АРБИТРАЖНЫЙ СУД САХАЛИНСКОЙ ОБЛАСТИ

Коммунистический проспект, д. 28, 

<

...>

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А59-7270/2024

г. Южно-Сахалинск

20 мая 2025 года

Резолютивная часть решения объявлена 23 апреля 2025 года.

Решение в полном объеме изготовлено 20 мая 2025 года.

Арбитражный суд Сахалинской области в составе судьи Зуева М.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Потийчук Е.А.,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Департамента культуры и туризма администрации города Южно-Сахалинска (ОГРН: 

<

***>, ИНН: 

<

***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (ОГРН: 

<

***>, ИНН: 

<

***>) о признании решения от 24.10.2024 № РХ/5171/24 незаконным и предписания от 24.10.2024 № РХ/5172/24 недействительным,

при участии:

от Департамента культуры и туризма Администрации города Южно-Сахалинска - ФИО1 по доверенности от 20.06.2024,

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области - ФИО2 по доверенности от 05.03.2025 № 3, ФИО3 по доверенности от 31.03.2025 № 4,

от третьих лиц:

от администрации города Южно-Сахалинска - ФИО4 по доверенности от 01.08.2024, ФИО5 по доверенности от 07.04.2025 № 84-Кфд,

от муниципального автономного учреждения «Городской парк культуры и отдыха им. Ю. Гагарина» - ФИО6 по доверенности от 09.04.2025 № 1,

от общества с ограниченной ответственностью «Тэктум» - представитель не явился,

установил:

Департамент культуры и туризма Администрации города Южно-Сахалинска (далее - заявитель, департамент) обратился в Арбитражный суд Сахалинской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее - управление, антимонопольный орган, Сахалинское УФАС) с вышеуказанным заявлением.

В обоснование заявленных требований указано, что при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства Сахалинским УФАС не учтены существенные для дела обстоятельства и им не дана должная правовая оценка. Муниципальное автономное учреждение «Городской парк культуры и отдыха им. Ю. Гагарина» (далее - МАУ «ГПКиО», Городской парк) осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, путем выполнения работ, оказания услуг в установленных сферах деятельности, в соответствии с муниципальным заданием на оказание муниципальных услуг, выполнение работ. Муниципальные задания для муниципальных учреждений культуры формируются с учетом основных видов деятельности и предложений учреждений, касающихся потребности в соответствующих муниципальных услугах (работах), оцениваемых на основании прогнозируемой динамики количества потребителей муниципальных услуг (работ), уровня удовлетворенности существующим объемом и качеством муниципальных услуг (работ) и возможностей муниципальных учреждений по оказанию муниципальных услуг (работ). В этой связи, департамент, осуществляющий функции и полномочия учредителя, в установленном порядке, с учетом необходимости проведения различных мероприятий, включает в муниципальное задание Городского парка оказание соответствующих услуг, выполнение работ. Департамент при утверждении муниципального задания, в силу Положения о департаменте, осуществляет непосредственные функции администрации города Южно-Сахалинска в сфере культуры и туризма, в том числе по решению такого вопроса местного значения как «создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры». Выполнение департаментом функции по решению указанного вопроса местного значения осуществляется посредством выдачи подведомственным учреждениям муниципальных заданий на оказание (выполнение) различных видов услуг (работ) в сфере культуры с использованием разнообразных форм их исполнения. При этом, потребителями услуг на безвозмездной основе является физические лица, и которые оказываются (выполняются) в целях осуществления (решения) предусмотренных законодательством полномочий (функций) Департамента по обозначенному вопросу местного значения. Муниципальные задания для подведомственных учреждений формируются и утверждаются департаментом в соответствии с видами деятельности, отнесенными их уставами к основным видам деятельности. Городской парк согласно его учредительным документам для достижения установленных уставом целей, осуществляет основные виды деятельности: организация и проведение мероприятий (услуга); организация и проведение культурно-массовых мероприятий (работа). То есть, Городской парк создан и функционирует не для прямого решения вопроса местного значения (осуществления функции по его решению), а лишь для того, чтобы выполняя работы (оказывая услуги) физическим лицам способствовать его решению соответствующим органом местного самоуправления. Таким образом, деятельность Городского парка направлена исключительно на достижение целей, ради которых он создан, посредством использования различных видов и форм создания благоприятных условий для организации культурного досуга и отдыха, в том числе путем организации и проведения мероприятий различной направленности и масштаба. В сложившейся ситуации, своим решением и, как следствие, предписанием Сахалинское УФАС признает незаконным выдачу муниципального задания Городскому парку и, как следствие, незаконным предоставление субсидии на финансовое обеспечение его выполнения, в связи с чем, данное обстоятельство:

