ДВЕНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

410002, г. Саратов, ул. Лермонтова д. 30 корп. 2 тел: (8452) 74-90-90, 8-800-200-12-77; факс: (8452) 74-90-91,

http://12aas.arbitr.ru; e-mail: info@12aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело №А12-25311/2023

г. Саратов

14 июня 2024 года

Резолютивная часть постановления объявлена 05 июня 2024 года.

 

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Е.В. Пузиной,

судей Землянниковой В.В., Комнатной Ю.А.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарём судебного заседания В.К. Глебовой,

рассмотрев в открытом судебном заседании в режиме веб-конференции в помещении Двенадцатого арбитражного апелляционного суда: 

<

...> 

апелляционные жалобы Департамента городского хозяйства Администрации Волгограда и закрытого акционерного общества «Ритуальное предприятие «Память»

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 21 марта 2024 года по делу№ А12-25311/2023 

по заявлениям закрытого акционерного общества «Ритуальное предприятие «Память» (400107, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) и Департамента городского хозяйства Администрации Волгограда (400001, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (400005, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>)

заинтересованные лица: прокуратура города Волгограда (400005, 

<

...>), Прокуратура Волгоградской области (400075, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), индивидуальный предприниматель ФИО1 (ОГРНИП 

<

***>, ИНН 

<

***>), индивидуальный предприниматель ФИО2 (ОГРНИП 

<

***>, ИНН 

<

***>), Администрация Волгограда (400066, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>),

о признании незаконным решения, 

 

при участии в судебном заседании посредством собственных абонентских устройств представителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области – ФИО3, действующей на основании доверенности от 09.01.2024 № 01-03-33-19, при участии в судебном заседании в Двенадцатом арбитражном апелляционном суде представителя Закрытого акционерного общества «Ритуальное предприятие «Память» - ФИО4, действующего на основании доверенности от 20.07.2023, представителя Администрации Волгограда – ФИО5, действующей на основании доверенности от 21.02.2024 № 05-ид/12, представителя Департамента городского хозяйства Администрации Волгограда - ФИО5, действующей на основании доверенности от 19.02.2024 № Д/05-04,  

 

УСТАНОВИЛ:

Закрытое акционерное общество «Ритуальное предприятие «Память» (далее – ЗАО «РП «Память», общество) обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительным решения комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы России по Волгоградской области  от 07.09.2023 №034/01/15-268/2022 (дело №А12-25311/2023).

Департамент городского хозяйства администрации Волгограда (далее - Департамент) обратился в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области от 07.09.2023 по делу №034/01/15-268/2022 (дело № А12-27789/2023).

Определением Арбитражного суда Волгоградской области от 30.11.2023 по ходатайству Управления на основании ст. 130 АПК РФ дела № А12-25311/2023 и № А12-27789/2023 объединены в одно производство для совместного рассмотрения, с присвоением единого номера А12-25311/2023.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 21 марта 2024 года в удовлетворении заявленных закрытым акционерным обществом «Ритуальное предприятие «Память» и Департаментом городского хозяйства администрации Волгограда требований отказано. 

ЗАО «РП «Память» и Департамент не согласились с принятым решением суда и обратились в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобами, в которых просят решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Апелляционная жалоба Департамента мотивирована тем, что общественные кладбища находятся в ведении органа местного самоуправления, который определяет порядок их деятельности. Спорными распоряжениями Департамента определен порядок организации похоронного дела в Волгограде (проведение открытого конкурса) с соблюдением принципа конкуренции для обеспечения надлежащих условий погребения на территории соответствующего кладбища. Подготовка могилы и погребение - две разные процедуры, осуществляемые в процессе захоронения. Вышеуказанные распоряжения раскрывают смысл процедур именно по подготовке могил к процедуре погребения. В рамках указанных конкурсных процедур выбор хозяйствующего субъекта «на оказание услуг по погребению (ритуальных услуг) и связанных с ними услуг» не осуществлялся, договор «на оказание услуг по погребению и связанных с ними услуг» не заключался. Проведение конкурсных процедур в целях организации выполнения работ по подготовке мест захоронения соответствует положениям Закона о защите конкуренции. Антимонопольным органом неверно установлены продуктовые границы товарного рынка. Исследование (анализ) конкуренции проводилось на рынке услуг «по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг», в то время как распоряжения Департамента определяют процедуру именно по подготовке могил к процедуре погребения. По мнению Департамента, доказательства ограничения конкуренции на рынке услуг по подготовке могил отсутствуют.

ЗАО «РП «Память» в обоснование доводов апелляционной жалобы указывает, что правовая квалификация действий Департамента, данная судами в рамках дела№ А12-7280/2022, не имеет преюдициального значения для настоящего дела. В решении суда первой инстанции не указаны мотивы, по которым были отклонены приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы ЗАО «РП «Память» и Департамента, а также мотивы, по которым суд отверг доказательство, на которое ссылалось общество - «Экономико-социологический анализ рынка ритуальных услуг в России» подготовленный ФИО6. Судом первой инстанции не дана оценка вопросу о том, является ли в ритуальных услугах комплексность - условием обращения товара. Если комплексность оказания ритуальных услуг не является характеристикой товара, то не будет и ограничения конкуренции. Комиссией УФАС по Волгоградской области не проведен сплошной или выборочный опрос покупателей, анализ предмета договоров при определении продуктовых границ товарного рынка, что является обязательным элементом определения продуктовых границ исследуемого рынка.

Волгоградское УФАС России возражает против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве, предоставленном в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, просит решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.

В судебное заседание явились представители Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области, закрытого акционерного общества «Ритуальное предприятие «Память», Администрации Волгограда, Департамента городского хозяйства Администрации Волгограда.

Иные лица, участвующие в деле, явку представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом в порядке статьи 186 АПК РФ, путём направления определения, выполненного в форме электронного документа, посредством его размещения в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа.

Информация о месте и времени судебного заседания размещена в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (kad.arbitr.ru), что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте. 

В соответствии с частью 3 статьи 156 АПК РФ суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещённых и не явившихся в судебное заседание.

Законность и обоснованность судебного акта проверена судом апелляционной инстанции, в порядке главы 34 АПК РФ.

