АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

кассационной инстанции по проверке законности и обоснованности судебных актов арбитражных судов, вступивших в законную силу

Дело № А14-8144/2024

26 марта 2025 года

г. Калуга

Резолютивная часть постановления объявлена 19 марта 2025 года

Постановление в полном объёме изготовлено   26 марта 2025 года

          Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи

ФИО1, 

судей 

Крыжско?й Л.А.,

ФИО2,

при ведении протокола судебного

заседания помощником судьи                Соболевой О.А.,

при участии в судебном заседании:      

от заявителя жалобы:

ФИО3, представителя Управления главного архитектора администрации городского округа город Воронеж по доверенности;

от иных участвующих в деле лиц:

ФИО4, представителя ИП ФИО5 по доверенности,

рассмотрев в открытом судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Воронежской области кассационную жалобу Управления главного архитектора администрации городского округа город Воронеж на решение Арбитражного суда Воронежской области от 18.09.2024 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.12.2024 по делу № А14-8144/2024, 

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель ФИО5 (далее - заявитель, ИП ФИО5, Предприниматель)  обратился в суд с иском к Управлению главного архитектора администрации городского округа город Воронеж (далее - заинтересованное лицо, УГА АГО г. Воронеж, Управление) о признании незаконным отказа во внесении исправлений в градостроительный план земельного участка от 17.04.2024, об обязании внести изменения в градостроительный план земельного участка № РФ-36-2-02-0-00-2024-0085-0 от 16.02.2024.

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 18.09.2024, оставленным без изменения постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.12.2024, заявление удовлетворено, признано недействительным решение УГА АГО г. Воронеж об отказе во внесении исправлений в градостроительный план земельного участка от 17.04.2024, на УГА АГО г. Воронеж возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ИП ФИО5 С Управления в пользу Предпринимателя взыскано 300 руб. расходов по уплате госпошлины.

Не согласившись с постановленными судебными актами Управление обратилось в суд округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Воронежской области от 18.09.2024 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.12.2024 полностью и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований ИП ФИО5

Заявитель жалобы выражает несогласие с выводами, изложенными в судебных актах, и приводит отличную от судов оценку фактических обстоятельств дела. Указывает на то, что поскольку градостроительный план земельного участка (далее – ГПЗУ) подготавливается на основании документов градостроительного зонирования и территориального планирования и на момент выдачи ГПЗУ Генеральный план городского округа город Воронеж являлся действующим, не учитывать его при подготовке ГПЗУ было невозможно; зонирование территории в ГПЗУ отражено в соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа город Воронеж (далее – ПЗЗ). Положения Градостроительного кодекса РФ (далее – ГрК РФ) и приказа Минстроя России от 25.04.2017 № 741/пр "Об утверждении формы ГПЗУ и порядка ее заполнения" не содержат обязательного требования для опубликования координат функциональных зон и подзон территориальных зон. Кроме того, заявитель ссылается на правомерность отображения красной линии на чертеже ГПЗУ.

До начала судебного заседания от Предпринимателя поступил отзыв на кассационную жалобу, полагает доводы жалобы необоснованными.

Суд приобщил поступивший документ к материалам дела.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы жалобы, представитель Предпринимателя возражал относительно ее удовлетворения.

Заслушав представителей сторон, проверив в порядке, установленном главой 35 АПК РФ, правильность применения судами первой и апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, соответствие выводов суда о применении норм права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, Арбитражный суд Центрального округа не находит оснований для удовлетворения жалобы.

Как следует из материалов дела и установлено судами, согласно сведениям Единого государственного реестра недвижимости ИП ФИО5 на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 36:34:0210031:170, площадью 1 008 кв.м, расположенный по адресу: 

<

...> уч. 48/2.

УГА АГО г. Воронеж 16.02.2024 выдало ИП ФИО5 градостроительный план земельного участка № РФ-36-2-02-0-00-2024-0085-0.

Предприниматель 05.04.2024 обратился в Управление с заявлением об исправлении допущенных опечаток и ошибок в градостроительном плане земельного участка, указав, что на чертеже градостроительного плана земельного участка необоснованно содержатся (отображены): функциональная зона 0027 - "Зона магистральной улично-дорожной сети" и подзона строгого ограничения застройки, в связи с чем линия минимального отступа от границ земельного участка, в пределах которого разрешается строительство объектов капитального строительства и границы, в пределах которых разрешается строительство объектов капитального строительства (в том числе подземных частей конструктивных элементов подземных частей зданий, строений, сооружений), по юго-западной границе земельного участка необоснованно отображена с превышением минимального отступа от красной линии, установленного положениями пунктами 5, 6 части 7.1, пункта 1 части 7.2 статьи 22 ПЗЗ; сведения о расположении земельного участка в границах защитной зоны объекта культурного наследия. 