1) порождает практику необходимости ликвидировать все муниципальные учреждения культуры, образования, спорта, поскольку они не смогут функционировать без муниципального (государственного) задания и его финансового обеспечения, что в свою очередь, повлечет нарушение законных прав и свобод граждан, гарантированных Конституцией Российской Федерации в обозначенных сферах;

2) фактически приводит к ликвидации Городского парка как муниципального автономного учреждения и массовому сокращению его работников (порядка 180 человек), так как действующее законодательство, предусматривает единственный (безальтернативный) вариант осуществления финансирования текущей деятельности автономных учреждений посредством выдачи им муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ). Как следствие, предоставление автономному учреждению субсидии на финансовое обеспечение выполнения им муниципального задания;

3) приводит к нарушению законных прав администрации города Южно-Сахалинска и департамента, предусмотренных Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», Бюджетным кодексом РФ. Согласно которым, в частности, органы местного самоуправления наделены полномочиями по созданию муниципальных учреждений, в том числе автономных в сфере культуры, и финансовому обеспечению выполнения ими муниципальных заданий.

В дополнительных письменных пояснениях заявитель также указал, что выводы управления не соответствуют правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, приведенным в постановлении от 04.07.2024 № 35-П.

Определением от 13.11.2024 заявление департамента принято к производству суда и назначено к рассмотрению в предварительном судебном заседании на 15.08.2023. Указанным определением суд привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: администрацию города Южно-Сахалинска (далее - администрация), муниципальное автономное учреждение «Городской парк культуры и отдыха им. Ю. Гагарина», общество с ограниченной ответственностью «Тэктум» (далее - ООО «Тэктум»).

В отзыве на заявление Сахалинское УФАС возражало против удовлетворения заявленных требований. Согласно возражениям,  действующее законодательство связывает понятие муниципальных нужд непосредственно с решением вопросов местного значения, следовательно, к данным правоотношениям должны применяться процедуры закупок, направленные на обеспечение единства экономического пространства, эффективного использования средств бюджета, расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в конкурентных процедурах отбора исполнителя работ, развитие добросовестной конкуренции. Применение норм законодательства о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд является обязательным при условии использования средств бюджетов, которые направляются на оплату работ (услуг) для муниципальных нужд. Положения законодательства прямо указывают на обязанность муниципалитета избирать такие способы решения стоящих перед ними задач и такие варианты расходования бюджетных средств, которые будут соответствовать критериям разумности и рациональности и обеспечивать доступ к ним (средствам бюджетов) максимального числа потенциальных участников, обеспечивая, таким образом, развитие конкуренции. В этой связи, реализация муниципальной нужды не может быть осуществлена в порядке исполнения муниципального задания, созданным органом местного самоуправления учреждением, поскольку законодателем предусмотрен иной порядок - посредством размещения закупок в соответствии с требованиями законодательства о защите конкуренции. Размещение заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд по общему правилу осуществляется путем проведения конкурентных процедур. При этом принятие органами местного самоуправления решений о финансовом обеспечении муниципальных потребностей в товарах, работах, услугах без учета положений законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд недопустимо, поскольку устраняется конкуренция, а также создаются преимущества отдельным хозяйствующим субъектам. Аналогичная правовая позиция содержится также в постановления Пятого арбитражного апелляционного суда по делу № А59-2569/2023.

ООО «Тэктум» в мотивированных письменных пояснениях поддержало позицию управления и согласилось с его выводом о том, что субсидирование Городского парка без осуществления конкурентных процедур в соответствии с требованиями законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд является нарушением Закона о защите конкуренции.

Судебное разбирательство неоднократно откладывалось, определением от 12.03.2025 отложено до 23.04.2025.

Представители лиц, участвующих в деле в судебном заседании поддержали доводы и возражения, изложенные в заявлении и в отзыве на него, в мотивированных письменных пояснениях.

