ТРЕТИЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

 

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело №

 А33-17203/2018

г. Красноярск

08 ноября 2018 года

Резолютивная часть постановления объявлена «06» ноября 2018 года. 

Полный текст постановления изготовлен         «08» ноября 2018 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Севастьяновой Е.В.,

судей: Иванцовой О.А., Юдина Д.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания             Ржихановой Е.Л.,

при участии:

от заявителя (администрации города Красноярска): Ван В.Ю., представителя на основании доверенности от 19.03.2018 №04-1655; 

от ответчика (Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю): Дударевой М.А., представителя на основании доверенности от 23.01.2018 №25;

от третьего лица (общества с ограниченной ответственностью «СД Альфа Капитал»): Шилкиной Е.В., представителя на основании доверенности от 26.02.2018,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «СД Альфа Капитал», администрации города Красноярска

на решение Арбитражного суда Красноярского края 

от «21» августа 2018  года по делу № А33-17203/2018, принятое судьёй  Болуж Е.В.,

установил:

администрация города Красноярска (ИНН 2451000840, ОГРН 1022402655758; далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (ИНН 2466009115, ОГРН 1022402675965; далее – ответчик, антимонопольный орган) о признании недействительным решения и предписания от 22.05.2018 № 22-15-18. 

Дело рассмотрено при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: департамента градостроительства администрации г. Красноярска, общества с ограниченной ответственностью «СД Альфа Капитал».

Решением Арбитражного суда Красноярского края  от «21» августа 2018 года в удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с данным судебным актом, заявитель и третье лицо (ООО «СД Альфа Капитал») обратились в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят обжалуемое решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

Администрация в обоснование своей апелляционной жалобы ссылается на следующие основания:

- принятие администрацией города распоряжения № 3659-недв не создало и не повлекло обстоятельств, которые являются ограничением конкуренции согласно части 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции;

- результаты ранее проведенных УФАС исследований товарного рынка в решении не приведены;

- описания фактических обстоятельств, влияющих на ограничение конкуренции в результате принятия администрацией города распоряжения № 3659-недв, в решении УФАС не содержится; вывод комиссии УФАС о создании необоснованных преимущественных условий ООО «СД АЛЬФА КАПИТАЛ» документально не подтвержден и не обоснован фактическими обстоятельствами;

- в решении УФАС по делу № 22-15-18 отсутствует информация о лицах, обращавшихся с заявлением о предоставлении земельного участка после принятия распоряжения № 3659-недв;

- распоряжение №3659-недв принято в соответствии со статьями 31 и 32 ЗК РФ (в действовавшей на тот момент редакции), с учетом того, что распоряжением от 27.02.2015 № 1125-недв ООО «СД АЛЬФА КАПИТАЛ» было предварительно согласовано место размещения парка и здания спортивно-оздоровительного комплекса на земельном участке, расположенном по адресу: г. Красноярск, Советский район, ул. 9 Мая - ул. Водопьянова;

- в течение 22 дней с момента опубликования сообщения в газете «Городские новости» до принятия распоряжения, заявлений от иных заинтересованных лиц, а также возражений граждан по вопросу предстоящего предоставления земельного участка в администрацию города не поступало; принятие распоряжения по истечении 22 дней с момента опубликования сообщения в газете «Городские новости» соответствует принципам разумности и обычаям делового оборота, указанный срок является достаточным для обращения иных заинтересованных лиц с заявлением о предоставлении выбираемого земельного участка, а также для возражений граждан по вопросу предстоящего предоставления земельного участка;

- в сообщении содержалась вся необходимая информация о выбираемом земельном участке, а именно: цель, выбираемый объект, место расположения (указан адресный ориентир земельного участка - улица и номер дома, что позволяет точно определить местоположение земельного участка); требования к содержанию информационного сообщения о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка законом не установлены; указать какие-либо более точные характеристики земельного участка на стадии публикации сообщения не представляется возможным; отсутствие информации о сроках обращения, месте обращения само по себе не свидетельствует о невыполнении администрацией города требований закона;

- не понятно, какие меры, указанные в предписании, являются исчерпывающими, являются ли такими мерами направление ООО «СД АЛЬФА КАПИТАЛ» предложения вернуть земельный участок и расторгнуть договор аренды или нет;

- отмена благоприятствующего акта, который носит правонаделительный характер, в отсутствие иных законных пользователей, не будет направлена на защиту прав иных лиц, и повлечет нарушение принципа защиты доверия со стороны хозяйствующего субъекта к органам публичной власти (позиция Третьего арбитражного апелляционного суда, постановление от 16.09.2013 по делу № А33-1049/2012);

- ООО «СД АЛЬФА КАПИТАЛ» осуществляет действия по освоению земельного участка, а именно: обращается в соответствующие органы с заявкой на предоставление градостроительного плана земельного участка, подает заявку на обновление топографического плана земельного участка и на выполнение инженерно-геодезических изысканий.

