АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А53-22858/2018

г. Краснодар

12 марта 2019 года

Резолютивная часть постановления объявлена 12 марта 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 12 марта 2019 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Рыжкова Ю.В., судей Кухаря В.Ф. и Ташу А.Х., при участии от заявителя – общества с ограниченной ответственностью Производственно-коммерческая фирма «Братья» (ИНН 6167013664, ОГРН 1026104156330) – Беломестнова С.П. (доверенность от 15.01.2019), в отсутствие ответчика – Черноморо-Азовского морского управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (ИНН 23159844143, ОГРН 115231003631), извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью Производственно-коммерческая фирма «Братья» на решение Арбитражного суда Ростовской области от 25.09.2018 (судья Пименов С.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.12.2018 (судьи Смотрова Н.Н., Ильина М.В., Соловьева М.В.) по делу № А5322858/2018, установил следующее.

ООО Производственно-коммерческая фирма «Братья» (далее  общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании недействительным предписания Черноморо-Азовского морского управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее – управление) от 17.05.2018 № 0050/01/0094/ПР/2018 об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Решением суда первой инстанции от 25.09.2018, оставленным без изменения судом апелляционной инстанции от 04.12.2018, в удовлетворении заявления отказано. Суды сочли, что общество в нарушение закона осуществляло хозяйственную деятельность без государственной экологической экспертизы (далее – ГЭЭ).

В кассационной жалобе общество просит отменить судебные акты и удовлетворить заявление. Заявитель ссылается на то, что законодательством не предусмотрено требование о проведении ГЭЭ в отношении принятого в эксплуатацию и эксплуатируемого объекта, получившего положительное заключение государственной экологической экспертизы на стадии планирования и проектирования. Суды применили законодательство, которое в спорный период уже не действовало. Согласно письму Минприроды России от 14.12.2017 № 1247/34910 «О разъяснении законодательства» проведение ГЭЭ проектной документации реализуемого или уже реализованного объекта Федеральным законом «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 № 174-ФЗ (далее – Закон № 174-ФЗ) не предусмотрено. Суды сделали ошибочный вывод о том, что существует якобы два объекта государственной экологической экспертизы – не только все виды документов, в которых отражена планируемая деятельность, но и все виды самой хозяйственной и иной деятельности предприятия. Однако Закон № 174-ФЗ не предусматривает проведение отдельной экспертизы уже осуществляемой хозяйственной деятельности. Вопреки мнению судов Минприроды России вправе давать разъяснения законодательства. Вывод апелляционного суда о сходной правовой ситуации по делу № А53-3894/2017, по которому вынесено определение Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2017 № 308-КГ17-19593, является ошибочным. Положительные заключения экологической экспертизы по проектам имеют юридическую силу. Смена статуса порта с речного на морской не имеет значения для спора, поскольку при этом не требуется проведение работ по реконструкции, техническому перевооружению порта. Суды не учли, что еще в 1997 году Ростовский речной порт был открыт для международного грузового сообщения. Объекты построены и введены в эксплуатацию согласно проектам, на которые даны положительные заключения ГЭЭ. Деятельность общества осуществляется согласно данным проектам. Положительные заключения ГЭЭ до настоящего времени имеют юридическую силу.

Отзыв на жалобу в суд не поступил.

Изучив материалы дела и выслушав названного представителя, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что судебные акты надлежит отменить.

Как следует из материалов дела, управлением с 17.04.2018 по 17.05.2018 на основании приказа управления от 22.09.2018 № 94-КНД проведена внеплановая выездная проверка соблюдения обществом требований законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Общество расположено на производственной площадке площадью 110 533 м2 на основании договоров аренды от 16.09.1999 № 17239 и от 18.12.2001 № 21199, заключенных с администрацией г. Ростова-на-Дону сроком на 49 лет. Основным видом деятельности общества является хранение, складирование и перегрузка зерна.

Производственная площадка общества расположена в промышленной зоне «Заречная» на левом берегу реки Дон в границах акватории морского порта Ростов, водное пространство которой в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 31.07.1998 № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (далее – Закон № 155-ФЗ) определено как внутренние морские воды Российской Федерации.

Общество входит в перечень операторов морских терминалов морского порта Ростов. В 2017 году обществом перегружено 705 540,81 тонны зерновых грузов (пшеница).

Управление пришло к выводу, что общество осуществляет деятельность по перевалке грузов во внутренних морских водах акватории морского порта Ростов без положительного заключения государственной экологической экспертизы.

В отношении общества составлен протокол от 24.05.2018 № 0284/01/0094/ПР/2018 об административном правонарушении; постановлением от 06.06.2018 № 0284/01/0094/ПР/2018 общество привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 8.4 КоАП РФ.