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле суд установил следующие обстоятельства.

Как следует из материалов дела, приказом Департамента культуры и туризма администрации города Южно-Сахалинска от 29.12.2022 № 83 муниципальному автономному учреждению «Городской парк культуры и отдыха им. Ю. Гагарина» было установлено муниципальное задание на 2023 и плановый период 2024 и 2025 гг., на выполнение муниципальных работ (услуг) (далее - приказ от 29.12.2022 № 83). Так:

- по Разделу 1.1 «Организация и проведение мероприятий», категория потребителей муниципальной услуги - физические лица, уникальный номер по общероссийскому базовому перечню или региональному перечню 900400О.99.0.ББ72АА00001, виды мероприятий: культурно-массовые (иная деятельность, в результате которой сохраняются, создаются, распространяются и осваиваются культурные ценности), количество мероприятий - 350 единиц; 

- по Разделу 2.1 «Организация и проведение культурно-массовых мероприятий», категория потребителей муниципальной услуги - физические лица, уникальный номер по общероссийскому базовому перечню или региональному перечню 900400.Р.67.1.03690001001, виды мероприятий: социально-значимые мероприятия, количество мероприятий - 10 единиц, описание работы: «Масленица» Проводы зимы (общегородское гуляние), День Победы, День Защиты детей, Сахалинская ярмарка, Фестиваль рыбной продукции «Остров-Рыба», Общегородской выпускной, День окончания Второй Мировой войны, День города, Новогодние праздники, День Государственного флага Российской Федерации, количество единиц - 10; 

- по Разделу 2.2 «Обеспечение сохранности и целостности историко-архитектурного комплекса, исторической среды и ландшафтов», категория потребителей муниципальной услуги - в интересах общества, уникальный номер по общероссийскому базовому перечню или региональному перечню 932110.Р.67.1.03640001000, наименование показателя: площадь территории, единица измерения: квадратный метр, значение показателя: 562361, площадь территории рассчитана исходя из общей площадки земельных участков учреждения в размере 729748, за исключением земельного участка размером 167 387 кв.м (кадастровый номер 65:02:0000039:4513).

Приказом департамента от 21.08.2023 № 56/3 были внесены изменения в Раздел 2.1 Части 2 муниципального задания МАУ «ГПКиО» на 2023 год, утвержденного приказом департамента от 29.12.2022 № 83, исключив проведения мероприятия «Фестиваль рыбной продукции «Остров-рыба» с корректировкой качественного показателя с 8000 до 7000 человек, изложив муниципальное задание в новой редакции.

Приказом департамента от 30.11.2023 № 68/8 были внесены изменения в Раздел 1.1 Части 1 муниципального задания МАУ «ГПКиО» на 2023 год, утвержденного приказом департамента от 29.12.2022 № 83, скорректировав количественный показатель (техническое сопровождение) «Организация и проведение мероприятий» в декабре месяце с 15 до 25 единиц, изложив муниципальное задание в новой редакции.

В Сахалинское УФАС от ООО «Тэктум» поступило на рассмотрение заявление от 08.06.2023, в котором указано на возможное нарушение антимонопольного законодательства по факту установления приказом департамента от 29.12.2022 № 83 муниципального задания МАУ «ГПКиО» на проведение культурно-массовых мероприятий, социально-значимых мероприятий, работы по обеспечению сохранности и целостности историко-архитектурного комплекса, исторической среды и ландшафтов.

В результате рассмотрения вышеуказанного заявления Сахалинское УФАС выдало департаменту предупреждение от 13.12.2023 № МС/4670/23 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Согласно предупреждению от 13.12.2023 № МС/4670/23 департамент был предупрежден о необходимости прекращения действий (бездействия), содержащих признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», путем отмены приказа департамента от 29.12.2022 № 83 и принятия мер по прекращению финансового обеспечения муниципального задания в течение 10 дней со дня поступления настоящего предупреждения. О выполнении предупреждения необходимо было сообщить в управление в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его исполнения.