Предприниматель просил внести исправления в ГПЗУ, отобразить соответствующую линию минимального отступа от границ земельного участка с соблюдением требований ПЗЗ и исключить соответствующие некорректные сведения в чертеже, исключить графическое отображение и сведения о расположении земельного участка в границах защитной зоны объекта культурного наследия.

Решением от 17.04.2024 заявителю отказано во внесении исправлений в ГПЗУ с указанием на отсутствие в утвержденных Генеральном плане городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы и ПЗЗ координатного описания функциональных зон и подзон территориальных зон соответственно, в связи с чем на чертеже ГПЗУ минимальные отступы от границ земельного участка, в пределах которых разрешается строительство объектов капитального строительства и границы, устанавливаемых с учетом минимальных отступов от границ земельного участка, которые предусмотрены пунктами 26, 27 Приказа Минстроя России от 25.04.2017 № 741/пр "Об утверждении формы градостроительного плана земельного участка и порядка ее заполнения", с юго-западной стороны указаны в соответствии с положениями пунктов 7.2 статьи 22 ПЗЗ, а наличие на чертеже ГПЗУ функциональной зоны 0027 - "Зона магистральной улично-дорожной сети" и подзоны строго ограничения застройки улично-дорожной сети является обоснованием вышеуказанных отступов; защитная зона объекта культурного наследия отображена на основании карты зон с особыми условиями использования территории, утвержденной в составе ПЗЗ.

Вынесение указанного решения послужило основанием для подачи Предпринимателем в суд заявления о признании незаконным отказа во внесении исправлений в градостроительный план земельного участка и обязании внести в него изменения.

Удовлетворяя заявленные требования, суды обоснованно исходили из следующего.

Согласно части 1 статьи 57.3 ГрК РФ градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка.

В соответствии с частью 2 статьи 57.3 ГрК РФ источниками информации для подготовки градостроительного плана земельного участка являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории, сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, а также информация о возможности подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (за исключением сетей электроснабжения), предоставляемая правообладателями сетей инженерно-технического обеспечения в соответствии с частью 7 настоящей статьи.

Согласно статье 1 ГрК РФ территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 2), градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6).

Часть 2 статьи 1, часть 1 статьи 9, статья 23 ГрК РФ устанавливают, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Реализация документов территориального планирования осуществляется в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ).

Согласно части 1 статьи 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

Документом территориального планирования муниципальных образований - городских округов являются генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), документом градостроительного зонирования - правила землепользования и застройки (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ), видами документации по планировке территории являются проект планировки территории и проект межевания территории (часть 4 статьи 41 ГрК РФ).

Генеральный план, в числе прочего, содержит карту функциональных зон, на которой отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (пункт 4 части 3, пункт 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ). Обязательным приложением к генеральному плану являются сведения о границах населенных пунктов (в том числе границах образуемых населенных пунктов), которые должны содержать графическое описание местоположения границ населенных пунктов, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости (часть 5.1 статьи 23 ГрК РФ).

Генеральный план как документ долгосрочного планирования (часть 11 статьи 9 ГрК РФ), определяя назначение территорий исходя из планов развития городского округа в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию и допускать ее потенциальное изменение (Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 13.06.2019 №18-АПА19-34).

При подготовке ПЗЗ границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в том числе, функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 ГрК РФ), генеральным планом муниципального округа, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Обязательным приложением к правилам землепользования и застройки являются сведения о границах территориальных зон, которые должны содержать графическое описание местоположения границ территориальных зон, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости (часть 6.1 статьи 30 ГрК РФ).

В Кассационном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 12.08.2020 № 18-КАД20-10-К4 отражена позиция о том, что из пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, части 3 статьи 23 ГрК РФ следует, что генеральный план является документом долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон и отображения планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа. При этом согласно части 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. По смыслу приведенных норм, а также части 1 статьи 26, статей 41, 43 ГрК РФ положения генерального плана, определяющие принципиальное направление развития территории муниципального образования, применительно к вопросам строительства, носящим более узкий характер, напрямую не применяются, а реализуются посредством документации по планировке территории, а также принятия решений и совершения действий, указанных в части 1 статьи 26 ГрК РФ.

