АРБИТРАЖНЫЙ СУД НОВГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ

Большая Московская улица, дом 73, Великий Новгород, 173020

http://novgorod.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Великий Новгород

Дело № А44-5931/2020

18 ноября 2020 года

Резолютивная часть решения оглашена в судебном заседании 18 ноября 2020 года, полный текст изготовлен 18 ноября 2020 года.

В заседании объявлялся перерыв с 16 до 18 ноября 2020 года в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Арбитражный суд Новгородской области в составе:

судьи  Куземы А.Н.,

при ведении протокола судебного заседания

секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению

акционерного общества «ГТ Энерго» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

к прокуратуре г. Великого Новгорода 

   прокуратуре Новгородской области (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

о признании недействительным представления,

при участии:

от заявителя – представитель ФИО2;

от заинтересованных лиц – начальник гражданско-судебного отдела прокуратуры Новгородской области ФИО3, 

у с т а н о в и л:

Акционерное общество «ГТ Энерго» (далее по тексту – Общество) обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением к прокуратуре г. Великого Новгорода (далее по тексту – Прокуратура) о признании недействительным представления от 29.09.2020 № 7-03-2020 об устранении нарушений законодательства об антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица в соответствии со статьей 46 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - АПК РФ) привлечена прокуратура Новгородской области.

Представитель Общества в судебном заседании поддержал заявленные требования.

Прокурор в судебном заседании возражал против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в отзыве.

Заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, арбитражный суд пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, прокуратурой г. Великого Новгорода на основании поручения прокуратуры Новгородской области от 08.09.2020 в связи с обращением директора Санкт-Петербургского филиала ФГУП «Охрана» Росгвардии от 25.08.2020 по вопросу возможных нарушений условий лицензирования частной охранной деятельности проведена проверка соблюдения Обществом требований федерального законодательства по противодействию терроризму.

В ходе проведенной проверки установлено, что Общество является собственником Газотурбинной теплоэнергоцентрали, расположенной в Великом Новгороде, на Лужском шоссе, д. 4 (далее по тексту - ГТ ТЭЦ), что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 20.06.2014, запись регистрации № 53-53-01/051/2014-359.

ГТ ТЭЦ является производственным комплексом, предназначенным, в том числе, для выработки энергии и относится по своим характеристикам к объектам электроэнергетики. Согласно сведениям, содержащимся в выписке из Единого государственного реестра юридических лиц, основным видом деятельности Общества является производство электроэнергии тепловыми электростанциями, в том числе деятельность по обеспечению работоспособности электростанций.

В состав производственных средств и мощностей ГТ ТЭЦ входит сеть газораспределения, которая непосредственно задействована в технологическом процессе по выработке электрической энергии и является опасным производственным объектом (3 класс опасности), включена в реестр опасных производственных объектов, регистрационный номер А01-13642-0003, что отражено в представленных Северо-Западным Управлением Ростехнадзора сведениях от 23.09.2020.

Общество при осуществлении производственной деятельности охрану объекта электроэнергетики - ГТ ТЭЦ осуществляет силами общества с ограниченной ответственностью частное охранное предприятие «А-1» (далее по тексту - ЧОП) на основании договора на оказание охранных услуг от 01.07.2014 № 01/07-14, которым предусмотрено оказание исполнителем услуг по охране имущества заказчика, консультированию и подготовке рекомендаций заказчику по вопросам правомерной защиты от противоправных посягательств, организации и контролю осуществления пропускного и внутриобъектового режима на объекте.

По результатам проведенной Прокуратурой проверки исполнения требований антитеррористической защищенности на объекте Общества, заявителю выдано представление от 29.09.2020 № 7-03-2020, в котором указано, что Общество при осуществлении производственной деятельности на объекте электроэнергетики - ГТ ТЭЦ охрану объекта электроэнергетики, в состав которого входит сеть газораспределения, относящаяся к опасному производственному объекту, осуществляет силами частной охранной организации, что является нарушением требований пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее по тексту - Закон № 2487-1) и пункта 21 Перечня объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, утвержденного постановление Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 №587 (далее по тексту – Перечень), и свидетельствует о необеспечении безопасности и антитеррористической защищенности объектов электроэнергетики силами ведомственной охраны.

