ДЕВЯТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ 

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

127994, Москва, ГСП-4, проезд Соломенной cторожки, 12

адрес электронной почты: 9aas.info@arbitr.ru

адрес веб.сайта: http://www.9aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ 09АП-6555/2021

Дело № А40-202054/20

г. Москва

10 марта 2021 года

Резолютивная часть постановления объявлена 02 марта 2021 года 

Постановление изготовлено в полном объеме 10 марта 2021 года 

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи                   В.А.Свиридова,  

судей:

ФИО1, Л.А.Москвиной,  

при ведении протокола              

секретарем судебного заседания ФИО2,

Рассмотрев в открытом судебном заседании в зале №13 апелляционную жалобу Управления Минкультуры России по ЦФО на решение Арбитражного суда г.Москвы от 24.12.2020 по делу №А40-202054/20 (2-987) судьи Махлаевой Т.И.

по заявлению Департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области

к Управлению Минкультуры России по ЦФО

о признании незаконным предписания,

при участии:

от заявителя:

не явился, извещен;

от ответчика:

ФИО3 по дов. от 04.12.2020;

УСТАНОВИЛ:

Департамент охраны объектов культурного наследия Ярославской области обратился в Арбитражный суд города Москвы (далее Департамент) с требованиями: признать недействительным выданное департаменту предписание Управления Минкультуры России по ЦФО (далее Управление) от 24.09.2020 №42-П «Об устранении нарушений, выявленных в результате проведения внеплановой документарной проверки в отношении департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области».

Решением от 24.12.2020 заявленные требования удовлетворены, поскольку суд пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание, является незаконным и не отвечающим требованиям исполнимости, нарушает права и интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

Не согласившись с принятым решением суда, Управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований по доводам, изложенным в жалобе.

От заявителя поступил отзыв на апелляционную жалобу в порядке ст.262 АПК РФ, в котором просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения по мотивам, изложенным в отзыве.

Представитель ответчика в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, изложил свою позицию, указанную в апелляционной жалобе, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об отказе в привлечении к административной ответственности. 

В судебное заседание заявитель своего представителя не направил, суд располагает доказательствами их надлежащего извещения о времени и месте судебного заседания. Дело рассмотрено в порядке ст.ст.123, 156 АПК РФ. 

Проверив в соответствии со ст.ст.266, 268 АПК РФ законность и обоснованность принятого решения, заслушав представителя ответчика, изучив материалы дела, доводы жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта, исходя из следующего.

Как усматривается из материалов дела, Департамент является органом исполнительной власти Ярославской области, осуществляющим функции в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. Департамент осуществляет полномочия Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, переданные для осуществления органам государственной власти Ярославской области (п.1.1 Положения о департаменте охраны объектов культурного наследия Ярославской области, утвержденного постановлением Правительства области от 17.06.2015 № 659-п). 

В период с 18.09.2020 по 24.09.2020 на основании распоряжения от 16.09.2020 №124-Р Управлением была проведена проверка в рамках государственного контроля и надзора за полнотой и качеством осуществления департаментом полномочий Российской Федерации (переданных полномочий) в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (п. 5 распоряжения). 

По итогам проверки департаменту выдано предписание от 24.09.2020 № 42-П со сроком исполнения до 31.12.2020. 

Ранее департаменту Управлением были выданы предписания от 09.12.2019 №96-П, от 08.06.2020 №31-П, содержащие требования, аналогичные изложенным в обжалуемом предписании. 

Не согласившись с вышеуказанным предписанием, а также результатами проверки, заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением.

Срок, установленный ч.4 ст.198 АПК РФ, заявителем не пропущен.  

В соответствии со ст.198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч.4 ст.200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч.5 ст.200 АПК РФ с учетом ч.1 ст.65 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления в суд.

Исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что, принимая оспариваемое решение, суд первой инстанции законно и обоснованно исходил из имеющихся в деле доказательств, спорным отношениям дана надлежащая правовая оценка, нормы материального права применены правильно.

Удовлетворяя заявленные требования и признавая предписание от 24.09.2020 №42-П незаконным и не отвечающим требованиям исполнимости, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим:

Так, пункт 1 предписания устанавливает: «Устранить нарушение пункта 1 статьи 45 Федерального закона №73-ФЗ при согласовании проектной документации для проведения работ по сохранению, не соответствующей заданию от 20.04.2016 №08-07-034/16, в части отсутствия в разделе «комплексные научные исследования» результатов исследования монументальной живописи и исследований по объемным, параметрам, (завершение храма) (согласование от 09.08.2018 №03-02-009/18)». 

В отношении объекта культурного наследия федерального значения «Тюремная церковь Сергия Радонежского» (

<

...>) департаментом была согласована проектная документация на проведение работ по сохранению письмом от 09.08.2018 № 03-02-009/18. 

Как указывает заявитель, по мнению Управления в состав проектной документации должен быть включен раздел, касающийся монументальной живописи, в связи с чем, данный пункт предписания направлен на понуждение департамента принять меры к включению в раздел «комплексные научные исследования» результатов исследования монументальной живописи и исследований по объемным параметрам (завершение храма), с чем Департамент не согласен. 

Признавая данный пункт (№1) незаконным суд первой инстанции правомерно согласился с Департаментом, что в департамент была представлена проектная документация на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия федерального значения «Тюремная церковь Сергия Радонежского» (

<

...>), которая не включала в себя мероприятия по живописи. 

В соответствии с п.3 ст.45 Федерального закона от 25.06.2002 №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №73-ФЗ) задание на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия выдается с учетом мнения собственника.

Проектная документация соответствовала заданию на проведение работ и была согласована департаментом в установленном порядке. 

При этом поэтапная разработка проектной документации на основании одного задания не противоречит действующему законодательству, в том числе п.1 ст.45 Федерального закона №73-ФЗ. Проведение исследований монументальной живописи и исследований по объемным параметрам (завершение храма) допустимо на иных (следующих) этапах проектирования. 

Апелляционный суд считает, что суд пришел к правильному выводу, что данный пункт (№1) предписания незаконный.

Пункт 2 предписания устанавливает: «Устранить нарушение статьи 29 Федерального закона №73-ФЗ, пункта 30 Положения о государственной историко-культурной экспертизе при согласовании проектной документации для проведения работ по сохранению, содержащей противоречивые сведения в отношении крыльца главного входа (согласование от 18.09.2018№ 03-02-014/18)». 

Как указывает заявитель, в отношении объекта культурного наследия федерального значения «Дом Петеревского», конец XVII - начало XVIII вв. (

<

...>) департаментом была согласована проектная документация на проведение работ по сохранению письмом от 18.09.2018 №03-02-014/18. 

При этом, проектная документация на реставрацию и приспособление объекта культурного наследия федерального значения «Дом Петеревского», конец XVII - начало XVIII вв. (

<

...>) была согласована департаментом на основании положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы. Основания для несогласия с выводами заключения экспертизы, предусмотренные пунктом 30 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15.07.2009 №569, отсутствовали. 

В акте проверки Управление указало, что проектная документация «содержит противоречивые сведения в отношении отнесения крыльца главного входа, расположенного по северному боковому фасаду, к предмету охраны (стр. 6 акта экспертизы) и демонтажа его аварийной части с последующим возведением крыльца вновь по разработанным чертежам. Одновременно, Раздел 3 «Архитектурные решения», лист 13, относит крыльцо к категории «конструкции, подлежащие ремонту». Проект предмета охраны объекта культурного наследия был предложен в акте экспертизы (северное крыльцо предлагалось включить в предмет охраны). Проектными решениями предусматривается восстановить часть крыльца, примыкающую к зданию, а аварийный участок выполнить заново по разработанным чертежам. 

Суд первой инстанции обоснованно согласился с заявителем, что в данном случае отсутствуют нарушения статьи 29 Федерального закона №73-ФЗ, пункта 30 Положения о государственной историко-культурной экспертизе. Департамент посчитал, что возможно проведение работ по сохранению аварийной части крыльца, в том числе в случае отнесения крыльца к предмету охраны объекта культурного наследия. Незначительные противоречия в формулировках в проектной документации не являются существенными и не могли повлечь несогласие департамента с выводами заключения экспертизы.

