Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

Дело № А40-200094/21-145-1577

г. Москва

14 апреля 2023 года

Резолютивная часть решения объявлена 10 апреля 2023 года

Полный текст решения изготовлен 14 апреля 2023 года

Арбитражный суд в составе:                              

Председательствующего судьи Кипель М.Т. 

При ведении протокола судебного заседания секретарем с/з ФИО1

Рассмотрев в открытом судебном заседании суда дело по заявлению 

1) Акционерного общества "Волгоградоблэлектро" (400075, 

<

...>, ОГРН: 

<

***>, Дата присвоения ОГРН: 04.09.2002, ИНН: 

<

***>)

2) Комитета тарифного регулирования Волгоградской области (400066, 

<

...>, ОГРН: 

<

***>, Дата присвоения ОГРН: 07.06.2006, ИНН: 

<

***>, КПП: 344401001)

к Федеральной антимонопольной службе (123001, 

<

...>, ОГРН: 

<

***>, Дата присвоения ОГРН: 19.04.2004, ИНН: 

<

***>), 

третье лицо Публичное акционерное общество "Россети Юг"

о признании незаконными действий, о признании недействительным приказа от 18.06.2021 № 594/21 «Об установлении нового срока исполнения приказа ФАС России от 04.02.2021 №77/21», о признании недействительным приказа от 27 августа 2021 года №891/21 «Об установлении нового срока исполнения приказа ФАС России от 04.02.2021 №77/21 «Об отмене приложения №1 и графы 3 Приложения №2 приказа Комитета тарифного регулирования Волгоградской области от 26.12.2019 №46/2 «Об установлении необходимой валовой выручки на долгосрочный период регулирования 2020-2024 годы и долгосрочных параметров регулирования для ПАО «Волгоградоблэлектро»,

В судебное заседание явились:

от заявителя 1: ФИО2 (по дов. от 16.01.2023 г. № 143 паспорт), ФИО3 (по дов. от 10.02.2023 г. № 155 удост.) ФИО4 (по дов. от 16.12.2022 г. № 974 паспорт), ФИО5 (по дов. от 10.02.2023 г. № 154 удост.);

от заявителя 2: ФИО6 (по дов. от 20.05.2022 г. № 41 удост.);

от ответчика: ФИО7 (по дов. от 22.12.2022 г. № МШ/115513/22 удост.), ФИО8 (по дов. 03.06.2022 г. № МШ/54143/22 удост.);

от третьего лица: ФИО9 (по дов. от 01.01.2023 г. № 434-22 паспорт), ФИО10 (по дов. от 01.01.2022 г. № 52-22 паспорт); 

УСТАНОВИЛ:

АО «Волгоградоблэлектро» (далее – общество, АО «ВОЭ») обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к ФАС России о признании незаконными действий антимонопольного органа по рассмотрению заявления ПАО «Россети Юг» - «Волгоградэнерго» от 17.06.2020 № MP2/108-06/2070 (от 22.06.2020 вх. № 108033/20) об отмене приказов Комитета тарифного регулирования Волгоградской области от 26.12.2019 № 46/6 и № 46/2 с нарушением пункта 10 Порядка рассмотрения вопросов, связанных с отменой решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, а также решений органов местного самоуправления, принятых во исполнение переданных им полномочий по государственному регулированию тарифов на тепловую энергию, и перечня документов, необходимых для рассмотрения заявления об отмене, утвержденного приказом Федеральной службы по тарифам от 11.10.2004 № 111-к, и пунктов 3, 8 Правил рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий, связанных с установлением и (или) применением цен (тарифов), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2018 №533; о признании недействительными Приказов № 594/21 и № 891/21.

Комитет тарифного регулирования Волгоградской области (далее - комитет) обратился в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к ФАС России (далее - антимонопольный орган) о признании недействительным приказа от 18.06.2021 № 594/21 «Об установлении нового срока исполнения приказа ФАС России от 04.02.2021 № 77/21 «Об отмене приложения № 1 и графы 3 приложения № 2 приказа Комитета тарифного регулирования Волгоградской области от 26.12.2019 № 46/2 «Об установлении необходимой валовой выручки на долгосрочный период регулирования 2020 - 2024 годы и долгосрочных параметров регулирования для ПАО «Волгоградоблэлектро» (далее - Приказ № 594/21), приказа от 27.08.2021 № 891/21 «Об установлении нового срока исполнения приказа ФАС России от 04.02.2021 № 77/21 «Об отмене приложения № 1 и графы 3 приложения № 2 приказа Комитета тарифного регулирования Волгоградской области от 26.12.2019 № 46/2 «Об установлении необходимой валовой выручки на долгосрочный период регулирования 2020 - 2024 годы и долгосрочных параметров регулирования для ПАО «Волгоградоблэлектро» (далее - Приказ № 891/21), приказа от 10.11.2021 № 1247/21 «Об установлении нового срока исполнения приказа ФАС России от 04.02.2021 № 77/21 «Об отмене приложения № 1 и графы 3 приложения № 2 приказа Комитета тарифного регулирования Волгоградской области от 26.12.2019 № 46/2 «Об установлении необходимой валовой выручки на долгосрочный период регулирования 2020 - 2024 годы и долгосрочных параметров регулирования для ПАО «Волгоградоблэлектро» (далее - Приказ № 1247/21), приказа от 29.12.2021 № 1565/21 «Об установлении нового срока исполнения приказа ФАС России от 04.02.2021 № 77/21 «Об отмене приложения № 1 и графы 3 приложения № 2 приказа Комитета тарифного регулирования Волгоградской области от 26.12.2019 № 46/2 «Об установлении необходимой валовой выручки на долгосрочный период регулирования 2020 - 2024 годы и долгосрочных параметров регулирования для ПАО «Волгоградоблэлектро» (далее - Приказ № 1565/21) (с учетом ходатайства об уточнении заявленных требований, принятого судом в порядке ст.49 АПК РФ).

