СЕДЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД 

634050 г. Томск, ул. Набережная реки Ушайки, 24.

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

 

г. Томск                                                                                                 Дело № А03-9298/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 09 октября  2017 г. 

Полный текст постановления изготовлен 16 октября 2017 г. 

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи О.А. Скачковой,

судей С.В. Кривошеиной, Т.В. Павлюк,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Т.А. Кульковой с использованием средств аудиозаписи,

при участии в заседании: 

от заявителя – ФИО1 по доверенности от 03.10.2017, паспорт,

от лица, привлекаемого к административной ответственности - без участия (извещено),

рассмотрев в судебном заседании дело по апелляционной жалобе Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Алтайскому краю

на решение Арбитражного суда Алтайского края от 18 августа 2017 г. по делу № А03-9298/2017 (судья В.В. Синцова)

по заявлению Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Алтайскому краю (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), г. Барнаул

к обществу с ограниченной ответственностью частная охранная организация «Альянс» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), г. Барнаул 

о привлечении к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ,

УСТАНОВИЛ:

Управление Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Алтайскому краю (далее – заявитель, управление, Управление Росгвардии  по Алтайскому краю) обратилось в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением к обществу с ограниченной ответственностью частная охранная организация «Альянс» (далее – общество, ООО ЧОО «Альянс») о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

Решением суда от 18.08.2017 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, управление обратилось в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда полностью и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления о привлечении к административной ответственности.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель указывает на то, что ООО ЧОО «Альянс» с 22.05.2017 приступило к оказанию охранных услуг на объектах, принадлежащих Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (филиалы ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Алтайском крае»), то есть общество оказывает охранные услуги на объектах Роспотребнадзора (ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Алтайском крае»). Кроме того, ссылается на Приказ Роспотребнадзора от 06.12.2016 № 1197, которым определен ведомственный перечень государственных работ, оказываемых (выполняемых) федеральными бюджетными учреждениями здравоохранения Роспотребнадзора, в том числе ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Алтайском крае» и полагает, что ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Алтайском крае» наделено функциями органа власти в силу прямого указания закона.

Подробно доводы изложены в апелляционной жалобе.

Общество представило возражения на апелляционную жалобу, в которых просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. По мнению общества, решение суда законно и обоснованно.

Подробно доводы изложены в возражениях на апелляционную жалобу.

В судебном заседании представитель апеллянта поддержала доводы жалобы, настаивала на ее удовлетворении.

Общество о месте и времени судебного разбирательства извещено надлежащим образом, в судебное заседание арбитражного суда апелляционной инстанции своего представителя не направило. На основании статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) апелляционный суд считает возможным рассмотреть дело в настоящем судебном заседании в отсутствие представителя общества.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав представителя административного органа, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене по следующим основаниям. 

Как установлено судом первой инстанции, Управлением Росгвардии  по Алтайскому краю проведена проверка соблюдения законодательства о частной охранной деятельности ООО ЧОО «Альянс». 

В ходе проверки установлено, что ООО ЧОО «Альянс» по договору на оказание охранных услуг от 12.05.2017 взяло под охрану имущество государственной собственности, находящееся в оперативном управлении ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Алтайском крае», расположенное по адресам: 

<

...> и 

<

...>.

ООО ЧОО «Альянс» имеет лицензию на осуществление частной охранной деятельности № 1748, выданную Главным управлением МВД России по Алтайскому краю 04.10.2013 сроком действия до 29.098.2021. Юридический адрес - 

<

...>. Учетное дело на ЧОО находится в центре лицензионно - разрешительной работы Управления Росгвардии  по Алтайскому краю.

По данному факту административным органом 05.06.2017 в отношении ООО ЧОО «Альянс» составлен протокол 22 № 60432 об административном правонарушении, предусмотренном часть 3 стать 14.1 КоАП РФ.

Руководствуясь частью 3 статьи 23.1 КоАП РФ, статьей 202 АПК РФ, Управление Росгвардии  по Алтайскому краю обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением о привлечении ООО ЧОО «Альянс» к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что территориальным органом Роспотребнадзора является Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Алтайскому краю, а не ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Алтайском крае», последний не наделен властно-распорядительными функциями учредителя, не осуществляет функций по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию в установленной сфере, не обладает полномочиями территориального органа Роспотребнадзора, а лишь обеспечивает деятельность данного органа посредством исполнения отдельных поручений.

Седьмой арбитражный апелляционный суд соглашается с данными выводами суда по следующим основаниям.

Согласно части 6 статьи 205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Согласно части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основании и в порядке, установленных законом.

В соответствии со статьей 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Основаниями для привлечения к административной ответственности являются наличие в действиях (бездействии) лица, предусмотренного КоАП РФ состава административного правонарушения и отсутствие обстоятельств, исключающих производство по делу. 

Квалификация административного правонарушения (проступка) предполагает наличие состава правонарушения. В структуру состава административного правонарушения входят следующие элементы: объект правонарушения, объективная сторона правонарушения, субъект правонарушения, субъективная сторона административного правонарушения. При отсутствии хотя бы одного из элементов состава административного правонарушения лицо не может быть привлечено к административной ответственности.

Частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ предусмотрена ответственность за  осуществление предпринимательской деятельности с нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), - влечет предупреждение или наложение административного штрафа на юридических лиц - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей.

Объектом правонарушения выступают общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением предпринимательской деятельности.

Объективная сторона правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, заключается в нарушении условий специального разрешения (лицензии).

С субъективной стороны правонарушения, предусмотренные данной статьей, могут быть совершены как умышленно, так и по неосторожности.

Субъектами ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ могут быть, в том числе юридические лица.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее - Закон № 99-ФЗ) под лицензией понимается специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности, которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа. Лицензионными требованиями является совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования.

Согласно части 2 статьи 2 Закона № 99-ФЗ задачами лицензирования отдельных видов деятельности являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями требований, которые установлены Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Соответствие соискателя лицензии этим требованиям является необходимым условием для предоставления лицензии, их соблюдение лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

В силу подпункта 32 пункта 1 статьи 12 Закона № 99-ФЗ частная охранная деятельность относится к лицензируемому виду деятельности.

Правовую основу частной детективной и охранной деятельности составляют Конституция Российской Федерации, Закон Российской Федерации от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее - Закон № 2487-1), другие законы и иные правовые акты Российской Федерации.

В силу статьи 1 Закона № 2487-1 частная охранная деятельность определяется как оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам, имеющими специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел организациями и индивидуальными предпринимателями в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов.

В соответствии с подпунктом «г» пункта 3 Постановления о лицензировании, лицензионными требованиями и условиями при осуществлении услуг по защите жизни и здоровья граждан, а также по охране объектов и (или) имущества (в том числе при его транспортировке), находящихся в собственности, во владении, в пользовании, хозяйственном ведении, оперативном управлении или доверительном управлении, за исключением объектов и (или) имущества, предусмотренных пунктом 7 части 3 статьи 3 Закона № 2487-1, является соблюдение лицензиатом требований, предусмотренных статьей 11, частью 3 статьи 11.4, частями 1, 2, 3, 7 и 8 статьи 12 Закона № 2487-1.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 3 Закона № 2487-1 в целях охраны разрешается предоставление следующих видов услуг: охрана объектов и (или) имущества (в том числе при его транспортировке), находящихся в собственности, во владении, в пользовании, хозяйственном ведении, оперативном управлении или доверительном управлении, за исключением объектов и (или) имущества, предусмотренных пунктом 7 настоящей части, а именно охрана объектов и (или) имущества, а также обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, в отношении которых установлены обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности, за исключением объектов, предусмотренных частью третьей статьи 11 настоящего Закона.

Статья 11 Закона № 2487-1 установлено, что охранная деятельность частных охранных организаций не распространяется на объекты, подлежащие государственной охране, перечень которых утверждается Постановлением Правительства Российской Федерации.

Таким образом, закрепив приведенные нормы, законодатель ограничил сферу деятельности частных охранных организаций, предоставив Правительству Российской Федерации право определения объектов, услуги по охране которых эти организации оказывать не могут.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 № 587 «Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности» утвержден перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется (приложение № 1) (далее – Перечень).

Согласно пункту 1 Перечня подлежащим государственной охране относятся, здания (помещения), строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории федеральных органов законодательной и исполнительной власти (за исключением зданий (помещений), строений, сооружений, прилегающих к ним территорий Управления делами Президента Российской Федерации, территориальных органов Федеральной налоговой службы), иных государственных органов Российской Федерации.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 21.12.2011 № 1863-О-О указано, что установление в пункте 1 указанного Перечня в качестве объектов, подлежащих государственной охране, зданий (помещений), строений, сооружений, прилегающих к ним территорий и акваторий федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов Российской Федерации, органов местного самоуправления направлено на надлежащее обеспечение безопасности указанных объектов ввиду их особого статуса.

Таким образом, в целях применения пункта 1 названного Перечня определяющее значение имеет именно факт использования таких объектов органами законодательной и исполнительной власти, органами законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иными государственными органами Российской Федерации, органами местного самоуправления в процессе осуществления деятельности.

Из материалов дела следует, что в ходе проверки управлением установлено осуществление ООО ЧОО «Альянс» по договору на оказание охранных услуг от 12.05.2017 охраны имущества государственной собственности, находящееся в оперативном управлении ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Алтайском крае», расположенное по адресам: 

<

...> и 

<

...>.

Апеллянт в жалобе указывает, что ООО ЧОО «Альянс» с 22.05.2017 приступило к оказанию охранных услуг на объектах, принадлежащих Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (филиалы ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Алтайском крае»), то есть общество оказывает охранные услуги на объектах Роспотребнадзора (ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Алтайском крае»).

Суд апелляционной инстанции отклоняет данные доводы по следующим основаниям.

