АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А53-33579/2016

г. Краснодар

07 июля 2017 года

Резолютивная часть постановления объявлена 06 июля 2017 г.

Постановление изготовлено в полном объеме  07 июля 2017 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Воловик Л.Н. и Дорогиной Т.Н., при участии в судебном заседании от заинтересованного лица – Управления федерального казначейства по Ростовской области (ИНН 6163030517, ОГРН 1026103280060) – Булаевой Ж.В. (доверенность от 20.12.2016), Александрова О.В. (доверенность от 28.12.2016), в отсутствие в судебном заседании заявителя – администрации города Гуково Ростовской области (ИНН 6144002803, ОГРН 1026102025311), извещенного о месте и времени судебного разбирательства (уведомление №  49720 7, отчет о публикации судебных актов на сайте в сети Интернет), рассмотрев кассационную жалобу Управления федерального казначейства по Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 22.03.2017 (судья Волова Н.И.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.03.2017 (судьи Смотрова Н.Н., Соловьёва М.В., Филимонова С.С.) по делу № А53-33579/2016, установил следующее. 

Администрация города Гуково Ростовской области (далее – администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению федерального казначейства по Ростовской области (далее – управление, административный орган) о признании недействительным предписания от 18.11.2016 № 58-23-09/23-16.

Решением суда от 22.03.2017, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 05.03.2017, требование общества удовлетворено.

Судебные акты мотивированы отсутствием признаков, определяющих нецелевой характер направления средств. Перераспределение средств субсидии из федерального бюджета в рамках одного соглашения  и одной цели расходования не является нецелевым использованием бюджетных средств.

В кассационной жалобе управление просит решение суда и постановление суда апелляционной инстанции отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Заявитель кассационной жалобы указывает, что перечисление субсидии в целях возмещения части затрат начинающим предпринимателям по организации собственного дела в размере 5 953 570 рублей (на 938 902 рубля 60 копеек больше величины, установленной условиями соглашения) является нецелевым использованием бюджетных средств – направлением и использованием бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения. Изменения в соглашение не вносились, у администрации отсутствует право перераспределения получаемой субсидии. Выявленное нарушение содержит признаки отклонения от регламентируемого режима использования. Целью использования субсидии является не только поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства в целом, но и их поддержка по каждому из мероприятий в определенном объеме. Администрация не является ни бюджетным, ни автономным учреждением. Предметом спора является нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в самовольном расходовании средства федерального бюджета в текущем финансовом году (2015 год) на мероприятия, установленные соглашением, где на одно мероприятие израсходовано больше, а на другое – меньше.  

Отзыв на жалобу не поступил.

В судебном заседании представители управления поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, выслушав представителей управления, проверив законность и обоснованность судебных актов, считает, что  жалоба удовлетворению не подлежит  по следующим основаниям. 

Суд установил и материалами дела подтверждается, что на основании приказа от 05.09.2016 № 883 управление в период с 12.09.2016 по 29.09.2016 провело   плановую (выездную) проверку соблюдения администрацией условий предоставления и использования средств федерального бюджета на реализацию мероприятий подпрограммы «Развитие малого и среднего предпринимательства» государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» за период с 01.01.2015 по 31.12.2015, по результатам которой составило акт проверки от 07.10.2016. В последнем зафиксировано  нарушение, выразившееся в нецелевом расходовании бюджетных средств. 

 

По данному факту управление вынесло в отношении администрации предписание от 18.11.2016 № 58-23-09/23-16, исходя из которого администрация допустила расходование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, предусмотренным соглашением от 21.09.2015 № 4 о предоставлении субсидий муниципальным образованиям Ростовской области на реализацию муниципальных программ, в сферу реализации которых входит развитие субъектов малого и среднего предпринимательства, что является признаком нецелевого расходования средств. В предписании администрации указано на необходимость в срок до 30.12.2016 возместить в доход федерального бюджета средства, использованные не по целевому назначению, в размере 938 902 рубля 60 копеек.

Администрация обжаловала предписание административного органа в арбитражный суд.

Согласно статье 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс) принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Получатель бюджетных средств в том числе обеспечивает целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований (статья 162 Кодекса).

В силу пункта 1 статьи 306.4 Кодекса нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Следовательно, направление средств бюджета в целях, в целях, частично не соответствующим определенным договором (соглашением), охватывается признаками нецелевого использования бюджетных  средств.

Исходя из постановления Верховного Суда Российской Федерации от 23.12.2009 № 3-АД09-3 принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Исходя из статьи 129 Кодекса  одним из видов межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации являются субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации.