Определением Арбитражного суда города Москвы от 16.11.2021 объединены в одно производство дела № А40-200094/21 и № А40-203440/21 для их совместного рассмотрения, с присвоением основного номера № А40-200094/21.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 09.03.2022, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 09.06.2022 заявленные требования были удовлетворены.

Постановлением от 26.10.2022 Арбитражный суд Московского округа отменил указанные судебные акты и направил дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

При новом рассмотрении дела Заявители поддерживают заявленные требования.

При новом рассмотрении Ответчик возражает против удовлетворения заявленных требований.

При новом рассмотрении Третье лицо поддержало позицию ответчика.

Выслушав представителей лиц, явившихся в судебное заседание, рассмотрев материалы дела, изучив представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, арбитражный суд установил, что заявленные требования не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Судом проверено и установлено соблюдение срока на обращение в суд, предусмотренного ч. 4 ст. 198 АПК РФ.

В соответствии со ст.198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч.4 ст.200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, основаниями для принятия арбитражным судом решения о признании акта государственного органа и органа местного самоуправления недействительным (решения или действия - незаконным) являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту (незаконность акта), так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Учитывая изложенное, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя

Согласно ч.1 ст.65 АПК РФ, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Как следует из материалов дела, 26.12.2019 комитетом в рамках реализации своих полномочий по государственному регулированию тарифов в сфере электроэнергетики приняты приказ № 46/2 «Об установлении необходимой валовой выручки на долгосрочный период регулирования 2020-2024 годы и долгосрочных параметров регулирования для ПАО «Волгоградоблэлектро», которым в отношении общества установлены необходимая валовая выручка и долгосрочные параметры регулирования на долгосрочный период регулирования 2020-2024 годов, и приказ № 46/6 «Об установлении индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии на 2020 год», которым установлены индивидуальные тарифы на услуги по передаче электрической энергии на 2020 год в отношении общества.

22.06.2020 ПАО «Россети Юг» в порядке, предусмотренном утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2004 № 123 Правилами отмены решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, а также решений органов местного самоуправления поселений или городских округов, принятых во исполнение переданных им полномочий по государственному регулированию тарифов на тепловую энергию, в сфере водоснабжения и водоотведения, обратилось с заявлением в ФАС России (от 17.06.2020 № МР2/108-06/2070) об отмене тарифного решения - приказов комитета тарифного регулирования Волгоградской области от 26.12.2019 № 46/2 «Об установлении необходимой валовой выручки на долгосрочный период регулирования 2020 - 2024 годы и долгосрочных параметров регулирования для ПАО «Волгоградоблэлектро» и № 46/6 от 26.12.2019 «Об установлении индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии на 2020 год».

По результатам рассмотрения заявления ПАО «Россети Юг» антимонопольным органом принят приказ от 04.02.2021 № 77/21 «Об отмене приложения № 1 и графы 3 Приложения № 2 приказа Комитета тарифного регулирования Волгоградской области от 26.12.2019 № 46/2 «Об установлении необходимой валовой выручки на долгосрочный период регулирования 2020-2024 годы и долгосрочных параметров регулирования для ПАО «Волгоградоблэлектро» (далее - Приказ № 77/21), согласно резолютивной части которого:

1. Комитет признан нарушившим пункты 26, 27 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 № 1178 «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике» (далее - Постановление № 1178, Основы ценообразования), пункт 11 Методических указаний по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденных приказом ФСТ России от 17.02.2012 № 98-э (далее - Методические указания № 98-э), пункта 23 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 № 1178 «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике» (далее - Правила № 1178), при установлении необходимой валовой выручки, долгосрочных параметров регулирования 2020-2024 годы и индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии на 2020 год в отношении ПАО «Волгоградоблэлектро»;

2. Отменены приложение № 1 и графа 3 приложения № 2 приказа комитета от 26.12.2019 № 46/2 «Об установлении необходимой валовой выручки на долгосрочный период регулирования 2020-2024 годы и долгосрочных параметров регулирования для ПАО «Волгоградоблэлектро» с 01.03.2021;

3. Органу исполнительной власти Волгоградской области в области регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике в срок до 01.03.2021 предписано произвести дополнительный анализ и расчет расходов по статьям затрат «Расходы на оплату труда», «Отчисления на социальные нужды», «Амортизация» и отобразить соответствующий анализ в экспертном заключении;

