Арбитражный суд Псковской области

ул. Свердлова, 36, г. Псков, 180000

http://pskov.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А52-5383/2017

город Псков

20 ноября 2018 года

Резолютивная часть решения оглашена 13 ноября 2018 года

Арбитражный суд Псковской области в составе судьи Судаковой Н.В., при ведении протокола секретарем ФИО1, рассмотрев  в судебном заседании дело по исковому заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области (ОГРН 

<

***> ИНН 

<

***>; место нахождения: 180017 

<

...>)

к Управлению городского хозяйства Администрации города Пскова (ОГРН 

<

***> ИНН 

<

***>; место нахождения: 180004, 

<

...>)

к Администрации города Пскова (ОГРН 

<

***> ИНН 

<

***>; место нахождения: 180000 

<

...>)

к обществу с ограниченной ответственностью «УДС Псков» (ОГРН 

<

***> ИНН 

<

***>; место нахождения: 180004 

<

...>)

о признании торгов и заключенного муниципального контракта недействительными,

при участии в заседании:

от истца: ФИО2, представитель по доверенности, ФИО3, представитель по доверенности;

от ответчиков: от Управления городского хозяйства ФИО4, представитель по доверенности;

от Администрации города Пскова: ФИО4, представитель по доверенности;

от ООО «УДС Псков»: ФИО5, представитель по доверенности;

УСТАНОВИЛ:

Управление федеральной антимонопольной службы по Псковской области (далее – истец, Управление, УФАС) обратилось в суд с иском к Управлению городского хозяйства Администрации города Пскова (далее – УГХ), Администрации города Пскова (далее - Администрация), обществу с ограниченной ответственностью «УДС Псков» (далее – ООО «УДС Псков», общество) (далее – ответчики) на основании пункта 5 части 27 статьи 99, части 1 статьи 2 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе), статей  167, 168, 449 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), положений Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) и просило признать недействительными электронный аукцион на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения на территории муниципального образования «Город Псков» на период 02.12.2016 - 30.11.2019 годы (номер извещения №0157300025216000266), муниципальный контракт от 02.12.2016 № 173 на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения на территории муниципального образования «Город Псков» район «Центр» на период 02.12.2016-30.11.2019 и применить последствия недействительности сделки, предусмотренные частью 2 статьи 167 ГК РФ.

26.02.2018 истец уточнил исковые требования в части применения последствий недействительности сделки (т.1 л.д.128-130) Уточнения приняты судом в соответствии со статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заявлением от 11.04.2018 (т.2 л.д.139-140) истец отказался от требований в части применения последствий недействительности сделки. В порядке ст. 49 АПК РФ суд принял отказ истца от указанного требования.

Заявлением от 15.05.2018 (т.3 л.д.35) истец отказался от требований к Администрации города Пскова. В порядке ст. 49 АПК РФ судом принят отказ истца от указанного требования.

24.07.2018 от истца поступило заявление об уточнении исковых требований, а именно оснований иска, согласно которому истец исключил из оснований иска нарушение положений бюджетного законодательства. (т.3 л.д.163). Данное уточнение принято судом в соответствии со ст. 49 АПК РФ.

В судебном заседании от 08.11.2013 объявлялся перерыв до 13.11.2018. 

В судебных заседаниях 08.11.2018 и 13.11.2018 истец поддержал исковые требования в полном объеме с учетом уточнений исковых заявлений, а также поддержал заявления об отказе от части требований. Просил исковые требования удовлетворить. 

Ответчики возражают против иска в связи со следующим. Управление, по их мнению, не является заинтересованным лицом, не указало, в чем заключается нарушение его прав. Заявили о применении срока исковой давности, полагают сделку оспоримой, соответственно, срок на обращение с иском – пропущенным. Считают, что предмет договора не относится к строительным видам работ, соответственно, дополнительные требования к участникам закупок в части обслуживания, эксплуатации дорог не должны учитываться.

Полагают, что антимонопольный орган должен доказать не только факт нарушения правил проведения торгов, но и влияние данного факта на результат торгов – определение победителя. Признание недействительной закупки и заключенного контракта может привести не к восстановлению, а нарушению публичных интересов и прав неопределенного круга лиц (граждан, пользующихся автомобильными дорогами).

Исследовав материалы дела, выслушав представителей сторон, суд установил следующее.