В дальнейшем, предмет охраны объекта культурного наследия федерального значения «Дом Петеревского», конец XVII - начало XVIII вв. (

<

...>) был утвержден приказом департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области от 28.05.2020 №62. Согласно приказу конструкции крыльца не вошли в предмет охраны здания. 

Таким образом, апелляционный суд поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что данный пункт (№2) предписания также незаконный.

Пункт 3 предписания устанавливает: «Устранить нарушение статьи 47.3 Федерального закона №73-ФЗ при согласовании проектной документации для проведения работ по сохранению, предусматривающей изменение облика, объемно-планировочных и конструктивных решений и структур, интеръера объекта культурного наследия в отсутствие утвержденного предмета охраны (согласование от 18.09.2018 №03-02-014/18)»

Проект реставрации и приспособления объекта культурного наследия федерального значения «Дом Петеревского», конец XVII - начало XVIII вв. (

<

...>) был согласован департаментом на основании положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы. Проект предмета охраны объекта культурного наследия был предложен в акте экспертизы. 

В соответствии с п/п. 3 п. 1 ст. 47.3 Федерального закона №73-ФЗ запрещено проводить работы, изменяющие облик, объемно-планировочные и конструктивные решения и структуры, интерьер выявленного объекта культурного наследия, объекта культурного наследия, включенного в реестр, в случае, если предмет охраны объекта культурного наследия не определен. 

Суд первой инстанции согласился с тем, что поскольку предмет охраны объекта культурного наследия был определен в акте экспертизы, нарушений статьи 47.3 Федерального закона № 73-ФЗ не усматривается. 

Как указывает заявитель, в дальнейшем, предмет охраны объекта культурного наследия федерального значения «Дом Петеревского», конец XVII - начало XVIII вв. (

<

...>) утвержден приказом департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области от 28.05.2020 № 62. 

При этом доказательств проведения работ по сохранению, повлекших изменение облика, объемно-планировочных и конструктивных решений и структур, интерьера объекта культурного наследия, Управлением не приводится. 

Таким образом, апелляционный суд считает, что данный пункт (№3) предписания  также правильно признан судом первой инстанции незаконным. 

Пункт 4 предписания устанавливает: «Устранить нарушение статьи 29 Федерального закона № 73-ФЗ, пункта 30 Положения о государственной историко-культурной экспертизе при согласовании проектной документации для проведения работ по сохранению, содержащей не обоснованные проектные решения (согласование от 18.01.2017 № 08-08-039/16)» 

Пункт 4 предписания касается выявленного объекта культурного наследия «Церковь Введения», входящего в «Ансамбль Федоровского монастыря», XVI-XVIII вв. (

<

...>). 

Согласно акту проверки Управление Минкультуры России по ЦФО при описании не обоснованных проектных решений указано: «проектные решения не соответствуют данным историко-архивных исследований в части наличия южной дьяконской двери, кроме того в историко-архивных исследованиях отсутствуют обоснования, в том числе графические, принятых проектных решений...». 

При этом, как указал заявитель, проект воссоздания иконостаса был согласован департаментом на основании положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы. Работы по воссозданию иконостаса были в установленном законом порядке выполнены и приняты департаментом - акт приемки от 15.12.2017 №03-08-027/17. 

Акт государственной историко-культурной экспертизы, а также письмо о согласовании проектной документации департамента не отменены, не оспорены в установленном порядке. Проектные решения обоснованы, устройство двери запроектировано в самом воссоздаваемом иконостасе, а не в существующих стенах церкви, в связи с чем, оснований не несогласия с выводами государственной историко- культурной экспертизы отсутствовали. 

Апелляционный суд соглашается, что нарушений законодательства при согласовании проекта департаментом не допущено. Таким образом, данный пункт (№4) предписания также правомерно признан судом первой инстанции незаконным.

Пункт 5 предписания устанавливает:

«Устранить нарушение статьи 47.3 Федерального закона №73-ФЗ при согласовании проектной документации для проведения работ по сохранению, предусматривающей изменение облика, объемно-планировочных и конструктивных решений и структур, интерьера объекта культурного наследия в отсутствие утвержденного предмета охраны (согласование 18.01.2017 № 08-08-039/16)».

Пункт предписания также касается выявленного объекта культурного наследия «Церковь Введения», входящего в «Ансамбль Федоровского монастыря», XVI-XVIII вв. (

<

...>).

Поясняем, что п/п. 3 п.1 ст.47.3 Федерального закона №73-ФЗ устанавливает запрет на проведение работ по сохранению, предусматривающих изменение облика, объемно-планировочных и конструктивных решений и структур, интерьера объекта культурного наследия в случае, если предмет охраны не определен (а «не утвержден»). Т.е. предмет охраны может быть определен проектировщиком при проектировании, а также экспертами при проведении государственной историко-культурной экспертизы.

При этом Управлением не доказан факт наличия в проекте решений, предусматривающих изменение облика, объемно-планировочных и конструктивных решений и структур, интерьера объекта культурного наследия. Работы по воссозданию иконостаса были в установленном законом порядке выполнены и приняты департаментом - акт приемки от 15.12.2017 № 03-08-027/17.

Предмет охраны Ансамбля Федоровского монастыря был утвержден приказом департамента от 28.05.2018 №29. В предмет охраны вошли архитектурные характеристики (объемно-пространственное, планировочное, архитектурно-стилевое решение, основные строительные и отделочные материалы) ценных элементов ансамбля зданий и сооружений: собора Федора Стратилата, 1557 г.; Введенской церкви, 1710 г.№... и т.д.

Указанный предмет охраны в ходе проведения работ по воссозданию иконостаса не нарушен.

Таким образом, данный пункт предписания признается незаконным.

Пункт 6 предписания устанавливает:

«Устранить нарушение пункта 2 статьи 32 Федерального №73-ФЗ при согласовании проектной документации для проведения работ по сохранению по составу не соответствующей рассмотренному в акте государственной историко-культурной экспертизе от 25.06.2018 (ФИО4., ФИО5, ФИО6.) (согласование от 21.08.2018№ 03-02-11/18)».

В отношении объекта культурного наследия федерального значения «Здание б. Конюшенного двора», XVII в., Ярославская обл., г.Ростов, Каменный мост, 1 (в соответствии с актом постановки на государственную охрану - 

<

...>) департаментом была согласована проектная документация на проведение работ по сохранению письмом от 21.08.2018 № 03-02-11/18.

В составе проектной документации, приведенном в Разделе I указано, что Часть 1. Исходно-разрешительная документация. Раздела I. Предварительные работы, не разрабатывается. Следовательно, в согласовании департамента от 21.08.2018 №03-02-11/18 данная часть проекта не указана. Полагаем, что информация о фактическом отсутствии данной части проекта не отражена в акте ГИКЭ вследствие технической ошибки.

Апелляционный суд также поддерживает вывод суда, что в связи с изложенным факт нарушения законодательства отсутствует, поскольку раздел 1 проектной документации не разрабатывался, в связи с  чем не проходил историко-культурную экспертизу. Таким образом, данный пункт предписания является неисполнимым, и, следовательно, незаконным.

Пункт 7 предписания устанавливает:

«Устранить нарушение статьи 36 Федерального закона №73-ФЗ при согласовании проектной документации раздел «Обеспечение сохранности объектов культурного наследия при «Комплексном благоустройстве Соборной площади и улицы Каменный мост в исторической части города Ростова Ярославской области» в части отсутствия оценки воздействия ряда работ, предусмотренных проектной документацией (согласование от 21.05.2019 №№03-09-033/19).

Пункт 2 статьи 36 Федерального закона №73-ФЗ содержит норму о необходимости наличия в документации на проведение строительных, земляных и иных работ раздела по обеспечению сохранности объектов культурного наследия с оценкой воздействия проводимых работ на объекты культурного наследия.

В проекте «Комплексное благоустройство Соборной площади и улицы Каменный мост в исторической части города Ростова Ярославской области» имеется раздел «Обеспечение сохранности объектов культурного наследия при «Комплексном благоустройстве Соборной площади и улицы Каменный мост в исторической части города Ростова Ярославской области», разработанный ландшафтным архитектором ФИО7 в 2019 г.