Таким образом, генеральный план не может устанавливать каких-либо ограничений при реализации прав собственников земельных участков (в том числе права застройки), что согласуется с имеющейся судебной практикой (Определения Верховного суда РФ от 21.04.2021 № 308-ЭС20-22095, от 21.10.2020 № 42-КАД20-2-К4, от 12.08.2020 № 18-КАД20-10-К4).

Отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть само по себе такое отображение не может служить препятствием для осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий (Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 20.11.2019 № 11- КА19-4).

Такое толкование учитывает правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта красных линий на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий, изложенную в определении от 25.02.2016 № 242-О.

Для обособления как существующих, так и планируемых территорий общего пользования от иных территорий, находящихся в собственности физических или юридических лиц, в градостроительной деятельности применяется порядок установления красных линий выступающих в качестве линий регулирования застройки, за которыми не должны возводиться здания, строения и сооружения.

Именно установление территорий общего пользования и красных линий призвано обеспечить учет публичных интересов в градостроительных и земельных отношениях (Определения Конституционного суда РФ от 29.09.2016 № 1963-О, от 29.09.2016 № 1966-О).

Основанием для установления планируемых красных линий в силу части 3 статьи 42, части 5 статьи 43 ГрК РФ являются подготовленные, принятые, утвержденные и опубликованные в установленном законом порядке проекты планировки и межевания территории.

Пунктом 2 части 6 статьи 43 ГрК РФ предусмотрено, что красные линии также отображаются и на чертежах проекта межевания территорий.

В рассматриваемом случае при обращении за получением ГПЗУ цель заявителя состояла в получении точной информации о параметрах разрешенной застройки.

Суть просьбы заявителя в части отображения функциональной зоны 0027-"Зона магистральной улично-дорожной сети" и подзоны строгого ограничения застройки состояла в их координатном описании. Основной смысл координатного описания состоит в достоверности и однозначности определения границ.

Фактическое отнесение части земельного участка к территории общего пользования в обход установленного порядка утверждения красных линий является необоснованным и нарушает права Предпринимателя, произвольно ограничивая его в возможности застройки земельного участка.

В связи с этим ссылка Управления на мероприятия, предусмотренные программой комплексного развития транспортной инфраструктуры городского округа город Воронеж, не может быть принята во внимание, поскольку доказательств утверждения детализированных документов территориального планирования, документации по планировке территории, доказательств принятия уполномоченными органами мер по резервированию земель, изъятию земельного участка для государственных (муниципальных) нужд, переводу земельного участка из одной категории в другую в материалы дела не представлено. 

Соответствие границ зон координатному описанию является требованием, позволяющим обеспечить необходимую точность и юридическую значимость градостроительной документации, что является одной из основных целей получения ГПЗУ.

В контексте статей 198, 200 АПК РФ законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм. 

Из принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, недопустимости злоупотребления правами (части 1 и 3 статьи 17 и статья 18 Конституции Российской Федерации) следует, что органам публичной власти, их должностным лицам запрещается обременять физических или юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение, действие может быть принято, совершено без их соблюдения, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом. В связи с этим судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности) (пункт 1 части 9 статьи 226 КАС РФ, часть 4 статьи 200 АПК РФ).

При этом согласно пункту 15 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (часть 3 статьи 62 КАС РФ, часть 5 статьи 3 АПК РФ).

Таким образом, необоснованный отказ во внесении исправлений в ГПЗУ ограничил права Предпринимателя, предоставленные последнему градостроительным законодательством, не получившего сообразующегося с нормами действующего законодательства правового результата.

На момент рассмотрения кассационной жалобы решение Арбитражного суда Воронежской области от 18.09.2024 в части выдачи ГПЗУ исполнено, что свидетельствует о наличии в Управлении необходимых данных, позволивших уточнить зональность земельного участка для целей осуществления строительства.

Доводов о несогласии с судебными актами в части обязания Управления внести изменения в градостроительный план земельного участка относительно его расположения в границах защитной зоны объекта культурного наследия кассационная жалоба не содержит.

Несогласие заявителя кассационной жалобы с произведенной судами оценкой фактических обстоятельств дела не свидетельствует о неправильном применении норм права и не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта в кассационном порядке (пункт 32 постановления Пленума ВС РФ от 30.06.2020 № 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции").

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, а кассационная жалоба без удовлетворения.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Центрального округа  

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Воронежской области от 18.09.2024 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.12.2024 по делу № А14-8144/2024 оставить без изменения, кассационные жалобы – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

ФИО1

Судьи

Л.А. Крыжска?я

ФИО2