ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

№ 18АП-16929/2018

г. Челябинск

11 декабря 2018 года

Дело № А47-6025/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 10 декабря 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 11 декабря 2018 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи  Арямова А.А.,

судей Бояршиновой Е.В., Плаксиной Н.Г.,

при ведении протокола  секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу  Прокуратуры Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 28.09.2018 по делу №А47-6025/2018 (судья Лазебная Г.Н.).

В судебном заседании принял участие представитель Прокуратуры Оренбургской области - Кашапова Р.М. (служебное удостоверение, поручение).

Общество с ограниченной ответственностью «Управляющая компания «Советская» (далее – заявитель, ООО «УК «Советская», общество) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Прокуратуре Советского района города Орска Оренбургской области о признании недействительным представления от 20.04.2018 №7/2-2018 об устранении нарушений норм жилищного законодательства.

По итогам предварительного судебного заседания 27.06.2018 судом первой инстанции произведена процессуальная замена Прокуратуры Советского района города Орска Оренбургской области на надлежащего ответчика – Прокуратуру Оренбургской области (далее – прокуратура) (л.д.52).

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 28.09.2018 (резолютивная часть решения объявлена 26.09.2018) требования заявителя удовлетворены частично, представление от 20.04.2018 №7/2-2018 признано недействительным в части требования о рассмотрении вопроса о привлечении к установленной законом ответственности должностных лиц, по вине которых допущены нарушения, указанные в представлении (пункт 2 представления) и требования о приложении к сообщению о принятых мерах соответствующих копий приказов о привлечении виновных лиц к ответственности (пункт 3 представления в части), в удовлетворении остальной части заявленных требований отказано. 

Не согласившись с решением суда в части удовлетворения заявленных требований, прокуратура обжаловала его в этой части в апелляционном порядке, ссылаясь на нарушение судом норм материального права. В апелляционной жалобе приводит следующие доводы: представление прокурора представляет собой меру реагирования прокуратуры на выявленные нарушения требований закона, основанную на полномочиях по надзору за исполнением закона; вывод суда о том, что в соответствии с представлением у общества возникла обязанность безотлагательно привлечь виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности основан на неправильном применении  положений статьи 24 Федерального закона от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон №2202-1), которая обязывает лишь рассмотреть представление прокурора в месячный срок, что предполагает принятие какого-либо обоснованного решения, а требование о безотлагательности относится к началу течения срока на рассмотрение представления; проведение внутренней проверки на предмет оснований для привлечения к ответственности представляет собой профилактическую меру, способствующую контролю за деятельностью работников; при осуществлении надзора прокурор не подменяет иные органы, его представление не имеет абсолютный характер и не обладает силой принудительного исполнения, так как направлено на понуждение к устранению нарушений в добровольном порядке; спорные пункты представления не содержат императивные требования (предложено лишь рассмотреть вопрос о привлечении должностных лиц к ответственности, а не привлечь их к ответственности); не нарушены права заявителя.

В судебном заседании представитель прокуратуры доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представители заявителя, извещенного о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явились. Апелляционная жалоба рассмотрена без их участия.

Поскольку решение суда первой инстанции обжалуется прокуратурой только в части удовлетворения требований заявителя, и со стороны общества возражений против пересмотра судебного акта лишь в этой части не заявлено, в соответствии с частью 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, решение проверяется на предмет законности и обоснованности исключительно в указанной обжалованной части. 

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, полагает решение суда первой инстанции в обжалованной части не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела ООО «УК «Советская» зарегистрировано в качестве юридического лица за основным государственным регистрационным номером 1165658065110 и на основании лицензии от 29.06.2016 №219 осуществляет управление многоквартирными домами в г. Орске Оренбургской области, включая дома по адресам: 6 мкрн.,  д.1 и 13; ул. Виноградная, д.5, 9; ул. Вокзальная, д.33; ул. Вокзальное шоссе, д.1, 1а, 3, За, 5, 7, 7а, 10; ул. Давыдова, д.1, 2, 3, 4, 5, 6, 7; ул. Домбаровская, д.32, 43; ул. Новая Биофабрика, д.66-69, 71-75, 81-84; ул. Огородная, д.11; ул. Просвещения, д.38, 45, 48а, 50а, 52а, 56, 56а, 57а, 58а, 59а; ул. Станционная, д.12, 13, 16, 19; ул. Шелухина, д.8.