Указанный выше раздел содержит вывод о том, что выполнение работ по комплексному благоустройству Соборной площади и улицы Каменный мост в исторической части города Ростова Ярославской области не оказывает отрицательного воздействия на расположенные рядом объекты культурного наследия и не оказывают влияния на восприятие этих объектов с основных точек восприятия, в связи с чем, разработка мер по обеспечению их сохранности не требуется. Вышеуказанный раздел проектной документации согласован департаментом письмом от 21.05.2019 №№03-09-033/19.

По мнению Управления, раздел проектной документации в разделе отсутствует оценка влияния пандуса и его парапета на сохранность объектов культурного наследия.

Как указывает заявитель, устройство пандуса и его парапета предусмотрено проектом «Комплексного благоустройства Соборной площади и улицы Каменный мост в исторической части города Ростова Ярославской области». Пандус и парапет запроектированы на месте ранее существовавшего пандуса, имевшего парапет.

Устройство пандуса и его парапета входит в состав работ по комплексному благоустройству. Таким образом, оценка воздействия устройством пандуса и парапета на объекты культурного наследия дана. Работы по благоустройству завершены 20.12.2019. 

Учитывая изложенное апелляционный суд также полагает, что в данном случае нарушения законодательства при согласовании департаментом не допущены. Таким образом, данный пункт предписания правомерно признан судом незаконным.

Пункт 8 предписания устанавливает:

Устранить нарушение статьи 36 Федерального закона №73-ФЗ при согласовании Плана проведения спасательных археологических полевых работ на земельном участке, расположенном на территории объектов археологического наследия федерального значения «Культурный слой города, XI-XVIIвв. н.э.» (Ярославская область, г.Ростов, центр города) и «Городские вапы, построенные в 1629-1631 гг.» (Ярославская область, г.Ростов, центр города) в части отсутствия оценки воздействия ряда работ, предусмотренных проектной документацией (согласование от 21.05.2019 №№03-09-033/19).».

Устройство пандуса и его парапета предусмотрено проектом «Комплексного благоустройства Соборной площади и улицы Каменный мост в исторической части города Ростова Ярославской области». Пандус и парапет запроектированы на месте ранее существовавшего пандуса, имевшего парапет.

В Плане проведения спасательных археологических полевых работ на земельном участке, расположенном на территории объектов археологического наследия федерального значения «Культурный слой города, XI - XVII вв. н.э.» (Ярославская область, г.Ростов, центр города) и «Городские валы, построенные в 1629-1631 гг.» (Ярославская область, г.Ростов, центр города) указывается, что спасательные археологические полевые работы осуществляются на участках проведения земляных работ, проводимых в рамках реализации проекта комплексного благоустройства: -проведение вертикальной планировки под планируемое благоустройство (7 участков, в том числе участок демонтажа существующей лестницы и бетонной плитки перед входом в Ростовский кремль на площади 158 кв.м. для устройства лестницы и пандуса -л. 12 Плана, л. 45 приложение 5 Плана); -прокладка (перекладка, ремонт, расширение) линейных объектов.

В Плане содержится вывод о том, что выполнение спасательных археологических работ, проводимых в рамках мероприятий, предусмотренных данным планом, исключает негативное воздействие на объекты археологического наследия.

Само по себе устройство пандуса и парапета, выполняемое в рамках реализации проекта благоустройства, не может оказывать негативного воздействия на объекты археологического наследия, поскольку на участке их устройства согласно Плану осуществляются спасательные археологические полевые работы. Работы по благоустройству завершены 20.12.2020.

Таким образом, апелляционный суд соглашается, что данный пункт предписания является незаконным.

Пункт 9 оспариваемого предписания устанавливает:

«Принять меры по осуществлению мероприятий федерального государственного надзора за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами обязательных требований по обеспечению сохранности объектов культурного наследия при проведении работ по благоустройству в г.Ростов в части соответствия проводимых работ согласованному разделу «Обеспечение сохранности объектов культурного наследия при «Комплексном благоустройстве Соборной площади и улицы Каменный мост в исторической части города Ростова Ярославской области».

Однако принять меры по осуществлению мероприятий федерального государственного надзора за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами обязательных требований по обеспечению сохранности объектов культурного наследия при проведении работ по благоустройству в г. Ростов в части соответствия проводимых работ согласованному разделу «Обеспечение сохранности объектов культурного наследия при «Комплексном благоустройстве Соборной площади и улицы Каменный мост в исторической части города Ростова Ярославской области» в срок до 30.04.2020 не представляется возможным в связи с завершением указанных выше работ 20.12.2019.

Кроме того, Федеральным законом №73-ФЗ не предусмотрено обязательного планового мониторинга за проведением таких работ (в отличие от работ по сохранению непосредственно объектов культурного наследия, за проведением которых предусмотрен обязательный мониторинг). Оценка соответствия проводимых земляных, строительных и иных работ согласованному разделу об обеспечении сохранности объектов культурного наследия может осуществляться департаментом во внеплановом порядке, при наличии поступивших жалоб и обращений. 

Таким образом, учитывая, что работы завершены, данный пункт предписания является незаконным.

Согласно пунктам 10-21 предписания департамент обязан исполнить требование подпункта 4 пункта 6 статьи 11 Федерального закона №73-ФЗ в части принятия мер реагирования, т.е. привлечь к административной ответственности правообладателей объектов культурного наследия.

Согласно подпункту 4 пункта 6 статьи 11 Федерального закона №73-ФЗ должностные лица органов охраны объектов культурного наследия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право привлекать к административной ответственности и принимать меры по предотвращению правонарушений. 

Таким образом, в подпункте 4 пункта 6 статьи 11 Федерального закона №73-ФЗ закреплено право департамента, а не обязанность.

Кроме того, наличие или отсутствие оснований для привлечения к ответственности определяет орган, уполномоченный на составление протокола об административном правонарушении (его должностные лица).

В соответствии с частью 1 статьи 2.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ) административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно части 2 указанной статьи КоАП РФ лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Таким образом, сам по себе выявленный в ходе надзорного мероприятия факт нарушения требований Федерального закона №73-ФЗ может не образовать состава административного правонарушения. Для установления в действиях лица состава административного правонарушения необходимо наличие вины лица в совершении указанного административного правонарушения. Кроме того, помимо прочего, в силу ст.24.5 КоАП РФ составление протокола об административном правонарушении невозможно без установления объективной стороны совершенного правонарушения (отсутствие в протоколе даты совершения является существенным процессуальным нарушением, в силу указания п.4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005г. №5), а также при истечении сроков давности привлечения к административной ответственности.

Пункт 10 предписания устанавливает:

«Устранить нарушение подпункта 4 пункта 6 статьи 11 Федерального закона №73-ФЗ в части отсутствия, мер реагирования по факту нарушения требований подпункта 1 пункта 1 статьи 47.3 Федерального закона №73-ФЗ в отношении законного владельца объекта культурного наследия федерального значения «Усадьба Тюменевых», 1810-е гг.», расположенного по адресу: 

<

...> д. 5.5 а».

Подпункт 1 пункта 1 статьи 47.3 Федерального закона №73-ФЗ устанавливает обязанность собственника нести расходы на содержание и поддержание объекта культурного наследия в надлежащем техническом, санитарном и противопожарном состоянии. При этом, здание по адресу: 

<

...> д.5.5а является объектом культурного наследия федерального значения «Усадьба Тюменевых», 1810-е гг.», находится в надлежащем техническом состоянии, что подтверждается соответствующим актом осмотра департамента. Таким образом, факты нарушения подпункта 1 пункта 1 статьи 47.3 Федерального закона №73-ФЗ отсутствуют.

22.08.2019 сотрудником департамента в ходе мероприятий по контролю в связи с информацией СМИ осуществлен осмотр данного объекта культурного наследия. При этом в ходе мероприятия по контролю департаментом был установлен факт проведения ремонта фасада на объекте без разрешения департамента (т.е. с нарушением п. 1 ст. 45 Федерального закона № 73-ФЗ).

Собственник данного объекта зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя.