Из материалов дела следует, что по результатам рассмотрения материалов прокуратуры города Волгограда и заявлений ИП ФИО1, ИП ФИО2, в связи с наличием в действиях Департамента признаков нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), выразившихся в определении организации, осуществляющей работы по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, по результатам конкурса, посредством издания Департаментом распоряжения от 24.12.2021 № 487-р, которым утвержден Порядок подготовки могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, распоряжения от 24.12.2021 № 488-р «О конкурсе на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда» и распоряжения от 24.12.2021 №489-р, которым утверждена конкурсная документация по отбору организации, осуществляющей выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, 11.03.2022 Департаменту выдано предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства в срок до 31.03.2022 (т.2 л.д.38-39). 

В установленный срок указанное предупреждение не исполнено.

Приказом Волгоградского УФАС России от 11.04.2022 №32 (т.2 л.д.38) возбуждено дело №034/01/15-268/2022 по признакам нарушения Департаментом городского хозяйства администрации Волгограда части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции при определении организации, осуществляющей работы по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, по результатам конкурса, посредством издания Департаментом распоряжений №487-р, №488-р, №489-р от 24.12.2021 (далее - Распоряжения).

В рамках дела №034/01/15-268/2022 Волгоградским УФАС России проведен анализ состояния конкуренции на рынке организации похорон и предоставления, связанных с ними услуг в границах Волгограда за период с 01.01.2021 по 31.12.2022, подготовлен обзор состояния конкуренции (т.5 л.д.60-66). 

Антимонопольный орган пришел к выводу, что действия Департамента по определению по результатам конкурса организации, осуществляющей работы по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, посредством издания Департаментом распоряжений № 487-р, № 488-р, № 489-р с 01.02.2022, привели к ограничению конкуренции на рассматриваемом товарном рынке.

В ходе рассмотрения дела антимонопольным органом установлено, что в результате издания Департаментом указанных распоряжений возможность оказания услуг по подготовке могил для погребения и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) иными хозяйствующими субъектами кроме хозяйствующего субъекта, отобранного по результатам конкурса, исключена.

Волгоградское УФАС России пришло к выводу, что действиями Департамента по определению организации, осуществляющей спорные работы на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, по результатам конкурса, не предусмотренного федеральным законодательством, посредством издания распоряжений № 487-р, № 488-р, № 489-р, ограничивается конкуренция, поскольку в результате проведения такого конкурса хозяйствующие субъекты ставятся в неравное положение, создается необоснованное преимущество одному хозяйствующему субъекту, признанному победителем, в получении права на оказание услуг по подготовке могил для погребения и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), и, как следствие, в получении права на оказание всех услуг по организации похорон на территории города Волгограда и ограничиваются иные хозяйствующие субъекты в осуществлении указанной деятельности.

Решением Волгоградского УФАС России от 07.09.2023 по делу №034/01/15-268/2022 (т.1 л.д.17-24) Департамент городского хозяйства администрации Волгограда признан нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ, что выразилось в определении организации, осуществляющей работы по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, по результатам конкурса, посредством издания Департаментом распоряжения от 24.12.2021 № 487-р, которым утвержден Порядок, подготовки могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, распоряжения от 24.12.2021 № 488-р «О конкурсе на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда» и распоряжения от 24.12.2021 № 489-р, которым утверждена конкурсная документация по отбору организации, осуществляющей выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, которые привели к ограничению конкуренции.

Поскольку на дату вынесения решения пунктом 2 распоряжения Департамента от 28.12.2022 № 509-р «Об организации подготовки могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включай демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда» распоряжения № 487-р, № 488-р, № 489-р признаны утратившими силу, антимонопольным органом принято решение не выдавать Департаменту предписание об устранении нарушения.

Не согласившись с указанным решением Управления, заявители обратились в Арбитражный суд Волгоградской области с вышеуказанными заявлениями.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, посчитал, что оспариваемое решение антимонопольного органа является законным и обоснованным, права заявителей не нарушены. 

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб и отзыва, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции считает, что апелляционные жалобы не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01 июля 1996 года № 6/8 основаниями для принятия судом решения о признании акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту, так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица. 

Отсутствие (недоказанность) хотя бы одного из названных условий служит основанием для оставления заявленного требования без удовлетворения.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия) возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В свою очередь обязанность доказывания нарушенного права в соответствии со статьей 65 АПК РФ лежит на заявителе.

Согласно статье 1 Закона о защите конкуренции данный Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В пункте 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что конкуренция - это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Под признаками ограничения конкуренции понимаются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Согласно пункту 33 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» (далее - Постановление Пленума ВС РФ № 2) нормативные и индивидуальные правовые акты, иные решения лиц, перечисленных в пункте 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции, их действия (бездействие), соглашения и (или) согласованные действия, способные влиять на конкуренцию на товарных рынках, в том числе принятые (совершенные) в связи с реализацией властных полномочий, подлежат антимонопольному контролю, в том числе в порядке статьи 15 Закона о защите конкуренции.

           Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В силу пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

В соответствии с пунктом 34 Постановления Пленума ВС РФ № 2 при наличии спора о соответствии статье 15 Закона о конкуренции правовых актов, решений, действий (бездействия) подлежит доказыванию факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо наличие угрозы наступления таких последствий на определенном товарном рынке, в том числе в результате нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках.

Угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции в результате принятия правовых актов, совершения действий (бездействия) предполагается и не требует дополнительного доказывания антимонопольным органом в случаях нарушения запретов, прямо сформулированных в частях 1 - 3 статьи 15 Закона, в частности в случаях установления органами публичной власти и иными указанными в данной норме лицами запретов (введения ограничений) в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров, установления для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

По смыслу статьи 15 Закона о защите конкуренции нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, и распространяется, прежде всего, на их акты и действия в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

При этом, в соответствии с Постановлением Пленума ВС РФ № 2, угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции в результате принятия правовых актов, совершения действий (бездействия) предполагается и не требует дополнительного доказывания антимонопольным органом в случаях нарушения запретов, прямо сформулированных в статье 15 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов, и распространяется на акты либо действия органа местного самоуправления, которые, ограничивая самостоятельность хозяйствующих субъектов либо создавая дискриминационные условия деятельности отдельным хозяйствующим субъектам, имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов.

Достаточным основанием для признания таких действий нарушающими положения антимонопольного законодательства, в частности, части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание конкретному хозяйствующему субъекту преимуществ в осуществлении предпринимательской деятельности.

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1 Закона о погребении и похоронном деле).

Не предопределяя конкретный порядок организации похоронного дела на территории муниципального образования, нормы Закона о погребении и похоронном деле предоставляют органам местного самоуправления в данной сфере следующие полномочия: организация похоронного дела, создание и определение порядка деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела, на которые возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших (статьи 25, 29); определение порядка деятельности общественных кладбищ (статья 18); установление правил содержания мест погребения (статья 17); установление стоимости и требований к качеству услуг по погребению, предоставляемых согласно гарантированному перечню (статья 9).