В соответствии с заданиями Прокуратуры Оренбургской области от 30.01.2018 №7/1-22-2018 и от 02.03.2018 №7/1-22-2018, Прокуратурой Советского района города Орска на основании решения от 12.04.2018 №58 (л.д.39) проведена проверка законодательства о технической эксплуатации жилищного фонда в отношении ООО «УК «Советская».

Проверкой выявлен факт неисполнения обществом обязанности управляющей организации по заключению договоров о техническом диагностировании внутридомового и (или) внутриквартирного газового оборудования находящихся в его управлении многоквартирных домов с организацией, отвечающей требованиям, определяемым Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Полагая, что неисполнение обществом указанной обязанности может способствовать причинению вреда жизни и здоровью граждан в результате выхода из строя внутридомового газового оборудования, Прокуратурой Советского района города Орска вынесено представление от 20.04.2018 №7/2-2018 (л.д.25-32). В соответствии с этим представлением, прокуратура предъявила к обществу требование о: 1) безотлагательном рассмотрении этого представления с участием представителя прокуратуры и принятии в течение месяца со дня внесения представления конкретных мер по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий им способствующих; 2) рассмотрении вопроса о привлечении к установленной законом ответственности должностных лиц, по вине которых допущены нарушения, указанные в представлении; 3) сообщении прокурору района о результатах принятых мер  в письменной форме не позднее месяца со дня получения представления, с приложением соответствующих копий приказа(ов) о привлечении виновных лиц к ответственности.

Не согласившись с этим представлением, общество оспорило его в судебном порядке.

Рассмотрев спор по существу, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии у общества обязанности по заключению договоров о техническом диагностировании внутридомового и (или) внутриквартирного газового оборудования находящихся в его управлении многоквартирных домов с организацией, отвечающей требованиям, определяемым Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору. В этой связи суд признал законными содержащиеся в представлении требования о безотлагательном рассмотрении представления с участием представителя прокуратуры и принятии в течение месяца со дня внесения представления конкретных мер по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий им способствующих (пункт 1 представления), а также о сообщении прокурору района о результатах принятых мер  в письменной форме (пункт 3 представления в части).

В отношении выводов суда первой инстанции в указанной части сторонами возражения не заявлены, в связи с чем основания для переоценки этих выводов у суда апелляционной инстанции отсутствуют. 

Требования заявителя о признании представления прокуратуры недействительным в части предъявления к обществу требования о рассмотрении вопроса о привлечении к установленной законом ответственности должностных лиц, по вине которых допущены нарушения, указанные в представлении (пункт 2 представления) и требования о приложении к сообщению о принятых мерах соответствующих копий приказов о привлечении виновных лиц к ответственности (пункт 3 представления в части) признаны судом первой инстанции обоснованными. Именно в этой части решение суда первой инстанции обжалуется прокуратурой.

Оценивая позицию суда первой инстанции в указанной части, суд апелляционной инстанции полагает необходимым руководствоваться следующим.

Требования заявителя носят характер оспаривания принятого в отношении него прокурором ненормативного правового акта.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьями 24, 28 Закона №2202-1, представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Таким образом, оспоренное представление принято прокурором в пределах предоставленных ему полномочий.

Из материалов дела следует, что по итогам проведенной прокуратурой проверки установлен факт нарушения ООО «УК «Советская» нормативных требований при осуществлении управления многоквартирными домами.

Так, частью 2.3 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации установлено, что при управлении многоквартирным домом управляющей организацией она несет ответственность перед собственниками помещений в многоквартирном доме за оказание всех услуг и (или) выполнение работ, которые обеспечивают надлежащее содержание общего имущества в данном доме, а также за предоставление коммунальных услуг в зависимости от уровня благоустройства данного дома, качество которых должно соответствовать требованиям установленных Правительством Российской Федерации правил предоставления, приостановки и ограничения предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домах.