31.10.2016 уполномоченным органом – Администрацией города Пскова по заданию УГХ (заказчика) объявлен электронный аукцион на осуществление закупки на выполнение комплекса работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения на территории муниципального образования «Город Псков» район «Центр» на период 02.12.2016 - 30.11.2019 (идентификационный номер: 205-А-МЗ-01, номер извещения 0157300025216000266); Код ОКПД2 – 42.11.10.120 «Дороги автомобильные, в том числе улично-дорожная сеть, и прочие автомобильные и пешеходные дороги». Начальная (максимальная) цена контракта – 266 203 000 руб. По итогам торгов победителем признано ООО «УДС Псков» с предложением о цене контракта 264 871 985 руб. 00 коп. соответственно протоколу подведения итогов электронного аукциона от 21.11.2016 № 0157300025216000266/2.

УГХ и ООО «УДС Псков» 02.12.2016 заключен муниципальный контракт №173 на выполнение комплекса работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения на территории муниципального образования «Город Псков» район «Центр» на период с 02.12.2016 по 30.11.2019 (далее –  контракт). Общая стоимость работ по муниципальному контракту составляет 264 871 985  руб., в том числе, в 2017 году –                     84 575 000 руб. 00 коп., в 2018 году – 88 380 875 руб. 00 коп., стоимость работ, подлежащих выполнению в 2019 году – 91 916 110 руб. 00 коп. 

Предметом спорного контракта согласно расчетной сметной стоимости является выполнение следующего комплекса работ: покрытие асфальтобетонное (проезжая часть, стоянки для отдыха машин, выезды, съезды во дворовые территории до фасада дома, проезжая часть мостов) 1 группа дорог на 4 320 499 руб. 96 коп., включающие механизированную очистку покрытий от пыли и грязи с увлажнением, механическую мойку проезжей части, механизированный полив покрытий, механизированную срезку наносного грунта вдоль бортового камня, механизированную уборку проезжей части вдоль бортового камня с увлажнением и сбором и вывозом мусора, подметание дорожных покрытий вручную со сбором и вывозом, и утилизацией, заливку трещин в асфальтовом покрытии автомобильной дороги, очистку и устранение отдельных повреждений бортового камня, замену бортовых камней 100:30:15; покрытие асфальтобетонное 2 группа дорог на сумму                 5 372 444 руб. 28 коп.; покрытие асфальтобетонное 3 группа дорог на 829 087 руб. 35 коп., включающие в себя механизированную очистку покрытий, механическую мойку, подметание дорожных покрытий вручную со сбором, вывозом и утилизацией, заливку трещин; покрытие асфальтобетонное, 4 группа дорог на 554 902 руб. 53 коп. (механизированная очистка, мойка и подметание дорожных покрытий вручную со сбором, вывозом и утилизацией); покрытие грунтовое, 4 группа дорог, включающее в себя планирование проезжей части гравийных дорог механизированным способом  стоимостью 615 150 руб. 42 коп.; работы с обочинами на сумму 194 672 руб. 91 коп., включающие уборку наносного грунта на обочинах после зимнего периода, планировка обочин механизированным способом, очистка обочин от мусора и посторонних предметов с вывозом, устранение повреждений обочин с добавлением нового материала, устройство поперечных дренажных работ; автопавильоны, посадочные площадки на остановках общественного транспорта и прилегающие к ним зеленые зоны, работы включают в себя  подметание посадочных площадок и автопавильонов с погрузкой и вывозом мусора, очистка урн от мусора, скашивание травы вблизи посадочных площадок и павильонов  вручную со сбором, вывозом и утилизацией, сезонная (осень, весна) очистка от мусора листвы, очистка зеленых зон вблизи посадочных площадок и павильонов, уборка и мойка стеклянных автопавильонов, окраска автопавильонов, окраска скамеек и замена поврежденных, установка недостающих, ремонт, замена автопавильонов, установка  и замена урн, всего на                  4 109 714 руб. 03 коп.; работы с тротуарами (в т.ч. подходы к пешеходным переходам), включающие механизированную очистку с увлажнением, подметание  вручную, замену бортовых камней на  7 378 005 руб. 41 коп.; работы с зелеными зонами (вдоль проезжей части дорог) на 5 206 191 руб. 30 коп., состоящие из очистки зеленых зон от мусора со сбором и вывозом, скашивание со сбором и вывозом, сезонной (весна, осень) очистки от листьев, побелки деревьев, валки одиночных деревьев и вырубки кустарников, подсыпки растительного грунта; искусственные дорожные сооружения (мосты, путепроводы, дамбы, тротуары, лестничные сходы, подходы к мостам): работы по очистке  от грязи и мусора, очистке водопроводных трубок мостовых сооружений на 97 220 руб. 40 коп.; в разделе дорожные знаки указаны работы на 1 545 558 руб. 64 коп., включающие демонтаж дорожных знаков, замену устаревших щитков, установку недостающих, выравнивание стоек, очистка и мойка стоек и щитков, обрезка веток для обеспечения видимости знаков; работы с дорожным ограждениями включают очистку, мойку, окраску, замену поврежденных и установку поврежденных ограждений, установку светоотражающих элементов, всего  на 2 552 040 руб. 52 коп.; в разделе искусственные дорожные неровности (ИДН) указаны работы на                         907 257 руб. 20 коп. включают устройство недостающих сборных ИДН, замену поврежденных секций, нанесение горизонтальной разметки; ямочный ремонт связан с устранением деформаций и повреждением (заделка выбоин, просадок) покрытий, ямочный ремонт струйно-инъекционным методом, ликвидация колей глубиной до 50 мм, восстановление изношенных верхних слоев покрытия, восстановление профиля и ровности проезжей части, ямочный ремонт тротуаров, ямочный ремонт покрытия щебне с механическим уплотнение, всего на 19 760 247 руб. 73 коп.; ликвидация съездов с автомобильных дорог в неустановленных местах на 8 092 руб. 70 коп.; работы в зимний период, включающие покрытие асфальтобетонное с механической очисткой, распределением противогололедных материалов, механизированным подметанием покрытий, ручное подметание и сколка льда на 7 151 191 руб. 97 коп. (дорог 1 группы), 2 группы дорог на                        8 247 363 руб. 26 коп., 3 группа дорог – стоимость работ 1 426 826 руб. 33 коп., покрытие асфальтобетонное, 4 группа дорог на 843 718 руб. 09 коп., покрытие грунтовое, 4 группа дорог 504 193 руб. 16 коп., погрузка и вывоз снега с утилизацией на снежный полигон на               900 800 руб. 00 коп.; работы с тротуарами включают механическое распределение ППС, механизированную очистку от снега на 4 792 142 руб. 02 коп.; уборка павильонов и очистка площадок вокруг павильонов на сумму 3 520 945 руб. 57 коп.; очистка и подметание искусственных дорожных сооружений на 722 436 руб. 08 коп.; дорожные знаки: работы включают демонтаж знаков со стойкой, замена устаревших щитков и установка новых, установка недостающих, установка и замена выносных кронштейнов над проезжей частью, всего работы на 871 433 руб. 70 коп.; ограждения дорожные: замена поврежденных и новых, выправка поврежденных, всего на 173 118 руб. 17 коп.; работы с ИНД на 327 898 руб.               80 коп.; ямочный ремонт включает ямочный ремонт асфальтобетонных покрытий холодным асфальтом, методом обратной пропитки, восстановление профиля и ровности проезжей части дороги с добавлением щебня и с механическим уплотнением щебня, всего на сумму                  2 066 847 руб. 50 коп.