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 25, статьи 29 Федерального закона № 8-ФЗ гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным Законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела (далее - специализированная служба), порядок деятельности которых определяется названными органами.

Именно специализированная служба на безвозмездной основе оказывает супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантированный законом следующий перечень услуг по погребению: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом). Оплата стоимости услуг, предоставляемых сверх гарантированного перечня услуг по погребению, производится за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего (пункты 1, 2, 4 статьи 9 Федерального закона № 8-ФЗ).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), который к вопросам местного значения городского округа относит организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения (пункт 23 части 1 статьи 16). 

Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии с 1 января 2016 года и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4). 

Статья 17 Федерального закона N 131-ФЗ содержит перечень полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения, не являющийся исчерпывающим, поскольку по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 названного Закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований также могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения (подпункт 9 части 1, часть 1.1). 

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления издают муниципальные правовые акты (пункт 1 части 1 статьи 17 того же Федерального закона). 

Во исполнение Закона о погребении и похоронном деле, Федерального закона N 131-ФЗ, в соответствии со статьями 24, 26, 36 и 39 Устава города-героя Волгограда, 4 июля 2007 года Волгоградской городской Думой принято Решение N 47/1124, которое утвердило Правила организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде.

Согласно пункту 1.4 Правил благоустройство, выполнение работ и услуг по текущему содержанию и ремонту муниципальных общественных кладбищ и колумбариев Волгограда за счет средств бюджета Волгограда осуществляются лицом, определяемым по результатам проведения закупок работ, услуг по благоустройству, текущему содержанию и ремонту муниципальных общественных кладбищ и колумбариев Волгограда. 

По результатам осуществления закупочных процедур заключается муниципальный контракт. 

Пунктом 1.5 Правил  предусмотрено, что структурное подразделение администрации Волгограда, курирующее вопросы содержания муниципальных общественных кладбищ и колумбариев Волгограда, или уполномоченное им подведомственное муниципальное учреждение проводит закупки (конкурсы), по результатам которых заключает: муниципальные контракты на благоустройство, выполнение работ и услуг по текущему содержанию и ремонту муниципальных общественных кладбищ и колумбариев Волгограда; муниципальные контракты на перевозку умерших (погибших) в отделения (морги) ПАО и морги СМЭ с мест смерти вне зависимости от причины смерти; договоры на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), на муниципальных общественных кладбищах Волгограда. 

В соответствии с пунктом 3.4.5 Правил подготовка могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), осуществляется в соответствии с волеизъявлением умершего (погибшего), а также статьей 6 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" лицом, определенным по результатам проведения конкурсных процедур. 

Порядок подготовки могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), определяется структурным подразделением администрации Волгограда, курирующим вопросы содержания муниципальных общественных кладбищ и колумбариев Волгограда. 

Пункт 8.1 Правил предусмотрено, что  лицо, с которым заключен муниципальный контракт на благоустройство, выполнение работ и услуг по текущему содержанию и ремонту муниципальных общественных кладбищ и колумбариев Волгограда, должно обеспечить мероприятия (комплекс работ) по благоустройству, выполнению работ и услуг по текущему содержанию и ремонту муниципальных общественных кладбищ и колумбариев Волгограда, в том числе изготовление и (или) приобретение и установку табличек с указанием номеров кварталов, участков, справочно-информационных стендов, вывесок наименования кладбищ, плана-схемы кладбищ и колумбариев. 

Как следует из материалов дела, распоряжением Департамента городского хозяйства администрации Волгограда от 24.12.2021 №487-р утвержден Порядок подготовки могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах, который в соответствии с пунктом 1 определяет процедуру подготовки могил для погребения умерших и установлены требования к их подготовке.

Пунктом 2 Порядка подготовки могил для погребения умершего предусмотрено, что работы по подготовке могил для погребения, включая работы по копке могил демонтажу/монтажу надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), засыпка могил, производятся юридическим лицом (индивидуальным предпринимателем), с которым по результатам конкурса по отбору организаций, осуществляющей выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений  (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, заключен договор на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда.

Распоряжением Департамента от 24.12.2021 №488-р утвержден Порядок проведения конкурса на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда.

В пункте 1 распоряжения от 24.12.2021 № 488-р указано на проведение до 31.01.2022 открытого конкурса на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда сроком на 1 год (далее – конкурс). 

В силу пункта 1.2 Порядка проведения конкурса предметом конкурса является отбор организации, осуществляющей работы по подготовке могил для погребения умершего и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда и заключение договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда (палее - Договор). 

Предметом Договора является: - демонтаж надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий); - копка могилы установленного размера на отведенном участке кладбища, осуществляемое в том числе с использованием механических средств; - засыпка могилы; - устройство надмогильного холма; - монтаж надмогильных ранее установленных (замогильных) сооружений (надгробий) при погребении в родственное захоронение, семейное (родовое) захоронение; - установка регистрационного знака на могиле; - подготовка ячеек колумбариев. 

Распоряжение Департамента от 24.12.2021 № 489-р утверждена Конкурсная документация к конкурсу по отбору организации, осуществляющей выполнение работ по 13 А12-7280/2022 подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда (далее - Распоряжение № 489-р). 

Согласно пункту 1.1 конкурсной документации конкурс проводится в соответствии со статьями 447-449 Гражданского кодекса РФ и решением Волгоградской городской Думы от 04.07.2007 № 47/1124 «О Правилах организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде». 

На основании указанных распоряжений Департаментом организован конкурс на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, о чем на официальном сайте Администрации Волгограда «www.volgadmin.ru» 24.12.2021 опубликовано извещение.

По результатам проведения указанного конкурса победителем признано ЗАО «РП «Память».

28.01.2022 с ЗАО «РП «Память» заключен договор № 1 на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда (далее - Договор).

В соответствии с пунктом 1.1 договора от 28.01.2022 № 1 ЗАО «РП «Память» принимает обязательства по выполнению работ по подготовке могил для погребения упершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на территории муниципальных общественных кладбищ Волгограда, перечень которых определен Приложением N 1, в соответствии с Приложением № 2 "Техническое задание".

Согласно конкурсной документации и заключенному договору, в том числе, осуществляется установка регистрационного знака.