Пунктом 4 Правил осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15.05.2013 №416, предусмотрено, что управление многоквартирным домом обеспечивается в том числе организацией оказания услуг и выполнения работ, предусмотренных перечнем услуг и работ.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.2006 №491 утверждены Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме, в силу которых собственники помещений обязаны нести бремя расходов на содержание общего имущества соразмерно своим долям в праве общей собственности на это имущество путем внесения платы за содержание жилого помещения в многоквартирном доме – в случае управления многоквартирным домом управляющей организацией или непосредственно собственниками помещений (подпункт «а» пункта 28). В состав общего имущества включаются внутридомовая инженерная система газоснабжения, состоящая из газопроводов, проложенных от источника газа (при использовании сжиженного углеводородного газа) или места присоединения указанных газопроводов к сети газораспределения до запорного крана (отключающего устройства), расположенного на ответвлениях к внутриквартирному газовому оборудованию, резервуарных и (или) групповых баллонных установок сжиженных углеводородных газов, предназначенных для подачи газа в один многоквартирный дом, газоиспользующего оборудования (за исключением газоиспользующего оборудования, входящего в состав внутриквартирного газового оборудования), технических устройств на газопроводах, в том числе регулирующей и предохранительной арматуры, системы контроля загазованности помещений, коллективных (общедомовых) приборов учета газа, а также приборов учета газа, фиксирующих объем газа, используемого при производстве коммунальной услуги (пункт 5). Общее имущество должно содержаться в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации (в том числе о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, техническом регулировании, защите прав потребителей) в состоянии, обеспечивающем: соблюдение характеристик надежности и безопасности многоквартирного дома; постоянную готовность инженерных коммуникаций, приборов учета и другого оборудования, входящих в состав общего имущества, для предоставления коммунальных услуг (подачи коммунальных ресурсов) гражданам, проживающим в многоквартирном доме, в соответствии с Правилами предоставления коммунальных услуг гражданам (подпункты «а» и «д» пункта 10).

Пунктом 21 Правил оказания услуг и выполнения работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 03.04.2013 №290, установлена обязанность организаций, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирным домом, по выполнению работ в целях надлежащего содержания систем внутридомового газового оборудования в многоквартирном доме.

Пунктом 5.5.6 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных постановлением Госстроя России от 27.09.2003 № 170, предусмотрено, что организация по обслуживанию жилищного фонда должна своевременно заключать договоры со специализированными организациями на техническое обслуживание и ремонт (в том числе замену) внутренних устройств газоснабжения.

Приказом Госстроя России от 03.05.2000 №101 утверждено «Положение о диагностировании технического состояния внутренних газопроводов жилых и общественных зданий. Общие требования. Методы диагностирования. МДС 42-1.2000», которым предусмотрены следующие виды диагностики внутренних газопроводов: первичная – диагностика, проводящаяся по истечении нормативного срока службы системы; повторная – диагностика, проводящаяся по истечении срока (по остаточному ресурсу), установленного по результатам первичной или предыдущей повторной диагностики; внеочередная – диагностика, проводящаяся при возникновении значительных дефектов или неисправностей (или признаков появления этих неисправностей), создающих угрозу для дальнейшей эксплуатации системы, проводящаяся по требованию контролирующих либо по просьбе обслуживающих и эксплуатирующих организаций или владельца (пункт 3.3).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.05.2013 №410 утверждены Правила пользования газом в части обеспечения безопасности при использовании и содержании внутридомового и внутриквартирного газового оборудования при предоставлении коммунальной услуги по газоснабжению, в соответствии с которыми, безопасное использование и содержание внутридомового и внутриквартирного газового оборудования обеспечиваются путем осуществления следующего комплекса работ (услуг): а) техническое обслуживание и ремонт внутридомового и (или) внутриквартирного газового оборудования; б) аварийно-диспетчерское обеспечение; в) техническое диагностирование внутридомового и (или) внутриквартирного газового оборудования; г) замена оборудования (пункт 4). Работы по техническому диагностированию внутридомового и (или) внутриквартирного газового оборудования осуществляются в отношении этого оборудования, отработавшего нормативные сроки эксплуатации, установленные изготовителем, либо сроки эксплуатации, установленные проектной документацией, утвержденной в отношении газопроводов. Проведение технического диагностирования внутридомового и (или) внутриквартирного газового оборудования обеспечивается путем заключения договора о техническом диагностировании указанного оборудования с организацией, отвечающей требованиям, определяемым Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору: в отношении внутридомового газового оборудования – лицами, ответственными за содержание общего имущества в многоквартирном доме (управляющая организация, товарищество или кооператив, собственники помещений – при непосредственном способе управления многоквартирным домом) (пункт 8).