4. По результатам исполнения пункта 3 приказа предписано пересмотреть базовый уровень подконтрольных расходов общества на 2020 год, а также величину необходимой валовой выручки на 2020-2024 годы в соответствии с требованиями Основ ценообразования, Методических указаний по определению базового уровня операционных, подконтрольных расходов территориальных сетевых организаций, необходимых для осуществления регулируемой деятельности, и индекса эффективности операционных, подконтрольных расходов с применением метода сравнения аналогов, утвержденных приказом ФСТ России от 18.03.2015 № 421-э (далее - Методические указания № 421-э), и мотивировочной частью настоящего приказа;

5. По результатам исполнения пунктов 3 и 4 приказа органу исполнительной власти Волгоградской области в области регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике предписано исключить выявленные (неподтвержденные) экономически необоснованные расходы (доходы) из необходимой валовой выручки ПАО «Волгоградоблэлектро» 2021 года и пересмотреть индивидуальные и единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии на территории Волгоградской области на 2021 год, обеспечив введение тарифов с 01.03.2021;

6. Орган исполнительной власти Волгоградской области в области регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике должен проинформировать ФАС России об исполнении в течение 10 рабочих дней с даты принятия решений, указанных в пунктах 3, 4 и 5 приказа, предоставив надлежащим образом заверенные копии: - решений комитета, принятие которых предписано пунктами 3, 4 и 5 приказа; - протокола заседания Правления (Коллегии) комитета, на котором принимались вышеуказанные решения; - экспертного заключения комитета, в котором отражены результаты исполнения приказа.

Во исполнение Приказа № 77/21 комитет предоставил копии экспертного заключения и выписку из протокола заседания Коллегии комитета, а также принял приказ от 24.02.2021 № 5/1 «О внесении изменений в отдельные приказы Комитета тарифного регулирования Волгоградской области», которым в приказ комитета от 26.12.2019 № 46/2 «Об установлении необходимой валовой выручки на долгосрочный период регулирования 2020-2024 годы и долгосрочных параметров регулирования для АО «Волгоградоблэлектро» внесены изменения и приложения № 1 и № 2 изложены в новых редакциях, вступивших в силу с 01.03.2021.

Приказом № 594/21 установлено, что комитет Приказ № 77/21 не исполнил, из представленных материалов ФАС России установила, что долгосрочные параметры регулирования и необходимая валовая выручка общества остались на прежнем уровне, комитету установлен новый срок - до 01.08.2021 для исполнения Приказа № 77/21. Принятое решение обусловлено тем, что экспертное заключение органа регулирования не содержит анализ фактически понесенных расходов по статьям затрат в предыдущем периоде регулирования, не содержат анализ расходов на оплату труда, учтенных в базовом уровне подконтрольных расходов на 2020 год, в том числе анализ фактической численности регулируемой организации за 2018 год, в соответствии с пунктом 26 Основ ценообразования, в составе затрат на амортизацию учтены расходы на объекты, не влияющие на качество оказываемых услуг (автомобили представительского класса, вывески, беседки), что не соответствует положениям Основ ценообразования.

27.08.2021 по итогам анализа представленных комитетом материалов (копии экспертного заключения, приказа от 14.07.2021 № 15/4, выписки из протокола заседания Коллегии комитета (письмо от 20.07.2021 № 121539-ЭП/21) ФАС России приняла Приказ № 891/21, в котором указала на неисполнение комитетом приказа в части пересмотра базового уровня подконтрольных расходов и расходов на оплату труда.

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения Заявителей в суд с настоящими требованиями.

Выполняя указания Арбитражного суда Московского округа, исследовав обстоятельства спора, имеющие существенное значение для дела, а также представленные в дело доказательства, судом установлено следующее.

Заявители также выражают несогласие с указанием ФАС России в оспариваемых приказах на необходимость проведения дополнительного анализа расходов по статье затрат «Расходы на оплату труда».

В соответствии с пунктом 26 Основ ценообразования № 1178 при определении расходов на оплату труда, включаемых в НВВ, регулирующие органы определяют размер фонда оплаты труда с учетом отраслевых тарифных соглашений, заключенных соответствующими организациями, и фактического объема фонда оплаты труда и фактической численности работников в последнем расчетном периоде регулирования, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен.

В приказе ФАС России от 04.02.2021 № 77/21 установлено, что Комитетом при определении расходов на оплату труда на 2020 год были необоснованно завышены расходы по сравнению с фактическими показателями деятельности за 2018 год, в связи с чем органу регулирования было указано на необходимость проведения дополнительного анализа расходов на оплату труда, учтенных в базовом уровне подконтрольных расходов на 2020 год, в соответствии с пунктом 26 Основ ценообразования № 1178, отразив вышеуказанный анализ в экспертном заключении в соответствии с пунктом 23 Правил № 1178.

Из представленных во исполнение Приказа ФАС России материалов следовало, что фактические данные за 2018 год Комитетом не были приняты во внимание ввиду того, что регулируемой организацией были некорректно предоставлены данные по официальной статистической отчётности по форме № П-4 «Сведения о численности, заработной плате и движении работников».