На основании протеста прокуратуры Ярославской области от 04.10.2017 № 7-04-2017 (далее - протест прокуратуры) в соответствии со ст.17 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» применение в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей таких мер реагирования, как выдача предписания и привлечение виновных лиц к административной ответственности предполагается только по итогам проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

При этом, привлечение к административной ответственности юридического лица или индивидуального предпринимателя без учета требований Федерального закона от 26 декабря 2008г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» будет являться существенным процессуальным нарушением, поскольку в основу доказательств по делу об административном правонарушении могут быть положены только результаты проверки.

В ходе мероприятия по контролю  главным  специалистом отдела государственного надзора департамента установлено, что состояние здания удовлетворительное, правовые основания для проведения внеплановой проверки отсутствуют, однако на здании по адресу Герцена, 5а («конюшни») проведены ремонтные работы в отсутствие разрешения департамента. Собственник здания зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя.

С учетом протеста прокуратуры департаментом направлено обращение от 03.09.2019 №ИХ.43-3189/19 в Рыбинскую городскую прокуратуру для возбуждения дела об административном правонарушении. 

Таким образом, меры административного реагирования департаментом приняты. Данная информация и документация были департаментом представлены Управлению.

Кроме того, на момент выдачи предписания срок давности привлечения к административной ответственности (1 год с момента совершения) истек.

В связи с изложенным, данный пункт предписания является незаконным.

Пункт 11 предписания устанавливает:

«Устранить нарушение подпункта 4 пункта 6 статьи 11 Федерального закона №73-ФЗ в части отсутствия мер реагирования по факту нарушения требований пунктов 2,3 статьи 36 Федерального закона №73-ФЗ выявленного в ходе проведения мероприятия по контролю за состоянием объекта культурного наследия федерального значения «Культурный слой города Ярославля, X1-XV1Iв.».

13.06.2019 в департамент поступило обращение ОГ.43-0169/19 о проведении проверки законности земляных работ на участке строительства кинотеатра по адресу: 

<

...> (согласно публичной кадастровой карте земельный участок с кадастровым номером 76:23:030710:16). Согласно выписке из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей от 19.06.2019 №ИЭ9965-19-10694610 собственник земельного участка обладает статусом индивидуального предпринимателя.

25.06.2019 должностными лицами департамента были осуществлены внеплановые мероприятия по контролю в отношении объекта культурного наследия федерального значения «Культурный слой города Ярославля, XI - XVII вв.» (центр города до ул. Республиканской) в границах земельного участка с кадастровым номером 76:23:030710:16, расположенного по адресу: 

<

...> д.5-6. Актом осмотра зафиксировано, что строительные и земляные работы на указанном выше земельном участке не ведутся. Ранее, до 2015 года, в установленном порядке на земельном участке были выполнены археологические спасательные работы, до начала проведения которых согласования плана не требовалось в силу закона.

Таким образом, в связи с отсутствием события правонарушения согласно п. 1 ч.1 ст. 24.5 КоАП РФ протокол об административном правонарушении не мог быть составлен департаментом.

На основании изложенного, судом также правомерно данный пункт предписания признан незаконным.

Пункт 12 предписания устанавливает:

«Устранить нарушение подпункта 4 пункта 6 статьи 11 Федерального закона №73-ФЗ в части отсутствия мер реагирования по факту нарушения требований статьи 36 Федерального закона №73-ФЗ выявленного в ходе проведения мероприятия по контролю за состоянием объекта культурного наследия федерального значения «Ансамбль Богоявленского монастыря, XVI-XVII в.в.».

На основании задания от 30.08.2019 №246-ВК 30 августа 2019 г. было проведено внеплановое мероприятие по контролю за состоянием объекта культурного наследия «Ансамбль Борисоглебского монастыря» (в акте ошибочно указано Богоявленского монастыря). Был установлен факт выполненных работ по благоустройству в рамках Губернаторского проекта «Решаем вместе» в отсутствие Раздела проектной документации об обеспечении сохранности объектов культурного наследия.

В адрес Администрации Борисоглебского муниципального района Ярославской области было направлено предостережение от 19.09.2019 №ИХ.43-3535/19 о необходимости согласования раздела проектной документации. После уточнения заказчика работ предостережение от 24.09.2019 № ИХ.43-3569/19 было направлено в адрес Администрации Борисоглебского сельского поселения Ярославской области.

Вместе с тем, фактов угрозы причинения вреда объектам культурного наследия либо причинения вреда установлено не было. Кроме того, на момент осмотра работы не велись. При указанных обстоятельствах определить (дату) период проведения работ не представлялось возможным, что препятствовало составлению протокола об административном правонарушении (отсутствие в протоколе даты совершения является существенным процессуальным нарушением, правонарушение не является длящимся). В п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005г. №5 указано, что существенным недостаткомпротокола об административном правонарушении является отсутствие данных, прямо перечисленных в ч.2 ст.28.2 КоАП РФ, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении. В этой связи отсутствие в протоколе об административном правонарушении хотя бы одного из сведений, прямо указанных в ч.2 ст. 28.2 КоАП РФ, а также иных сведений в зависимости от их значимости для конкретного дела является основанием возврата дела должностному лицу, составившему протокол. Таким образом, в связи с невозможностью определения даты совершения правонарушения протокол об административном правонарушении не мог быть составлен департаментом (отсутствие состава административного правонарушения).

Кроме того, на момент выдачи предписания срок давности привлечения к административной ответственности (1 год с момента совершения) истек.

Апелляционный суд соглашается, что на основании изложенного, данный пункт предписания является незаконным.

Пункт 13 предписания устанавливает:

«Устранить нарушение подпункта 4 пункта 6 статьи 11 Федерального закона №73-ФЗ в части отсутствия мер реагирования по факту нарушения требований подпункта 2 пункта 1 статьи 47.3 Федерального закона №73-ФЗ в отношении законного владельца объекта культурного наследия федерального значения «Дом Салтыкова (Коммунальный банк), 1796г., 1825 г., 1907 г.», расположенного по адресу: Ярославская область, ул. Комсомольская, д.З».

В связи с обращением (от 15.01.2017 ОГ.43-0006/18), на основании задания департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области (далее -департамент) от 19.01.2018 №6-ВК должностным лицом департамента 22 января 2018 г. проведено внеплановое мероприятие по контролю за состоянием объекта культурного наследия федерального значения «Дом Салтыкова (Коммунальный банк), 1796г., 1825г., 1907г.», расположенного по адресу: 

<

...>.

В результате осмотра установлено, что на фасадах здания размещены внешние блоки систем кондиционирования, входные двери на углу Комсомольской ул. и Торгового пер. оборудованы металлическими рольставнями. Размещение на объекте культурного наследия федерального значения «Дом Салтыкова (Коммунальный банк), 1796г., 1825г., 1907г.» внешних блоков систем кондиционирования и рольставней организовано ЯРГУ им. П.Г. Демидова.

Вместе с тем, фактов угрозы причинения вреда объектам культурного наследия либо причинения вреда в ходе осмотра установлено не было (т.е. отсутствовали правовые основания для проведения внеплановой проверки). 

Кроме того, на момент осмотра работы не велись. 

При указанных обстоятельствах определить (дату) период проведения работ не представлялось возможным, что препятствовало составлению протокола об административном правонарушении (отсутствие в протоколе даты совершения является существенным процессуальным нарушением, правонарушение не является длящимся). 

В п.4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005г. №5 указано, что существенным недостатком протокола об административном правонарушении является отсутствие данных, прямо перечисленных в ч.2 ст.28.2 КоАП РФ, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении. 

В этой связи отсутствие в протоколе об административном правонарушении хотя бы одного из сведений, прямо указанных в ч.2 ст.28.2 КоАП, а также иных сведений в зависимости от их значимости для конкретного дела является основанием возврата дела должностному лицу, составившему протокол.

Руководствуясь частью 5 статьи 8.2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» федеральному государственному бюджетному учреждению высшего образования «Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова» департаментом направлено предостережение от 26.03.2018 №ИХ.43-0674/18 о недопустимости нарушения обязательных требований с предложением принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований и уведомить о принятых мерах департамент в срок до 22 мая 2018 года.

