ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 65, лит. А

http://13aas.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело №А56-89157/2024

10 марта 2025 года

г. Санкт-Петербург

Резолютивная часть постановления объявлена  21 января 2025 года

Постановление изготовлено в полном объеме  10 марта 2025 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего  Денисюк М.И.

судей  Зотеевой Л.В., Протас Н.И.

при ведении протокола судебного заседания:  ФИО1, ФИО2

при участии:  

от заявителя: ФИО3 по доверенности от 09.01.2025, после перерыва не явился, извещен

от заинтересованного лица: ФИО4 по доверенности от 16.10.2024 до и после перерыва

от третьих лиц: 1) не явился (извещен), 2) предст. ФИО5 – доверенность от 19.02.2024 до и после перерыва

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-35386/2024) Государственной административно-технической инспекции на решение  Арбитражного суда  города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 17.10.2024 по делу № А56-89157/2024 (судья Синицына Е.В.), принятое

по заявлению  Государственной административно-технической инспекции

к  Управлению Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу

третьи лица: 1) Администрация Петроградского района Санкт-Петербурга, 

2) публичное акционерное общество «Россети Ленэнерго»

об оспаривании предупреждения от 22.08.2024 № 78/21649/24

установил:

Государственная административно-техническая инспекция (далее – заявитель, ГАТИ) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным предупреждения  Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее –  Управление, Санкт-Петербургское УФАС) от 22.08.2024 № 78/21649/24 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, привлечены Администрация Петроградского района Санкт-Петербурга (далее – Администрация) и публичное акционерное общество «Россети Ленэнерго» (далее – Общество, ПАО «Россети Ленэнерго»).

Решением суда первой инстанции от 17.10.2024 в удовлетворении заявленных ГАТИ требований отказано.

Не согласившись с вынесенным решением, ГАТИ направила апелляционную жалобу, в которой просит решение суда от 17.10.2024 отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Податель жалобы полагает, что вывод суда первой инстанции о наличии в действиях ГАТИ признаков нарушения пунктов 1, 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) не мотивирован и не соответствует обстоятельствам дела и представленным в материалы дела доказательствам. Как указывает податель жалобы отказ ГАТИ в выдаче ПАО «Россети Ленэнерго» ордера на производство работ не повлиял и не мог повлиять на создание конкурентных преимуществ либо препятствий в конкуренции на товарном рынке. Также податель жалобы полагает необоснованным вывод суда первой инстанции о том, что действия ГАТИ по отказу в выдаче ордера на производство работ не соответствуют законодательству. Кроме того, податель жалобы указывает на то, что изложенное в оспариваемом предупреждении требование аннулировать (отозвать) отказы в выдаче ордера на производство работ по заявкам ПАО «Россети Ленэнерго» от 26.03.2024 и 25.06.2024, а также рассмотреть заявки Общества на получение ордера на производство работ является неисполнимым, учитывая выполнение ПАО «Россети Ленэнерго» работ по прокладке кабеля по спорным заявкам.

В судебном заседании представитель ГАТИ поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе; представители Санкт-Петербургского УФАС и ПАО «Россети Ленэнерго» возражали против удовлетворения апелляционной жалобы.

Администрация извещена надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы с учетом положений части 1 статьи 121 АПК РФ и пункта 16 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26.12.2017 № 57 «О некоторых вопросах применения законодательства, регулирующего использование документов в электронном виде в деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов», в судебное заседание своих представителей не направила, что в силу статей 156, 266 АПК РФ не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы.

В судебном заседании 14.01.2025 был объявлен перерыв до 11 час. 40 мин. 21.01.2025, после перерыва судебное заседание продолжено с участием представителей Управления и Общества.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена в апелляционном порядке.

Как установлено судом и следует из материалов дела, в Санкт-Петербургское УФАС поступили заявления ПАО «Россети Ленэнерго», в которых содержались сведения наличии, по мнению Общества, признаков нарушения антимонопольного законодательства в действиях (бездействии) ГАТИ по отказу в выдаче ордера на производство земляных работ на инженерных коммуникациях (прокладке кабельной линии по адресу: г.Санкт-Петербург, Петроградский район, наб. р. Карповки (у д.10 лит. З по Газовой ул.) по заявкам от 26.03.2024 №59112949 и от 25.06.2024 №160445520, а также в действиях Администрации по отказу от 03.05.2024 № 01-37-5590/24-0-1 в согласовании производства работ на земельном участке по адресу: г.Санкт-Петербург, Петроградский район у д.10 лит. З по Газовой ул.