Согласно приложению № 2 работы выполняются на 48-ми муниципальных общественных кладбищах г. Волгограда, ориентировочный объем работ составит не менее 12 405 мест погребения.

Для констатации события нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции необходимо установить факт ограничения, недопущения, устранения конкуренции или возможность наступления таких последствий. 

Судом обоснованно учтено, что выбранная по результатам конкурса конкретная организация - ЗАО «РП «Память», получила право выполнять работы по копке могил, демонтажу/монтажу надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), засыпке могил на муниципальных кладбищах Волгограда, именно посредством издания Распоряжений №487-р, №488-р, №489-р. 

При этом иные хозяйствующие субъекты выполнять указанные работы не могли в силу заключённого между обществом и Департаментом договора. 

Лица, взявшие на себя обязанности по погребению, также должны заключать договор с ЗАО «РП «Память» на указанные виды работ.

Таким образом, изданные распоряжения привели к сокращению количества хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на рынке организации похорон и предоставления связанных с ними услуг; привели к установлению для приобретателей товара «организация похорон и предоставление связанных с ними услуг» ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такой товар; создали возможность для отдельного хозяйствующего субъекта (ЗАО «Ритуальное предприятие «Память») в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на данном товарном рынке, что является признаками ограничения конкуренции в соответствии с пунктом 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции.

Действиями Департамента была искусственно создана ситуация, при которой ЗАО «Ритуальное предприятие «Память» получило исключительное и доминирующее положение на рынке оказания ритуальных услуг (создан закрытый сегмент рынка ритуальных услуг - оказание услуг/работ по копке могил, демонтажу/монтажу надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), засыпке могил) на территории города Волгограда. 

Суд при принятии обжалуемого решения правомерно исходил из того, что с позиции законодательства о защите конкуренции все хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность на товарном рынке, должны быть поставлены в равные условия с тем, чтобы каждый из них за счет самостоятельных действий был способен повлиять на условия обращения товара на товарном рынке, что одновременно исключает возможность одностороннего влияния какого-либо хозяйствующего субъекта на общие условия обращения товара на товарном рынке. 

Под недопущением конкуренции следует понимать такую ситуацию, когда в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) исключается любая возможность конкуренции. Ограничение конкуренции подразумевает то, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) существенно снижается возможность конкуренции. Устранение конкуренции свидетельствует о том, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) постепенно устраняется (минимизируется) возможность конкуренции.

Гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела, порядок деятельности которых определяется названными органами (пункты 1 и 2 статьи 25, статья 29 Федерального закона № 8-ФЗ).

Положения статей 9 и 10 Закона о погребении и похоронном деле в их системном единстве указывают, что устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Исходя из оценки полномочий по содержанию на территории городского округа мест захоронения и организации ритуальных услуг, отнесенных статьей 16 Федерального закона № 131-ФЗ к ведению городских округов вопросов в сфере похоронного дела, во взаимосвязи с положениями Федерального закона № 8-ФЗ органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом (пункт 1 статьи 7 Федерального закона № 8-ФЗ).

На основании изложенного, можно сделать вывод о том, что федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном районе специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Федерального закона № 8-ФЗ и одновременно предоставил лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

Специализированная служба по вопросам похоронного дела создается органами местного самоуправления исключительно в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения умерших при отсутствии близких родственников, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение. 

Пункт 2 статьи 25 Федерального закона № 8-ФЗ не предусматривает, что субъектный состав участников товарных рынков ритуальных услуг ограничивается только специализированными службами по вопросам похоронного дела.

При этом законодатель не исключает возможность выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями.

Судом обоснованно принято во внимание, что в рамках дела№А12-7280/2022 прокуратура Волгоградской области обратилась в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительными распоряжений Департамента городского хозяйства администрации Волгограда от 24.12.2021 № 487-р, от 24.12.2021 № 488-р, от 24.12.2021 №489-р; о признании недействительным проведенного Департаментом конкурса на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, оформленного протоколом оценки заявок и определения победителя конкурса от 27.01.2022; о признании недействительным (ничтожным) договора от 28.01.2022 № 1 на выполнение указанных работ, заключенного между Департаментом городского хозяйства администрации Волгограда и ЗАО «Ритуальное предприятие «Память».

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 08.02.2023 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.07.2023 по делу №А12-7280/2022, оставленным без изменения постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 23.10.2023, решение Арбитражного суда Волгоградской области от 08.02.2023 отменено, принят новый судебный акт, которым указанные распоряжения Департамента признаны недействительными.

Также признан недействительным проведенный Департаментом конкурс на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, оформленный протоколом оценки заявок и определения победителя конкурса от 27.01.2022, признан недействительным (ничтожным) заключенный по результатам конкурса договор от 28.01.2022 № 1 на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, заключенный между департаментом городского хозяйства администрации Волгограда и закрытым акционерным обществом «Ритуальное предприятие «Память».

Определением Верховного Суда РФ от 29.12.2023 №306-ЭС23-25616 отказано в передаче дела №А12-7280/2022 в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда РФ.

В рамках указанного арбитражного дела суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что кроме организации со статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, только единственный хозяйствующий субъект - победитель вышеуказанного конкурса имеет право погребения и может оказывать услуги по погребению на 48 муниципальных общественных кладбищах Волгограда, т.е. административными методами администрация сузила рынок услуг по погребению, который до этого был представлен несколькими хозяйствующими субъектами, до одного хозяйствующего субъекта.

В рассматриваемом случае установленный порядок доступа на рынок услуг по погребению на муниципальных кладбищах г. Волгограда (услуги по подготовке могил для погребения упершего (погибшего) и ячеек колумбария, демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий)) и оказания услуг на вышеуказанном рынке создает не предусмотренные федеральным законодательством, в том числе Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", препятствия осуществлению предпринимательской деятельности и устанавливает не предусмотренные действующим федеральным законодательством требования к хозяйствующим субъектам - участникам рынка, и нарушает запреты, установленные статьей 15 упомянутого Закона.

Присутствующие на рынке оказания ритуальных услуг г. Волгограда хозяйствующие субъекты, оказывавшие на протяжении длительного периода времени услуги по погребению, и любые другие хозяйствующие субъекты лишены возможности осуществлять деятельность на рынке услуг по погребению, то есть рынок услуг по погребению административными методами искусственно сокращен до одного хозяйствующего субъекта.