В обоснование своей апелляционной жалобы ООО «СД Альфа Капитал» ссылается на то, что учитывая, что круг организаций, заинтересованных в строительстве объекта на указанном земельном участке достаточно узок, и порядок предоставления земельных участков для целей строительства известен профессиональным участникам данного рынка, заинтересованные лица не могли не понимать порядка действий после осуществления публикации, и не понимать содержания указанной публикации, поскольку Администрацией города осуществлялись публикации подобного типа и содержания до 01.03.2015; в г. Красноярске сложился обычай в части содержания сообщения Администрации города о предоставлении земельного участка; мнение ответчика о целесообразности действий, о соответствии действий общим представлениям ответчика  о справедливой конкуренции не может подменять собой требование закона.

Антимонопольный орган в отзыве на апелляционные жалобы Администрации города Красноярска и ООО «СД Альфа Капитал» указал на несостоятельность их доводов, считает обжалуемый судебный акт законным и обоснованным.

Третье лицо (департамент градостроительства администрации г. Красноярска) письменный мотивированный отзыв на апелляционные жалобы в материалы дела не представило; надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб в соответствии с требованиями статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (путем размещения публичного извещения о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб на официальном сайте Третьего арбитражного апелляционного суда: http://3aas.arbitr.ru/, а также в общедоступной автоматизированной системе «Картотека арбитражных дел» (http://kad.arbitr.ru) в сети «Интернет»), явку своих представителей в судебное заседание не обеспечило.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие представителя указанного третьего лица.

Представители заявителя и третьего лица (общества с ограниченной ответственностью «СД Альфа Капитал») изложили доводы апелляционных жалоб, просили отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт. 

Представитель антимонопольного органа изложил возражения на апелляционную жалобу, просил суд оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Апелляционные жалобы рассматриваются в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

В адрес Красноярского УФАС России поступило обращение Прокуратуры города Красноярска (вх. № 22810 от 05.12.2017, исх. № 7/1-05-2017 от 04.12.2017) о нарушении действующего антимонопольного законодательства Администрацией г. Красноярска при реализации муниципальной услуги по предоставлению земельных участков для использования в целях строительства надземной автостоянки для дорожной спецтехники и инженерного обеспечения (с предварительным согласованием мест размещенная объектов) ООО «СД Альфа Капитал».

Приложенная к обращению информация, анализ действующего законодательства, позволили антимонопольному органу прийти к выводу о наличии в действиях Администрации города Красноярска признаков нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции, ФЗ «О защите конкуренции»), выразившихся в издании распоряжений от 27.02.2015 № 1125-недв и от 24.07.2015 № 3659-недв с нарушением требований статей 11, 30, 31 Земельного Кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), следствием чего стало заключение договора аренды земельного участка № 1184 от 04.08.2015, что привело к нарушению прав на равный доступ хозяйствующих субъектов к получению в пользование земельных участков муниципальной (государственной) собственности, ограничению конкуренции за право предоставления в аренду земельных участков для целей строительства.

На основании статьи 39.1 ФЗ «О защите конкуренции» Красноярское УФАС России выдало предупреждение от 12.01.2018 о необходимости прекращения указанного нарушения путем принятия мер, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, с этой целью Администрации города Красноярска в срок до 15 февраля 2018 года надлежало:

- отменить распоряжения Администрации города Красноярска от 27.02.2015               №1125-недв и от 24.07.2015 № 3659-недв;

- принять исчерпывающие меры, направленные на возврат имущества - земельного участка с кадастровым номером: 24:50:0400067:2947 площадью 24 364 кв.м, расположенного по адресу: г. Красноярск, ул. 9 Мая - ул. Водопьянова;

- принять исчерпывающие меры, направленные на расторжение договора аренды №1184 от 04.08.2015.

О выполнении предупреждения администрации необходимо было сообщить в Красноярское УФАС России в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения.

19.02.2018 в адрес Красноярского УФАС России от Администрации города Красноярска поступило письмо, из которого следует, что земельный участок был предоставлен ООО «СД Альфа Капитал», по мнению Администрации, с соблюдением требований действующего законодательства. Администрацией города Красноярска выданное предупреждение не исполнено.

По факту неисполнения предупреждения Красноярским УФАС России на основании приказа № 64 от 28.02.2018 возбуждено дело № 22-15-18.

В рамках рассмотрения дела установлено следующее.