В результате внеплановой проверки действий заказчика – Управления городского хозяйства Администрации города Пскова и уполномоченного органа – Администрации города Пскова при определении подрядчика на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения на территории муниципального образования «Город Псков» район «Центр» на период 2016-2019 годы истцом составлен акт № 11/44 от 18.05.2017 о наличии нарушений законодательства при осуществлении вышеуказанной закупки - не предъявление необходимых дополнительных требований к участникам закупки в части опыта работы  и проведение торгов и заключение контракта в отсутствии доведённых до УГХ лимитов бюджетных обязательств на 2017-2019 годы  в нарушение пункту 6 части 5 статьи 63 Закона о контрактной системе.

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения УФАС в арбитражный суд с соответствующим иском.

Установив фактические обстоятельства дела, выслушав доводы представителей истца, ответчиков, исследовав и оценив представленные в дело письменные доказательства, применив соответствующие нормы материального и процессуального права, суд считает, что требования истца в части признания аукциона и муниципальный контракт недействительными подлежат удовлетворению в силу следующего.

В части 4 статьи 31 Закона о контрактной системе указано, что в случае установления Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 31 Закона о контрактной системе дополнительных требований к участникам закупок заказчики при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) обязаны устанавливать такие дополнительные требования. Информация об установленных требованиях в соответствии с частями 1, 1.1 и 2 статьи 31 Закона о контрактной системе указывается заказчиком в извещении об осуществлении закупки и документации о закупке.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2015 № 99 «Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям» (далее – Постановление № 99) утверждены дополнительные требования к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, закупки которых осуществляются путем проведения торгов (Приложение №1 к Постановлению № 99).