Положения оспариваемых распоряжений и проведенный конкурс ограничивают права граждан на выбор организации, оказывающей ритуальные услуги, поскольку закрепление за лицом, заключившим с уполномоченным органом договор, исключительного права погребения умершего и оказания услуг по погребению безусловно ограничивает конкуренцию на рынке и нарушает запреты, установленные статьей 15 Закона о защите конкуренции.

Согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 25.07.2018 N 9-АПГ18-9, недопустимо ограничение субъектного состава лиц, имеющих право оказывать услуги по погребению, а правовые акты, исключающие или ограничивающие возможность оказывать услуги в сфере похоронного дела иными лицами, нежели специализированными службами, создаваемыми органом местного самоуправления, ограничивают конкуренцию и являются недопустимыми с точки зрения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. 

Исходя из статьи 10 Федерального закона N 8-ФЗ погребение может осуществляться как на безвозмездной основе, так и за счет собственных средств родственников и иных лиц, взявших на себя обязанность по погребению с последующим возмещением расходов в пределах размера социального пособия. 

Следовательно, лицам, взявшим на себя обязанности по погребению, законом предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, родственники или иные лица вправе получить ритуальные услуги (услуги по погребению) у любого хозяйствующего субъекта, осуществляющего оказание таких услуг. 

В противном случае у родственников умершего или иных лиц, взявших на себя обязанность по погребению, отсутствует право выбора организации, оказывающей такие услуги, то есть ограничиваются гражданские права последних, а также ограничивается возможность иных хозяйствующих субъектов оказывать комплекс ритуальных услуг на возмездной основе, то есть ограничивается конкуренция на товарном рынке оказания ритуальных услуг. 

Статья 25 Закона о погребении и похоронном деле не предусматривает, что субъектный состав лиц, имеющих право осуществлять погребение умершего и оказывать услуги по погребению, ограничивается специализированными службами, и что иные юридические и физические лица лишены права заниматься такой деятельностью, в том числе не устанавливает получение права на оказание ритуальных услуг на конкурсной основе, и не наделяет органы местного самоуправления полномочиями по установлению условий проведения такого конкурса. 

Из этого следует, что хозяйствующие субъекты (индивидуальные предприниматели, юридические лица различных организационно-правовых форм) имеют равные права на осуществление такой деятельностью без проведения конкурса, без заключения договора с органом местного самоуправления на право оказания услуг по погребению. 

Вынесенные распоряжения ограничивают права граждан на выбор организации, оказывающей ритуальные услуги, поскольку закрепление за лицом, заключившим с уполномоченным органом договор, исключительного права погребения умершего и оказания услуг по погребению безусловно ограничивает конкуренцию на рынке и нарушает запреты, установленные статьей 15 Закона о защите конкуренции.

Системное толкование приведенных выше норм права, анализ установленных национальным стандартом терминов в совокупности с тем обстоятельством, что исключает возможность оказания перечисленных в оспариваемых актах и договоре видов услуг в сфере похоронного дела иными лицами, нежели организацией, определенной органом местного самоуправления на основе открытого конкурса, следует признать не только ограничивающим права потребителей на выбор организации, оказывающей ритуальные услуги, но и ограничивающим конкуренцию в данной сфере услуг. 

Такое регулирование снижает уровень гарантий, предоставленных федеральным законодателем, как заинтересованным гражданам (организациям) иметь право свободно выбирать лиц и организации, оказывающие ритуальные услуги, в том числе с учетом доступности для них цены услуги, так и лицам (организациям), оказывающим ритуальные услуги, которые лишены права заниматься законной предпринимательской деятельностью и свободно конкурировать на рынке ритуальных услуг, тем самым, ограничивает субъектный состав лиц, имеющих право оказывать услуги по погребению, что является недопустимым, противоречит требованиям статей 15 Закона о защите конкуренции. 

Не проведение торгов (конкурса/аукциона) ограничивает конкуренцию в тех случаях, когда их проведение является обязательным в соответствии с законодательством РФ. 

В тех случаях, когда федеральный законодатель не ограничил получение права хозяйствующими субъектами осуществления деятельности на товарном рынке проведением торгов (конкурса/аукциона), их проведение органом власти не обеспечивает конкуренцию, а напротив, ограничивает ее, так как создает и может создать препятствование (ограничение) в осуществлении хозяйствующими субъектами той или иной деятельности, ограничивает и может ограничить доступ хозяйствующих субъектов к товарному рынку, в том числе, в ввиду установления не предусмотренных законодательством требований к участникам таких торгов и условий их проведения, а также учитывая то, что победителем торгов может быть признано только одно лицо (один хозяйствующий субъект). 

Закон № 8-ФЗ наделил орган местного самоуправления только обязанностью создавать специализированные службы в сфере похоронного дела исключительно для оказания гарантированного перечня услуг по погребению за счет бюджетных средств. 

Закон № 8-ФЗ не наделил органы власти (органы местного самоуправления) правом выбора хозяйствующего субъекта, оказывающего услуги по погребению (ритуальные услуги) и связанные с ними услуги, как на конкурсной основе, так и без проведения конкурса. 

Такой деятельностью вправе заниматься любой хозяйствующий субъект при наличии соответствующих материальных ресурсов, право осуществлять деятельность по организации похорон не может быть ограничено договором с органом местного самоуправления. 

Право выбора хозяйствующего субъекта, оказывающего ритуальные услуги, принадлежит лицам, взявшим на себя обязательства по погребению. При этом установление органом местного самоуправления для таких лиц (приобретателей услуг) ограничение в выборе хозяйствующих субъектов, оказывающих такие услуги, прямо запрещено пунктом 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. 

Судебными актами по делу №А12-7280/2022 установлен факт того, что действия Департамента в части проведения, не предусмотренного Законом № 8-ФЗ конкурса на право заключения договора на оказание услуг (по подготовке могил для погребения упершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий)), связанных с погребением, ограничивают конкуренцию, так как в результате проведения такого конкурса хозяйствующие субъекты ставятся в неравное положение, создается необоснованное преимущество одному хозяйствующему субъекту, признанному победителем, в получении права на оказание ритуальных услуг и иных услуг, связанных с погребением, на территории города Волгограда и ограничиваются иные хозяйствующие субъекты в осуществлении указанной деятельности.

Суд первой инстанции по настоящему делу правомерно поддержал выводы антимонопольного органа о том, что  действиями Департамента по определению организации, осуществляющей работы по подготовке могил и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда,  по результатам конкурса, не предусмотренного федеральным законодательством, посредством издания Распоряжений №487-р, №488-р, № 489-р ограничивается конкуренция, поскольку в результате проведения такого конкурса хозяйствующие субъекты ставятся в неравное положение, создается необоснованное преимущество одному хозяйствующему субъекту, признанному победителем, в получении права на оказание услуг по подготовке могил и ячее колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), и, как следствие, в получении права на оказание всех услуг по организации похорон на территории города Волгограда и ограничиваются иные хозяйствующие субъекты в осуществлении указанной деятельности.