ООО «СД Альфа Капитал» обратилось в адрес Департамента муниципального имущества и земельных отношений администрации города Красноярска 23.01.2015 с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта (парка и спортивно-оздоровительного комплекса) по адресу: г.Красноярск, ул. 9 Мая - ул. Водопьянова.

В выпуске газеты «Городские новости» от 04.02.2015 опубликована информация о том, что «Администрация города Красноярска сообщает о выборе земельного участка для предстоящего строительства парка и здания спортивно - оздоровительного комплекса по адресу: г. Красноярск, Советский район, ул. 9 Мая - ул. Водопьянова».

Согласно акту о выборе земельного участка от 26.02.2015, подготовленному на основании заявления общества, для размещения парка и здания спортивно-оздоровительного комплекса выбран земельный участок площадью 24 364 кв.м по адресу: г. Красноярск, Советский район, ул. 9 Мая - ул. Водопьянова.

Распоряжением администрации города Красноярска от 27.02.2015 № 1125-недв предварительно согласовано предоставление ООО «СД Альфа Капитал» вышеуказанного участка, утвержден акт о его выборе.

Распоряжением администрации города Красноярска от 24.07.2015 № 3659-недв обществу на 3 года предоставлен в аренду земельный участок с кадастровым номером 24:50:0400067:2947 площадью 24 364 кв.м, расположенный по адресу: г. Красноярск, ул. 9 Мая - ул. Водопьянова, для строительства парка и здания спортивно-оздоровительною комплекса и инженерного обеспечения.

Между Департаментом муниципального имущества и земельных отношений и обществом 04.08.2015 заключен договор № 1184 аренды земельного участка с кадастровым номером 24:50:0400067:2947 сроком действия до 23.07.2018 (далее - договор аренды).

К моменту рассмотрения дела ответчик - Администрация города Красноярска представила письменную позицию (исх. № б/н от 22.03.2018), заключающуюся в следующем: с вмененным нарушением не согласна, по причине того, что процедура предоставления земельного участка соблюдена, действующее законодательство не предъявляет требований к содержанию информационного сообщения.

В отношении принятия распоряжения администрации города Красноярска от 27.02.2015 № 1125-недв о предварительном согласовании места размещения объекта пояснила следующее.

Информирование о предоставлении земельного участка для строительства парка и здания спортивно-оздоровительного комплекса по адресу: г. Красноярск, Советский район, ул. 9 Мая - ул. Водопьянова, было осуществлено до принятия распоряжения администрации города от 27.02.2015 № 1125-недв путем опубликования сообщения в газете «Городские новости» от 04.02.2015, которая в соответствии с решением Красноярского городского Совета от 21.12.2004 № 4-66 является официальным периодическим печатным изданием органов местного самоуправления города Красноярска.

В течение 22-х дней с момента опубликования сообщения в газете «Городские новости» до принятия распоряжения от 27.02.2015 № 1125-недв заявлений от иных заинтересованных лиц, а также возражений граждан по вопросу предстоящего предоставления земельного участка в администрацию города не поступало.

Принятие распоряжения от 27.02.2015 № 1125-недв по истечении 22 дней с момента опубликования сообщения в газете «Городские новости», по мнению Администрации, соответствует принципам разумности и обычаям делового оборота, поскольку 22 дня являются достаточным периодом времени для обращения иных заинтересованных лиц с заявлением о предоставлении выбираемого земельного участка, а также для возражений граждан по вопросу предстоящего предоставления земельного участка.

Ответчик указал, что администрация города надлежащим образом исполнила обязанность по информированию населения в соответствии с частью 3 статьи 31 Земельного кодекса РФ.

Поскольку распоряжения администрации города № 3659-недв, № 1125-недв были приняты в соответствии с действующим законодательством, ответчик считает, что отсутствуют основания для расторжения договора аренды земельного участке от 04.08.2015 № 1184.

На заседании комиссии представитель администрации дополнительно пояснила, что на испрашиваемом земельном участке объекты капитального строительства отсутствуют, участок свободен от застройки.

Департамент градостроительства администрации города Красноярска 05.04.2018 представил копии заявления ООО «СД Альфа Капитал» о выдаче разрешения на строительство с отметкой о возврате документов заявителю, что свидетельствует, по мнению Департамента градостроительства, об отсутствии документов, поданных заявителем с целью выдачи разрешения на строительство.

ООО «СД Альфа Капитал» к моменту рассмотрения дела представило письменную позицию (исх. № 10/2018 от 04 апреля 2018 года), подтверждающую принятие обществом мер по освоению земельного участка (заявка на предоставлении градостроительного плана земельного участка, обновление топографического плана земельного участка, выполнение инженерно-геодезических изысканий).