В Сахалинское УФАС 29.12.2023 поступило письмо департамента от 29.12.2023 № 021-1387 о рассмотрении предупреждения. В письме департамент указал, что соглашение о предоставлении МАУ «ГПКиО» субсидии на финансирование муниципального задания окончено 29.12.2023. Срок действия данного соглашения прекращается 31.12.2023 в связи с истечением срока, приказ от 29.12.2022 № 83 прекращает свое действие 31.12.2023 в связи с изданием приказа департамента от 27.12.2023 № 81 «Об утверждении муниципального задания для МАУ «ГПКиО» на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов».

Приказом от 27.12.2023 № 81 было установлено муниципальное задание на 2024 и плановый период 2025 и 2026 гг., на выполнение муниципальных работ (услуг): 

- по Разделу 1.1 «Организация и проведение мероприятий», категория потребителей муниципальной услуги - физические лица, уникальный номер по общероссийскому базовому перечню или региональному перечню 900400О.99.0.ББ72АА00001, виды мероприятий: культурно-массовые (иная деятельность, в результате которой сохраняются, создаются, распространяются и осваиваются культурные ценности), количество мероприятий - 310 единиц; 

- по Разделу 2.1 «Организация и проведение культурно-массовых мероприятий», категория потребителей муниципальной услуги - физические лица, уникальный номер по общероссийскому базовому перечню или региональному перечню 900400.Р.67.1.03690001001, виды мероприятий: социально-значимые мероприятия, количество мероприятий - 9 единиц, описание работы: «Масленица» Проводы зимы (общегородское гуляние), День Победы, День Защиты детей, Сахалинская ярмарка, Фестиваль рыбной продукции «Остров-Рыба», Общегородской выпускной, День окончания Второй Мировой войны, День города, Новогодние праздники, количество единиц - 9.

По мнению департамента, с установлением нового муниципального задания, повторяющего, за исключением Раздела 2.2 «Обеспечение сохранности и целостности историко-архитектурного комплекса, исторической среды и ландшафтов», работы на 2024 год и плановый период 2025 и 2026 год, им были полностью выполнены требования предупреждения о прекращении действий, содержащих признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Рассмотрев дело о нарушении антимонопольного законодательства, Сахалинское УФАС пришло к выводу, что оказание услуги «Организация и проведение мероприятий» и выполнение работы «Организация и проведение культурно-массовых мероприятий» по муниципальному заданию, утвержденному приказам департамента от 29.12.2022 № 83, а также приказом от 27.12.2023 № 81 для МАУ «ГПКиО» - являются муниципальной нуждой. Финансовое обеспечение таких мероприятий осуществляется из средств местного бюджета.

Таким образом, реализация данной муниципальной нужды не может быть осуществлена в порядке исполнения муниципального задания, поскольку подлежит исполнению в соответствии с положениями Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

По результатам рассмотрения дела Сахалинским УФАС вынесено решение от 24.10.2024 по делу № 065/01/15-60/2024, в соответствии с которым департамент признан нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Также по результатам рассмотрения дела управлением выдано предписание от 24.10.2024 по делу № 065/01/15-60/2024. В соответствии с предписанием департаменту в течение 30 календарных дней со дня его получения предписано прекратить нарушение антимонопольного законодательства путем отмены приказа от 29.12.2022 № 83 «Об утверждении муниципального задания для МАУ «ГПКиО» на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов». Кроме того, также принять меры по прекращению финансового обеспечения муниципального задания.

Не согласившись с решением и предписанием управления, департамент обратился в суд с рассматриваемым заявлением.

Оценив в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) представленные в материалы дела доказательства, заслушав участвующих в деле лиц, суд считает требования не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно статье 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания решения государственного органа незаконным суд должен установить наличие совокупности двух условий: несоответствие решения государственного органа закону или иному нормативному правовому акту; нарушение решением государственного органа прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулирует Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ, Закон о контрактной системе).

В силу части 1 статьи 8 Закона № 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Как предусмотрено частью 2 статьи 8 Закона № 44-ФЗ, конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

В соответствии с частью 1 статьи 24 Закона № 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок применяют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее - конкурентные способы) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Конкурентные способы могут быть открытыми и закрытыми. При открытом конкурентном способе информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения об осуществлении закупки. При закрытом конкурентном способе информация о закупке сообщается путем направления приглашений принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) ограниченному кругу лиц, которые способны осуществить поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся объектами закупок.