В этой связи при определении численности персонала орган регулирования руководствовался данными официальной статистической отчётности по форме № 1-Т «Сведения о численности и заработной плате работников», в соответствии с которой общая численность персонала составила 1 422 чел., и штатным расписанием в целях распределения численности персонала по видам деятельности.

Суд, проанализировав представленные в материалы дела доказательства и оценив позиции стороны, приходит к выводу о необоснованности доводов Заявителей по следующим основаниям.

Так, статистическая форма № 1-Т не предусматривает распределение численности работников по видам экономической деятельности регулируемой организации, в связи с чем не может быть использована для подтверждения экономической обоснованности произведенного расчета по фонду оплаты труда именно по регулируемому виду деятельности «передача электрической энергии».

В свою очередь, содержание формы № П-4, утвержденной приказом Росстата от 30.07.2021 № 457 «Об утверждении форм федерального статистического наблюдения для организации федерального статистического наблюдения за численностью, условиями и оплатой труда работников, потребностью организаций в работниках по профессиональным группам, составом кадров государственной гражданской и муниципальной службы», содержащей необходимый к заполнению столбец «Наименование видов экономической деятельности» свидетельствует о разделении предоставляемых по указанной форме данных по осуществляемым видам экономической деятельности.

Кроме того, на основании пункта 74.6 приказа Росстата от 24.11.2021 № 832, утверждающего указания по заполнению форм федерального статистического наблюдения, в том числе формы № П-4, данные в форме № П-4 приводятся в целом по организации (по строке 01) и по фактическим видам экономической деятельности (по свободным строкам, начиная с 02).

Также судом принято во внимание, что необходимость определения органом регулирования фактической численности персонала на основании данных статистической формы № П-4 подтверждена существующей судебной практикой (в частности, определения Верховного Суда Российской Федерации от 30.01.2018 по делу № 60-АПГ17-12, от 11.01.2018 по делу №38-АПГ17-8). Помимо этого, Арбитражный суд Московского округа в постановлении от 28.01.2021 по делу № А40-224097/2018 отметил, что «в соответствии с действующим законодательством численность персонала определяется исходя из уровня фактической численности, подтвержденной бухгалтерской и статистической отчетностью за предыдущий год, в том числе формой статистической отчетности № П-4 «Сведения о численности и заработной плате работников», при этом размер плановой численности не должен превышать максимальных значений нормативной численности».

Таким образом, данные, заполняемые по статистической форме наблюдения№ П-4, позволяют оценить фактическую численность работников в последнем расчетном периоде регулирования, на необходимость учета которой прямо указанов пункте 26 Основ ценообразования № 1178.

Антимонопольным органом в подтверждение своей позиции указывается, что по итогам анализа представленной формы № П-4 «Сведения о численности, заработной плате и движении работников» ФАС России установлено, что средняя численность работников по видам деятельности «передача электрической энергии», «технологическое присоединение к распределительным электросетям», «ремонт электрического оборудования и деятельность ресторанов и кафе с полным ресторанным обслуживанием, кафетериев, ресторанов быстрого питания и самообслуживания» за 2018 год АО «ВОЭ» составила 1 398,75 чел., в том числе 1 301 чел. по виду экономической деятельности «передача электрической энергии», при этом данные, подтверждающие некорректное заполнение регулируемой организацией статистической формы № П-4, в адрес ФАС России не были представлены.

Доводы Комитета о том, что сведения в форме № П-4 заполнялись регулируемой организацией некорректно, что подтверждается органом статистики, судом отклоняются, поскольку в оспариваемых приказах указано на то обстоятельство, что данные, подтверждающие некорректное заполнение регулируемой организацией статистической формы № П-4, в адрес ФАС России не были представлены, а также письма органа статистики, представленные АО «ВОЭ» в материалы судебного дела, преимущественно датированы уже после принятия ФАС России оспариваемых приказов.

Также, письмо Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Волгоградской области в адрес АО «ВОЭ» от 24.04.2019 не содержит выводов о правильности/неправильности заполнения регулируемой организацией формы № П-4 за 2018 год, а лишь указывает на общий порядок её заполнения.

Таким образом, документальное подтверждение неправильности заполнения регулируемой организацией статистической формы наблюдения № П-4 в материалах дела отсутствует.

Кроме того, из официальных разъяснений Федеральной службы государственной статистики (письмо Росстата от 24.04.2019 № СЕ-04-4/55СМИ) следует, что респонденты, допустившую ошибку при предоставлении первичных статистических данных, обязаны в течение 3 дней после их обнаружения самими респондентами или получения письменного уведомления от территориальных органов статистики (или других министерств и ведомств - субъектов официального статистического учета) направить исправленные данные с обоснованием внесения изменений и дополнительными необходимыми пояснениями.

За непредставление респондентами субъектам официального статистического учета первичных статистических данных в установленном порядке или несвоевременное предоставление этих данных, либо предоставление недостоверных первичных статистических данных установлена административная ответственность (статья 13.19 КоАП РФ), предусматривающая наложение штрафных санкций, как на должностных лиц, так и на юридических лиц.

Между тем, информация о предоставлении АО «ВОЭ» в Росстат исправленных достоверных данных или о привлечении должностного лица регулируемой организации к административной ответственности органом регулирования в ФАС России не предоставлялась.