Согласно пункту 4 Порядка содержания и ремонта внутридомового газового оборудования в Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 26.06.2009 №239, в комплекс работ по обслуживанию внутридомового газового оборудования входит техническое обслуживание внутридомового газового оборудования, включая выполнение: а) технического обслуживания и ремонта наружных и внутренних домовых газопроводов сети газопотребления; в) технического обслуживания (в том числе сезонного) и ремонта бытового газоиспользующего оборудования. 

Таким образом, как обоснованно отметил суд первой инстанции, ООО «УК «Советская», являясь управляющей организацией в отношении многоквартирных домов, несет обязанность по обеспечению условий для безопасного газоснабжения, для чего необходимо осуществлять текущее обслуживание (в том числе диагностирование) соответствующего оборудования, входящего в общее имущество многоквартирного дома, посредством заключения соответствующих договоров со специализированными организациями.

Наличие у общества этой обязанности, а также факты ее неисполнения применительно к конкретным многоквартирным домам установлены также вступившими в законную силу судебными актами  судов общей: решением судьи Советского районного суда г. Орска Оренбургской области от 12.09.2018; решением Советского районного суда г. Орска Оренбургской области от 24.07.2018. 

В отношении этих обстоятельств обществом в суде апелляционной инстанции возражений не заявлено.

Между тем, как указано выше, представление прокуратуры в числе прочего содержит требование к заявителю рассмотреть вопрос о привлечении к установленной законом ответственности должностных лиц, по вине которых допущены нарушения, указанные в представлении, а также о результатах сообщить прокурору в письменной форме с представлением копий приказов о привлечении виновных лиц к ответственности. Это требование не соответствует положения Закона №2202-1.

Так,  в соответствии с пунктом 2 статьи 22 Закона №2202-1, прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Частью 1 статьи 192 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить перечисленные в указанной норме дисциплинарные взыскания.

То есть, применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя и производится  в законодательно установленном порядке, на что правомерно указал суд первой инстанции. 

В этой связи содержащееся в представлении требование о рассмотрении вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц противоречит как положениям Закона №2202-1, так и положениям Трудового кодекса Российской Федерации (постановления Верховного Суда Российской Федерации от 26.10.2017 №85-АД17-5, от 03.04.2017 №25-АД17-1, от 16.12.2016 №78-АД16-38).

При этом, суд апелляционной инстанции отмечает, что допущенная в представлении формулировка указанного требования (предусматривающая представление в качестве документов, подтверждающих исполнение представления в указанной части, исключительно копий приказов о привлечении виновных лиц к ответственности) позволяет толковать это требование в качестве императивного, обязывающего заявителя по существу принять решение о привлечении к ответственности лиц, по вине которых допущены нарушения.

При таких обстоятельствах следует согласиться с выводом суда первой инстанции о незаконности представления прокуратуры в части предъявленных к заявителю требований о рассмотрении вопроса о привлечении к установленной законом ответственности должностных лиц, по вине которых допущены нарушения, указанные в представлении (пункт 2 представления) и о приложении к сообщению о принятых мерах соответствующих копий приказов о привлечении виновных лиц к ответственности (пункт 3 представления в части). Приведенные в апелляционной жалобе прокуратуры возражения в этой части подлежат отклонению, как основанные на неправильном толковании закона.

Так как представлением прокуратуры в этой части по существу на общество необоснованно возложена обязанность по привлечению его работников к дисциплинарной ответственности, суд полагает подтвержденным факт ограничения этой частью представления прав и законных интересов общества в сфере экономической деятельности.

 При таких обстоятельствах совокупность установленных законом условий признания рассматриваемой части ненормативного правового акта недействительной материалами дела подтверждена, в связи с чем вывод суда первой инстанции о частичной обоснованности требований заявителя соответствует закону и представленным в материалы дела доказательствам.

Предусмотренных частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловных оснований для отмены судебного акта не установлено.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции в обжалованной части подлежит оставлению без изменения, а апелляционная жалоба – без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение  Арбитражного суда Оренбургской области от 28.09.2018 по делу №А47-6025/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Прокуратуры Оренбургской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья          А.А. Арямов  

Судьи:      Е.В. Бояршинова

      Н.Г. Плаксина