Арбитражный суд

 Западно-Сибирского округа

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тюмень                                                                                                 Дело № А67-11936/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 26 июня 2025 года

Постановление изготовлено в полном объеме 01 июля 2025 года

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего                                   Шабановой Г.А.

судей                                                                  Дружининой Ю.Ф.

ФИО1,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Сибирского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на решение от 24.01.2025 Арбитражного суда Томской области (судья Ломиворотов Л.М.) и постановление от 19.03.2025 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Кривошеина С.В., Иванов О.А. Павлюк Т.В.) по делу № А67-11936/2023 по заявлению акционерного общества «Сибирская Аграрная Группа» (634537, Томская область, Томский район, улица 12 км (тракт Томск-Итатка), строение 2, ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) к Сибирскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (630091, Новосибирская область, 

<

...>, ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) об оспаривании предписания.

Другое лицо, участвующее в деле, – Прокуратура Томской области (634050, 

<

...>, ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>).

Суд установил:

акционерное общество «Сибирская Аграрная Группа» (далее – АО «Сибагро», общество) обратилось в Арбитражный суд Томской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), к Сибирскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее – управление) о признании недействительными предписания от 08.09.2023 № Т1200-в.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Прокуратура Томской области (далее – прокуратура).

Решением от 24.01.2025 Арбитражного суда Томской области, оставленным без изменения постановлением от 19.03.2025 Седьмого арбитражного апелляционного суда, требование об оспаривании предписания удовлетворено, на управление возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества; производство по делу в части требования об оспаривании акта внеплановой проверки прекращено в связи с отказом от требования в данной части.

В кассационной жалобе, поданной в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, управление просит указанные судебные акты отменить и отказать в удовлетворении требования общества.

По мнению подателя жалобы, направление управлением решения о проведении проверки на адрес электронной почты общества свидетельствует о своевременном извещении АО «Сибагро» о проведении проверки; в рассматриваемом случае в единый реестр контрольно-надзорных мероприятий управлением была внесена вся предусмотренная информация.

В отзыве на кассационную жалобу общество просит оставить принятые по делу судебные акты без изменения.

Прокуратура отзыв на кассационную жалобу в порядке статьи 279 АПК РФ не представила.

Проверив в соответствии со статьями 284, 286 АПК РФ обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе и отзыве на нее, суд округа усматривает основания для отмены обжалуемых судебных актов.

Как следует из материалов дела, 24.08.2023 управлением на основании поступившего в его адрес требования прокуратуры от 18.08.2023 принято решение           № РП-13/1562 о проведении в отношении общества внеплановой выездной проверки соблюдения обязательных требований законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды, в ходе которой установлено, что в нарушение требований пункта 1 статьи 19 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах потребления и производства» (далее – Закон № 89-ФЗ) общество не ведет учет отхода «Жидкая фракция сепарации свиного навоза при самосплавной системе навозоудаления», журнал движения отходов представлен нулевым.

По результатам проверки 08.09.2023 составлен акт и выдано предписание № Т1200-в, которым на общество возложена обязанность в срок до 10.01.2024 устранить выявленные в ходе проверки нарушения требований законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Не согласившись с указанным предписанием, АО «Сибагро» обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением (с учетом уточнения).

Удовлетворяя заявленное требование, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о грубом нарушении управлением процедуры проведения контрольного (надзорного) мероприятия.

Порядок организации и проведения контрольных (надзорных) мероприятий регламентирован Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее –      Закон № 248-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 17 Закона № 248-ФЗ (здесь и далее в редакции, действовавшей в спорный период) в целях информационного обеспечения государственного контроля (надзора), муниципального контроля создаются: 1) единый реестр видов федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля; 2) единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий); 3) информационная система (подсистема государственной информационной системы) досудебного обжалования; 4) реестр заключений о подтверждении соблюдения обязательных требований; 5) информационные системы контрольных (надзорных) органов.