Обжалуя решение суда, ЗАО «РП «Память» в обоснование доводов апелляционной жалобы указывает, что правовая квалификация действий Департамента, данная судами в рамках дела № А12-7280/2022, не имеет преюдициального значения по настоящему делу.

Суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

Свойством преюдиции обладают обстоятельства, составляющие фактическую основу ранее вынесенного по другому делу и вступившего в законную силу решения, когда эти обстоятельства имеют юридическое значение для разрешения другого спора.

В рамках дела № А12-7280/2022 и настоящего дела устанавливались обстоятельства – влияние спорных распоряжений на состояние конкуренции. По делу  № А12-7280/2022 данные обстоятельства послужили основанием для признания распоряжений Департамента недействительными,  при рассмотрении настоящего дела – основанием для установления в действиях Департамента признаков нарушения положений Закона о защите конкуренции, запрещающих органам местного самоуправления принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. 

Состав лиц, участвующих в рассмотрении дела № А12-7280/2022 и дела № А12-25311/2023, является тождественным.

Таким образом, выводы суда по делу № А12-7280/2022 имеют правовое значение для настоящего дела.

Довод Департамента, изложенный в апелляционной жалобе, о том, что спорными распоряжениями Департамента определен порядок организации похоронного дела в Волгограде (проведение открытого конкурса), судом апелляционной инстанции отклоняется, поскольку закрепление за ЗАО «РП «Память» исключительного права погребения умершего и оказания услуг по погребению безусловно ограничивает конкуренцию на рынке и нарушает запреты, установленные статьей 15 Закона о защите конкуренции. В тех случаях, когда федеральный законодатель не ограничил получение права хозяйствующими субъектами осуществления деятельности на товарном рынке проведением торгов (конкурса/аукциона), их проведение органом власти не обеспечивает конкуренцию, а напротив, ограничивает ее, в том числе, в ввиду установления не предусмотренных законодательством требований к участникам таких торгов и условий их проведения, а также учитывая то, что победителем торгов может быть признано только одно лицо (один хозяйствующий субъект). 

Заявителями в апелляционных жалобах указано, что антимонопольным органом  неверно определены границы товарного рынка, не предоставлено доказательств проведения сплошного или выборочного опроса покупателей при определении продуктовых границ товарного рынка, а подготовленный Управлением анализ состояния конкуренции не содержит анализа предметов договоров, на основании которых осуществляется реализация ритуальных услуг как альтернативного опросу покупателей товара способа определения продуктовых границ товарного рынка.

Суд апелляционной инстанции исходит из следующего. 

Согласно пункту 1 статьи 4 Закона о защите конкуренции товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот.

Согласно пункту 4 статьи 4  Закона № 135-ФЗ  указано, что товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами (пункт 4);

Как следует из материалов дела, антимонопольным органом проведен Обзор состояния конкуренции на рынке организации похорон и предоставления связанных с ними услуг в границах Волгограда за период с 01.01.2021 по 31.12.2022 в соответствии с Федеральным законом № 135-ФЗ и Порядком проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденным Приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220 (далее – Порядок № 220).

В качестве продуктовых границ товарного рынка антимонопольным органом определены услуги по «организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг».

В соответствии с пунктом 1.5 Порядка № 220 при анализе состояния конкуренции на товарном рынке в качестве исходной информации о товарных рынках используются различные источники информации, в том числе, данные официальной статистической информации; сведения, полученные от физических и юридических лиц, в том числе сведения, представляемые покупателем (покупателями) данного товара, в том числе в результате их выборочного опроса, а также сведения, представляемые продавцами данного товара; обращения физических и юридических лиц в антимонопольный орган.

Определение продуктовых границ товарного рынка предусматривает проведение процедуры выявления товара, не имеющего заменителя, или взаимозаменяемых товаров, обращающихся на одном и том же товарном рынке, которая включает: предварительное определение товара; выявление свойств товара, определяющих выбор приобретателя, и товаров, потенциально являющихся взаимозаменяемыми для данного товара; определение взаимозаменяемых товаров (пункт 3.1 Порядка № 220).

В силу пункта 3.4 Порядка № 220 предварительное определение товара проводится на основе условий договора, заключенного в отношении товара; разрешений (лицензий) на осуществление определенных видов деятельности; нормативных актов, регулирующих соответствующую деятельность; общероссийских классификаторов продукции, работ, услуг, видов экономической деятельности; товарных словарей или справочников товароведов; заключений специалистов, имеющих специальные знания в соответствующей сфере; иного способа, позволяющего однозначно определить товар.

При выявлении свойств товара, определяющих выбор покупателя, помимо прочего анализируются функциональное назначение, в том числе цель потребления товара и его потребительские свойства; применение товара (в том числе перепродажа либо личное потребление или профессиональное использование); цена; условия реализации (пункт 3.5 Порядка № 220).

Согласно пункту 3.7 Порядка № 220 определение взаимозаменяемых товаров в соответствии со статьей 4 Закона о конкуренции основывается на фактической замене товаров приобретателем или готовности приобретателя заменить один товар другим при потреблении (в том числе при потреблении в производственных целях), учитывая их функциональное назначение, применение, качественные и технические характеристики, цену и другие параметры.

Услуги по организации похорон являются социально значимым видом услуг.

Их особенность заключается в том, что при относительно небольшом объёме индивидуального спроса, редком обращении за этими услугами, их приобретение связано с чрезвычайными обстоятельствами в жизни людей. Эти услуги абсолютно необходимы для потребителей, от них невозможно отказаться, их вынуждены покупать по любой цене и при любых условиях и выполнять в очень ограниченный отрезок времени. Это делает спрос на данный вид услуг слабо эластичным по цене.

С учётом специфического характера оказываемых услуг, антимонопольным органом не установлены услуги, способные заменить услуги по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг.

Как указывалось ранее, Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии с 1 января 2016 года и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).

Согласно «Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности» (утв. Приказом Госстандарта от 31.01.2014 № 14-ст) деятельность по благоустройству и содержанию кладбищ отнесена к деятельности, имеющей код ОКВЭД 81.30, а деятельность по организации похорон и предоставление связанных с ними услуг - к деятельности, имеющий код ОКВЭД - 96.03. Данный вид отнесён к бытовым услугам, конечными их потребителями являются граждане, которые в целях получения тех или иных бытовых услуг заключают договоры бытового подряда.