В соответствии со статьями 1 и 3 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

На основании статьи 22 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия) в частности запрещается, в том числе введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 года № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» разъяснено, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Следовательно, для признания действий (бездействия) государственных (муниципальных) органов нарушающими антимонопольное законодательство (часть 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ) необходимо доказать, что действия (бездействие) этих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и они не основаны на конкретной норме федерального закона, разрешившей данному органу осуществить действия (бездействие).

В силу подпунктов 17, 19 и 20 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения отнесено создание условий для организации досуга и обеспечение жителей муниципального, городского округа услугами организаций культуры, обеспечение условий для развития на территории муниципального, городского округа физической культуры, школьного спорта и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий муниципального, городского округа; создание условий для массового отдыха жителей муниципального, городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения.

Согласно пункту 2 статьи 18 Федерального закона № 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 54 Федерального закона № 131-ФЗ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются за счет средств местного бюджета.

МАУ «ГПКиО» создано на основании постановления администрации города Южно-Сахалинска от 29.05.2015 № 1304-па «О создании муниципального автономного учреждения Городской парк культуры и отдыха им. Ю. Гагарина путем изменения типа муниципального бюджетного учреждения Городской парк культуры и отдыха им. Ю. Гагарина».

Новая редакция устава МАУ «ГПКиО» утверждена приказом департамента от 30.09. 2019 № 127.

Согласно пункту 1.8 Устава учреждение является некоммерческой организацией, созданной для оказания услуг и выполнения работ в целях осуществления предусмотренных законодательством полномочий органов местного самоуправления в сфере культуры.

Предметом деятельности учреждения является предоставление услуг социально-культурного, просветительского, развлекательного характера, доступных для широких слоев населения; организация обустройства мест массового отдыха населения; развитие современных форм организации культурного досуга с учетом потребностей различных социально-возрастных групп населения; формирование благоприятных условий для культурного досуга населения, укрепления здоровья жителей городского округа, развития их социальной и творческой активности; сохранение и реконструкция садово-парковой среды, природного комплекса парка, совершенствование ландшафтной инфраструктуры (пункт 2.1 Устава).

Пунктом 2.3 Устава предусмотрено, что для достижения установленных Уставом целей учреждение осуществляет следующие виды деятельности: 2.3.1 организация и проведение мероприятий (услуги); 2.3.2 организация и проведение культурно-массовых мероприятий (работы); 2.3.3. обеспечение сохранности и целостности историко-архитектурного комплекса, исторической среды и ландшафтов (работы).

Условия и порядок формирования муниципального задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются администрацией города Южно-Сахалинска. Финансовое обеспечение деятельности, предусмотренной Уставом, осуществляется в виде субсидий из бюджета ГО «Город Южно-Сахалинск» (пункты 4.3, 4.5 Устава).

Порядок формирования муниципального задания и финансового обеспечения его выполнения в отношении муниципальных учреждений городского округа «Город Южно-Сахалинск» утвержден постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 24.11.2015 № 3266-па (далее - Порядок формирования муниципального задания).

В соответствии с пунктом 3.3.1.2 Порядка формирования муниципального задания базовый норматив затрат на оказание муниципальной услуги состоит из базового норматива затрат, непосредственно связанных с оказанием муниципальной услуги, и базового норматива затрат на общехозяйственные нужды на оказание муниципальной услуги.

В базовый норматив затрат, непосредственно связанных с оказанием муниципальной услуги, включаются: 

- затраты на оплату труда с начислениями на выплаты по оплате труда работников, непосредственно связанных с оказанием муниципальной услуги, включая страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации и Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, страховые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права; 

- затраты на приобретение материальных запасов и особо ценного движимого имущества, потребляемого (используемого) в процессе оказания муниципальной услуги с учетом срока полезного использования (в том числе затраты на арендные платежи); 

- иные затраты, непосредственно связанные с оказанием муниципальной услуги. 

В базовый норматив затрат на общехозяйственные нужды на оказание муниципальной услуги включаются: 

- затраты на коммунальные услуги; 

- затраты на содержание объектов недвижимого имущества (в том числе затраты на арендные платежи); 

- затраты на содержание объектов особо ценного движимого имущества; 

- затраты на приобретение услуг связи; 

- затраты на приобретение транспортных услуг; 

- затраты на оплату труда с начислениями на выплаты по оплате труда работников, которые не принимают непосредственного участия в оказании муниципальной услуги; 

- затраты на прочие общехозяйственные нужды. 