В соответствии со статьей 19 Закона № 248-ФЗ к целям создания единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий относится учет проводимых контрольными (надзорными) органами профилактических мероприятий, указанных в пунктах 4 и 7 части 1 статьи 45 названного Закона, контрольных (надзорных) мероприятий, указанных в части 2 статьи 56 названного Закона, принятых контрольными (надзорными) органами мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) по восстановлению правового положения, существовавшего до таких нарушений (пункт 1 части 1); учет решений и действий должностных лиц контрольных (надзорных) органов, решений контрольных (надзорных) органов, принятых при проведении мероприятий и принятии мер, указанных в пункте 1 данной статьи, а также принятых по итогам рассмотрения жалоб контролируемых лиц (пункт 2 части 1); обеспечения взаимодействия контрольных (надзорных) органов и органов прокуратуры в рамках планирования и согласования проведения контрольных (надзорных) мероприятий (пункт 3 части 1); учет информации о жалобах контролируемых лиц (пункт 4 части 1).

Правила формирования и ведения единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2021 № 604 (далее – Правила № 604; здесь и далее в редакции, действовавшей в спорный период).

В соответствии с пунктом 10 (2) названых Правил информация о контрольном (надзорном) мероприятии считается внесенной в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий для целей части 4 статьи 19 Закона № 248-ФЗ после утверждения электронного паспорта соответствующего контрольного (надзорного) мероприятия путем наложения электронной цифровой подписи и при необходимости его согласования с органами прокуратуры.

Согласно части 4 статьи 21 Закона № 248-ФЗ информирование контролируемых лиц о совершаемых должностными лицами контрольного (надзорного) органа и иными уполномоченными лицами действиях и принимаемых решениях осуществляется в сроки и порядке, установленные Законом № 248-ФЗ, путем размещения сведений об указанных действиях и решениях в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий, а также доведения их до контролируемых лиц посредством инфраструктуры, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме, в том числе через федеральную государственную информационную систему «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» и (или) через региональный портал государственных и муниципальных услуг.

В соответствии с частью 4 статьи 19 Закона № 248-ФЗ проведение контрольных (надзорных) мероприятий, информация о которых на момент начала их проведения в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий отсутствует, не допускается.

Информация, которая не внесена в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий и в отношении которой предусмотрена обязательность такого внесения, не может использоваться в целях принятия решений при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, за исключением случаев неработоспособности единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, зафиксированных оператором реестра (часть 5 статьи 19 Закона № 248-ФЗ).

Контрольное (надзорное) мероприятие может быть начато после внесения в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий сведений, установленных правилами его формирования и ведения, за исключением наблюдения за соблюдением обязательных требований и выездного обследования, а также случаев неработоспособности единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, зафиксированных оператором реестра (часть 2 статьи 64 Закона № 248-ФЗ).

Решения, принятые по результатам контрольного (надзорного) мероприятия, проведенного с грубым нарушением требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, предусмотренным частью 2 настоящей статьи, подлежат отмене контрольным (надзорным) органом, проводившим контрольное (надзорное) мероприятие, вышестоящим контрольным (надзорным) органом или судом, в том числе по представлению (заявлению) прокурора. В случае самостоятельного выявления грубых нарушений требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля уполномоченное должностное лицо контрольного (надзорного) органа, проводившего контрольное (надзорное) мероприятие, принимает решение о признании результатов такого мероприятия недействительными (часть 1 статьи 91 Закона № 248-ФЗ).

В силу пункта 11 части 2 статьи 91 Закона № 248-ФЗ грубым нарушением требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля является проведение контрольного (надзорного) мероприятия, не включенного в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий, за исключением проведения наблюдения за соблюдением обязательных требований и выездного обследования.

Проанализировав приведенные нормы права, установив, что сведения о спорном контрольном (надзорном) мероприятии внесены в реестр в день вынесения решения о проведении проверки (24.08.2023), но до начала проверки (28.08.2023) не были опубликованы в связи с несвоевременным заполнением всех необходимых полей, в связи с чем информация в реестре стала доступной лишь 01.09.2023, арбитражные суды пришли к выводу о том, что указанные обстоятельства являются безусловным основанием для признания проверки проведенной с грубыми нарушениями Закона № 248-ФЗ, вследствие чего предписание, принятое по результатам такого контрольного (надзорного) мероприятия, является незаконным.

Между тем судами не учтено следующее.