В отношении доводов Заявителей о необходимости учета в расчете расходов на фонд оплаты труда также персонала по виду деятельности «ремонт электрического оборудования» необходимо отметить, что в соответствии с пунктом 7 Основ ценообразования № 1178 при установлении регулируемых цен (тарифов) регулирующие органы принимают меры, направленные на исключение из расчетов экономически необоснованных расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, к которым относятся, в том числе расходы организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, в предыдущем периоде регулирования, не связанные с осуществлением регулируемой деятельности этих организаций и покрытые за счет поступлений от регулируемой деятельности.

При этом расходы, сложившиеся по прочему виду деятельности регулируемой организации (в том числе «ремонт электрического оборудования»), не подлежат учету при определении тарифов на услуги по передаче электрической энергии.

В части доводов Общества об увеличении количества активов регулируемой организации и численности персонала ввиду участия АО «ВОЭ» в программе по объединению разрозненных муниципальных и бесхозяйных объектов электросетевого хозяйства суд отмечает следующее.

В соответствии с пунктом 2 статьи 5, пунктами 1, 2 статьи 11 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» активы являются объектом бухгалтерского учета экономического субъекта. Активы подлежат инвентаризации, при которой выявляется фактическое наличие соответствующих объектов.

Таким образом, активом Общества является часть его бухгалтерского баланса, отражающая в денежном выражении совокупность любых ценностей, обладающих денежной стоимостью и принадлежащих Обществу (в том числе здания, сооружения).

При этом в соответствии с приказом Государственного Комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 03.04.2000 № 68 «Об утверждении Рекомендаций по нормированию труда работников энергетического хозяйства. Часть 3. Нормативы численности работников коммунальных электроэнергетических предприятий» и постановлением Государственного Комитета по труду и социальным вопросам от 03.11.1986 № 458/26-58, которые действовали на момент принятия оспариваемых приказов, для определения объема (в условных единицах) ремонтно-эксплуатационных затрат и категорирования энергопроизводящих и энергопередающих организаций применяется система условных единиц.

Условная единица является обобщающим показателем, который предназначен, в первую очередь, для нормирования численности персонала регулируемой организации и объема работ, связанных с техническим обслуживанием сетей и подстанций.

Как следует из материалов дела, условные единицы и численность АО «Волгоградоблэлектро» (плановые значения, учтенные Комитетом) составляют:

- 2018 год условные единицы - 36 791, численность - 1 386;

- 2019 год условные единицы - 38 507, численность - 1 386;

- 2020 год условные единицы - 35 747, численность - 1 420.

Таким образом, из анализа учитываемых Комитетом значений можно заключить, что на 2020 год при учете количества условных единиц в меньшем размере, чем на предшествующие периоды регулирования, количество персонала АО «Волгоградоблэлектро» принимается в большем размере.

При этом наблюдается стабильное ежегодное снижение фактического значения условных единиц АО «ВОЭ»: 2018 год - 39 672 у.е., 2019 год - 39 361 у.е., 2020 год - 38 825 у.е.

Учитывая изложенное, Комитетом при проведении анализа и расчета размера фонда оплаты труда АО «Волгоградоблэлектро» неправомерно не была учтена фактическая численность персонала по данным статистической формы № П-4 за 2018 год в количестве 1 301 чел., что послужило основанием для принятия оспариваемых приказов ФАС России.

Так суд отмечает, что доводы Общества о снижении необходимой валовой выручки АО «ВОЭ» и о массовом сокращении численности персонала регулируемой организации являются документально неподтвержденными, поскольку согласно требованиям оспариваемых в рамках настоящего дела приказов Комитету необходимо было провести дополнительный экономический анализ принятых расходов, результаты которого могут оказать различное влияние на объем НВВ АО «Волгоградоблэлектро».

При этом суд отклоняет доводы Комитета об отсутствии в оспариваемых приказах конкретной суммы экономически обоснованных расходов, подлежащих включению в необходимую валовую выручку АО «ВОЭ», поскольку такая сумма подлежит определению Комитетом в рамках реализации предоставленных ему полномочий по утверждению тарифов по результатам проведенного с учетом пункта 23 Правил № 1178 анализа документов и материалов, представленных регулируемой организацией в обоснование данных расходов.

Суд соглашается с позицией ответчика о том, что необходимо разделять понятия «экономически обоснованные расходы» и «подтвержденные расходы», поскольку под экономически обоснованными расходами понимаются экономически оправданные, необходимые и документально подтвержденные затраты регулируемой организации, понесенные при осуществлении регулируемого вида деятельности, в то время как подтвержденными расходами организации являются любые документально обоснованные расходы.

Для регулируемой организации 2020 год является первым (базовым) годом долгосрочного периода регулирования 2020-2024 гг.

В соответствии с пунктом 38 утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 № 1178 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (далее — Основы ценообразования № 1178) при применении метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки базовый уровень операционных расходов (далее также — ОПР) устанавливается регулирующими органами с использованием метода экономически обоснованных расходов и метода сравнения аналогов.