Согласно представленному в материалы дела отчету о выполнении муниципального задания МАУ «ПКиО» в 2023 году субсидия на выполнение муниципального задания освоена в соответствии с плановыми показателями.

В ходе рассмотрения дела Сахалинским УФАС были проанализированы договоры, заключенные МАУ «ПКиО» в 2023 году.

Так, из представленных в материалы дела договоров следует, что МАУ «ГПКиО» с использованием средств бюджетной субсидии осуществлены следующие закупки у единственного поставщика:

- выполнение восстановительных работ по санитарной очистке озера «Нижнее» от древесно-кустарниковой растительности, наносов, бытового мусора по договору от 22.12.2023 № 62; 

- работы по изготовлению снежных и ледовых фигур для оформления территории МАУ «ГПКиО» для подготовки и проведения Новогодних праздников по договору от 25.12.2023 № 64, заключенному между МАУ «ПКиО» и индивидуальным предпринимателем ФИО7;

- приобретение модульного сооружения Визит-центр по договору от 15.12.2023 № 59, заключенному с ООО «Домостроитель»;

- выполнение работ по оформлению территории МАУ «ГПКиО» на зимний период 2023-2024 гг. (изготовление и размещение скульптурных композиций из снега и льда) по договору от 06.12.2023 № 54, заключенному с индивидуальным предпринимателем ФИО7;

- выполнение работ по комплексному благоустройству набережной реки Рогатка в г. Южно-Сахалинске (1 стадия, 3 очередь, в части касающейся двухстолбчатой опоры на вело-пешеходном переходе на северном берегу) по договору от 17.11.2023 № 38, заключенному с ООО «ЛИГО-Дизайн Трейдинг»;

- выполнение работ по комплексному благоустройству набережной реки Рогатка, в части устройства металлических ограждений без поручней длиной 26,44 м с цепью по договору от 31.10.2023 №39, заключенному с ООО «ЛИГО-Дизайн Трейдинг»;

- выполнение работ по прокладке сетей наружного водоснабжения и водоотведения на участке от Зоны Фуд-корта до РИК Электрон по адресу: г. Южно-Сахалинск, ул. Детская, 1, - по договору от 17.11.2023 № 42, заключенному с индивидуальным предпринимателем ФИО8

Все ышеназванные закупки осуществлены у единственного поставщика на основании Положения о закупках, товаров, работ, услуг для нужд МАУ «ГПКиО» (пункт 3.12), утвержденного решением наблюдательного совета МАУ «ГПКиО», протокол от 16.10.2023 № 6.

Анализ договоров показал, что большинство из них заключено на приобретение товаров (работ, услуг) в конкурентной среде без проведения конкурентных процедур - у единственного поставщика.

Согласно ответу администрации города Южно-Сахалинска от 19.02.2024 № 021-01478-24/0001 в 2023 году закупки были осуществлены учреждением в соответствии с требованиями Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», а также Положением о закупках, так: 

- выполнение восстановительных работ по санитарной очистке озера «Нижнее» от древесно-кустарниковой растительности, наносов, бытового мусора) по договору от 22.12.2023 № 62 было осуществлено за счет средств целевой субсидии (резервный фонд Правительства Сахалинской области на предупреждение и (или) ликвидацию чрезвычайных ситуаций;

- работы по изготовлению снежных и ледовых фигур для оформления территории МАУ «ГПКиО» для подготовки и проведения Новогодних праздников по договору от 25.12.2023 № 64 были осуществлены за счет средств субсидии на выполнение муниципального задания;

- выполнение работ по оформлению территории МАУ «ГПКиО» на зимний период 2023-2024 гг. (изготовление и размещение скульптурных композиций из снега и льда) по договору от 06.12.2023 № 54 было осуществлено за счет средств субсидии на выполнение муниципального задания и иной приносящей доход деятельности;

- выполнение работ по комплексному благоустройству набережной реки Рогатка в г. Южно-Сахалинске (1 стадия, 3 очередь, в части касающейся двухстолбчатой опоры на вело-пешеходном переходе на северном берегу) по договору от 17.11.2023 № 3 было осуществлено за счет средств целевой субсидии (областной бюджет);

- выполнение работ по комплексному благоустройству набережной реки Рогатка, в части устройства металлических ограждений без поручней длиной 26,44 м с цепью по договору от 31.10.2023 № 39 было осуществлено за счет средств целевой субсидии (областной бюджет).

Частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещено совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30.10.2007 № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта», Федеральным законом от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральным законом «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос».

Статьей 16 Закона № 135-ФЗ запрещены соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

С учетом установленных обстоятельств, поскольку Городским парком привлекались иные хозяйствующие субъекты без проведения конкурса, при этом установление департаментом культуры и туризма администрации города Южно-Сахалинска муниципального задания для МАУ «ГПКиО» ограничивает доступ других хозяйствующих субъектов на рынок оказания услуг в сфере культуры (организация и проведение культурно-массовых мероприятий (работы); обеспечение сохранности и целостности историко-архитектурного комплекса, исторической среды и ландшафтов (работы), суд приходит к выводу о наличии в действиях администрации нарушений положений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. 

Таким образом, посредством установления муниципального задания МАУ «ГПКиО» были созданы условия доступа к бюджетному финансированию без необходимости участия в конкурентных процедурах на равных началах с другими хозяйствующими субъектами.

В понимании Закона о защите конкуренции хозяйствующий субъект - коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации (пункт 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Наличие у хозяйствующего субъекта возможности получения финансирования из бюджета без участия в конкурентных процедурах обеспечивает ему заведомо преимущественные условия ведения своей деятельности по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, потенциально заинтересованных в поставка товаров (работ, услуг) для муниципальных нужд.

В связи с указанным, суд приходит к выводу, что антимонопольным органом сделан верный вывод о наличии в действиях департамента нарушений положений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Доводы департамента о том, что проведение конкурентных процедур несовместимо с правовой формой юридического лица «муниципальное автономное учреждение», которое создается для удовлетворения муниципальных нужд и финансируется на эти цели из бюджета, судом отклоняются. 

Согласно пункту 1 статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением. 

Правовое положение автономных учреждений, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, цели, порядок формирования и использования их имущества, основы управления автономными учреждениями, основы отношений автономных учреждений с их учредителями, с участниками гражданского оборота, ответственность автономных учреждений по своим обязательствам регулируется Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее - Закон № 174-ФЗ). 

Частью 1 статьи 2 названного Закона определено, что автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в сферах, указанных в части 1 настоящей статьи (часть 7 статьи 2 Закона № 174-ФЗ). 

По правилам части 2 статьи 4 Закона № 174-ФЗ государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности. Автономное учреждение осуществляет в соответствии с государственным (муниципальным) заданием и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг. 

Из анализа приведенных положений Закона № 174-ФЗ следует, что деятельность созданных органом местного самоуправления учреждений должна осуществляться в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в специально определенных законодателем для конкретного типа учреждений сферах. 

Утвержденное приказом департамента муниципальное задание для МАУ «ГПКиО» состоит из двух разделов. 

В разделе 1.1 отражены сведения об оказываемых муниципальных услугах «Организация и проведение мероприятий». Категория потребителей муниципальной услуги - физические лица, которым услуги оказываются на безвозмездной основе. 

Разделом 2.2 Муниципального задания предусмотрена муниципальная работа по «Обеспечению сохранности и целостности историко-архитектурного комплекса, исторической среды и ландшафтов». 

Конкретные работы по разделу 2.2 Муниципального задания содержатся в Отчете о выполнении муниципального задания МАУ «ГПКиО» за 2023 год. В частности, это: работы по текущему содержанию территории – очистка площадок, аллей и дорожек от мусора, листьев и веток, снега и наледи, вывоз снега с территории парка, в теплое время скос травы, высадка цветов и деревьев, ремонт газонов, текущий ремонт арт-объектов, малых архитектурных форм. В связи с чрезвычайной ситуацией природного характера 1 сентября (затопление после обильных осадков) пострадала территория парка, пришли в негодность газонные части в районе Чудоострова, Генеральской аллеи, аллеи Сакуры, стадиона «Космос», южного берега озера Верхнее, общественного туалета стадиона «Космос», озера Нижнее. При ликвидации последствий циклона были проведены следующие работы: уборка с мини-футбольного поля наносов глиняно-иловых отложений, демонтаж покрытия мини-футбольного поля, промывка ливневой канализации стадиона «Космос», уборка глиняно-иловых отложений со всей территории стадиона «Космос», уборка от глиняно-иловых наносов по всему парку: пешеходных зон, картодрома, теннисных кортов, территории возле озера Верхнее, цоколя административного здания, откачка воды с центрального фонтана, ремонт оборудования (двигателей), перекладка брусчатки в районе Розария (т.д.1). 