Кроме этого, согласно приложению № 2 к Договору (перечень работ и услуг) ЗАО «РП «Память» осуществляет, в том числе, установку регистрационного знака на могиле с указанием фамилии, имени, отчества захороненного умершего (погибшего) человека, дат его рождения и смерти, номера участка и могилы.

Как установлено антимонопольным органом, процесс оказания похоронных услуг включает в себя следующие специфические виды деятельности: оформление документов, необходимых для погребения, перевозка и временное содержание тела в морге, отвод участка для захоронения, приобретение и доставка предметов, необходимых для совершения ритуала: гроба, ритуального белья и одежды, подготовка тела к прощанию и захоронению (бальзамирование, облачение, положение во гроб), приобретение иных предметов похоронного ритуала (венки, ленты и т.п.), предоставление помещения для траурной церемонии, проведение церемонии, музыкальное сопровождение, транспортировка гроба с телом к месту захоронения (включая ручную переноску), рытьё могилы, опускание гроба, засыпка могилы, изготовление и установка временного памятного знака на могиле, изготовление памятника, установка памятника, изготовление элементов оформления и ограждения могилы, установка элементов оформления и ограждения могилы.

При кремации вышеназванный перечень меняется следующим образом: операция «отвод участка для захоронения» может быть заменена на «предоставление места в колумбарии», либо не осуществляться при подхоронении урны в родственную могилу; операция «транспортировка гроба с телом к месту захоронения» не осуществляется; операции «рытьё могилы», «опускание гроба, засыпка могилы» либо заменяются на «помещение урны в колумбарий», либо на «подхоронение в существующую могилу, производимое без существенного повреждения последней»; в случае захоронения в колумбарии «изготовление и установка памятника» заменяется «установкой памятной доски».

Каждый из вышеперечисленных видов деятельности может быть предметом отдельного договора (купли-продажи, производства работ, оказания услуг), либо они могут быть полностью или частично сгруппированы и заказаны комплексно.

По итогам оценки рассматриваемого перечня специфических видов деятельности (работ/услуг) с точки зрения их погребения антимонопольный орган выделил минимально необходимый для захоронения перечень услуг: 

оформление документов, необходимых для погребения;

приобретение и доставка предметов, необходимых для совершения ритуала;

подготовка тела к прощанию и захоронению;

транспортировка гроба с телом к месту захоронения (включая ручную переноску), в том числе транспортировка гроба по территории кладбища (при кремации не осуществляется);

рытьё могилы/подхоронение в существующую могилу (при кремации - помещение урны в колумбарий);

опускание гроба, засыпка могилы (при кремации не осуществляется);

изготовление и установка временного памятного знака на могиле (при кремации - установка памятной доски).

При этом для достойного погребения умершего недостаточно приобрести одну или несколько работ/услуг из минимально необходимых и отказаться от других, входящих в перечень минимально необходимых работ/услуг. Например, услуга «опускание гроба, засыпка могилы» физически возможна только при приобретении работ по «рытью могилы/подхоронению в существующую могилу», а «рытьё могилы/подхоронение в существующую могилу» возможно только при «оформлении документов, необходимых для погребения» и т.д.

Таким образом, анализ фактической ситуации, складывающейся для потребителя в случае необходимости осуществить погребение умершего, показывает, что перечисленные работы/услуги (минимально необходимый для захоронения перечень) заказываются их потребителем и предоставляются их исполнителем, как правило, комплексно.

Для большинства потребителей отельные части процесса организации похорон (подготовка места захоронения) сами по себе не обладают какой-либо потребительской стоимостью (полезностью) в отрыве от остальных частей, поскольку только рытье могилы без предшествующих и последующих частей указанного процесса  полезностью для потребителя не обладает. Потребитель заинтересован в приобретении максимального количества взаимосвязанных частей указанного процесса у минимального количества лиц (у одного) по приемлемой цене вне зависимости от наличия (отсутствия) возможности приобретения отдельных частей у разных лиц.

Исходя из сложившейся договорной практики в данной сфере для погребения умершего заказчиком (потребителем) оформляется заказ не на оказание отдельно взятой работы/услуги, а на комплекс необходимых услуг, т.е. договор на оказание услуг по организации похорон и предоставление связанных с ними услуг.

Согласно пунктам 1.1 договоров на оказание услуг по организации похорон и погребению, представленным ЗАО «Ритуальное предприятие «Память» (б/н от 15.12.2021, б/н от 29.05.2022г., б/н от 18.06.2022), заказчик поручает, а исполнитель обязуется осуществить необходимый комплекс услуг по предпохоронной подготовке тела к погребению и произвести погребение умершего на конкретном кладбище Волгограда.

Вместе с тем утверждённые Департаментом распоряжения по определению на конкурсной основе организации, осуществляющей работы по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, направлены на искусственное, необоснованное вычленение ряда необходимых при погребении услуг (таких как: работы по копке могил, демонтажу монтажу надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), засыпке могил) из единого комплекса услуг по организации похорон.

Таким образом, выделение услуг по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), из комплекса услуг по организации похорон в целях определения продуктовых границ товарного рынка в данном конкретном случае является нецелесообразным и неоправданным.

По мнению апелляционной коллегии, именно комплексность услуг в данном случае играет решающую роль при выборе потребителем хозяйствующего субъекта, с которым возможно заключить договор в целях реализации обязанности по погребению умершего.

Соответственно для потребителя в данном случае товаром, т.е. комплексным объектом гражданских прав, предназначенным для введения в оборот и в котором он прямо заинтересован, является «организация похорон и предоставление связанных с ними услуг», в состав которого в качестве обязательной составляющей входит подготовка места захоронения (рытьё могилы).

В свою очередь искусственное «выделение» из указанного процесса распоряжениями № 487-р, № 488-р, № 489-р Департамента подготовки места захоронений (рытья могилы) привело к ограничению конкуренции именно на рынке товара «организация похорон и предоставление связанных с ними услуг», а не на «рынке» его составной части, не обладающей самостоятельной потребительской стоимостью и входящей в данный комплексный товар.

На основании изложенного, доводы апелляционных жалоб об обратном, а также о том, что антимонопольным органом неверно установлены продуктовые границы, судом апелляционной инстанции отклоняются как необоснованные.