В результате переписки и рабочих совещаний с представителями ЯРГУ им. П.Г.Демидова выработана дорожная карта по демонтажу технического оборудования. В адрес ЯРГУ им. П.Г.Демидова направлено новое предостережение от 18.09.2019 №ИХ.43-2744/19 о демонтаже технического оборудования в срок до 31.12.2019.

Таким образом, в связи с невозможностью определения даты совершения правонарушения (отсутствие состава административного правонарушения), а также в связи с протестом прокуратуры протокол об административном правонарушении не мог быть составлен департаментом.

Кроме того, на момент выдачи предписания срок давности привлечения к административной ответственности (1 год с момента совершения) истек.

На основании изложенного, данный пункт предписания также обосновано признан судом незаконным.

Пункт 14 предписания устанавливает:

«Устранить нарушение подпункта 4 пункта 6 статьи 11 Федерального закона №73-ФЗ в части отсутствия мер реагирования по факту нарушения требований подпункта 3 пункта 1 статьи 47.3 Федерального закона №73-ФЗ в отношении законного владельца объекта культурного наследия федерального значения «Торговое здание ФИО6, кон. XVIII в., расположенного по адресу: 

<

...>».

В связи с обращением на основании задания департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области от 07.03.2017 №31-ВК главным специалистом отдела государственного надзора департамента 23 марта 2017г. проведено внеплановое мероприятие по контролю за состоянием объекта культурного наследия федерального значения «Торговое здание ФИО6, кон. XVIII в.», расположенного по адресу: 

<

...>. В результате осмотра установлено, что на участках лицевого фасада здания, являющихся внешними стенами помещений второго этажа, размещены наружные блоки систем кондиционирования;

- оконные и дверные проемы помещений первого этажа здания оборудованы металлическими рольставнями.

На момент осмотра работы на объекте не проводились.

Поскольку причинение вреда или угрозы причинения вреда не зафиксированы, правовые основания для проведения внеплановой проверки отсутствовали.

В связи с отказом Ярославского отделения Верхне-Волжского филиала АО «Ростехинвентаризация - Федеральное БТИ» в предоставлении техпаспортов на объекты культурного наследия не удалось определить собственников помещений для возбуждения в отношении последних административных производств.

Таким образом, субъект административного правонарушения не установлен, следовательно, отсутствовал состав административного правонарушения. 

В силу пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, производство по делу об административном правонарушении не могло быть начато в отсутствие состава административного правонарушения.

На момент осмотра работы не велись. При указанных обстоятельствах определить (дату) период проведения работ не представлялось возможным, что препятствовало составлению протокола об административном правонарушении (отсутствие в протоколе даты совершения является существенным процессуальным нарушением, правонарушение не длящееся). В п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 указано, что существенным недостатком протокола об административномправонарушении является отсутствие данных, прямо перечисленных в ч.2 ст.28.2 КоАП РФ, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении. В этой связи отсутствие в протоколе об административном правонарушении хотя бы одного из сведений, прямо указанных в ч.2 ст.28.2 КоАП, а также иных сведений в зависимости от их значимости для конкретного дела является основанием возврата дела должностному лицу, составившему протокол.

Давность привлечения к административной ответственности составляет 1 год с момента совершения правонарушения. 

Таким образом, в связи с невозможностью определения даты совершения правонарушения (отсутствует состав административного правонарушения) и субъекта административного правонарушения протокол об административном правонарушении не мог быть составлен департаментом.

Кроме того, на момент выдачи предписания срок давности привлечения к административной ответственности (1 год с момента совершения) истек.

На основании изложенного, апелляционный суд считает, что данный пункт предписания правомерно признан судом незаконным.

Пункт 15 предписания устанавливает:

«Устранить нарушение подпункта 4 пункта 6 статьи и Федерального закона № 73-ФЗ в части отсутствия мер реагирования по факту нарушения требований подпункта 2 пункта 1 статьи 47.3 Федерального закона №73-ФЗ в отношении законного владельца объекта культурного наследия, федерального значения «Пожарное депо, 1911 г., расположенного по адресу: Ярославская область, г.Ярославль, Красная площадь, д.8».

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 20.02.1995 № 176 здание, расположенное по адресу: г.Ярославль, Красная площадь, 8, является объектом культурного наследия федерального значения «Пожарное депо, 1911 г».

Правообладателем указанного объекта культурного наследия является федеральное государственное казенное учреждение «1 отряд федеральной противопожарной службы по Ярославской области», что подтверждается выпиской из ЕГРН от 14.03.2018 № 76/001/010/2018-5292.

На основании задания департамента от 07.03.2018 № 37-ВК должностным лицом департамента 16 марта 2018 г. проведено внеплановое мероприятие по контролю за состоянием объекта культурного наследия федерального значения «Пожарное депо, 1911 г.». 

В результате осмотра 16.03.2018 установлено, что на фасадах здания размещены внешние блоки систем кондиционирования. Вместе с тем, фактов угрозы причинения вреда объектам культурного наследия либо причинения вреда установлено не было (т.е. отсутствовали правовые основания для проведения внеплановой проверки). Кроме того, на момент осмотра работы не велись. При указанных обстоятельствах определить (дату) период проведения работ не представлялось возможным, что препятствовало составлению протокола об административном правонарушении (отсутствие в протоколе даты совершения является существенным процессуальным нарушением, правонарушение не является длящимся). В п.4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005г. №5 указано, что существенным недостатком протокола об административном правонарушении является отсутствие данных, прямо перечисленных в ч.2 ст.28.2 КоАП РФ, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении. 

В этой связи отсутствие в протоколе об административном правонарушении хотя бы одного из сведений, прямо указанных в ч.2 ст.28.2 КоАП, а также иных сведений в зависимости от их значимости для конкретного дела является основанием возврата дела должностному лицу, составившему протокол. 

Кроме того, согласно протесту прокуратуры департамент не вправе составлять протокол об административном правонарушении в отношении юридического лица на основании акта осмотра.

Руководствуясь частью 5 статьи 8.2 Федерального закона от 26.12.2008 №294- ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» департамент объявил федеральному государственному казенному учреждению «1 отряд федеральной противопожарной службы по Ярославской области» предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований с предложением принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований и уведомить о принятых мерах департамент в срок до 31 мая 2018 года.

В результате переписки (возражения на предостережение от 31.05.2018 № 1120-2-25, ответ на возражение 20.06.2018 № ИХ.431494/19, письмо из ФГКУ « 1 ОФПС по Ярославской области» от 13.08.2018 № 1813-2-26) пришли к согласию о демонтаже технического оборудования после выделения лимитов бюджетных обязательств на 2019 год.

18.09.2019 в адрес ФГКУ «1 ОФПС по Ярославской области» направлено новое предостережение о демонтаже внешних блоков систем кондиционирования в срок до 20.05.2019.

19.05.2019 ФГКУ «1 ОФПС по Ярославской области» направило письмо, в котором сообщило, что требования предостережения выполнены. Осмотр объекта подтвердил данную информацию.

В  связи  с  невозможностью  определения  даты совершения правонарушения (отсутствует состав административного правонарушения), а также в связи с протестом прокуратуры протокол об административном правонарушении не мог быть составлен департаментом. 

Кроме того, на момент выдачи предписания срок давности привлечения к административной ответственности (1 год с момента совершения) истек.

Апелляционный суд считает, что на основании изложенного, данный пункт предписания обосновано судом признан незаконным.

Пункт 16 предписания устанавливает:

«Устранить нарушение подпункта 4 пункта б статьи 11 Федерального закона №73-ФЗ в части отсутствия мер реагирования по факту нарушения требований подпункта 2 пункта 1 статьи 47.3 Федерального закона №73-ФЗ в отношении законного владельца объекта культурного наследия федерального значения «Банковская контора, 1870-е годы», расположенного по адресу: 

<

...>».

В департамент поступило заявление гражданина о размещении внешних блоков систем кондиционирования на фасадах объекта культурного наследия федерального значения «Банковская контора, 1780-е годы», расположенного по адресу: 

<

...>.

На основании задания департамента от 10.05.2018 № 93-ВК 23 мая 2018г. должностным лицом департамента проведено мероприятие по контролю за состоянием указанного объекта. В ходе осмотра установлено, что на фасадах здания размещены внешние блоки системы кондиционирования. 