Установленные судом обстоятельства свидетельствуют о том, что по муниципальному заданию автономному учреждению были переданы работы, выполнение которых автономным учреждением посредством выполнения муниципального задания не соответствует целям, указанным в статье 2 Закона № 174-ФЗ.

Ссылка заявителя на постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 04.07.2024 № 35-П в данном случае не обоснована, в том числе, поскольку названным постановлением не признана противоречащей Конституции Российской Федерации часть 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ.

Посредством установления муниципального задания МАУ «ГПКиО», администрацией были созданы условия доступа к бюджетному финансированию без необходимости участия в конкурентных процедурах на равных началах с другими хозяйствующими субъектами.

Согласно позиции Президиума ВАС РФ, изложенной в постановлении от 29.11.2011 № 8799/11 по делу № А66-7056/2010, в тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

Наделив таким способом МАУ «ГПКиО» полномочиями по исполнению муниципального задания, связанного с обеспечением муниципальных нужд, и установив безальтернативный порядок выполнения работ, администрация ограничила право иных хозяйствующих субъектов на получение муниципальных заказов по выполнению указанных работ и услуг для муниципальных нужд, финансируемых из муниципального бюджета и, таким образом, создала преимущественные условия осуществления деятельности как для данного учреждения, так и для лиц, с которыми были заключены соответствующие договоры без конкурентных процедур, что является нарушением части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Таким образом, оспариваемые решение и предписание управления по делу № 065/01/15-60/2024, возбужденному в связи с не выполнением ранее выданного предупреждения и наличием в действиях департамента признаков нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ не противоречат Конституции Российской Федерации. В данном случае, антимонопольным органом установлено, что действия (бездействия) департамента нарушают положения Закона № 135-Ф3, права и законные интересы хозяйствующих субъектов, имеющих право на оказание услуг (выполнение работ) для удовлетворения государственных а(муниципальных) нужд.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 04.07.2024 № 35-П было предоставлено заявителем в рамках рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, по итогам которого было принято оспариваемое решение, в том числе с учетом позиции Конституционного Суда Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решения, действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 АПК РФ).

На основании вышеизложенного, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении требований департамента о признании недействительным решения Сахалинского УФАС.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 49 Закона о защите конкуренции комиссия при принятии решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства разрешает вопрос о выдаче предписаний и об их содержании, а также о необходимости осуществления других действий, направленных на устранение и (или) предотвращение нарушения антимонопольного законодательства, в том числе вопрос о направлении материалов в правоохранительные органы, об обращении в суд, о направлении предложений и рекомендаций в государственные органы или органы местного самоуправления.

Данная мера по основаниям и процедуре применения, а также по своим правовым последствиям является специфической формой принудительного воздействия на участников охраняемых антимонопольным законодательством общественных отношений, которая призвана обеспечивать восстановление баланса публичных и частных интересов.

Требования оспариваемого предписания направлены на устранение выявленного нарушения антимонопольного законодательства, адресованы департаменту как лицу, в чьих действиях выявлены нарушения антимонопольного законодательства, являются конкретными и исполнимыми.

Учитывая вышеизложенное, суд отказывает департаменту в удовлетворении заявленных требований о признании недействительным предписания Сахалинского УФАС.

Нарушение срока на подачу заявления в суд со стороны заявителя не выявлено.

На основании части 1 статьи 110 АПК РФ, судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Поскольку заявитель в силу статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от уплаты государственной пошлины, вопрос о возложении на него обязанности по уплате в федеральный бюджет государственной пошлины судом не разрешается.

Руководствуясь статьями 167-170, 176 и 201 АПК РФ, арбитражный суд

решил:

в удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с момента вынесения в полном объеме через Арбитражный суд Сахалинской области, в кассационном порядке – в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня вступления решения в законную силу.

Судья

М.В. Зуев