Согласно пункту 11 утвержденных приказом ФСТ России от 17.02.2012 № 98-э Методических указаний по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки (далее — Методические указания № 98-э), при установлении базового уровня подконтрольных расходов методом экономически обоснованных расходов учитываются результаты анализа обоснованности расходов регулируемой организации, понесенных в предыдущем периоде регулирования, и результаты проведения контрольных мероприятий.

В соответствии с пунктом 10 утвержденных приказом ФСТ России от 18.03.2018 № 421-э Методических указаний по определению базового уровня операционных, подконтрольных расходов территориальных сетевых организаций, необходимых для осуществления регулируемой деятельности, и индекса эффективности операционных, подконтрольных расходов с применением метода сравнения аналогов и внесении изменений в приказы ФСТ России от 17.02.2012 № 98-э и от 30.03.2012 № 228-э (далее — Методические указания № 421-э) величина эффективного уровня ОПР в целях расчета базового уровня ОПР территориальных сетевых организаций (далее — ТСО) для расчета долгосрочных параметров регулирования ТСО рассчитывается на основании расчета коэффициента изменения рейтинга эффективности, в том числе с учетом показателя «ОРЕХ» представляющего собой значение фактических экономически обоснованных операционных, подконтрольных расходов ТСО п в году т-1, сформированное в соответствии с Методическими указаниями № 98-э.

Антимонопольным органом при принятии Приказа ФАС России было обоснованно установлено, что при определении базового уровня подконтрольных расходов АО «ВОЭ» методом сравнения аналогов на 2020 год Комитетом учтены фактические расходы Общества за 2018 год.

Из пункта 9 Методических указаний № 421-э следует, что для расчета долгосрочных параметров регулирования на очередной долгосрочный период регулирования с применением метода сравнения аналогов в отношении территориальных сетевых организаций базовый уровень операционных, подконтрольных расходов ТСО определяется в 70 % доле от базового уровня операционных, подконтрольных расходов, рассчитанных в зависимости от применяемого в отношении организации метода регулирования, и 30 % доле от базового уровня операционных, подконтрольных расходов для территориальных сетевых организаций, рассчитанного в соответствии с Методическими указаниями № 421-э.

Согласно пункту 13 Методических указаний № 421-э в случае, если в соответствии с представленными данными значение фактических ОПР ТСО п за один из 2 лет, предшествующих периоду регулирования, превышает значение операционных, подконтрольных расходов, установленное органом регулирования для ТСО п на соответствующий год, более чем на D процентов, установление базового уровня ОПР такой ТСО осуществляется в соответствии с действующим для ТСО долгосрочным методом регулирования, а в случае отсутствия применения методов долгосрочного регулирования в году, предшествующему периоду регулирования, установление базового уровня ОПР такой ТСО осуществляется в соответствии с Методическими указаниями по регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала либо в соответствии с Методическими указаниями по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации НВВ.

При проведении анализа фактических результатов деятельности АО «ВОЭ» Комитетом установлено, что фактические операционные расходы регулируемой организации (в сумме 1 007 831,08 тыс. руб. за 2017 год и 1 123 515,3 тыс. руб. за 2018 год) превысили план в 2017 году на 9,73 %, в 2018 году на 16,98%, что превышает показатель D, определенный по формуле (14) пункта 13 Методических указаний № 421-э, в размере 8,57 % для 2017 года и 12,86 % для 2018 года.

Учитывая вышеизложенное, органом регулирования при определении базового уровня подконтрольных расходов для АО «Волгоградоблэлектро» был применен метод экономически обоснованных расходов.

По мнению Заявителей, правомерность выбранного КТР Волгоградской области метода регулирования подтверждается представленными доказательствами, в том числе экспертным заключением Комитета, из которого следует, что фактические ОПР в размере 1 123 515,3 тыс. руб. являются экономически обоснованными, поскольку подтверждены бухгалтерской отчетностью Общества, свидетельствующей об обоснованном совершении расходов в целях осуществления регулируемой деятельности.

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 7 Основ ценообразования № 1178 при установлении регулируемых цен (тарифов) регулирующие органы принимают меры, направленные на исключение из расчетов экономически необоснованных расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность. К экономически необоснованным расходам организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, относятся, в том числе выявленные на основании данных статистической и бухгалтерской отчетности за год и иных материалов: расходы организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, в предыдущем периоде регулирования, не связанные с осуществлением регулируемой деятельности этих организаций и покрытые за счет поступлений от регулируемой деятельности; учтенные при установлении регулируемых цен (тарифов) расходы, фактически не понесенные в периоде регулирования, на который устанавливались регулируемые цены (тарифы) (за исключением случаев учета экономии операционных (подконтрольных) расходов и экономии от снижения технологических потерь электрической энергии в электрических сетях при применении в отношении организации, осуществляющей регулируемую деятельность, метода доходности инвестированного капитала или метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, а также случаев, предусмотренных пунктом 21(1) Основ ценообразования № 1178.

В этой связи необходимо разделять понятия «экономически обоснованные расходы» и «подтвержденные расходы», поскольку под экономически обоснованными расходами понимаются экономически оправданные, необходимые и документально подтвержденные затраты регулируемой организации, понесенные при осуществлении регулируемого вида деятельности, в то время как подтвержденными расходами организации являются любые документально обоснованные расходы.