10.04.2018 на основании статьи 48.1 Закона «О защите конкуренции», Комиссией было принято заключение об обстоятельствах дела № 22-15-18 (исх. № 6082 от 13.04.2018), лицам, участвующим в деле, было предложено представить Комиссии пояснения, доказательства и привести доводы в письменной форме в отношении обстоятельств, изложенных в заключении об обстоятельствах дела.

22.05.2018 Комиссия по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-4 статьи 41, частью 1 статьи 49 ФЗ «О защите конкуренции», приняла решение № 22-15-18:

1) признать Администрацию города Красноярска нарушившей часть 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции», в части издания распоряжения от 24.07.2015 № 3659-недв с нарушением требований статей 11, 30, 31 ЗК РФ, следствием чего стало заключение договора аренды земельного участка № 1184 от 04.08.2015, что привело к нарушению прав на равный доступ хозяйствующих субъектов к получению в пользование земельных участков муниципальной (государственной) собственности, следствием чего стало (могло стать) ограничение конкуренции за право предоставления в аренду земельных участков для целей строительства в территориальных границах города Красноярска, что свидетельствует о нарушении публичного порядка, обеспечивающего конкуренцию;

2) в целях защиты гражданских прав, публичного порядка, обеспечивающего конкуренцию, выдать Администрации города Красноярска предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, с этой целью Администрации города Красноярска надлежит:

- отменить распоряжение Администрации города Красноярска от 24.07.2015                       № 3659-недв;

- принять исчерпывающие меры, направленные на возврат имущества - земельного участка с кадастровым номером: 24:50:0400067:2947;

- принять исчерпывающие меры, направленные на расторжение договора аренды №1184 от 04.08.2015.

3) передать материалы дела № 22-15-18 уполномоченному должностному лицу Красноярского УФАС России для решения вопроса о привлечении виновных должностных лиц администрации города Красноярска к административной ответственности по части 1 статьи 14.9 КоАП РФ.

Комиссия Красноярского УФАС России по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частью 4 статьи 41, статьей 50 Закона о защите конкуренции, на основании своего решения от 26.01.2018 по делу № 110-15-17 о нарушении Администрацией города Красноярска части 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции» вынесла предписание от 22.05.2018 № 22-15-18, которым предписывает: Администрации города Красноярска в срок до 01 июля 2018 года совершить действия, направленные на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, а именно: отменить распоряжение Администрации города Красноярска от 24.07.2015 № 3659-недв; принять исчерпывающие меры, направленные на возврат имущества - земельного участка с кадастровым номером: 24:50:0400067:2947;  принять исчерпывающие меры, направленные на расторжение договора аренды № 1184 от 04.08.2015. Об исполнении настоящего предписания сообщить в адрес Красноярского УФАС России в течение 5 дней по истечении установленного срока исполнения предписания.

Полагая, что решение и предписание от 22.05.2018 № 22-15-18 противоречат требованиям нормативных актов и нарушают его права, заявитель обратился в Арбитражный суд Красноярского края с соответствующим заявлением.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены судебного акта.

Из содержания статей 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Полномочия комиссии антимонопольного органа на рассмотрение жалобы, проведение проверки, вынесение оспариваемых решения и предписания, а также соблюдение порядка и срока рассмотрения дела проверены судом первой инстанции, признаны соблюденными и сторонами по существу не оспариваются, соответствующих доводов не заявлено.

Суд апелляционной инстанции поддерживает вывод Арбитражного суда Красноярского края о том, что заявитель не доказал, что оспариваемые решение и предписание от 22.05.2018 № 22-15-18 противоречат требованиям нормативных актов и нарушают его права и законные интересы в силу следующего.

Статьей 132 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно, в том числе управляют муниципальной собственностью, а также решают иные вопросы местного значения.

Правовой статус и полномочия органов местного самоуправления определены Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Из содержания терминов и понятий, приведенных в статье 2 указанного Закона, следует, что к вопросам местного значения относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и органами местного самоуправления самостоятельно.

Согласно пункту 2 статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное владение или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Таким образом, органы местного самоуправления осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения в соответствии с нормативными правовыми актами, действующими в Российской Федерации.

В соответствии со статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

Статьей 264 ГК РФ предусмотрено, что земельные участки могут предоставляться их собственниками другим лицам на условиях и в порядке, которые предусмотрены гражданским и земельным законодательством.

Согласно пункту 1 статьи 607 ГК РФ в аренду могут быть переданы земельные участки и другие обособленные природные объекты, предприятия и другие имущественные комплексы, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другие вещи, которые не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования (не потребляемые вещи). Законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов (пункт 2).

Порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности регламентируются Земельным кодексом Российской Федерации.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 17.04.2006 № 53-ФЗ                       «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов.

Согласно пункту 1 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации                               (в редакции, действующей на момент принятия актов о предоставлении ООО «СД Альфа Капитал» земельного участка) предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию либо с предварительным согласованием места размещения объекта, либо без предварительного согласования места размещения объекта.

Пунктом 5 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации определен порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, который включает в себя:

- выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 настоящего Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта;

- выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета;

- принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства                         в соответствии с правилами, установленными статьей 32 настоящего Кодекса.

В силу пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства.

Указанное требование закона обеспечивает гарантированный Конституцией Российской Федерации доступ всех граждан и юридических лиц к участию в разрешении вопросов, касающихся предоставления земельных участков, находящихся                                    в государственной или муниципальной собственности, для использования                                      в предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 6 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации      в случае, если земельный участок сформирован, но не закреплен за гражданином или юридическим лицом, его предоставление для строительства осуществляется в соответствии с подпунктами 3 и 4 пункта 4 настоящей статьи, т.е. с проведением торгов.

Передача земельных участков в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка.

В случае если в ходе или после процедуры выбора участка и его оформления, но до принятия решения о его предоставлении для строительства, поступили заявки на предоставление данного участка от третьих лиц, а также в случае, если органу местного самоуправления иным способом, предусмотренным законом, стало известно о споре между нескольким лицами по поводу использования данного земельного участка, то такое решение органом местного самоуправления может быть принято только при соблюдении принципов эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков, недопущения установления приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом.

Законодатель закрепил в части 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации обязанность органов местного самоуправления информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Указанное требование закона призвано обеспечить реализацию гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан (подпункты 4 и 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, осуществляется путем проведения торгов по правилам пункта 4 статьи 30 Кодекса. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в пункте 11 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу (Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 № 4224/10 по делу                                     № А76-4758/2009).

Как следует из материалов дела, ООО «СД Альфа Капитал» обратилось в адрес Департамента муниципального имущества и земельных отношений администрации города Красноярска 23.01.2015 с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта (парка и спортивно-оздоровительного комплекса) по адресу: г. Красноярск, ул. 9 Мая - ул. Водопьянова.

В выпуске газеты «Городские новости» от 04.02.2015 опубликована информация о том, что «Администрация города Красноярска сообщает о выборе земельного участка для предстоящего строительства парка и здания спортивно - оздоровительного комплекса по адресу: г. Красноярск, Советский район, ул. 9 Мая - ул. Водопьянова».

Согласно акту о выборе земельного участка от 26.02.2015, подготовленному на основании заявления общества, для размещения парка и здания спортивно-оздоровительного комплекса выбран земельный участок площадью 24 364 кв. м. по адресу: г. Красноярск, Советский район, ул. 9 Мая - ул. Водопьянова.

Распоряжением администрации города Красноярска от 27.02.2015 № 1125-недв предварительно согласовано предоставление ООО «СД Альфа Капитал» вышеуказанного участка, утвержден акт о его выборе.

Распоряжением администрации города Красноярска от 24.07.2015 № 3659-недв обществу на 3 года предоставлен в аренду земельный участок с кадастровым номером 24:50:0400067:2947 площадью 24 364 кв.м., расположенный по адресу: г. Красноярск, ул. 9 Мая - ул. Водопьянова, для строительства парка и здания спортивно-оздоровительною комплекса и инженерного обеспечения.

04.08.2015 между Департаментом муниципального имущества и земельных отношений и обществом заключен договор № 1184 аренды земельного участка с кадастровым номером 24:50:0400067:2947 сроком действия до 23.07.2018 (далее - договор аренды).

Таким образом, на шестнадцатый рабочий день после опубликования администрацией извещения о выборе земельного участка заявителем принято распоряжение о предварительном согласовании места размещения объекта и утвержден акт о выборе земельного участка.

Вместе с тем, одним из основных условий законности предоставления земельных участков на основании действующего законодательства является максимальное обеспечение равных возможностей гражданам и юридическим лицам при приобретении участков, а также условие предоставления достаточно полной и достоверной информации.

Важным условием прозрачности процедуры предоставления земельных участков является информационное обеспечение. Целью установления данных норм, является обеспечение конкуренции при предоставлении прав на владение и пользование государственным (муниципальным) имуществом.

В соответствии с правовой позицией, сформулированной в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010                            № 4224/10 и от 15.11.2011 № 7638/11, по смыслу положений пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации об обязательном публичном информировании населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка                                          с предварительным согласованием места его размещения, заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов. Публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок. На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами - поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию.