Общество не согласилось с указанным представлением Прокуратуры, обжаловало его в судебном порядке.

В соответствии со статьей 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ, арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Для признания арбитражным судом обжалуемого Обществом представления Прокуратуры незаконным необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие данного ненормативного акта закону или иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оценив доводы лиц, участвующих в деле, в совокупности и взаимной связи с имеющимися в деле документами, суд полагает требования Общества подлежащими удовлетворению в силу следующего.

Из материалов дела усматривается, что 01.07.2014 между Обществом (Заказчик) и ЧОП (Исполнитель) заключен договор № 01/07-14 на оказание охранных услуг, по условиям которого Исполнитель принял на себя обязанности по оказанию услуг по охране объектов и имущества, перечисленных в прилагаемом к договору Приложении № 1, в том числе на следующих объектах: ГТ ТЭЦ, АГРС Великий Новгород.

Согласно пункту 1.1 указанного договора под услугами по охране объектов понимается: охрана имущества Заказчика, находящегося в собственности, во владении, в пользовании, хозяйственном ведении, оперативном управлении или доверительном управлении; консультирование и подготовка рекомендаций Заказчику по вопросам правомерной защиты от противоправных посягательств; организация и контроль осуществления пропускного и внутриобъектового режима на объекте.

Как видно из материалов дела, ЧОП осуществляет частную охранную деятельность на основании лицензии № 8038 от 19.10.2009, выданной Главным Управлением Росгвардии по городу Москве, согласно которой ЧОП разрешается предоставление услуг по охране, в том числе, объектов и (или) имущества, а также обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, в отношении которых установлены обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности, за исключением объектов, предусмотренных частью 3 статьи 11 Закона №2487-1.

Согласно оспариваемому представлению в нарушение требований пункта 21 Перечня объект электроэнергетики охраняется частным охранным предприятием.

Из представленных документов следует, что объект Общества ГТ ТЭЦ относится к объектам топливно-энергетического комплекса.

В соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального закона от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» (далее по тексту - Закон № 256-ФЗ) обеспечение безопасности объектов топливно-энергетического комплекса осуществляется субъектами топливно-энергетического комплекса, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 12 названного Закона субъекты топливно-энергетического комплекса» вправе привлекать для физической защиты объектов организации, указанные в части 4 статьи 9 настоящего Федерального закона, имеющие право приобретения и использования служебного огнестрельного оружия и специальных средств.

В соответствии со статьей 1 Закона № 2487-1 частная детективная и охранная деятельность определяется как оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам, имеющими специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел организациями и индивидуальными предпринимателями в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов.

Статьей 3 Закона № 2487-1 предусмотрено, что частная детективная и охранная деятельность осуществляется для сыска и охраны. В целях охраны разрешается предоставление, в том числе следующий вид услуг: охрана объектов и (или) имущества, а также обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, в отношении которых установлены обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности, за исключением объектов, предусмотренных частью третьей статьи 11 настоящего Федерального закона.

В силу части 1 статьи 7 Закона № 256-ФЗ требования обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса и требования антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса в зависимости от установленной категории опасности объектов определяются Правительством Российской Федерации. Указанные требования являются обязательными для выполнения субъектами топливно-энергетического комплекса.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 № 587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» утвержден Перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется.

В пункте 21 Перечня указаны объекты электроэнергетики - гидроэлектростанции, государственные районные электростанции, тепловые электростанции, гидроаккумулирующие электростанции, геотермальные станции, отнесенные к опасным производственным объектам, за исключением объектов, которые предназначены для добычи, переработки, транспортирования, хранения продукции, поставляемой по государственному контракту, а также стратегических предприятий, стратегических акционерных обществ и их дочерних обществ.