Иными словами, с точки зрения тарифного регулирования не все документально подтвержденные расходы являются экономически обоснованными для осуществления регулируемого вида деятельности и, как следствие, подлежат включению в НВВ регулируемой организации.

Таким образом, указание Заявителей на то, что фактические ОПР в размере 1 123 515,3 тыс. руб. являются экономически обоснованными, поскольку подтверждены бухгалтерской отчетностью Общества, само по себе не свидетельствует о проведении Комитетом анализа экономической обоснованности несения расходов АО «ВОЭ» на указанную сумму в соответствии с пунктом 7 Основ ценообразования № 1178, поскольку бухгалтерская отчетность Общества подтверждает лишь факт несения регулируемой организацией каких-либо расходов, но не их экономическую целесообразность и необходимость.

При этом законодательством о государственном регулировании цен (тарифов) в электроэнергетике закреплена обязанность органа регулирования проводить анализ обоснованности расходов регулируемой организации, понесенных в предыдущем периоде регулирования, и учета его результатов, в том числе при установлении базового уровня подконтрольных расходов (пункт 7 Основ ценообразования № 1178, пункты 22, 23 утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 № 1178 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (далее — Правила № 1178), пункт 10 Методических указаний № 421-э, пункт 11 Методических указаний № 98-э).

Указанная позиция также находит свое отражение в письме ФАС Россииот 19.06.2017 № ИА/41019/17, законность которого подтверждена решением Верховного Суда Российской Федерации от 24.11.2020 по делу № АКПИ20-650, оставленным без изменения апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 11.03.2021 по делу № АПЛ21-27.

В этой связи, как следует из материалов дела, антимонопольным органом при принятии Приказа ФАС России установлено, что экспертное заключение органа регулирования не содержит анализа фактически понесенных расходов (в сумме 1 007 831.08 тыс. руб. за 2017 год и 1 123 515.3 тыс. руб. за 2018 год) по статьям затрат в предыдущем периоде регулирования, в связи с чем, не представляется возможным сделать вывод об обоснованности применения Комитетом пункта 13 Методических указаний № 421-э при установлении базового уровня подконтрольных расходов на 2020 год.

При этом, Комитетом в срок, установленный приказом ФАС России от 04.02.2021№ 77/21 (то есть до 01.03.2021), анализ экономической обоснованности фактических ОПР Общества в размере 1 123 515,3 тыс. руб. так и не был проведен, что послужило основанием для повторного указания в данной части в приказе ФАС России от 18.06.2021 № 594/21 допущенных Комитетом нарушений, аналогичным отраженным в приказе ФАС России от 04.02.2021 № 77/21.

Из представленных органом регулирования во исполнение приказа ФАС России от 18.06.2021 № 594/21 материалов антимонопольным органом установлено, что по результатам проведенного Комитетом анализа фактических расходов АО «Волгоградоблэлектро» величина экономически обоснованных операционных расходов определена в размере 923 810,92 тыс. руб. (2017 год), до 1 049 502,22 тыс. руб. (2018 год).

В этой связи размер отклонения от установленных плановых значений составил 0,58 % и 9,27 %, соответственно, что не превышает предусмотренный Методическими указаниями № 421-э показатель предельного значения отклонения (8,57 % и 12,86 %).

Учитывая данное обстоятельство, в соответствии с приказами ФАС России от 27.08.2021 № 891/21, от 10.11.2021№ 1247/21, от 29.12.2021 № 1565/21 об установлении новых сроков исполнения Приказа ФАС России Комитету надлежало пересмотреть базовый уровень подконтрольных расходов АО «Волгоградоблэлектро» на 2020 год с применением метода сравнения аналогов, что в нарушение пункта 9 Методических указаний № 421-э сделано не было.

Исходя из изложенного, суд приходит к выводу о необоснованности доводов Заявителей о том, что фактические экономически обоснованные ОПР в соответствии с представленными данными (1 123 515,3 тыс. руб. за 2018 г.) превышают плановые (960 468,54 тыс. руб.) на 16,98 %, т.е. превышают показатель D (12,86 %) на 4,12 %, и, следовательно, должен применяться метод экономически обоснованных расходов не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, а именно размер операционных подконтрольных расходов, принятый органом регулирования (экономически обоснованный), составляет за 2017 год - 923 810,92 тыс. руб., за 2018 год - 1 049 502,22 тыс. руб.

Также суд отмечает, что в экспертном заключении КТР Волгоградской области, представленном во исполнение приказа ФАС России от 18.06.2021 № 594/21, на страницах 58-59 содержится два различных показателя: «фактические операционные подконтрольные расходы, представленные ТСО», за 2017 год - 1 007 831,08 тыс. руб., за 2018 год -1 123 515,3 тыс. руб. и «операционные подконтрольные расходы, принятые органом регулирования (экономически обоснованные)» за 2017 год -923 810,92 тыс. руб., за 2018 год -1 049 502,22 тыс. руб.

При этом, ни один из методов регулирования, используемый при определении необходимой валовой выручки регулируемой организации, не предусматривает возможность применения в отношении одного периода регулирования двух различных фактических значений.

Относительно расходов регулируемой организации по статье затрат «Амортизация» суд считает необходимым указать на следующее.