Следовательно, исходя из системного толкования предусмотренных статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации стадий и условий выбора земельного участка под строительство, акт о выборе земельного участка может быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования и по прошествии разумного срока реагирования на соответствующую информацию.

В силу положений, существующих в Земельном кодексе Российской Федерации                    в соответствующей редакции, обычным сроком для реализации права на представление земельного участка и заявления возражений является месяц.

Так, статьями 30.1 (пункт 3), 34 (пункт 4) Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрен месячный срок для реагирования другими лицами на публикацию о предстоящем предоставлении земельного участка.

Конституционный суд Российской Федерации в определении от 25.11.2010                          № 1549-0-0 разъяснил, что не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом; органы местного самоуправления обязаны обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.

По мнению заявителя, принятие распоряжения по истечении 22 дней с момента опубликования сообщения в газете «Городские новости» соответствует принципам разумности и обычаям делового оборота, указанный срок является достаточным для обращения иных заинтересованных лиц с заявлением о предоставлении выбираемого земельного участка, а также для возражений граждан по вопросу предстоящего предоставления земельного участка.

Апелляционная коллегия отклоняет приведенный довод и считает необходимым отметить, что в данном случае принятие решения о предварительном согласовании обществу земельного участка на шестнадцатый рабочий день после опубликования информации о предоставлении участка не свидетельствует об исполнении функции публичного информирования населения.

Ненадлежащее опубликование информации о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства, а также незаблаговременная публикация такой информации о предоставлении земельных участков для целей, связанных со строительством привело (могло привести) к ограничению прав потенциальных заявителей на получение земельного участка в аренду.

Приведенные администрацией доводы об отсутствии нарушения ввиду отсутствия доказательств наличия каких-либо обращений иных лиц за указанный период, отклоняются судом апелляционной инстанции, поскольку в данном случае предполагается нарушение интересов заинтересованных лиц, которым не был предоставлен достаточный срок для получения информации и заявления о своих притязаниях.

Кроме того, фактический выбор земельного участка был произведен на шестнадцатый рабочий день после публикации сообщения газете «Городские новости», что указывает на формальное выполнение ответчиком требований законодательства по информированию населения и отсутствие заинтересованности ответчика в выявлении круга субъектов, заинтересованных в получении земельного участка.

Довод апелляционной жалобы о том, что в решении УФАС по делу № 22-15-18 отсутствует информация о лицах, обращавшихся с заявлением о предоставлении земельного участка после принятия распоряжения № 3659-недв, не свидетельствует об отсутствии нарушения заинтересованных лиц и не опровергает изложенные выше выводы.

Апелляционный суд соглашается с выводами суда первой инстанции и антимонопольного органа о том, что кроме нарушения сроков публикация информации о предстоящем выборе земельного участка, само информационное сообщение выполнено администрацией города Красноярска ненадлежащим образом. 

Так, информационное сообщение, опубликованное в газете «Городские новости» от 04.02.2015, носит неопределенный характер, сообщает о свершившемся факте - «о выборе земельного участка», к каким - либо действиям лиц, заинтересованных в предоставлении земельного участка, не побуждает. Сообщение не содержит сведений о возможном обращении заинтересованных лиц с заявлением о предоставлении вышеуказанного участка, сроках, в течение которых можно обратиться с заявлением, а также сведений о месте обращения с вопросами и заявлениями (отсутствует контактная информация, адрес, номера телефонов и т.д.)

Апелляционная коллегия поддерживает выводы суда первой инстанции о том, что из содержания сообщения невозможно установить точное местонахождение выбираемого земельного участка, его площадь. В сообщении отсутствуют координаты, номер кадастрового квартала, ориентиры и иные характеристики, по которым можно идентифицировать участок в качестве объекта предстоящего предоставления в целях выявления возможных возражений населения против размещения конкретного объекта, а также выявления иных претендентов на застройку испрашиваемого земельного участка.

Таким образом, проанализировав и изучив все имеющиеся в материалах дела доказательства, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом антимонопольного органа и суда первой инстанции об отсутствии оснований для издания администрацией города Красноярска распоряжения от 24.07.2015 № 3659-недв, заключения договора аренды земельного участка от 04.08.2015 № 1184. В нарушение пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации в рассматриваемом случае имеет место ненадлежащее опубликование информации о возможном или предстоящем предоставлении участка для строительства, что привело к нарушению принципов справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедуры предоставления земельного участка, закрепленных в статье 11 и 30 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции до 01.03.2015).

Указанный вывод согласуется с правовой позицией, изложенной в постановлении Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 01.03.2017 по делу № А33-7904/2016.