К объектам топливно-энергетического комплекса (далее - объекты) относятся объекты электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, нефтехимической, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, а также объекты нефтепродуктообеспечения, теплоснабжения и газоснабжения (пункт 9 статьи 2 Закона № 256-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 9 Закона № 256-ФЗ система физической защиты объектов топливно-энергетического комплекса представляет собой совокупность направленных на предотвращение актов незаконного вмешательства организационных, административных и правовых мер, инженерно-технических средств охраны и действий подразделений охраны, имеющих в своем распоряжении гражданское, служебное оружие и специальные средства.

Частью 4 статьи 9 Закона № 256-ФЗ предусмотрено, что для обеспечения физической защиты объекта топливно-энергетического комплекса могут привлекаться подразделения и (или) организации федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере вневедомственной охраны, подразделения ведомственной охраны, частные охранные организации в зависимости от категории объекта и в соответствии с паспортом безопасности объекта топливно-энергетического комплекса.

В части 2 статьи 8 Закона № 256-ФЗ установлено, что на основании результатов категорирования объекта топливно-энергетического комплекса составляется паспорт безопасности данного объекта в зависимости от степени его потенциальной опасности, а также на основании оценки достаточности инженерно-технических мероприятий, мероприятий по физической защите и охране объекта при террористических угрозах согласно требованиям, определенным Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 7 настоящего Федерального закона.

Категорирование объектов топливно-энергетического комплекса (объекты высокой, средней, низкой категории опасности) проводится для установления дифференцированных требований обеспечения безопасности объектов с учетом степени потенциальной опасности совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий (части 1 и 2 статьи 5 Закона № 256-ФЗ).

Из паспорта безопасности объекта топливно-энергетического комплекса ГТ ТЭЦ в разделе 5 «Организация охраны и защиты объекта» пункт 2 предусматривает охрану объекта частной охранной организацией - ЧОП.

В разделе 8 паспорта «Оценка антитеррористической защищенности» определен уровень антитеррористической защищенности критических элементов объекта:

- категория критического элемента объекта определена как «средняя»;

- привлекательность для совершения террористического акта – «не привлекательная»;

- требуемый уровень защищенности – «III».

В разделе 10 паспорта «Выводы» (пункт 3) сделан вывод: объекту по совокупности максимального ущерба, который может быть нанесен в результате террористического акта, и по степени потенциальной опасности присваивается категория «низкая».

Исходя из изложенного, суд полагает, что услуги по обеспечению физической защиты объекта ГТ ТЭЦ оказываются ЧОП на законных основаниях.

Решениями Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 26.04.2019 № АКПИ19-87 и от 21.08.2019 № АКПИ19-453 признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 21 перечня объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 №587, в той мере, в какой распространяется запрет на осуществление частной охранной деятельности в отношении объектов электроэнергетики - электрические подстанции, объектов передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, вне зависимости от категории объекта и паспорта безопасности, а также в той мере, в какой распространяется запрет на осуществление частной охранной деятельности в отношении объектов нефтяной, нефтехимической, газовой и газохимической промышленности вне зависимости от категории объектов и паспорта безопасности.

Верховный Суд Российской Федерации в решениях указал, что исходя из приведенных законоположений, федеральный законодатель определил, что физическая защита объектов топливно-энергетического комплекса, система которой направлена на предотвращение актов незаконного вмешательства, может осуществляться частными охранными организациями в зависимости от категории объекта и в соответствии с паспортом безопасности объекта топливно-энергетического комплекса. Исходя из буквального и смыслового толкования пункта 21 Перечня в системе взаимосвязанных с ним норм действующего законодательства, следует сделать вывод, что содержащееся в нем нормативное положение в оспариваемой части не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, ясности и недвусмысленности нормы. Так, Федеральный закон «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», предусматривая для обеспечения физической защиты объекта топливно-энергетического комплекса привлечение в том числе частных охранных организаций в зависимости от категории объекта и в соответствии с паспортом безопасности объекта, использует понятие «объекты топливно-энергетического комплекса» как объекты электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, нефтехимической, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, а также объекты нефтепродуктообеспечения, теплоснабжения и газоснабжения (пункт 9 статьи 2). В оспариваемой части пункта 21 Перечня указаны объекты электроэнергетики, нефтяной и нефтехимической промышленности, газовой и газохимической промышленности, то есть перечисляются объекты не в соответствии с приведенным законоположением, что, как следует из объяснений административного истца и представленных им материалов, влечет неоднозначное толкование и применение такой нормы.