По результатам рассмотрения указанного обращения, а также дополнительно представленных по запросам Управления документов и пояснений, Санкт-Петербургское УФАС усмотрело в действиях Администрации, выразившихся в отказе от 03.05.2024 № 01-37-5590/24-0-1 в согласовании производства работ по прокладке кабельной линии на земельном участке по адресу: Санкт-Петербург, у дома 10, лит.З по Газовой улице, и в действиях (бездействии) ГАТИ, выразившихся в отказе в выдаче ордера ГАТИ по заявкам Общества от 26.03.2024 № 59112949, от 25.06.2024 № 160445520 при отсутствии надлежащих оснований для таких отказов, признаки нарушения пунктов 1, 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в связи с чем на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции Управлением выдано ГАТИ и Администрации предупреждение от 22.08.2024 № 78/21649/24 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства путем осуществления следующих мероприятий:

- Администрации аннулировать (отозвать) письмо с выданным отказом в согласовании производства работ от 03.05.2024 №01-37-5590/24-0-1;

- ГАТИ аннулировать (отозвать) отказы в выдаче ордера по заявкам Общества № 59112949 от 26.03.2024, № 160445520 от 25.06.2024; 

- рассмотреть заявки Общества на получение ордера на выполнение работ по прокладке кабельной линии с учетом описательной части настоящего предупреждения 

Не согласившись с предупреждением Санкт-Петербургского УФАС от 22.08.2024 № 78/21649/24, ГАТИ обратилась в суд с настоящим заявлением, в удовлетворении которого судом первой инстанции отказано.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Как указано в части 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции, сферой применения данного Закона являются отношения, связанные с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

В рамках регулирования данной сферы отношений статьей 39.1 Закона о защите конкуренции определены полномочия антимонопольных органов по вынесению предупреждений о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В соответствии с частью 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

Предупреждение выдается хозяйствующим субъектам, в том числе в случае выявления признаков нарушения пункта 3 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции (часть 2 статьи 39.1 Закона о Защите конкуренции).

При этом, частью 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции установлено, что предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Таким образом, из содержания части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции следует, что предупреждение выдается при наличии признаков нарушения именно антимонопольного законодательства.

В силу правовой позиции, содержащейся в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, предупреждение, которое выдается антимонопольным органом в соответствии со статьей 39.1 Закона о защите конкуренции, отвечает признакам ненормативного правового акта, установленным в части 1 статьи 198 АПК РФ, поскольку принято уполномоченным государственным органом на основании статей 22 и 39.1 Закона о защите конкуренции в отношении конкретного хозяйствующего субъекта и содержит властное предписание, возлагающее лицо, которому выдано предупреждение, определенные обязанности.

Следовательно, предупреждение антимонопольного органа может быть предметом самостоятельного обжалования в арбитражном суде.

Вместе с тем судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд апелляционной инстанции отмечает, что исходя из вышеприведенных положений статей 3 и 39 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган при проведении государственного контроля (надзора) не вправе вторгаться в предметную (ведомственную) компетенцию иных государственных органов и выносить предупреждения в связи с установлением признаков нарушения законодательства в тех сферах отношений, которые ему не подконтрольны - не связаны с защитой конкуренции.

Следовательно, при разрешении спора о законности предупреждения арбитражный суд обязан проверить полноту и достаточность признаков, указывающих о возможном совершении хозяйствующим субъектом именно того нарушения, которое запрещено Законом о защите конкуренции. 

При этом суд не вправе полагаться на одно лишь утверждение антимонопольного органа о наличии оснований для вынесения предупреждения. На основании части 5 статьи 200 АПК РФ наличие признаков соответствующего нарушения подлежит доказыванию. Следовательно, при оспаривании  предупреждения, содержащего властное требование о необходимости прекращения недобросовестной конкуренции, антимонопольный орган в соответствии с требованиями части 1 статьи 65 АПК РФ должен доказать, в чем состоят признаки не только недобросовестного (противоправного) поведения, но и признаки недопущения, ограничения, устранения конкуренции.

В рассматриваемом случае антимонопольный орган ссылается на наличие в действиях (бездействии) ГАТИ признаков нарушения частей 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившихся в отказе в выдаче ордера по заявкам Общества на выполнение земляных работ от 26.03.2024 №59112949, от 25.06.2024 №160445520 при отсутствии надлежащих оснований для таких отказов.