Распределение межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета в целях осуществления единовременных денежных выплат, установленных федеральными законами и указами Президента Российской Федерации, после подтверждения уполномоченными исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации потребности в таких межбюджетных трансфертах, осуществляется на основании заявок, представляемых указанными исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 10 статьи 130 Кодекса).

Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (часть 1 статьи 132 Кодекса).

В соответствии с пунктом 1 статьи 18 Кодекса для составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации используется бюджетная классификация Российской Федерации, которая представляет собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В силу статьи 19 Кодекса в состав бюджетной классификации Российской Федерации входит классификация операций сектора государственного управления (далее – классификация). Порядок применения названной Классификации, исходя из пункта 4 статьи 23.1 Кодекса,  устанавливается Министерством финансов Российской Федерации.

Реализуя указанные полномочия, Министерство финансов Российской Федерации определяет порядок применения статей и подстатей классификации. В частности, Министерством финансов Российской Федерации устанавливаются перечни расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, подлежащих отнесению на определенные статьи и подстатьи классификации.

Следовательно, нецелевое использование бюджетных средств образуют любые действия получателей бюджетных средств, направленные на не предусмотренное Кодексом перемещение средств федерального бюджета между элементами любого уровня экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

Если судом будет установлено, что исходя из содержания указанных перечней, наименований статей и подстатей классификации невозможно с очевидностью установить, на какую статью (в случае, когда статья не детализирована подстатьями) или подстатью классификации участнику бюджетного процесса следовало бы отнести осуществленные им расходы (т.е. когда названные расходы могли бы быть равным образом отнесены на различные статьи и подстатьи классификации), финансирование указанных расходов за счет средств, выделенных на любую из возможных к применению статей или подстатей классификации, не признается нецелевым использованием бюджетных средств.

Согласно пункту 1 статьи 179 Кодекса государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Сроки реализации государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъекта Российской Федерации, муниципальных программ определяются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке.

Порядок принятия решений о разработке государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъекта Российской Федерации, муниципальных программ и формирования и реализации указанных программ устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

Пунктом 2 Правил предоставления и распределения субсидий из Федерального бюджетам  субъектов Российской Федерации  на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, в рамках подпрограммы «Развитие малого и среднего предпринимательства» государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» в 2015 году», утвержденных постановлением Правительства России  от 30.12.2014 № 1605 (далее – Правила № 1605), установлено, что субсидии предоставляются в целях оказания финансовой поддержки на исполнение расходных обязательств, возникающих при выполнении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по государственной поддержке малого и среднего предпринимательства, направленных на обеспечение благоприятных условий для развития субъектов малого и среднего предпринимательства, повышение конкурентоспособности субъектов малого и среднего предпринимательства, увеличение количества субъектов малого и среднего предпринимательства, обеспечение занятости населения и увеличение производимых субъектами малого и среднего предпринимательства товаров (работ, услуг). 

Исходя из пункта 5 Правил № 1605 государственная поддержка малого и среднего предпринимательства оказывается субъектам малого и среднего предпринимательства, которые соответствуют критериям, установленным Федеральным законом «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства, указанных в частях 3 и 4 статьи 14 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации») и Федеральным законом «О крестьянском (фермерском) хозяйстве».

Субсидии предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации, прошедших конкурсный отбор в порядке и на условиях, которые установлены Министерством экономического развития Российской Федерации (пункт 7 Правил № 1605).

Определяет распределение субъектов Российской Федерации по категориям и группам в зависимости от значения коэффициента, характеризующего степень развития сектора малого и среднего предпринимательства в каждом субъекте Российской Федерации Министерство экономического развития Российской Федерации (подпункт «к» пункта 8 Правил № 1605). 

Исходя из пункта 53 Правил № 1605 поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих деятельность в сфере производства товаров (работ, услуг), за исключением видов деятельности, включенных в разделы G, K, L, M (за исключением кодов 71 и 75), N, O, S, T, U Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОК 028-2014 (КДЕС Ред. 2), а также субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих производство и реализацию подакцизных товаров, а также добычу и реализацию полезных ископаемых, за исключением общераспространенных полезных ископаемых). Поддержка включает в себя:  предоставление субсидии субъекту Российской Федерации для субсидирования части затрат субъектов малого и среднего предпринимательства, связанных с: уплатой процентов по кредитам, привлеченным в российских кредитных организациях на строительство (реконструкцию) для собственных нужд производственных зданий, строений и сооружений либо приобретение оборудования в целях создания и (или) развития либо модернизации производства товаров (работ, услуг) (подпункт «а»);  приобретением оборудования в целях создания и (или) развития либо модернизации производства товаров (работ, услуг) (подпункт «б»); уплатой лизинговых платежей по договору (договорам) лизинга, заключенному с российскими лизинговыми организациями в целях создания и (или) развития либо модернизации производства товаров (работ, услуг) (подпункт «в»);  уплатой первого взноса (аванса) при заключении договора (договоров) лизинга оборудования с российскими лизинговыми организациями в целях создания и (или) развития либо модернизации производства товаров (работ, услуг) (подпункт «г»). 