Правообладателем объекта является юридическое лицо. 

Вместе с тем, фактов угрозы причинения вреда объектам культурного наследия либо причинения вреда в ходе осмотра установлено не было (т.е. отсутствовали правовые основания для проведения внеплановой проверки). 

Кроме того, на момент осмотра работы не велись. При указанных обстоятельствах определить (дату) период проведения работ не представлялось возможным, что препятствовало составлению протокола об административном правонарушении (отсутствие в протоколе даты совершения является существенным процессуальным нарушением, правонарушение не является длящимся). 

В п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005г. №5 указано, что существенным недостатком протокола об административном правонарушении является отсутствие данных, прямо перечисленных в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении. 

В этой связи отсутствие в протоколе об административном правонарушении хотя бы одного из сведений, прямо указанных в ч.2 ст.28.2 КоАП РФ, а также иных сведений в зависимости от их значимости для конкретного дела является основанием возврата дела должностному лицу, составившему протокол.

Кроме того, согласно протесту прокуратуры департамент не вправе составлять протокол об административном правонарушении в отношении юридического лица на основании акта осмотра.

Руководствуясь частью 5 статьи 8.2 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в адрес ГКУ ЯО «УСЭАЗ» департаментом направлено предостережение от 19.05.2018 №ИХ.43-1400/18 о недопустимости нарушения обязательных требований с предложением принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований к сохранению, содержанию, использованию объекта культурного наследия, а именно: произвести работы по демонтажу внешних блоков систем кондиционирования. 

Таким образом, в связи с невозможностью определения даты совершения правонарушения (отсутствует состав административного правонарушения), а также в связи с протестом прокуратуры протокол об административном правонарушении не мог быть составлен департаментом.

На момент выдачи предписания срок давности привлечения к административной ответственности (1 год с момента совершения) истек.

На основании изложенного, апелляционный суд считает, что данный пункт предписания также правомерно признан судом незаконным.

Пункт 17 предписания устанавливает:

«Устранить нарушение подпункта 4 пункта 6 статьи 11 Федерального закона №73-ФЗ в части отсутствия мер реагирования по факту нарушения требований подпункта 3 пункта 1 статьи 47.3 Федерального закона №73-ФЗ в отношении законного владельца объекта культурного наследия федерального значения «Дом, в котором жил ФИО8 в 1872-1890 гг.», расположенного по адресу: 

<

...>».

В департамент поступило заявление об искажении внешнего облика объекта культурного наследия федерального значения «Дом, в котором жил ФИО8 в 1872 - 1890 гг.», расположенного по адресу: ул.Собинова, 25, посредством размещения внешнего блока системы кондиционирования на фасаде здания.

Правообладателем указанного объекта культурного наследия является государственное автономное учреждение культуры Ярославской области «Ярославский государственный историко-архитектурный и художественный музей-заповедник», что подтверждается выпиской из ЕГРН от 14.06.2018 №76/001/020/2018-1280.

На основании задания департамента от 21.05.2018 №200-ВК должностным лицом департамента 07 июня 2018г. проведено мероприятие по контролю за состоянием указанного объекта. В ходе осмотра установлено, что на стене северного фасада здания размещен внешний блок системы кондиционирования.

Фактов угрозы причинения вреда объектам культурного наследия либо причинения вреда установлено не было (т.е. отсутствовали правовые основания для проведения внеплановой проверки). 

Кроме того, на момент осмотра работы не велись. 

При указанных обстоятельствах определить (дату) период проведения работ не представлялось возможным, что препятствовало составлению протокола об административном правонарушении (отсутствие в протоколе даты совершения является существенным процессуальным нарушением, правонарушение не является длящимся). 

В п.4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005г. №5 указано, что существенным  недостатком протокола об административном правонарушении является отсутствие данных, прямо перечисленных в ч.2 ст.28.2 КоАП РФ, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении. 

В этой связи отсутствие в протоколе об административном правонарушении хотя бы одного из сведений, прямо указанных в ч.2 ст.28.2 КоАП РФ, а также иных сведений в зависимости от их значимости для конкретного дела является основанием возврата дела должностному лицу, составившему протокол.

Кроме того, согласно протесту прокуратуры департамент не вправе составлять протокол об административном правонарушении в отношении юридического лица на основании акта осмотра.

Руководствуясь частью 5 статьи 8.2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» департамент направил «Ярославскому государственному историко-архитектурному и художественному музею-заповеднику» предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований с предложением принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований к сохранению, содержанию, использованию объекта культурного наследия, а именно: произвести работы по демонтажу внешнего блока системы кондиционирования.

Предостережение выполнено. Таким образом, в связи с невозможностью определения даты совершения правонарушения (отсутствует состав административного правонарушения), а также в связи с протестом прокуратуры протокол об административном правонарушении не мог быть составлен департаментом.

Кроме того, на момент выдачи предписания срок давности привлечения к административной ответственности (1 год с момента совершения) истек.

На основании изложенного, апелляционный суд поддерживает вывод суда,Ю что данный пункт предписания является незаконным.

Пункт 18 предписания устанавливает:

«Устранить нарушение подпункта 4 пункта б статьи 11 Федерального закона № 73-ФЗ в части отсутствия мер реагирования по факту нарушения требований подпункта 3 пункта 1 статьи 47.3 Федерального закона №73-ФЗ в отношении законного владельца объекта культурного наследия федерального значения «Ансамбль духовой консистории, нач. XIXв.», расположенного по адресу: 

<

...>».

В департамент поступило заявления гражданина об искажении внешнего облика объекта культурного наследия федерального значения «Ансамбль духовной консистории, нач. XIX в.», расположенного по адресу: 

<

...>, посредством размещения внешних блоков систем кондиционирования на фасадах здания. Предмет охраны объекта культурного наследия не утвержден.

Правообладателем указанного объекта культурного наследия является ОМВД России по Кировскому городскому району, что подтверждается выпиской из ЕГРН от 14.06.2018 №76/001/020/2018-1296.

На основании задания департамента от 21.05.2018 №206-ВК должностным лицом департамента 14 июня 2018г. проведено мероприятие по контролю за состоянием указанного объекта. 

В ходе осмотра установлено, что на стенах фасадов здания размещены внешние блоки систем кондиционирования.

Руководствуясь частью 5 статьи 8.2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» департамент направил ОМВД России по Кировскому городскому району предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований с предложением произвести работы по демонтажу внешних блоков систем кондиционирования в срок до 20 июля 2018 года и уведомить департамент о принятых мерах в срок до 20 августа 2018 года.

В ходе мероприятия по контролю фактов угрозы причинения вреда объектам культурного наследия либо причинения вреда установлено не было (т.е. отсутствовали правовые основания для проведения внеплановой проверки). 

Кроме того, на момент осмотра работы не велись. 

При указанных обстоятельствах определить (дату) период проведения работ не представлялось возможным, что препятствовало составлению протокола об административном правонарушении (отсутствие в протоколе даты совершения является существенным процессуальным нарушением, правонарушение не длящееся). 

В п.4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005г. №5 указано, что существенным недостатком протокола об административном правонарушении является отсутствие данных, прямо перечисленных в ч.2 ст.28.2 КоАП РФ, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении. 

В этой связи отсутствие в протоколе об административном правонарушении хотя бы одного из сведений, прямо указанных в ч.2 ст.28.2 КоАП РФ, а также иных сведений в зависимости от их значимости для конкретного дела является основанием возврата дела должностному лицу, составившему протокол.

Таким образом, в связи с невозможностью определения даты совершения правонарушения (отсутствует состав административного правонарушения) протокол об административном правонарушении не мог быть составлен департаментом.

На момент выдачи предписания срок давности привлечения к административной ответственности (1 год с момента совершения) истек.

На основании изложенного, апелляционный суд также поддерживает вывод, что данный пункт предписания является незаконным.

Пункт 19 предписания устанавливает:

«Устранить нарушение подпункта 4 пункта 6 статьи 11 Федерального закона №73-ФЗ в части отсутствия мер реагирования по факту нарушения требований статьи 47.3 Федерального закона №73-ФЗ в отношении законного владельца объекта культурного наследия федерального значения «Дом призрения ближнего, 1780-е гг.», расположенного по адресу: 

<

...>».