В соответствии с пунктами 1, 4 статьи 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере защиты прав потребителей, разработке и утверждению государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов, а также по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

В соответствии с пунктом 39 приложения № 1 к Приказу Роспотребнадзора от 01.02.2011 № 27 «Об утверждении Перечня подведомственных Роспотребнадзору федеральных бюджетных и казенных учреждений здравоохранения и науки» ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Алтайском крае» находится в ведомственном подчинении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Алтайском крае», являясь Федеральным бюджетным учреждением здравоохранения, вместе с тем не является органом государственной либо исполнительной власти.

Административные здания (объекты недвижимости) закреплены за ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Алтайском крае» на праве оперативного управления, при этом указанное обстоятельство не относит учреждение к объекту, имеющему особую важность для страны.

Как правильно указал суд первой инстанции, принадлежность имущества к государственной собственности, а также цели и виды деятельности ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Алтайском крае» не являются критериями для отнесения его имущества к объектам, подлежащим охране в особом порядке, и не наделяют его статусом соответствующего органа, в связи с чем принадлежащие данному бюджетному учреждению на праве оперативного управления объекты не относятся к имуществу, на которое не может распространяться частная охранная деятельность в силу пункта 1 Перечня.

Материалами дела не подтверждается, что здания, сооружения, охрана которых установлена договорами, являются местом размещения органов законодательной, исполнительной власти, их структурных подразделений, то есть не служит для реализации последними властных полномочий и функций, в связи с чем в силу разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации, содержащимся в Определении от 21.12.2011 № 1863-О-О, они относятся к объектам особого статуса.

Управление в жалобе ссылается на Приказ Роспотребнадзора от 06.12.2016 № 1197, которым определен ведомственный перечень государственных работ, оказываемых (выполняемых) федеральными бюджетными учреждениями здравоохранения Роспотребнадзора, в том числе ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Алтайском крае» и полагает, что ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Алтайском крае» наделено функциями органа власти в силу прямого указания закона.

Отклоняя данные доводы, судебная коллегия исходит из того, что доказательств, подтверждающих передачу ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Алтайском крае» части государственных функций по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере защиты прав потребителей, разработке и утверждению государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов, а также по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей, не предоставлено в материалы дела.

Роспотребнадзор, как орган федеральной исполнительной власти, осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере защиты прав потребителей, разработке и утверждению государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов, а также по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей и благополучия человека.

ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Алтайском крае» такими функциями, как учреждение здравоохранения, не наделено.

Отклоняя иные доводы управления апелляционный суд указывает, что нахождение объектов охраны в федеральной собственности само по себе не является основанием для их отнесения к объектам, подлежащим государственной охране в силу пункта 1 Перечня Постановления № 587. Более того, подобное толкование данного Перечня привело бы к тому, что государственной охране подлежали бы все объекты, находящиеся в государственной собственности.

В данном случае управлением не представлено доказательств отнесения охраняемых объектов к объектам, имеющим особый статус, в силу пункта 1 Перечня Постановления № 587, поскольку в них не располагаются органы государственной или исполнительной власти, или органы местного управления, принимая во внимание, что управлением не предоставлено доказательств, подтверждающих отнесение данных объектов к объектам, имеющим стратегическое значение для страны.

В соответствии со статьей 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии события или состава административного правонарушения, а также в случае истечения сроков давности привлечения к административной ответственности.

Согласно части 1 статьи 28.9 КоАП РФ при наличии хотя бы одного из обстоятельств, перечисленных в статье 24.5 настоящего Кодекса, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, выносят постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении с соблюдением требований, предусмотренных статьей 29.10 настоящего Кодекса.

В силу части 2 статьи 206 АПК РФ по результатам рассмотрения заявления о привлечении к административной ответственности арбитражный суд принимает решение о привлечении к административной ответственности или об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности.

В пункте 14 постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» разъяснено, что судам при рассмотрении дел, отнесенных Кодексом к их подведомственности, необходимо учитывать, что в тех случаях, когда положения главы 25 и иные нормы Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прямо устанавливают конкретные правила осуществления судопроизводства, именно они должны применяться судами.

С учетом изложенного, суд первой инстанции в соответствии со статьей 71 АПК РФ дал полную и всестороннюю оценку имеющимся в деле доказательствам в их взаимосвязи и совокупности и пришел к обоснованному выводу о том, что основания для привлечения ООО ЧОО «Альянс» к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ отсутствуют, отказав управлению в удовлетворении заявленных требований.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неправильном толковании норм права, не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого решения, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Таким образом, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Вопрос о распределении судебных расходов судом не разрешается, поскольку исходя из смысла статьи 204 АПК РФ, подпункта 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче апелляционных жалоб на решения суда по заявлениям административных органов о привлечении к административной ответственности государственная пошлина уплате не подлежит.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л :

Решение Арбитражного суда Алтайского края от 18 августа 2017 г. по делу № А03-9298/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Алтайскому краю - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий                                                                   О.А. Скачкова

 

Судьи                                                                                                 С.В. Кривошеина

 

Т.В. Павлюк