Исследовав и оценив представленные в дело доказательства, руководствуясь положениями вышеназванных норм права, принимая во внимание правовую позицию, содержащуюся в решениях Верховного Суда Российской Федерации от 21.08.2019 №АКПИ19-453 и от 26.04.2019 № АКПИ19-87 о неопределенности утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 № 587 пункта 21 Перечня объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое представление не подлежит исполнению в части необходимости приведения охраны Общества в соответствие с пунктом 21 Перечня.

Верховный Суд Российской Федерации, признавая пункт 21 указанного Перечня не действующим в части, распространяющей запрет на осуществление частной охранной деятельности в отношении объектов электроэнергетики - электрические подстанции, объектов передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, вне зависимости от категории объекта и паспорта безопасности исходил из того, что данное положение противоречит пункту 2 статьи 1, пункту 2 статьи 49, пункту 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 9 Закона № 256-ФЗ и не согласуется с нормами Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».

Проанализировав приведенные законоположения, Верховный Суд Российской Федерации пришел к выводу о том, что федеральный законодатель определил, что физическая защита объектов топливно-энергетического комплекса, система которой направлена на предотвращение актов незаконного вмешательства, может осуществляться частными охранными организациями в зависимости от категории объекта и в соответствии с паспортом безопасности объекта топливно-энергетического комплекса. Однако подобные критерии, установленные Законом № 256-ФЗ, в оспариваемой части пункта 21 Перечня не применяются. 

При этом в действующем законодательстве, имеющем большую юридическую силу по сравнению с Перечнем, отсутствуют нормы, позволяющие включать объекты топливно-энергетического комплекса, отнесенные к опасным производственным объектам, в число объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется.

Кроме того, Закон о безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, предусматривая возможность обеспечения физической защиты таких объектов, в том числе частными охранными организациями, в зависимости от категории объекта и в соответствии с его паспортом безопасности, определяет объекты топливно-энергетического комплекса как объекты электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, нефтехимической, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, а также как объекты нефтепродуктообеспечения, теплоснабжения и газоснабжения. В то же время в оспариваемом предписании пункта 21 Перечня указаны объекты электроэнергетики, то есть используются понятия (термины), отличные от закрепленных в законе, что также влечет неоднозначное толкование и применение такой нормы в правоприменительной деятельности.

С учетом приведенных обстоятельств Верховный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что оспариваемое положение пункта 21 Перечня не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, ясности и недвусмысленности нормы.

Принимая во внимание правовую позицию, содержащуюся в решениях  Верховного Суда Российской Федерации о неопределенности пункта 21 Перечня объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, учитывая наличие согласованного в установленном порядке председателем антитеррористической комиссии паспорта безопасности объекта, которому по степени потенциальной опасности присвоена «низкая категория опасности», и указано, что охрану объекта осуществляет ЧОП, суд полагает, что у Прокуратуры не имелось достаточных оснований для вынесения оспариваемого представления, поскольку Обществом не допущено нарушения требований законодательства по противодействию терроризму.

При установленных выше обстоятельствах настоящего дела выдача представления от 29.09.2020 противоречит положениям действующего законодательства и, как следствие, нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем имеются в совокупности условия, предусмотренные статьями 198, 200, 201 АПК РФ, необходимые для признания его недействительным.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 200-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

1. Признать недействительным представление прокуратуры г. Великого Новгорода от 29.09.2020 № 7-03-2020 об устранении нарушений законодательства об антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса.

2. Обязать прокуратуру г. Великого Новгорода устранить допущенные нарушения прав и законных интересов акционерного общества «ГТ Энерго» путем отмены представления.

3. Взыскать с прокуратуры Новгородской области за счет казны в пользу акционерного общества «ГТ Энерго» расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3 000 рублей.

4. Исполнительный лист выдать после вступления настоящего решения в законную силу по заявлению взыскателя.

Решение подлежит немедленному исполнению и может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Новгородской области в течение одного месяца со дня его принятия.

Судья                А.Н. Кузема