Суд первой инстанции согласился с выводами антимонопольного органа об отсутствии у ГАТИ  оснований для отказа в выдаче ордера на производство работ по заявкам ПАО «Россети Ленэнерго» от 26.03.2024 №59112949, от 25.06.2024 №160445520, а также о наличии в действиях (бездействии) ГАТИ признаков нарушения частей 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Суд апелляционной инстанции полагает указанные выводы суда первой инстанции ошибочными, не соответствующим обстоятельствам дела, ввиду следующего:

В пункте 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции определено, что конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

Как разъяснено в пункте 33 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» (далее – Постановление № 2), Закон о защите конкуренции определяет организационные и правовые основы предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации (пункт 2 части 1 статьи 1 Закона).

В связи с этим судам необходимо иметь в виду, что антимонопольному контролю в соответствии со статьями 15 и 16 Закона подлежат нормативные и индивидуальные правовые акты, иные решения лиц, перечисленных в пункте 2 части 1 статьи 1 Закона, их действия (бездействие), соглашения и (или) согласованные действия, способные влиять на конкуренцию на товарных рынках, в том числе принятые (совершенные) в связи с реализацией властных полномочий.

В пункте 34 Постановления № 2 также разъяснено, что при наличии спора о соответствии статье 15 Закона о защите конкуренции правовых актов, решений, действий (бездействия) антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить угрозу наступления таких последствий на определенном товарном рынке, в том числе в результате нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках.

Кроме того, исходя из пункта 2 части 1 статьи 1 Закона вне связи с защитой конкуренции на товарных рынках антимонопольные органы не вправе оспаривать обоснованность (целесообразность) принятия соответствующих правовых актов, совершения действий (бездействия) органами публичной власти в пределах предмета их ведения.

Таким образом, из приведенных нормативных положений следует, что не любой нормативный или индивидуальный акт органов государственной или муниципальной власти, принятый с нарушением действующего законодательства, может быть квалифицирован как нарушение статьи 15 Закона о защите конкуренции, а только такой акт (решение, действие), которое приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

При выдаче предупреждения, содержащего властное требование о необходимости прекращения недобросовестной конкуренции, антимонопольный орган в соответствии с требованиями части 1 статьи 65 АПК РФ должен доказать, в чем состоят признаки не только недобросовестного (противоправного) поведения, но и признаки недопущения, ограничения, устранения конкуренции.

При этом, как уже указывалось выше антимонопольный орган при проведении государственного контроля (надзора) не вправе вторгаться в предметную (ведомственную) компетенцию иных государственных органов и выносить предупреждения в связи с установлением признаков нарушения законодательства в тех сферах отношений, которые ему не подконтрольны - не связаны с защитой конкуренции.

В рассматриваемом случае, как следует из текста предупреждения от 22.08.2024 № 78/21649/24, Управление фактически устанавливает в действиях ГАТИ нарушение положений Правил благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся правил производства земляных, ремонтных и отдельных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга, утвержденных постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 06.10.2016 № 875 (далее – Правила № 875), делает выводы о том, что у ГАТИ отсутствовали предусмотренные Правилами № 875 основания для отказа в выдаче ордера на производство работ по заявкам ПАО «Россети Ленэнерго» от 26.03.2024 №59112949, от 25.06.2024 №16044552.

Однако приведенные в оспариваемом предупреждении от 22.08.2024 №78/21649/24 обстоятельства относительно наличия или отсутствия оснований для выдачи ГАТИ ордера на производство работ по заявкам ПАО «Россети Ленэнерго» могут свидетельствовать только о наличии признаков нарушения законодательства в сфере благоустройства территории Санкт-Петербурга (Правил № 875), а не нарушения антимонопольного законодательства.

В оспариваемом предупреждении от 22.08.2024 № 78/21649/24 не содержится выводов о том, каким образом возможное нарушение ГАТИ требований Правил №875 при рассмотрении заявок ПАО «Россети Ленэнерго» от 26.03.2024 №59112949, от 25.06.2024 №16044552 на выдачу ордера на проведение земляных работ привело к нарушению (ограничению) конкуренции.

В материалы дела не представлены доказательства, что отказ ГАТИ в выдаче ордера на производство работ по заявкам от 26.03.2024 №59112949, от 25.06.2024 №16044552 привел к нарушению конкуренции на каком-либо из товарных рынков (в том числе на рынке выполнения работ по осуществлению технологического присоединения к электрическим сетям), создал для какого-либо иного лица конкурентные преимущества (отсутствуют доказательства того, что по испрашиваемым ПАО «Россети Ленэнерго» адресам ГАТИ выдала ордера на производство работ иным организациям, тем самым создав для них конкурентные преимущества).