При этом индивидуальными показателями результативности использования субсидии в рамках реализации этого мероприятия являются – количество субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку; размер собственных средств субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку, направленный на: строительство (реконструкцию) для собственных нужд производственных зданий, строений и сооружений и (или) приобретение оборудования (подпункт «а»), строительство (реконструкцию) для собственных нужд производственных зданий, строений и сооружений и (или) приобретение оборудования (подпункт «б»); приобретение оборудования (подпункт «в»); приобретение оборудования (подпункт «д»); предоставление целевых грантов начинающим субъектам малого предпринимательства на создание собственного дела –  субсидии вновь зарегистрированным и действующим на момент принятия решения о предоставлении субсидии менее 1 года индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов на уплату первого взноса при заключении договора лизинга оборудования, включая затраты на монтаж оборудования (подпункт «д»).

Пунктом 54 Правил № 1605 установлено, что поддержка начинающих субъектов малого предпринимательства включает в себя предоставление субсидии субъекту Российской Федерации для субсидирования части затрат субъектам малого предпринимательства (гранты) –  субсидии индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам –  производителям товаров, работ, услуг, предоставляемые на условиях долевого финансирования целевых расходов по государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя, расходов, связанных с началом предпринимательской деятельности, выплат по передаче прав на франшизу (паушальный взнос) и приобретение основных средств, в том числе при заключении договора коммерческой концессии. Индивидуальным показателем результативности использования субсидии в рамках реализации этого мероприятия является количество субъектов малого предпринимательства, получивших государственную поддержку.

Суд установил и материалами дела подтверждается, что в целях реализации Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» государственной программой Ростовской области «Экономическое развитие и инновационная экономика», утвержденной постановлением Правительства Ростовской области от 25.09.2013 № 599, определена подпрограмма «Развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в Ростовской области», согласно пункту 9.3 которой основной целью подпрограммы является повышение темпов развития малого и среднего предпринимательства, как одного из стратегических факторов социально-экономического развития области. В рамках указанной цели запланировано мероприятие по распределению средств по муниципальным образованиям Ростовской области согласно приложению № 9 к государственной программе. Данным приложением городу Гуково Ростовской области на 2015 год распределена субсидия в размере 10 млн рублей.

В соответствии с постановлением Правительства Ростовской области от 30.08.2012 № 834 «О порядке расходования субсидий и иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из областного бюджета»  между Департаментом инвестиций и предпринимательства Ростовской области и администрацией заключено соглашение от 21.09.2015 № 4 о предоставлении субсидии за счет областного и федерального бюджетов муниципальному образованию «Город Гуково» на реализацию программ о развитии субъектов малого и среднего предпринимательства. Общий объем субсидий составляет 10 млн рублей.

Согласно таблице № 4 муниципальной программы г. Гуково «Экономическое развитие», утвержденной постановлением администрации от 30.09.2013 № 1560 на реализацию подпрограммы развитие малого и среднего предпринимательства без разбивки по мероприятиям за счет средств федерального и областного бюджета заложено выделение средств в размере 10 млн рублей.

Пунктом 1.2 указанного соглашения определены конкретные цели направления бюджетных средств, а именно: 

– поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих деятельность в сфере производства товаров (работ, услуг) (общий объем – 3 999 952 рубля 60 копеек: 656 920 рублей (средства областного бюджета), 3 343 032 рубля 60 копеек (средства федерального бюджета)); 

– поддержка начинающих субъектов малого предпринимательства (общий объем – 6 000 047 рублей: 985 380 рублей (средства областного бюджета), 5 014 667 рублей 40 копеек (средства федерального бюджета));

Указанным пунктом соглашения установлено, что субсидирование за счет средств областного бюджета осуществляется по коду главного распорядителя средств 827, разделу 04 «Национальная экономика», подразделу 12 «Другие вопросы в области национальной экономики», целевой статье расходов 1427344 «Субсидии на реализацию муниципальных программ, в сферу реализации которых входит развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в рамках подпрограммы "Развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в Ростовской области" государственной программы Ростовской области "Экономическое развитие и инновационная экономика"», виду расходов 521 «Субсидии, за исключением субсидий на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности», статье классификации операций сектора государственного управления 251 «Перечисления другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации».