Согласно пункту 2 Приложения №1 к Постановлению № 99, для выполнения работ строительных, включенных в коды 41.2, 42, 43 (кроме кода 43.13) «ОК 034-2014 (КПЕС 2008). Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности», утвержденный  Приказом Росстандарта от 31.01.2014 № 14-ст (далее – ОКПД2), в случае, если начальная (максимальная) цена контракта превышает 10 млн. рублей, к участникам закупки устанавливается дополнительное требование о наличии опыта исполнения контракта (договора) на выполнение соответствующих строительных работ за последние 3 года до даты подачи заявки на участие в соответствующем конкурсе или аукционе.

Судом установлено, что в соответствии с извещением о проведении электронного аукциона и проектом контракта предметом закупки (контракта) является комплекс работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения Код 42 ОКПД2, который предусматривает сооружения и строительные работы в области гражданского строительства. При этом указанный код включает в себя различные виды работ, в том числе следующие строительные работы (группировка 42.11.20): строительные работы по устройству или восстановлению дорожных покрытий автостоянок из асфальта, бетона и т.п.;  строительные работы по строительству пешеходных дорожек, тротуаров, устройств управления движением автотранспорта, велосипедных дорожек и т.п.; работы по установке дорожных ограждений, бордюров на разделительной полосе, дорожных знаков и т.п.; услуги по разработке и техническому обслуживанию дорожных маршрутов и установке указателей; работы по ремонту и содержанию автомобильных дорог; работы по разметке дорожных покрытий, автомобильных стоянок и аналогичных поверхностей.

Таким образом, спорные работы по ремонту и содержанию дорог,  разметке, установке дорожных ограждений и т.д. определенно относятся именно к строительным работам, как они и поименованы в коде 42 ОКПД2: «Сооружения и строительные работы в области гражданского строительства», подлежащем применению к спорной ситуации в соответствии со специальным нормативным актом – Постановлением № 99. В том числе, последовательно к кодам:  42.1 «Дороги автомобильные и железные; строительные работы по строительству автомобильных дорог и железных дорог», 42.11.10 «Автомагистрали, автомобильные дороги, в том числе улично-дорожная сеть, прочие автомобильные, велосипедные или пешеходные дороги, взлетно-посадочные полосы аэродромов», 42.11.10.120 «Дороги автомобильные, в том числе улично-дорожная сеть, и прочие автомобильные и пешеходные дороги» и 42.11.20 «Работы строительные по строительству автомагистралей, автомобильных дорог, в том числе улично-дорожной сети, и прочих автомобильных или пешеходных дорог, и взлетно-посадочных полос аэродромов», включающие «работы по ремонту и содержанию автомобильных дорог». При этом заказчиком определен объект закупки по Общероссийскому классификатору продукции (ОКПД2) – 42.11.20 «Работы строительные по строительству автомагистралей, автомобильных дорог, в том числе улично-дорожной сети, и прочих автомобильных или пешеходных дорог, и взлетно-посадочных полос аэродромов».

То есть все работы по капитальному, текущему ремонту и содержанию автомобильных дорог отнесены к коду 42 ОКПД2, как строительные. В данном акте применён указанный обобщающий термин, и применяться требования к участникам закупок в соответствии с Постановлением №  99 должны именно исходя из указанного в нём их наименования и толкования. Все эти работы непосредственно связаны с обеспечением безопасности дорожного движения и различаются объемом и видами выполняемых работ.

Виды ямочного ремонта, предусмотренные контрактом, отражены в следующем документе: «Государственные элементные сметные нормы на работы по содержанию автомобильных дорог общего пользования и мостовых сооружений на них (ГЭСНс-2001), предназначенном для определения потребности в ресурсах при выполнении работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования и мостовых сооружений на них. Ремонт выбоин (ямочный ремонт) относится к содержанию дорожных одежд и в соответствии с Отраслевым дорожным методическим документом «Методические рекомендации по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования (раздел 4.4 документа Содержание дорожных одежд). ОДМ 218.2.018-2012 «Методические рекомендации по определению необходимого парка дорожно-эксплуатационной техники для выполнения работ по содержанию автомобильных дорог при разработке проектов содержания автомобильных дорог» также содержит термин ямочный ремонт. Таким образом, термин «ямочный ремонт» встречается во всех документах,  касающихся содержания автомобильных дорог и входит в перечень работ по  их содержанию. То есть, ямочный ремонт, согласно буквальному толкованию текста кода 42.11.20 ОКПД2, также входит в группировку кода 42.11.20 ОКПД2  «Работы строительные по строительству автомагистралей, автомобильных дорог, в том числе улично-дорожной сети, и прочих автомобильных или пешеходных дорог, и взлетно-посадочных полос аэродромов»,  относятся к строительным работам, и в этой части доводы ответчиков также основаны на неправильном толковании законодательства.