На основании задания департамента от 08.06.2018 №267-ВК 26 июня 2018г. главными специалистами отдела государственного надзора департамента было проведено мероприятие по контролю за состоянием объекта культурного наследия федерального значения «Дом призрения ближнего, 1780-е гг.», расположенного по адресу: 

<

...> (в соответствии с актом постановки на государственную охрану - 

<

...>).

В ходе проведения мероприятия по контролю было установлено, что на дворовом фасаде объекта культурного наследия «Дом призрения ближнего, 1780-е гг.» размещены внешние блоки системы кондиционирования, некоторые из которых размещены посредством крепления к рустованным лопаткам межоконных простенков, являющихся предметом охраны объекта культурного наследия, утвержденным приказом департамента от 03.02.2016 № 7; к дворовому фасаду здания в южной части примыкает одноэтажная пристройка, обшитая сайдингом, не входящая в состав объемно-пространственной композиции здания, определенной предметом охраны объекта культурного наследия, утвержденным приказом департамента от 03.02.2016 №7, что нарушает объемно-пространственные характеристики здания; со стороны лицевого фасада по ул.Кирова установлена летняя веранда, представляющая собой металлоконструкцию, покрытую в верхней части листами поликарбоната; конструкция прикреплена непосредственно к крупным фигурным «доскам с ушами», являющихся предметом охраны объекта культурного наследия, утвержденным приказом департамента от 03.02.2016 № 7.

Согласно выписке из ЕГРН от 14.06.2018 правообладателями помещений в объекте культурного наследия «Дом призрения ближнего, 1780-е гг.» являлись физические лица, индивидуальные предприниматели, ЯрГУ им. П.Г. Демидова, также согласно выписке помещения находились в собственности Ярославской области.

Вместе с тем, технический паспорт в распоряжении департамента отсутствовал, в связи с чем в ходе проведения мероприятия по контролю не могли быть определены помещения, к которым относятся размещенные на дворовом фасаде технические средства, а также конструкция летней веранды и пристройки. 

В целях определения вышеуказанных помещений департаментом был направлен запрос от 28.06.2018 №ИХ.43-1607/18 в Ярославское отделение Верхне-Волжского филиала АО «Ростехинвентаризация - Федеральное БТИ» о предоставлении технического паспорта. 

Однако департаменту было отказано в предоставлении технических паспортов на безвозмездной основе. Ввиду невозможности определения помещений, к которым относятся размещенные на дворовом фасаде технические средства, а также конструкция летней веранды и пристройки, установить собственников помещений согласно выписке из ЕГРН от 14.06.2018 не представилось возможным.

Таким образом, субъект административного правонарушения отсутствовал, следовательно, отсутствовал состав административного правонарушения. 

В силу пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, производство по делу об административном правонарушении не могло быть начато в отсутствие состава административного правонарушения.

На момент осмотра работы не велись. При указанных обстоятельствах определить (дату) период проведения работ не представлялось возможным, что препятствовало составлению протокола об административном правонарушении (отсутствие в протоколе даты совершения является существенным процессуальным нарушением, правонарушение не длящееся). 

В п.4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005г. №5 указано, что существенным недостатком протокола об административном правонарушении является отсутствие данных, прямо перечисленных в ч.2 ст.28.2 КоАП РФ, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении. 

В этой связи отсутствие в протоколе об административном правонарушении хотя бы одного из сведений, прямо указанных в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, а также иных сведений в зависимости от их значимости для конкретного дела является основанием возврата дела должностному лицу, составившему протокол.

На новые запросы департамента 19.12.2019 № ИХ.43-4781/19, от 09.01.2020 №ИХ.43-0023/20 технический паспорт предоставлен не был.

Таким образом, в связи с невозможностью определения даты совершения правонарушения (отсутствует состав административного правонарушения) и субъекта административного правонарушения протокол об административном правонарушении не мог быть составлен департаментом. 

На момент выдачи предписания срок давности привлечения к административной ответственности (1 год с момента совершения) истек.

На основании изложенного, данный пункт предписания также обосновано признан незаконным.

Пункт 20 предписания устанавливает:

«Устранить нарушение подпункта 4 пункта б статьи 11 Федерального закона №73-ФЗ в части отсутствия, мер реагирования по факту нарушения требований пунктов 2 статьи 36, пункта 5 статьи 5.1 Федерального закона №73-ФЗ выявленного в ходе проведения мероприятия по контролю за состоянием объекта культурного наследия федерального значения «Культурный слой города Ярославля, XI-XVII вв.».

11 июня 2018г. в департамент поступила информация о проведении ООО СК «Дортехстрой» земляных работ на земельном участке в районе дома №19/1 по ул.Первомайской г. Ярославля.

Актом осмотра от 06.08.2018 было установлено проведение земляных работ в границах территории объекта археологического наследия федерального значения «Культурный слой города Ярославля, XI-XVII вв.» без проекта или раздела проектной документации, предусматривающего меры по обеспечению сохранности объекта, либо плана проведения спасательных археологических полевых работ.

Было установлено, что работы проводились ООО «Дортехстрой».

Фактов причинения вреда или угрозы причинения вреда указанным объектам археологического наследия зафиксировано не было. Соответственно, отсутствовали правовые основания для проведения внеплановой проверки. Исходя из протеста прокуратуры, департамент не вправе привлекать к административной ответственности и выдавать предписание на основании акта осмотра.

Таким образом, департамент направил в адрес ООО «Дортехстрой» предостережение с предложением принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований, а именно: с момента получения предостережения приостановить проведение земляных работ на земельном участке в районе дома № 19/1 по ул. Первомайской г. Ярославля, представить на согласование в департамент проект или раздел проектной документации, предусматривающий меры по обеспечению сохранности объекта археологического наследия федерального значения «Культурный слой города Ярославля, XI-XVII вв.», либо план проведения спасательных археологических полевых работ, включающие оценку воздействия земляных работ на указанный выше объект культурного наследия, и уведомить о принятых мерах департамент в срок до 09 октября 2018 года.

Срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства об объектах культурного наследия составляет 1 год с момента совершения правонарушения. 

На дату выдачи Управлением предписания от 09.12.2019, указанный годичный срок истек (дата совершения 11.06.2018, соответственно срок истек 11.06.2019). 

Таким образом, протокол об административном правонарушении не может быть составлен департаментом.

На основании изложенного, апелляционный суд также поддерживает вывод, что данный пункт предписания является незаконным.

Пункт 21 предписания устанавливает:

«Устранить нарушение подпункта 4 пункта б статьи 11 Федерального закона №73-ФЗ в части отсутствия мер реагирования по факту нарушения требований пунктов 2 статьи 36, пункта 5 статьи 5.1 Федерального закона №73-ФЗ выявленного в ходе проведения мероприятия по контролю за состоянием объекта культурного наследия федерального значения «Культурный слой, XII-XVIIвв.».

На основании задания от 06.11.2018 №466-ВК должностным лицом департамента 08.11.2018 проведено внеплановое мероприятие по контролю за состоянием объектов культурного наследия «Культурный слой, 12 - 17 вв.» и «Городской вал, XII в.» (Ярославская область, г.Переславль-Залесский) в пределах земельного участка по адресу: 

<

...>. В результате осмотра установлено, что на здании, расположенном на данном участке ведутся ремонтные работы. Здание объектом культурного наследия не является. 

В ходе ремонта демонтирована старая пристройка, выстроен фундамент, на котором возведена новая пристройка.

На основании сведений, полученных из администрации городского округа города Переславля-Залесского, установлено, что работы по возведению фундамента проводились на месте демонтированного фундамента старой пристройки.

По информации, предоставленной администрацией городского округа города Переславля-Залесского, заказчиком ремонта пристройки является МКУ «Центр развития города Переславля-Залесского».

Данные обстоятельства указывают на отсутствие фактов причинения вреда или угрозы причинения вреда указанным объектам археологического наследия. Соответственно, отсутствовали правовые основания для проведения внеплановой проверки. Исходя из протеста прокуратуры, департамент не вправе выдавать предписание юридическому лицу на основании акта осмотра.