Довод администрации города Красноярска о том, что действующим законодательством не предусмотрены требования к содержанию информационного сообщения, правомерно отклонен судом первой инстанции, как противоречащий положениям статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации и ограничивающий равные возможности граждан и юридических лиц при приобретении участков, а также условия предоставления достаточно полной и достоверной информации

В обоснование своей апелляционной жалобы ООО «СД Альфа Капитал» ссылается на то, что учитывая, что круг организаций, заинтересованных в строительстве объекта на указанном земельном участке достаточно узок, и порядок предоставления земельных участков для целей строительства известен профессиональным участникам данного рынка, заинтересованные лица не могли не понимать порядка действий после осуществления публикации, и не понимать содержания указанной публикации, поскольку Администрацией города осуществлялись публикации подобного типа и содержания до 01.03.2015; в г. Красноярске сложился обычай в части содержания сообщения Администрации города о предоставлении земельного участка; мнение ответчика о целесообразности действий, о соответствии действий общим представлениям ответчика  о справедливой конкуренции, не может подменять собой требование закона.

Апелляционная коллегия, оценив приведенные доводы, приходит к выводу об их отклонении, как не основанные на требованиях действующего законодательства и не свидетельствующие о незаконности выводов антимонопольного органа и арбитражного суда.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции» органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В соответствии со статьей 4 Закона о защите конкуренции» под товарным рынком понимается сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.

В соответствии с пунктом 10.8 приказа ФАС России от 28.04.2010 № 220 (ред.                     от 20.07.2016) «Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке» антимонопольным органом проведен анализ состояния конкуренции на рынке предоставления права владения и (или) пользования муниципальным имуществом землей на территории города Красноярска (аналитический отчет от 13.10.2017).

Согласно данным аналитического отчета от 05.04.2018 временной интервал настоящего исследования определен с 23.01.2015 (дата обращения ООО «СД Альфа Капитал» в Департамент муниципального имущества и земельных отношений администрации города Красноярска с заявлением о выборе земельного участка) по 05.04.2017 включительно (дата составления аналитического отчета).

Анализ и оценка состояния конкурентной среды на рынке предоставления права владения и (или) пользования муниципальным имуществом - земельных участков в целях строительства объектов нежилого назначения показал следующее.

На исследуемом товарном рынке под товаром понимается объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу) предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот. Таким образом, предоставление права владения и (или) пользование муниципальным имуществом - земельными участками может рассматриваться как товар. Возможность приобретения товара имеется у всех заинтересованных субъектов, осуществляющих (желающих осуществлять) деятельность на территории города Красноярска. Следовательно, потенциально имеется большое число покупателей товара, ограниченное только территориальными границами муниципального образования - города Красноярска.

В ходе исследования рассматриваемого товарного рынка установлено наличие непреодолимого административного барьера входа на рынок. Это обусловлено тем, что распоряжаться муниципальным имуществом может только орган местного самоуправления – Администрация города Красноярска.

С учетом вышеизложенного, антимонопольный орган обоснованно пришел к выводу, что рынок получения права владения и (или) пользования муниципальным имуществом (земельными участками) на территории города Красноярска является конкурентным среди покупателей данного права.

В состав хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке, включаются хозяйствующие субъекты, реализующие в его границах рассматриваемый товар (услугу) на исследуемом товарном рынке. По данным Единого реестра членов СРО, опубликованного в электронном информационном источнике Интернет на сайте: http://reestr.nostroy.ru/, количественный состав организаций, имеющих допуск к осуществлению работ по строительству, составляется более 120 000. Из них на территории только города Красноярска действует более 1000 организаций, осуществляющих строительство объектов различного назначения.

Ненадлежащее опубликование информации о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства, а также незаблаговременная публикация такой информации о предоставлении земельных участков для целей, связанных со строительством, привело (могло привести) к ограничению прав потенциальных заявителей на получение земельного участка в аренду.

Апелляционная коллегия отклоняет довод апелляционной жалобы заявителя о том, что результаты ранее проведенных УФАС исследований товарного рынка в решении не приведены.

В соответствии с пунктом 10.7. Приказа ФАС России от 28.04.2010 N 220 (ред. от 20.07.2016) «Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке» по делам, возбужденным по признакам нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции, анализ состояния конкуренции на товарном рынке включает следующие этапы:

а)	определение временного интервала исследования товарного рынка;

б)	определение продуктовых границ товарного рынка;

в)	определение географических границ товарного рынка. При определении таких границ могут приниматься во внимание, в частности:

-	границы территории, на которой осуществляют свои полномочия соответствующие федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, организации, участвующие в предоставлении государстве иных или муниципальных услуг, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации;

-	границы территорий, на которых действуют хозяйствующие субъекты, на деятельность которых оказали или могли оказать негативное влияние соответствующие акты, действия (бездействие);

-	границы территорий, на которые поставляется товар и с которых поставляется товар;

г)	оценка изменения (возможного изменения) состояния конкуренции на товарном рынке вследствие принятия акта и (или) осуществления действий (бездействия).