В соответствии со статьей 17 Закона №257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в т.ч. посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения. Как работы по капитальному ремонту, так и работы по текущему ремонту и содержанию автомобильных дорог с учетом их специфики могут выполнять только подрядные организации, специализирующиеся на дорожном строительстве, а не любая строительная организация, с соблюдением соответствующих требований и нормативов, для чего, безусловно, требуются опыт, знания и соответствующая квалификация, а также штат сотрудников, что и должно быть подтверждено фактом наличия опыта выполнения аналогичных работ. Аналогичные выводы содержатся в судебной практике: постановление АС Северо-Западного округа от 28.11.2016 по делу №А05-5284/2016, постановление АС Волго-Вятского округа от 01.09.2017 по делу №А38-10981/2016. 

В этой связи установление дополнительных требований в части опыта исполнения контракта на выполнение работ, относящихся к той же группе работ строительных, на выполнение которых заключается контракт, при проведении закупок на ремонт и содержание автомобильных дорог, является объективно необходимым, что и подтверждено Постановлением № 99, и  к участникам спорной  закупки должны были быть предъявлены дополнительные требования по наличию соответствующего опыта исполнения контракта.

В соответствии с частью 2 статьи 31 Закона о контрактной системе вправе устанавливать к участникам закупок отдельных видов товаров, работ, услуг, закупки которых осуществляются путем проведения конкурсов с ограниченным участием, двухэтапных конкурсов, закрытых конкурсов с ограниченным участием, закрытых двухэтапных конкурсов или аукционов, дополнительные требования, в том числе к наличию: 1) финансовых ресурсов для исполнения контракта; 2) на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов для исполнения контракта; 3) опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации; 4) необходимого количества специалистов и иных работников определенного уровня квалификации для исполнения контракта.

В силу части 3 статьи 64 Закона № 44-ФЗ документация об электронном аукционе наряду с предусмотренной частью 1 названной статьи информацией содержит требования к участникам такого аукциона, установленные в соответствии с частью 1, частями 1.1, 2 и 2.1 (при наличии таких требований) статьи 31 Закона.

Согласно части 4 статьи 31 Закона о контрактной системе в случае установления Правительством Российской Федерации дополнительных требований к участникам закупок заказчики при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) обязаны включать такие дополнительные требования в документацию о закупке и не вправе проводить закупки в нарушение указанных требований.

В связи с этим, в соответствии с требованиями статей 31, 64 Закона о контрактной системе и постановления Правительства РФ № 99 недопустимо организация и проведение рассматриваемого аукциона без предварительного формирования круга его потенциальных участников путем предъявления к ним нормативно закрепленных дополнительных требований.

Таким образом, при наличии дополнительных требований к участникам закупки, установленных законодательством Российской Федерации, заказчик обязан указывать соответствующую информацию в документации о размещении заказа.

Дополнительные требования к наличию опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации установлены постановлением Правительства РФ № 99.

Согласно пункту 2 приложения 1 к постановлению Правительства РФ № 99 к участникам закупки на выполнение работ строительных, включенных в коды 41.2, 42, 43 (кроме кода 43.13) Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД2) ОК 034-2014, если начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) превышает 10 млн. руб., устанавливается дополнительное требование - наличие опыта исполнения (с учетом правопреемства) одного контракта (договора) на выполнение соответствующих работ строительных за последние 3 года до даты подачи заявки на участие в закупке. При этом стоимость такого исполненного контракта (договора) составляет не менее 20 процентов начальной (максимальной) цены контракта, договора (цены лота), на право заключить который проводится закупка.

В сноске к указанному пункту отмечено: требуется наличие опыта исполнения контракта на выполнение работ, относящихся к той же группе работ строительных, на выполнение которых заключается контракт. При этом используются следующие группы работ строительных: работы по строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов капитального строительства; работы по строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов, не являющихся объектами капитального строительства (временные постройки, киоски, навесы и другие подобные постройки).

В соответствии с частью 6 статьи 31 Закона № 44-ФЗ заказчики не вправе устанавливать требования к участникам закупок в нарушение требований Закона.