Как верно указал суд первой инстанции, рассматриваемые действия Департамента фактически привели к созданию ситуации, при которой ЗАО «РП «Память» получило исключительное и доминирующее положение на рынке оказания ритуальных услуг (создан закрытый сегмент рынка ритуальных услуг - оказание услуг/работ по копке могил, демонтажу/монтажу надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), засыпке могил) на территории города Волгограда.

В рамках дела №А12-7280/2022 суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что присутствующие на рынке оказания ритуальных услуг г. Волгограда хозяйствующие субъекты, оказывавшие на протяжении длительного периода времени услуги по погребению, и любые другие хозяйствующие субъекты лишены возможности осуществлять деятельность на рынке услуг по погребению, то есть рынок услуг по погребению административными методами искусственно сокращен до одного хозяйствующего субъекта.

Из информации, представленной участниками рынка организации похорон и предоставления связанных с ними услуг в границах Волгограда (ООО «Радоница», ИП ФИО2, ИП ФИО1) следует, что изданные Департаментом распоряжения приводят к тому, что лица, изначально обратившиеся к ним за услугами по организации похорон, в итоге расторгают договоры на оказание услуг по организации похорон, так как считают, что разрывать услуги по организации похорон неудобно, в связи с тем, что все этапы похорон связаны между собой по времени и любые отклонения могут негативно сказаться на всей процедуре. Поскольку услуги по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) с 01.02.2022 осуществляет коммерческая организация (ЗАО «Ритуальное предприятие «Память»), которая также вправе предоставлять иные услуги по организации похорон, то естественно, что она заинтересована в привлечении и «переманивании» клиентов, в том числе путём уговоров лиц, взявших на себя обязанности по погребению, о возможности обеспечить удобное время похорон, отсутствие проблем при оформлении документов, удобство получения всего спектра услуг по погребению в одном месте и т.п. По той же причине лица, которые изначально знают, что услуги по копке могил необходимо будет заказывать исключительно у ЗАО «РП «Память», обращаются к нему за полным перечнем услуг, необходимых для организации похорон.

Судом первой инстанции правомерно учтено, что не проведение в рассматриваемом случае опроса покупателей не свидетельствует о неправильном определении Управлением продуктовых границ товарного рынка.

Суд апелляционной инстанции считает необходимым также отметить, что поводом для инициирования органами прокуратуры проверки и обращения в рамках дела№А12-7280/2022 послужили многочисленные обращения граждан и хозяйствующих субъектов с жалобами на неправомерные действия ЗАО «РП «Память» и администрации Волгограда в сфере похоронного дела, в том числе, по навязыванию дополнительных услуг помимо заключения договора на подготовку могилы, отказу в заключении договора, в связи с оказанием услуг по захоронению сторонней организацией, не связанной группой компаний «Память», ненадлежащему исполнению ЗАО «РП «Память» функций по содержанию территории муниципальных кладбищ, ограничению доступа на них, созданию препятствий в осуществлении деятельности в сфере ритуальных услуг, ограничению конкуренции недобросовестным методом конкурентной борьбы на рынке услуг со стороны ЗАО «РП «Память».

Представленный в материалы дела ЗАО «РП «Память» «Экономико-социологический анализ рынка ритуальных услуг в России», подготовленный ФИО6, также не опровергает выводов Управления и суда о нарушении Департаментом Закона № 135-ФЗ.

«Экономико-социологический анализ рынка ритуальных услуг в России» представляет собой диссертацию на соискание ученой степени кандидата социологических наук (2013г.), из содержания которой следует, что  проводилось сравнение российского и американского рынков ритуальных услуг. Особенностью рынка ритуальных услуг является то, что это рынок с совершенно неэластичным спросом. Российский рынок ритуальных услуг все еще находится на  стадии становления.

Указанная диссертация основана на суждениях и выводах ФИО6 

Как следует из библиографии диссертации, при проведении диссертационного исследования (в т.ч. при интервьюировании) вообще не использовались какие-либо нормативные источники, в т.ч. Закон о защите конкуренции и Приказ № 220. Соответственно суждения и выводы, содержащиеся в диссертации, не относятся к сфере антимонопольного регулирования.

Диссертация написана на соискание учёной степени кандидата социологических наук. Указанные суждения и выводы не являются актуальными, поскольку диссертация написана в 2013 году.

Как следует из Приложения 1 «Список информантов» к диссертации, среди - немногочисленных (для исследования, претендующего на научность) проинтервьюированных лиц значатся только жители г. Москвы и г. Санкт-Петербурга.

Все проинтервьюированные лица являются в той или иной степени исполнителями на рынке организации похорон и предоставления связанных с ними услуг, потребители же данных услуг не интервьюировались.

Указанная диссертация не влияет на правильность проведения Управлением  Обзора состояния конкуренции на рынке организации похорон и предоставления связанных с ними услуг в границах Волгограда за период с 01.01.2021 по 31.12.2022 в соответствии с Федеральным законом № 135-ФЗ и Порядком проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденным Приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220.

Оценив предоставленные доказательства, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемое решение антимонопольного органа является законным и обоснованным.

Апелляционная коллегия считает, что оспариваемый в рамках настоящего дела ненормативный правовой акт Волгоградского УФАС России соответствует положениям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы Закрытого акционерного общества «Ритуальное предприятие «Память» и Департамента городского хозяйства администрации Волгограда, в связи с чем, в удовлетворении заявленных требований судом правомерно отказано на основании части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. 

Доводы апелляционных жалоб, сводящиеся фактически к несогласию с выводами суда первой инстанции, к повторению утверждений, исследованных и правомерно отклонённых арбитражным судом первой инстанции, не могут служить основанием для отмены судебного акта, поскольку не свидетельствуют о нарушении судом норм материального и процессуального права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 АПК РФ, арбитражным судом апелляционной инстанции не установлено.

Апелляционный суд считает принятое судом первой инстанции решение законным и обоснованным. Доводы, изложенные в апелляционных жалобах, направлены на переоценку выводов суда первой инстанции и не могут являться основанием для отмены решения суда. Апелляционные жалобы следует оставить без удовлетворения. 

В соответствии с частью 1 статьи 177 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление, выполненное в форме электронного документа, направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения в установленном порядке в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа не позднее следующего дня после дня его принятия.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд 

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 21 марта 2024 года по делу№ А12-25311/2023 оставить без изменения, апелляционные жалобы – без удовлетворения. 

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий                                                                            Е.В. Пузина

 

Судьи                                                                                                           В.В. Землянникова

 

Ю.А. Комнатная