В необходимом объеме анализ проведен, что подтверждается текстом решения по делу № 22-15-18 и аналитическим отчетом от 05.04.2018.

Ссылка апеллянта на отсутствие в решении антимонопольного органа  описания фактических обстоятельств, влияющих на ограничение конкуренции в результате принятия администрацией города распоряжения № 3659-недв, а также довод о том, что вывод комиссии УФАС о создании необоснованных преимущественных условий                ООО «СД АЛЬФА КАПИТАЛ» документально не подтвержден и не обоснован фактическими обстоятельствами, подлежат отклонению, как противоречащие содержанию оспариваемого акта антимонопольного органа.

Согласно Постановлению Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.04.2011 № 14686/10 по делу № А13-10558/2008, в тех случаях, когда                   на соответствующем товарном рынке должна иметь место состязательность хозяйствующих субъектов, создание ограничений не может не оказывать влияние на состояние конкуренции.

В соответствии с вышеизложенным, апелляционный суд считает, что  антимонопольным органом обоснованно принято оспариваемое решение о наличии                           в действиях Администрации города Красноярска нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а также выдано предписание об отмене распоряжения администрации города Красноярска от 24.07.2015 № 3659-недв; о принятии исчерпывающих мер, направленных на возврат имущества - земельного участка с кадастровым номером: 24:50:0400067:2947, расторжение договора аренды № 1184 от 04.08.2015. 

Ссылка заявителя на неточности формулировок предписания от 22.05.2018                          № 22-15-18 не соответствует фактическим обстоятельствам дела.

Так, из предписания от 22.05.2018 следует, что администрации города надлежит:  отменить распоряжение от 24.07.2015 № 3659-недв; принять исчерпывающие меры, направленные на возврат имущества - земельного участка с кадастровым номером: 24:50:0400067:2947;  принять исчерпывающие меры, направленные на расторжение договора аренды № 1184 от 04.08.2015. 

Апелляционная коллегия считает, что данные указания антимонопольного органа являются ясными и понятными, не свидетельствуют о неисполнимости предписания.  Кроме того, излишняя детализация антимонопольным органом содержания предписания в части указания конкретных действий, которые необходимо совершить лицу,                                в отношении которого вынесено предписание, создает возможности для необоснованного вмешательства антимонопольного органа в сферу деятельности субъекта и может повлечь нарушение его прав и законных интересов.

Доводы апелляционной жалобы администрации о том, что отмена благоприятствующего акта, который носит правонаделительный характер, в отсутствие иных законных пользователей, не будет направлена на защиту прав иных лиц, и повлечет нарушение принципа защиты доверия со стороны хозяйствующего субъекта к органам публичной власти (позиция Третьего арбитражного апелляционного суда, изложенная в постановлении от 16.09.2013 по делу № А33-1049/2012); ООО «СД АЛЬФА КАПИТАЛ» осуществляет действия по освоению земельного участка, а именно: обращается в соответствующие органы с заявкой на предоставление градостроительного плана земельного участка, подает заявку на обновление топографического плана земельного участка и на выполнение инженерно-геодезических изысканий, отклоняются судом апелляционной инстанции, как не опровергающие вышеизложенные выводы арбитражного суда и не свидетельствующие о наличии оснований для отмены обжалуемого судебного акта..

Принимая во внимание изложенное, с учетом установленных по делу обстоятельств, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что доводы апелляционных жалоб заявителя и третьего лица (ООО «СД Альфа Капитал») основаны на неверном толковании норм материального права и не влияют на правильность принятого по делу судебного акта.

Таким образом, у апелляционного суда отсутствуют предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания для изменения или отмены судебного акта арбитражного суда первой инстанции.

Вопрос о распределении расходов по уплате государственной пошлины                             по апелляционной инстанции администрации не рассматривался, поскольку заявитель на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от ее уплаты.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации  расходы по оплате государственной пошлины  за рассмотрение апелляционной жалобы ООО «СД Альфа Капитал» подлежат отнесению на указанное общество и понесены им при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от «21» августа 2018 года по делу №А33-17203/2018 оставить без изменения, апелляционные жалобы – без удовлетворения. 	

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

 

Председательствующий

Е.В. Севастьянова

Судьи:

О.А. Иванцова

 

Д.В. Юдин