Субсидирование за счет средств, выделенных на государственную поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства из федерального бюджета, осуществляется по коду главного распорядителя средств 827, разделу 04 «Национальная экономика», подразделу 12 «Другие вопросы в области национальной экономики», целевой статье расходов 1425064 «Расходы на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства в рамках подпрограммы "Развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в Ростовской области" государственной программы Ростовской области "Экономическое развитие и инновационная экономика"», виду расходов 521 «Субсидии, за исключением субсидий на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности», статье классификации операций сектора государственного управления 251 «Перечисления другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации».

Согласно решению городской Думы от 25.12.2014 «О бюджете города Гуково на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» расходы по полученным по соглашению денежным средствам шли по кодам бюджетной классификации аналогично указанным в соглашении.

В акте проверки от 07.10.2016 указано, что согласно платежным поручениям администрацией средства федерального бюджета в виде субсидий в общей сумме 8 357 700 рублей перечислены платежными поручениями получателям субсидий в соответствии с условиями договоров о предоставлении субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства: 

– по мероприятию «поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих деятельность в сфере производства товаров (работ, услуг)» в общей сумме 2 404 130 рублей;

– по мероприятию «поддержка начинающих субъектов малого предпринимательства в целях возмещения части затрат по организации собственного дела» в общей сумме 5 953 570 рублей.

Субсидия из федерального бюджета предоставлялась администрации для реализации мероприятий по поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих деятельность в сфере производства товаров (работ, услуг) в общей сумме 3 343 032 рубля 60 копеек; по поддержке начинающих субъектов малого предпринимательства – 5 014 667 рублей 40 копеек.

С учетом изложенных обстоятельств суд счел, что администрация перераспределила бюджетные средства между мероприятиями с сохранением их целевого назначения, предусмотренного  указанным соглашением. Денежные средства израсходованы при реализации мероприятий по поддержке предпринимательства.

Признавая данное перераспределение средств субсидии из федерального бюджета целевым расходованием, суд сослался на пункт 1.2 соглашения о предоставлении субсидии, исходя из которого финансирование осуществлялось для целей развития малого и среднего предпринимательства. Перечисление денежных средств реализовано в рамках заключенного соглашения в предусмотренных им целях. В данном случае, по мнению суда,  отсутствует нарушение бюджетного законодательства в виде нецелевого расходования бюджетных средств.

Как указал суд, при определении нецелевого характера использования средств необходимо учитывать соотнесение результата использования с целью, преследуемой при выделении этих средств, и отклонение от регламентируемого режима использования. Суд счел эти признаки, определяющие нецелевой характер направления средств, в данном случае отсутствующими.

 

При определении адресности использования бюджетных средств необходимо исходить не из конкретного перечня мероприятий, а из целей самой программы, а в рассматриваемом случае программы «Развитие малого и среднего предпринимательства» государственной программы «Экономическое развитие и инновационная экономика», где целью является именно развитие и поддержка малого и среднего предпринимательства.

В предписании  управления отсутствуют  выводы и ссылки на доказательства, свидетельствующие о направлении администрацией субъектам малого и среднего предпринимательства, осуществляющим деятельность в сфере производства товаров (работ, услуг), а также начинающим субъектам малого предпринимательства субсидий на цели, не связанные с перечисленными в Положении № 1605. 

Какие-либо критерии отнесения к указанным категориям субъектов предпринимательской деятельности, а также сведения об их несоответствии предъявляемым требованиям в предписании отсутствуют. 

Не указало управление в предписании и о выдаче субсидий с нарушением их предназначения –  не связанного с осуществлением таких затрат, как: уплата процентов по кредитам на строительство (реконструкцию) для собственных нужд производственных зданий, строений и сооружений либо приобретение оборудования в целях создания и (или) развития либо модернизации производства товаров (работ, услуг);  приобретение оборудования в целях создания и (или) развития либо модернизации производства товаров (работ, услуг); уплата лизинговых платежей по договору (договорам) лизинга;  уплата  первого взноса (аванса) при заключении договора (договоров) лизинга оборудования; а также (грантов) –  субсидий   производителям товаров, работ, услуг, для осуществления расходов, связанных с началом предпринимательской деятельности, выплат по передаче прав на франшизу (паушальный взнос) и приобретение основных средств. 

С учетом изложенного выводы суда о несоответствии  предписания требованиям закона основан на правильном применении норм права к установленным им обстоятельствам и соответствует имеющимся в материалах дела доказательствам.  

Доводы жалобы фактически сводятся к переоценке исследованных и оцененных судом доказательств, что в полномочия кассационной инстанции не входит.

Руководствуясь статьями 274, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 22.03.2017 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.03.2017 по делу № А53-33579/2016  оставить без изменения, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий                                                                             Л.А. Черных

Судьи                                                                                                                 Л.Н. Воловик

                                                                                                                            Т.Н. Дорогина