Департамент направил в адрес МКУ «Центр развития города Переелавля-Залесского» предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований, установленных п.5 ст.5.1, п.2 ст.36 Федерального закона №73-ФЗ, с требованием принять меры по недопущению впредь нарушений законодательства в области охраны объектов культурного наследия.

Срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства об объектах культурного наследия составляет 1 год с момента совершения правонарушения. 

На дату выдачи Управлением предписания от 09.12.2019, указанный годичный срок истек (дата совершения 08.11.2018, соответственно срок истек 08.11.2019). 

Таким образом, протокол об административном правонарушении не может быть составлен департаментом.

На основании изложенного, апелляционный суд также поддерживает вывод, что данный пункт предписания является незаконным.

Пункт 22 предписания устанавливает:

«Устранить нарушение пункта 1 статьи 3.1 Федерального закона №73-ФЗ, пункта 2.1 приказа Минкультуры России № 1745 при утверждении границ территории объекта культурного наследия «Городской вал», XII в. (г.Переславлъ-Залесский) в части отсутствия линий, обозначающих территорию указанного объекта культурного наследия, выразившихся в наличии 5 участков территории объекта культурного наследия (приказ№ 64 от 02.08.2019)».

Приказом департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области от 02.08.2019 №64 утверждены границы  территории объекта культурного наследия (археологического) федерального значения «Земляные валы, XII в.» (Ярославская обл. г. Переелавль-Залесский). 

Таким образом, данный пункт предписания содержит ошибку в наименовании объекта культурного наследия.

Согласно пункту 3 статьи 3.1 Федерального закона №73-ФЗ, пункту 3.1 Требований к составлению границ территорий объектов культурного наследия, утвержденных приказом Минкультуры России от 04.06.2015 №1745 (далее -Требования), границы территории объекта археологического наследия определяются на основании археологических полевых работ. Границы объекта культурного наследия (археологического) федерального значения «Земляные валы, XII в.» определены на основании Отчета о проведении научно-исследовательских археологических работ, выполненного ФГБУН «Институт археологии Российской академии наук», 2017г. (далее - Отчет).

Согласно материалам Отчета, объект представляет собой одномоментно сооруженную земляную насыпь, которую делят на несколько участков въезды в историческийцентр Границы территории объекта культурного наследия, представленные в отчете, соответствуют участкам насыпи. 

Таким образом, границы территории, представленные в Отчете, обоснованы и соответствуют требованиям пункта 1 статьи 3.1 Федерального закона, и пункта 2 Требований, согласно которым «территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с настоящей статьей».

Графическое и текстовое описание границ территории объекта культурного наследия соответствуют требованиям статьи 3.1 Федерального закона.

В Федеральном законе и Требованиях отсутствуют ограничения (запреты) на деление границ территории объекта культурного наследия на участки, непосредственно занятые объектом культурного наследия.

Таким образом, законные основания для отмены приказа ДООКН ЯО от 02.08.3019 № 64 для отмены приказа отсутствуют.

В связи с предписанием Минкультуры России департаментом направлен запрос в Институт археологии РАН для рассмотрения вопроса об обоснованности границ территории объекта культурного наследия «Земляные валы, XII в.» (от 03.04.2020 №ИХ. 43-1118/20). В ответе от 30.06.2020 № 14102/21150П-1268А на запрос (письмо от 13.07.2020 №Вх.43-2125/20) Институт археологии РАН сообщает, что утверждение границ территории объекта культурного (археологического) наследия, состоящего из несколько отдельно расположенных участков, как в случае с границами территории объекта культурного наследия «Земляные валы, XII в.», является полностью обоснованным. Выделение таких отдельных участков обеспечивает максимальную физическую сохранность земляных валов в современной городской планировке, позволяя решать задачи по поддержанию, капремонту и строительству элементов дорожной и городской инфраструктуры без угрожающего воздействия на сохранность памятника археологии федерального значения.

Письмом Минкультуры России от 09.01.2019 №3-12-02 в департамент направлены на утверждение в ДООКН ЯО границы территории объекта культурного наследия федерального значения «Городские валы». Конфигурация границ территории данного объекта, направленная Минкультуры России на утверждение, соответствует конфигурации границы территории объекта культурного наследия «Земляные валы, XII в.», утвержденной приказом ДООКН ЯО от 02.08.2019 № 64.

На основании изложенного, апелляционный суд считает, что данный пункт предписания также правомерно признан судом незаконным.

Пункт 23 предписания устанавливает:

«Устранить нарушение пункта 1 статьи 3.1 Федерального закона №73-ФЗ, пункта 2.1 приказа Минкультуры России №1745 при утверждении границ территории объекта культурного наследия «Городские вапы, построенные в 1629- 1631 гг.» (г.Ростов) в части отсутствия линий, обозначающих территорию указанного объекта культурного наследия, выразившейся в наличии 7 участков территории объектов культурного наследия (приказ № 74 от 26.08.2019)».

Приказом департамента от 26.08.2019 №74 утверждены границы территории объекта культурного наследия (археологического) федерального значения «Городские валы, построенные в 1629-1631 гг.» (Ярославская обл. г.Ростов, центр города).

Согласно пункту 3 статьи 3.1 Федерального закона №73-ФЗ, пункту 3.1 Требований к составлению границ территорий объектов культурного наследия, утвержденных приказом Минкультуры России от 04.06.2015 №1745 (далее -Требования), границы территории объекта археологического наследия определяются на основании археологических полевых работ. Границы объекта культурного наследия (археологического) федерального значения «Городские валы, построенные в 1629-1631 гг.» определены на основании Отчета о проведении научно-исследовательских археологических работ, выполненным ФГБУН «Институт археологии Российской академии наук», 2016 г. (далее - Отчет).

Согласно материалам Отчета, а также паспорту объекта культурного наследия, составленному в 2007 году, объект представляет собой земляную крепость, состоящую из куртин с бастионами, исторически разделенных проездами. Границы территории объекта культурного наследия, представленные в отчете, соответствуют участкам исторической насыпи.

Таким образом, границы территории, представленные в Отчете, обоснованы и соответствуют требованиям пункта 1 статьи 3.1 Федерального закона, и пункта 2 Требований, согласно которым «территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с настоящей статьей». Графическое и текстовое описание границ территории объекта культурного наследия соответствуют требованиям статьи 3.1 Федерального закона. В Федеральном законе и Требованиях отсутствуют ограничения (запреты) на деление границ территории объекта культурного наследия на участки, непосредственно занятые объектом культурного наследия.

Основания для отмены приказа ДООКН ЯО от 02.08.3019 № 64 для отмены приказа отсутствуют. 

На основании изложенного, апелляционный суд также поддерживает вывод суда, что данный пункт предписания является незаконным.

Согласно ст.17 Федерального закона №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы. 

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 КоАП РФ). 

В данном случае оспариваемое предписание фактически возлагает на Департамент неисполнимую в установленный в предписании срок обязанность, неисполнение которой влечет привлечение к административной ответственности. 

Поскольку оспариваемое предписание нарушает права и законные интересы заявителя, а также создает препятствия для осуществления обычной хозяйственной деятельности, то апелляционный суд соглашается с выводами суда первой инстанции об удовлетворении заявленных требований.

В соответствии с ч.2 ст.201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не опровергают выводы суда первой инстанции и не свидетельствуют о наличии оснований для отмены принятого по делу судебного акта.

При таких данных апелляционный суд считает решение суда по настоящему делу законным и обоснованным, принятым с учетом фактических обстоятельств, материалов дела и действующего законодательства, в связи с чем, полагает, что апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит, учитывая, поскольку указанные в ней доводы не влияют на законность и обоснованность правильного по существу решения суда первой инстанции. 

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных ч.4 ст.270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену судебного акта, коллегией не установлено.

Руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л :

решение Арбитражного суда города Москвы от 24.12.2020 по делу №А40-202054/20 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа. 

Председательствующий судья:  В.А. Свиридов 

Судьи:  Л.А. Москвина 

 Е.В. Пронникова 

Телефон справочной службы суда – 8 (495) 987-28-00.