Согласно статье 3 Закона № 257-ФЗ автомобильная дорога - объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог; капитальный ремонт автомобильной дороги - комплекс работ по замене и (или) восстановлению конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и (или) их частей, выполнение которых осуществляется в пределах установленных допустимых значений и технических характеристик класса и категории автомобильной дороги и при выполнении которых затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги и не изменяются границы полосы отвода автомобильной дороги; ремонт автомобильной дороги - комплекс работ по восстановлению транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильной дороги, при выполнении которых не затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги; содержание автомобильной дороги - комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

В данном случае спорные работы по ремонту и содержанию дорог, разметке, установке дорожных ограждений и т.д. являются строительными работами, отнесенными к коду 42 ОКПД2 «Сооружения и строительные работы в области гражданского строительства».

Такие работы могут выполнять только подрядные организации, специализирующиеся на дорожном строительстве, с соблюдением установленных требований и нормативов, для чего требуются опыт, знания и соответствующая квалификация. Привлечение к таким работам любой строительной организации не согласуется с задачами и принципами закупочной деятельности (статьи 1 и 6 Закона о контрактной системе).

Иными словами, по смыслу принципов и требований Закона № 44-ФЗ, а равно ввиду постановления Правительства РФ № 99 установление дополнительных требований в части опыта исполнения контракта на выполнение работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог является объективно необходимым. 

В извещении о проведении электронного аукциона указан код ОКПД2 42.11.10.120,  начальная (максимальная) цена контракта превышает 10 000 000 рублей, проведение указанного аукциона относится к случаю, предусмотренному пунктом 2 приложения №1 к Постановлению № 99. При этом в нарушение части 2 статьи 31 Закона о контрактной системе в извещении о проведении электронного аукциона и в  аукционной документации заказчиком не установлены дополнительные требования к участникам закупки о наличии опыта исполнения (с учетом правопреемства) контракта (договора) на выполнение соответствующих работ строительных за последние три года до даты подачи заявки на участие в аукционе. Указанные действия Заказчика нарушают часть 4 статьи 31 Закона о контрактной системе.

Победитель торгов – ООО «УДС Псков» не обладает соответствующим опытом выполнения аналогичных работ ввиду короткого времени существования общества на момент проведения аукционов (согласно Выписке из ЕГРЮЛ: дата создания  –  20.10.2016, за 11 дней до объявления аукциона). Заключение Заказчиком муниципального контракта 02.12.2016 № 173 по итогам проведенного аукциона не соответствует требованиям Закона о контрактной системе. При проведении оспариваемого аукциона заказчиком не были соблюдены основополагающие принципы контрактной системы в сфере закупок, указанные в статьях 6-12 Закона о контрактной системе, в том числе, принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Невключение дополнительных требований в документацию, что установлено в настоящем деле,  нарушает принципы открытости, прозрачности проведения закупок, вводит в заблуждение потенциальных участников закупки относительно соответствия их требованиям заказчика (пункт 8 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017).

Кроме того, суд отмечает, что отсутствие дополнительных требований к участникам аукциона в аукционную документацию существенно искажает предусмотренные Законом «стартовые» условия аукциона, безосновательно расширяет круг участников торгов, позволяя победить в них тому, кто готов на более привлекательные для заказчика ценовые условия, но не отвечает статусу достаточно опытного хозяйствующего субъекта. При таком положении «экономия» заказчика с высокой вероятностью превращается в перспективе в более затратный вариант закупок, поскольку высок риск некачественного выполнения закупаемых работ неопытным подрядчиком.

Ответчик, оспаривая заявленные требования, ссылается на то, что предмет договора не относится к строительным видам работ, контракт заключен на выполнение комплекса работ по содержанию автомобильных дорог.

В подтверждение своих доводов ответчик ссылается на экспертное заключение №210 от 06.11.2018 (Исх.№614 от 06.11.2018). К указанному экспертному заключению суд относится критически и не принимает его в качестве доказательств, подтверждающих относимость работ, указанных в техническом задании к муниципальному контракту №173 от 02.12.2016 к работам по содержанию автомобильных дорог, поскольку экспертом исследование производилось на основании муниципального контракта №173 от 02.12.2016 с приложением №1, 2, 3 иных документов (извещение о проведении электронного аукциона и другие) не запрашивал и не исследовал. Экспертное заключение проводилось по заказу ООО «УДС Псков», которое является стороной контракта, заинтересованным лицом в исходе дела в его пользу. Кроме того эксперты, проводившие указанную экспертизу, об уголовной ответственности не предупреждались, не представлены документы, подтверждающие квалификацию и стаж экспертов.

Ссылка ответчиков на заключение отдельных муниципальных контрактов на проведение капитального ремонта дорог отклоняются судом, поскольку заключение данных отдельных контрактом не свидетельствуют о том, что работы, входящие в предмет оспариваемого муниципального контракта, не относятся к строительным работам.