Законом о защите конкуренции, равно как и иными нормативными правовыми актами антимонопольные органы не наделены полномочиями на осуществление надзора за соблюдением ГАТИ требований Правил № 875 при осуществлении полномочий по выдаче ордера на производство земляных, ремонтных и отдельных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга.

В случае несогласия с действиями (бездействием) ГАТИ по отказу в выдаче ордера на производство работ ПАО «Россети Ленэнерго» не лишено права на обжалование указанных действий (бездействий) в судебном порядке в соответствии с процессуальным законодательством; именно в рамках рассмотрения такого спора судом будет оцениваться правомерность действий (бездействия) ГАТИ и их соответствие, в том числе требованиям Правил № 875.

Таким образом, по мнению суда апелляционной инстанции, при вынесении оспариваемого предупреждения от 22.08.2024 № 78/21649/24, которым ГАТИ предписано аннулировать (отозвать) отказы в выдаче ордера по заявкам ПАО «Россети Ленэнерго» № 59112949 от 26.03.2024, № 160445520 от 25.06.2024 и повторно рассмотреть заявки Общества на получение ордера на выполнение работ по прокладке кабельной линии, антимонопольный орган вышел за пределы полномочий, предусмотренных частью 1 статьи 3, частями 1 и 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, рассмотрев вопросы не связанные с защитой конкуренции.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции полагает, что вопреки выводам суда первой инстанции, антимонопольным органом не доказано наличия признаков нарушения пунктов 1 и 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в действиях (бездействии) ГАТИ при рассмотрении заявок ПАО «Россети Ленэнерго» от 26.03.2024 №59112949, от 25.06.2024 №16044552 на выдачу ордера на производство работ. Управлением не доказано наличие признаков того, что указанные действия (бездействия) ГАТИ привели  недопущению, ограничению или устранению конкуренции; установленный в оспариваемом предупреждении перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, не отвечает также критерию исполнимости (учитывая, что работы на спорном участке уже завершены).

Учитывая изложенное, предупреждение Санкт-Петербургского УФАС от 22.08.2024 №78/21649/24 в части предупреждения ГАТИ о необходимости прекращения действий (бездействия), содержащих признаки нарушения пунктов 1, 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, и обязания ГАТИ аннулировать (отозвать) отказы в выдаче ордера по заявкам ПАО «Россети Ленэнерго» №59112949 от 26.03.2024, № 160445520 от 25.06.2024 и рассмотреть заявки ПАО «Россети Ленэнерго» на получение ордера на выполнение работ по прокладке кабельной линии, подлежит признанию недействительным.

При этом, суд апелляционной инстанции не усматривает предусмотренной частью 2 статьи 201 АПК РФ совокупности оснований для признания  предупреждения Санкт-Петербургского УФАС от 22.08.2024 №78/21649/24 недействительным в части выводов, касающихся нарушения пунктов 1 и 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в действиях Администрации, учитывая, что данные выводы не затрагивают напрямую права и обязанности ГАТИ, при этом ГАТИ не наделена полномочиями выступать в суде от имени Администрации, а Администрация, в свою очередь, в суде первой инстанции не заявила требований и возражений относительно предупреждения от 22.08.2024 №78/21649/24 в относящейся к ней части.

При таких обстоятельствах, апелляционная жалоба ГАТИ подлежит удовлетворению, решение суда первой инстанции от 17.10.2024 подлежит отмене в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, с вынесением по делу нового судебного акта. 

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 17 октября 2024 года по делу № А56-89157/2024 отменить.

Признать недействительным предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 22.08.2024 №78/21649/24 в  части предупреждения Государственной административно-технической инспекции о необходимости прекращения действий (бездействия), содержащих признаки нарушения пунктов 1, 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», и обязания Государственную административно-техническую инспекцию аннулировать (отозвать) отказы в выдаче ордера по заявкам ПАО «Россети Ленэнерго» №59112949 от 26.03.2024, № 160445520 от 25.06.2024 и рассмотреть заявки ПАО «Россети Ленэнерго» на получение ордера на выполнение работ по прокладке кабельной линии.

В остальной части заявленных требований отказать.

Постановление  может быть  обжаловано  в  Арбитражный  суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

М.И. Денисюк

Судьи

Л.В. Зотеева

 Н.И. Протас