Кроме того, обществу выдано предписание от 17.05.2018 № 0050/01/0094/ПР/2018 об устранении нарушений, согласно которому на него возложена обязанность в срок до 17.04.2019 обеспечить осуществление деятельности по перевалке грузов во внутренних морских водах акватории морского порта Ростов-на-Дону при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Не согласившись с выданным предписанием, общество обжаловало его в суд.

Отказывая в удовлетворении заявления общества, суды исходили из следующего. В силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В силу статьи 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ (далее – Закон № 7-ФЗ) хозяйственная и иная деятельность юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе, в том числе, следующих принципов: презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной деятельности; соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду: обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду, исходя из требований в области охраны окружающей среды.

Таким образом, всякая планируемая и осуществляемая деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду, рассматривается законодательством как потенциально опасная.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 33 Закона № 7-ФЗ экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды. Порядок проведения экологической экспертизы устанавливается Федеральным законом «Об экологической экспертизе».

В соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона № 174-ФЗ размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды.

При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Пунктом 7 статьи 11 Федерального закона № 174-ФЗ предусмотрено, что объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются: объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе «О континентальном шельфе Российской Федерации», Федеральном законе «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», Федеральном законе «О внутренних морских, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации».

Основным видом деятельности общества является хранение, складирование и перегрузка зерна. Хозяйственную деятельность общество осуществляет в границах акватории морского порта Ростов, входит в перечень операторов морских терминалов порта.

Суды пришли к выводу о том, что общество осуществляет деятельность по перевалке грузов во внутренних морских водах акватории морского порта Ростов без положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Довод общества об ошибочности вывода о том, что объектом государственной экологической экспертизы является сама хозяйственная или иная деятельность, отклонен судами. При этом суды сослались на часть 2 статьи 34 Федерального закона № 155-ФЗ, согласно которой государственной экологической экспертизе подлежат все виды документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность во внутренних морских водах и в территориальном море. Все виды хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, проводимой за счет пользователя природными ресурсами внутренних морских вод и территориального моря.

В соответствии с пунктами 1, 6 статьи 30 Федерального закона № 174-ФЗ нарушениями законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе заказчиком документации, подлежащей экологической экспертизе, и заинтересованными лицами являются: непредставление документации на экологическую экспертизу, а также реализация объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Суды сочли, что законодатель предусматривает государственную экологическую экспертизу двух объектов: 1) документов о планируемой деятельности, которая распространяется на период строительства и ввод в эксплуатацию, 2) самой деятельности, т. е. эксплуатации объекта, на что указывает абзац 2 пункта 2 статьи 34 Федерального закона № 155-ФЗ.

Согласно приказу Министерства транспорта Российской Федерации от 09.07.2009 № 114 «Об открытии морского порта Ростов-на-Дону для оказания услуг» порту Ростов-на-Дону присвоен статус морского порта.

По данным, содержащимся в реестре морского порта Ростов-на-Дону, общество является оператором морского терминала производственно-перевалочного комплекса. Данный морской терминал функционирует в границах акватории морского порта Ростов-на-Дону, водное пространство которой в соответствии со статьей 1 Федерального закона № 155-ФЗ определено как внутренние морские воды Российской Федерации.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 05.05.2008 № 623-р «О внесении изменений в перечень внутренних водных путей Российской Федерации, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.12.2002 № 1800-р» из указанного перечня внутренних водных путей исключены часть реки Дон (от верхней границы  устье 132 канала до нижней границы  г. Азов, протяженность 293 км), включая Азово-Донской морской канал и порт Ростов-на-Дону.

Указанный участок водных путей приобрел статус внутренних морских вод Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом № 155-ФЗ. 

Такая корректировка Перечня внутренних водных путей была продиктована изменением статуса портов Дон и Азов из речных в морские.

Статус морского порта Российской Федерации дает любому порту Российской Федерации, получившему такой статус, право принимать иностранные морские суда, т. е. расширяет судопроходимость порта.

Появление в акватории речных вод (внутренние воды) иностранных судов несет дополнительную нагрузку на среду обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

Согласно части 3 статьи 34 Федерального закона № 155-ФЗ объектами государственной экологической экспертизы являются проекты федеральных программ, другие документы и (или) документация, имеющие отношение к региональному геологическому изучению, геологическому изучению, разведке и добыче минеральных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, рыболовству, созданию, эксплуатации, использованию искусственных островов, установок, сооружений, прокладке подводных кабелей, трубопроводов, проведению буровых работ, захоронению грунта, извлеченного при проведении дноуглубительных работ, во внутренних морских водах и в территориальном море, а также обосновывающие другие виды планируемой хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море.