В соответствии с пунктом 27 Основ ценообразования № 1178 расходы на амортизацию основных средств и нематериальных активов для расчета регулируемых цен (тарифов) определяются в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере бухгалтерского учета.

Результаты переоценки основных средств и нематериальных активов, осуществленной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учете, учитываются при расчете экономически обоснованного размера расходов на амортизацию при условии, что учитываемые в составе необходимой валовой выручки расходы на амортизацию являются источником финансирования мероприятий утвержденной в установленном порядке инвестиционной программы организации.

В случае, если ранее учтенные в необходимой валовой выручке расходы на амортизацию, определенные источником финансирования мероприятий инвестиционной программы организации, были компенсированы выручкой от регулируемой деятельности, но не израсходованы в запланированном (учтенном регулирующим органом) размере, то неизрасходованные средства исключаются из необходимой валовой выручки регулируемой организации при расчете и установлении соответствующих тарифов для этой организации на следующий календарный год.

При расчете экономически обоснованного размера амортизации на плановый период регулирования срок полезного использования активов и отнесение этих активов к соответствующей амортизационной группе определяется регулирующими органами в соответствии с максимальными сроками полезного использования, установленными Классификацией основных средств, включаемых в амортизационные группы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.2002 № 1 «О Классификации основных средств, включаемых в амортизационные группы».

Учитывая вышеизложенное, со стороны регулируемой организации в орган регулирования должна быть представлена информация, раскрывающая величину начисляемой собственником амортизации, а также результаты проведенной (ых) переоценки (ок).

Данная информация документально подтверждена может быть только первичными документами бухгалтерского учета, в которых фиксируется первоначальная стоимость имущества, срок полезного использования, определенный на дату ввода объекта основных средств в эксплуатацию, результаты проведенных реконструкций (модернизаций) объекта основных средств, результаты проведенных переоценок.

В соответствии с приказом Минфина Российской Федерации от 13.10.2003 № 91н «Об утверждении методических указаний по бухгалтерскому учету основных средств» учет основных средств по объектам ведется бухгалтерской службой с использованием инвентарных карточек учета основных средств. В инвентарной карточке (инвентарной книге) должны быть приведены: основные данные об объекте основных средств, сроке его полезного использования; способе начисления амортизации; отметка о не начислении амортизации (если имеет место); об индивидуальных особенностях объекта.

В экспертном заключении Комитета информация о представленных документах первичного бухгалтерского учета (инвентарные карточки учета основных средств, акты на списание основных средств, акты приема-передачи основных средств, акты ввода/выбытия основных средств) и об их анализе отсутствует, в связи с чем Комитету надлежало произвести перерасчет расходов на амортизацию АО «ВОЭ» в соответствии с пунктом 27 Основ ценообразования № 1178.

Из представленных материалов дела следует, что Комитетом сумма амортизации на 2020 год определена в размере 352,8844 млн руб. и рассчитана с учетом сумм переоценки основных средств по состоянию на 31.12.2018, являющихся источником финансирования утвержденной Комитетом на 2020 год инвестиционной программы (приказ от 30.10.2019 № 34/2@), а также дополнительно учтена амортизация от фактического ввода/вывода основных средств за 8 месяцев 2019 года в соответствии с пунктом 27 Основ ценообразования № 1178.

Однако, как следует из представленного расчета расходов на амортизацию, в составе затрат на амортизацию учтены расходы на объекты, не влияющие на качество оказываемых услуг, в связи с чем, приказом ФАС России от 18.06.2021 № 594/21 Комитет был признан не исполнившим Приказ ФАС России в части необходимости проведения дополнительного анализа по данной статье затрат.

Впоследствии данный анализ Комитетом был проведен, в связи с чем, при принятии ФАС России оспариваемых приказов каких-либо нарушений норм действующего тарифного законодательства при определении расходов на амортизацию установлено не было.

Таким образом, выводы антимонопольного органа являются правильными и представленным в дело доказательствам соответствуют.

В рассматриваемом случае незаконность действий и приказов антимонопольного органа не доказана заявителями, оспариваемые действия и приказы не нарушают права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не возлагают незаконно на него какие-либо обязанности и не создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании изложенного, суд полагает, что доводы заявителей основаны на неправильном толковании норм материального права, ввиду чего являются необоснованными, а оспариваемые действия и приказы в полной мере соответствуют действующему законодательству Российской Федерации.

Таким образом, отсутствуют основания, предусмотренные статьей 13 ГК РФ, статьями 198, 201 АПК РФ, которые одновременно необходимы для признании ненормативных актов, действий (бездействий) антимонопольного органа недействительными.

Судом рассмотрены все доводы заявителей, однако они не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку основаны на неверном толковании норм действующего законодательства.  

Согласно ч.3 ст.201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Расходы по уплате государственной пошлины относятся на заявителя в соответствии со ст.110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 29, 65, 71, 75, 110, 167- 170, 176, 198-201 АПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Отказать в удовлетворении требований АО «Волгоградоблэлектро» и Комитета тарифного регулирования Волгоградской области в полном объеме.

Проверено на соответствие гражданскому законодательству.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.

            Судья    М.Т. Кипель