Согласно статье 2 АПК РФ задачами судопроизводства в арбитражных судах являются, в том числе защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, а также прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц в указанной сфере; справедливое публичное судебное разбирательство в разумный срок независимым и беспристрастным судом; содействие мирному урегулированию споров.

При этом судопроизводство должно осуществляться с учетом фундаментальных принципов права, в числе которых запрет приоритета формального над существом (запрет пуризма), исходя из фактических обстоятельств конкретных правоотношений как процессуальных, так и по существу спора, в целях того, чтобы формальное обеспечение какого-либо элемента права на суд не приводило к иллюзорности такого права и нарушению баланса интересов сторон (пункт 56 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 27.11.2019). Аналогичные выводы изложены в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 04.02.2025 № 305-ЭС24-21425.

Кроме того, согласно правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 06.06.1995 № 7-П и от 13.06.1996 № 14-П, суды при рассмотрении дела обязаны исследовать по существу его фактические обстоятельства и не должны ограничиваться установлением формальных условий применения нормы; иное приводит к тому, что право на судебную защиту, закрепленное статьей 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации, оказывалось бы существенно ущемленным.

Баланс прав участников отношений, подобных рассматриваемым в настоящем деле, и запрет приоритета формального подхода над существом отношений при защите их прав, должен быть обеспечен за счет права добросовестной стороны (уполномоченного органа) доказать тот факт, что вторая сторона (контролируемое лицо) знала о проведении контрольного (надзорного) мероприятия, имела возможность представлять свои доводы в случае несогласия с проведением проверки, однако, действуя недобросовестно, исключительно в целях признания недействительными результатов проверки приводит аргументы о необеспечении управлением требований о размещении перед проведением контрольного (надзорного) мероприятия информации о его проведении в вышеуказанном реестре.

Как установлено судами, решение о проведении выездной проверки № РП-13/1562 принято управлением 24.08.2023; до начала проверки (28.08.2023) сведения о контрольном (надзорном) мероприятии внесены в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий, но не были опубликованы в связи с несвоевременным заполнением всех необходимых полей; информация о проведении проверки стала доступной в реестре 01.09.2023 (ответы федерального государственного автономного учреждения Научно-исследовательский институт «Восход» от 14.05.2024, 16.12.2024).

Действительно, проведение контрольных (надзорных) мероприятий, информация о которых на момент начала их проведения в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий отсутствует, не допускается, что следует из части 4 статьи 19                       Закона № 248-ФЗ.

Вместе с тем, признавая предписание недействительным по мотиву проведения проверки с грубыми нарушениями Закона № 248-ФЗ, суды нижестоящих инстанций, согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 АПК РФ, пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», пункту 32 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», должны были установить факт нарушения вышеуказанными обстоятельствами прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности с учетом приводимых управлением доводов о фактической осведомленности АО «Сибагро» о проведении проверки.

Системное толкование статей 17, 19 Закона № 248-ФЗ позволяет прийти к выводу, что к целям создания единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий относится обеспечение своевременности извещения контролируемого лица о проведении контрольного (надзорного) мероприятия и создание такого уровня информированности, который позволит ему действовать в защиту своих интересов в соответствии с обстоятельствами дела и требованиями закона.

Из материалов дела усматривается, что решение управления о проведении выездной проверки от 24.08.2023 № РП-13/1562 доведено до сведения представителя общества 28.08.2023 в 09 час. 20 мин., что подтверждается объяснениями и подписью самого представителя, указанными на последней странице названного решения; кроме того, согласно решению от 24.08.2023 № РП-13/1562 и акту проверки от 08.09.2023 № Т-1200-в выездная проверка проведена с 28.08.2023 по 08.09.2023, однако фактически контрольные (надзорные) действия (осмотр) совершены должностными лицами управления 31.08.2023 с 10 час. 00 мин. по 11 час. 15 мин.

В подтверждение доводов об извещении общества о проведении внеплановой выездной проверки, проводимой на основании решения от 24.08.2023 № РП-13/1562, управление указывало на направление на адрес электронной почты АО «Сибагро» копии данного решения. Имеется в материалах дела и уведомление о проведении проверки от 24.08.2023 № ИШ-13-10/12010, выполненное в форме электронного документа, подписанного электронного подписью, которым до сведения общества доведена информация о начале проведения внеплановой проверки 28.08.2023 в 09 час. 00 мин., а также указано на обеспечение явки представителя общества; на указанном документе имеется входящий № 1193 от 25.08.2023.