Также суд считает несостоятельной ссылку ответчиков на решение Верховного Суда Российской Федерации от 22.08.2016 по делу № АКПИ16-574, поскольку это решение принято при иных фактических обстоятельствах дела, при оценке иных строительных работ и иных нормативных (градостроительных) требований.

Таким образом, торги противоречат пункту 1 частями 1, 2 и 2.1 статьи 31, пункту 6 части 5 статьи 63, пункту 2 части 1 статьи 64, частям 3-6 статьи 66 Закона о контрактной системе, пункту 1 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции,  поскольку не соблюдены дополнительные требования к участникам закупок – не указан опыт работы, связанной с предметом контракта.

Таким образом, при проведении торгов допущены значительные нарушения законодательства, которые непосредственно повлияли на результат торгов (формирование предмета закупки с нарушением требований действующего законодательства о закупках и неправомерный допуск участника закупок к торгам).

В соответствии с пунктом 3 статьи 1 ГК РФ при установлении, осуществлении и защите гражданских прав и при исполнении гражданских обязанностей участники гражданских правоотношений должны действовать добросовестно. В силу пункта 4 статьи 1 ГК РФ никто не вправе извлекать преимущество из своего незаконного или недобросовестного поведения. Участие в аукционе  и победа лица, созданного  за 11 дней до начала аукциона,  нельзя считать обычным для гражданского оборота.  Из-за несоблюдения процедуры закупок нарушаются права третьих лиц - участников закупки, с которыми муниципальный контракт не заключен, вследствие предоставления преимущества лицу, не соответствующему требованиям Закона о контрактной системе. При этом не может не учитываться социальная значимость предмета закупки, а именно – безопасность дорожного движения и его участников.

Суд отклоняет аргументы ответчиков об отсутствии у УФАС права на обращение в суд с соответствующим иском. Полномочия антимонопольного органа по обращению в суд закреплены подпунктами «б» и «з» пункта 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции, частями 22, 27 статьи 99 Закона о контрактной системе и Положением о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденному приказом Федеральной антимонопольной службы от 23.07.2015 №649/15. Пункт 3 части 22 статьи 99 Закона о контрактной системе предусматривает, что контрольный орган в сфере закупок – антимонопольный орган вправе обращаться в суд, арбитражный суд с исками о признании осуществленных закупок недействительными в соответствии с нормами ГК РФ. Согласно пункту 1 названного Положения территориальный орган Федеральной антимонопольной службы осуществляет функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Право антимонопольного органа на обращение в арбитражный суд с исками, заявлениями о признании торгов недействительными прямо предусмотрено Законом о защите конкуренции, при этом данное право не связано с обязательным принятием комиссией антимонопольного органа решения о признании факта нарушения антимонопольного законодательства по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Положениями статьи 1 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

В статье 53 АПК РФ предусмотрено право государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов в случаях, предусмотренных федеральным законом, обратиться в арбитражный суд в защиту публичных интересов. В обращении должно быть указано, в чем заключается нарушение публичных интересов, послужившее основанием для обращения в арбитражный суд. Частью 4 статьи 17 Закона о защите конкуренции  установлено право антимонопольного органа обращаться в суд с иском о признании недействительными торгов, проведенных с нарушением антимонопольных требований, а также заключенных по результатам таких торгов сделок.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции  при проведении торгов, запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе координация организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников, а также заключение соглашений между организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками этих торгов, если такие соглашения имеют своей целью либо приводят или могут привести к ограничению конкуренции и (или) созданию преимущественных условий для каких-либо участников, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. В данном случае судом установлено совершение действий, которые привели к созданию преимущественных условий для участников, не имеющих соответствующего опыта работы, в том числе для победителя торгов – ООО «УДС Псков».

Таким образом, предъявление иска в публичных интересах направлено на устранение нарушений закона в определенной сфере в целях соблюдения участниками правоотношений единых правил поведения в контрактной сфере закупок товаров для муниципальных нужд.

Суд не принимает и позицию ответчиков о пропуске срока  исковой давности и наличию оснований к вынесению судом решения об отказе в иске.

В соответствии с пунктом 1 статьи 449 ГК РФ торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица в течение одного года со дня проведения торгов. Вместе с тем, данное правило является общим и не учитывает специфику правоотношений, складывающихся при заключении государственных (муниципальных) контрактов. В части 2 статьи 8 Закона о контрактной системе содержится явно выраженный законодательный запрет: запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок, к предоставлению недобросовестным участникам доступа к муниципальным заказам.