По мнению судов, указанный перечень объектов не является исчерпывающим, это подтверждается частью 2 статьи 34 Федерального закона № 155-ФЗ, согласно которой не только документация, но и все виды хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море подлежат ГЭЭ. Наличие лицензии на соответствующий вид деятельности не освобождает юридическое лицо от обязанности получить положительное заключение ГЭЭ. 

Представленные положительное заключение государственной экологической экспертизы по рабочему проекту «Причальная набережная ПКФ «Братья» в г. Ростове-на-Дону», утвержденное приказом Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды Ростовской области от 23.11.2000 № 1257, и положительное заключение от 16.03.2005 № 288 государственной экологической экспертизы по рабочему проекту «Строительство терминального комплекса в промзоне "Заречная" ООО ПКФ "Братья", 2, 3 очереди строительства», утвержденное приказом Управления по технологическому и экологическому надзору по Ростовской области от 16.03.2015 № 181э, были получены обществом на стадии проектирования и строительства терминального комплекса. Срок действия данных заключений истек (2 года). Указанные в заключениях объекты государственной экологической экспертизы исчерпаны, терминал построен и введен в эксплуатацию. При этом обществом впоследствии не проводилась государственная экологическая экспертиза документов и (или) документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность во внутренних морских водах Российской Федерации.

Ссылка общества на письмо Минприроды России от 14.12.2017 № 12-47/34910 «О разъяснении законодательства» отклонена, поскольку письмо является актом разъяснительного, но не нормативного характера, и отражает позицию указанного государственного органа, которая не обязательна для суда, осуществляющего правоприменение исходя из правил толкования норм права. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации не наделено правом разъяснения законодательства Российской Федерации. Суд также сослался на сходную правовую позицию в определении Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2017 № 308-КГ17-19593 по делу № А53-3894/2017.

Вместе с тем суды не учли и не исследовали следующее.

В судебных актах содержатся противоречивые выводы об объектах ГЭЭ. С одной стороны, суды указывают, что объектами экспертизы являются не только документация о планируемой деятельности, но и сама деятельность. С другой стороны, суды указывают, что государственной экологической экспертизе подвергается документация, обосновывающая хозяйственную деятельность общества по перевалке грузов во внутренних морских водах акватории морского порта; обществом не проводилась государственная экологическая экспертиза документации, обосновывающей хозяйственную деятельность во внутренних морских водах морского порта Ростов-на-Дону. Положительное заключение государственной экологической экспертизы в материалах дела отсутствует.

По смыслу пунктов 2 и 3 статьи 34 Федерального закона № 155-ФЗ государственной экологической экспертизе подлежат документы и (или) документация, обосновывающие планируемую хозяйственную и иную деятельность во внутренних морских водах и в территориальном море. Указывая на то, что все виды хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, законодатель имеет в виду не иную экспертизу, а названную выше экспертизу документов и (или) документации.

Согласно названным выше заключениям ГЭЭ, а также аналогичному заключению № 289, утвержденному приказом Управления по технологическому и экологическому надзору по Ростовской области от 16.03.2015 № 181э, проектные материалы разработаны в соответствии с требованиями экологического законодательства, предусмотренная в проектных материалах деятельность соответствует требованиям природоохранного законодательства, в материалах обоснована экологическая допустимость намечаемой деятельности (т. 1, л. д. 13 – 65).

Суды не указали, в чем данные заключения ГЭЭ не соответствуют требованиям статьи 34 Федерального закона № 155-ФЗ, предусматривающей, что государственной экологической экспертизе подлежат документы и (или) документация, обосновывающие планируемую, а не уже осуществляемую, хозяйственную и иную деятельность во внутренних морских водах и в территориальном море.

Суды не указали, какую дополнительную деятельность против планируемой и согласованной в актах ГЭЭ осуществляет общество, какую документацию против ранее представленной на ГЭЭ общество должно было еще представить для проведения ГЭЭ. Ссылаясь на истечение срока действия заключения ГЭЭ (2 года), суды не мотивировали нормами права обязанность субъекта хозяйственной деятельности в морских водах многократно проводить ГЭЭ одной и той же деятельности.

Сославшись на изменение статуса Ростовского порта, суды не обосновали обязанность всех хозяйствующих субъектов на территории порта в связи с этим обстоятельством проходить повторную ГЭЭ.

Ссылка судов на правовую позицию Верховного Суда Российской Федерации в названном определении является необоснованной, поскольку по указанному делу имели место иные фактические обстоятельства.

Поскольку выводы судов не соответствуют материалам дела и сделаны при неисследованных значимых для разрешения спора обстоятельствах, судебные акты надлежит отменить с направлением дела на новое рассмотрение для устранения указанных нарушений.

Руководствуясь статьями 274, 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 25.09.2018 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.12.2018 по делу № А5322858/2018 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ростовской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий							          Ю.В. Рыжков

Судьи										          В.Ф. Кухарь

										          А.Х. Ташу