Кроме того, Разделом III Правил № 604 определен порядок внесения сведений в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий.

Каждой записи в едином реестре, включающей в себя совокупность данных о профилактических и контрольных (надзорных) мероприятиях, актах, решениях контрольных (надзорных) органов, а также результатах досудебного обжалования решений контрольных (надзорных) органов, действий (бездействия) их должностных лиц, присваивается учетный номер контрольного (надзорного) мероприятия. Под учетным номером контрольного (надзорного) мероприятия - понимается номер электронного паспорта профилактического мероприятия, контрольного (надзорного) мероприятия. Номер электронного паспорта профилактического мероприятия, контрольного (надзорного) мероприятия присваивается однократно и не может быть изменен, а также использоваться повторно (пункт 8 Правил № 604).

Состав сведений и сроки их внесения в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий установлением приложением к Правилам № 604.

Номер электронного паспорта контрольного (надзорного) мероприятия присваивается системой автоматически и создается в момент создания контрольного (надзорного) мероприятия. Дата и номер решения о проведении контрольного (надзорного) мероприятия вносится в Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий не менее чем за 5 рабочих дней до начала проведения контрольного (надзорного) мероприятия (раздел II заголовок «Выездная проверка» приложения к Правилам № 604).

Как усматривается из материалов дела, решение о проведении внеплановой выездной проверки от 24.08.2023 № РП-13/1562 подписано усиленной квалифицированной электронной подписью и размещено в реестре 24.08.2023 с присвоением электронному паспорту контрольного (надзорного) мероприятия № 54230021000107376199, что подтверждается соответствующей отметкой на бланке решения.

Принимая во внимание, что субъекты правоотношений должны добросовестно пользоваться всеми принадлежащими им правами, учитывая цель создания единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, факт несвоевременного размещения информации о проведении проверки в названном реестре сам по себе не может являться основанием для безусловной отмены решений, принятых по результатам такого мероприятия, если имеются иные доказательства того, что контролируемое лицо знало о проведении в отношении него контрольных (надзорных) мероприятий.

Поскольку обстоятельства данного дела свидетельствуют о том, что сведения о проведении контрольного (надзорного) мероприятия были внесены в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий в день принятия решения о его проведении, а опубликование их с незначительной задержкой при условии однозначной осведомленности общества о проведении проверки нельзя расценить в качестве грубого нарушения требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора), в связи с чем ссылка судов на пункт 11 части 2 статьи 91 Закона № 248-ФЗ ошибочна. 

Таким образом, вывод судов о недействительности оспариваемого предписания по мотиву проведения проверки с нарушениями Закона № 248-ФЗ является необоснованным.

При этом факт наличия/отсутствия нарушения обществом пункта 1 статьи 19 Закона № 89-ФЗ в рассматриваемом случае судами обеих не проверялся и не устанавливался.

Поскольку устранение допущенных судами нарушений связано с необходимостью исследования и оценки доказательств, что в силу части 2 статьи 287 АПК РФ невозможно в суде кассационной инстанции, решение от 24.01.2025 Арбитражного суда Томской области и постановление от 19.03.2025 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А67-11936/2023 подлежат отмене на основании части 1 статьи 288 АПК РФ, дело – направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции (пункт 3 части 1 статьи 287 АПК РФ).

При новом рассмотрении дела суду надлежит учесть вышеизложенное, исследовать и оценить в соответствии с требованиями статей 64 - 68, 71 АПК РФ все доказательства, представленные сторонами в обоснование своих доводов и возражений; установить все имеющие существенное значение для дела обстоятельства; принять законный и обоснованный судебный акт.

Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 24.01.2025 Арбитражного суда Томской области и постановление от 19.03.2025 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А67-11936/2023 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Томской области.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий                                                               Г.А. Шабанова

Судьи                                                                                              Ю.Ф. Дружинина

ФИО1