К целям контрактной системы в силу статей 1, 6 и 8 Закона о контрактной системе отнесены повышение эффективности, результативность осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращение коррупции и других злоупотреблений, создание равных условий для участников.

В соответствии с пунктом 2 статьи 168 ГК РФ сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна. Посягающей на публичные интересы является, в том числе сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, на что указывается в пункте 75 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации». Применительно к статьям 166 и 168 ГК РФ под публичными интересами, в частности, следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды.

Государственный (муниципальный) контракт, заключенный с нарушением требований Закона о контрактной системе и влекущий, в частности, нарушение принципов открытости, прозрачности, ограничение конкуренции, необоснованное ограничение числа участников закупки, а, следовательно, посягающий на публичные интересы и (или) права и законные интересы третьих лиц, является ничтожным.

Ввиду изложенного надлежит признать, что необоснованное расширение числа участников закупок при определенных обстоятельствах может и должно расцениваться как нарушение, не в меньшей степени нивелирующее систему принципов закупочной деятельности

Данный правовой подход изложен в пункте 18 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017. 

Таким образом, спорные сделки подлежат квалификации, как ничтожные.

Согласно статье 181 ГК РФ срок исковой давности по требованиям о применении последствий недействительности ничтожной сделки и о признании такой сделки недействительной (пункт 3 статьи 166) составляет три года. Течение срока исковой давности по указанным требованиям начинается со дня, когда началось исполнение ничтожной сделки, а в случае предъявления иска лицом, не являющимся стороной сделки, со дня, когда это лицо узнало или должно было узнать о начале ее исполнения. При этом срок исковой давности для лица, не являющегося стороной сделки, во всяком случае не может превышать десять лет со дня начала исполнения сделки.

В силу статей 1, 6 и 8 Закона о контрактной системе сделки совершенные с нарушением эффективности, результативность осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, при наличии коррупции и других злоупотреблений являются именно ничтожными. На ничтожность государственных (муниципальных) контрактов, заключенных с нарушением требований Закона о контрактной системе и влекущих нарушение принципов открытости, прозрачности, ограничение конкуренции, необоснованное ограничение числа участников закупки, а следовательно, посягающих на публичные интересы и (или) права и законные интересы третьих лиц указано в пунктах 18, 26 Обзора применения законодательства о контрактной системе, пункте 9 Обзора судебной практики по делам, связанным с разрешением споров о применении статьи 31 Закон о контрактной системе, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 28.09.2016, где указано, что посягающей на публичные интересы является, в том числе сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом.

Аукцион состоялся  21.11.2016, контракт заключен 02.12.2016; иск подан в суд 21.12.2017, то есть до истечении трехгодичного срока исковой давности, установленного статьями 181, 196 ГК РФ.  Соответственно, суд приходит к выводу, что срок исковой давности по настоящему иску не пропущен.

В силу пункта 1 статьи 449 и статьи 168 ГК РФ признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги, соответственно, муниципальный контракт от 02.12.2016 №173 является недействительным. При изложенных конкретных обстоятельствах следует признать недействительными электронный аукцион (извещение №0157300025216000266) и муниципальный контракт от 02.12.2016 №173.

В связи с отказом Управления от иска к Администрации г.Пскова, а также от требования о применении последствий недействительности сделки путем прекращения действия муниципального контракта №173 от 02.12.2016 с момента принятия решения, принятых судом, производство по делу к данному ответчику и по указанному требованию надлежит прекратить на основании статей 150, 151 АПК РФ.

Судебные расходы по двум неимущественным требованиям суд относит на ответчиков. Вместе с тем, истец при подаче иска от уплаты госпошлины освобождён, УГХ согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождено от уплаты государственной пошлины и в качестве ответчика, соответственно,  государственная пошлина в сумме 6000 руб. подлежит взысканию с ООО «УДС Псков».

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 49, 150, 151 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

признать недействительным электронный аукцион (извещение №0157300025216000266).

Признать недействительным муниципальный контракт от 02.12.2016 №173.

Производство по требованию о применении последствий недействительности сделки путем прекращения действия муниципального контракта №173 от 02.12.2016 с момента принятия решения прекратить.

Производство по делу в части требований к Администрации города Пскова прекратить.

Взыскать с общества с ограниченной ответственностью «УДС Псков» в доход федерального бюджета государственную пошлину в размере 6 000 руб. 00 коп.

Выдать исполнительный лист.

На решение в течение месяца после его принятия может быть подана апелляционная жалоба в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Псковской области.

 

Судья                                                                                                                 Н.В. Судакова