АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ

ул. Герцена, д. 1 «а», Вологда, 160000

Именем Российской Федерации

 

Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А13-591/2022

город Вологда

19 октября 2022 года

 

Резолютивная часть решения объявлена 29 сентября 2022 года. 

Полный текст решения изготовлен 19 октября 2022 года.  

Арбитражный суд Вологодской области в составе судьи Мамоновой А.Е. при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению индивидуального предпринимателя ФИО2 к Комитету по охране объектов культурного наследия Вологодской области о признании частично недействительным приказа от 08.11.2021 № 90-0/01-11, с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Администрации города Вологды, 

при участии от заявителя – ФИО3 по доверенности от 10.01.2022, от ответчика – ФИО4 по доверенности от 08.08.2022,     

у с т а н о в и л:

индивидуальный предприниматель ФИО2 обратился в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), к Комитету по охране объектов культурного наследия Вологодской области (далее – Комитет) о признании недействительными пункта 1 в части снятия наружного блока кондиционирования, пунктов 2, 3, 4 Приложения № 1 к охранному обязательству, утвержденному приказом Комитета по охране объектов культурного наследия Вологодской области от 08.11.2021 № 90-0/01-11. 

В обоснование требований полагает, что охранное обязательство в оспариваемой части не соответствует действующему законодательству и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности. По мнению заявителя, обследованные Комитетом и зафиксированные в акте осмотра плитки подвесного потолка не могут свидетельствовать о протечках кровли, поскольку над осмотренным специалистом Комитета помещением находится мансардный этаж, поэтому требование о проведении работ, связанных с устранением протечек кровли, является необоснованным. Кроме того, считает неправомерным требование о замене пластиковых окон и дверей на деревянные в связи с приемкой здания после его восстановления комиссионно с участием представителя органа по охране памятников  с оконным и дверным заполнением из ПВХ. В части требований о снятии кондиционера считает, что  установка кондиционера не нарушает физическую сохранность и сохранение историко-культурной ценности объекта, не требует мероприятий, предусмотренных Федеральным законом от 25.06.2002 №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Вместе с тем, ссылается на нарушение порядка проведения проверки, поскольку представители предпринимателя не были уведомлены о проведении осмотра объекта специалистом Комитета.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал предъявленные требования. 

Комитет в отзыве, дополнениях к нему и его представитель в судебном заседании заявленные требования отклонили, считая оспариваемое предписание законным и обоснованным. По мнению ответчика, собственник обязан не проводить работы, изменяющие облик, объемно-планировочные и конструктивные решения и структуры объекта культурного наследия, включенного в реестр, в случае, если предмет охраны объекта культурного наследия не определен, поэтому оспариваемые положения пунктов 1 и 4 направлены на обеспечение сохранения историко-культурной ценности объекта, неизменности его облика. В отсутствие разрешения, выданного органом охраны объектов культурного наследия, утвержденной в особом порядке проектно-сметной документации считает, что акт приемки законченного строительством объекта не может    подтверждать выполнение работ по восстановлению объекта с соблюдением требований законодательства по охране объектов культурного наследия. К мероприятиям по проведению осмотра памятника положения Закона № 294-ФЗ не применяются, при этом Комитетом приняты меры по уведомлению предпринимателя о проведении осмотра здания.   

Определением суда от 12.05.2022 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация города Вологды (далее – Администрация г.Вологды, администрация). 

Администрация г.Вологды в отзыве оставляет разрешение спора на усмотрение суда, пояснив обстоятельства выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию спорного здания. 

Третье лицо о времени и месте судебного разбирательства извещено надлежащим образом, в судебное заседание его представители не явились, в связи с чем дело рассмотрено в порядке статей 156, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в их отсутствие. 

Исследовав доказательства по делу, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле,  арбитражный суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению частично.

Как следует из материалов дела, главным специалистом Комитета по охране объектов культурного наследия области на основании задания от 29.10.2020 №231 проведено плановое мероприятие по контролю и систематическому наблюдению в отношении объекта культурного наследия регионального значения «Дом жилой, 2-я половина 19 в.», по адресу: 

<

...>, по результатам которого оформлен акт технического состояния объекта культурного наследия от 22.12.2020 №231, утвержденный председателем Комитета 11.01.2021 (т.1 л.д.142-149). 

Извещение о составе и сроках проведения работ по сохранению объекта культурного наследия направлено письмом от 05.08.2021 №их.53-4756/21 (т.2 л.д.8-16).

ФИО2 в письме (вх.№53-5490/21 от 13.09.2021) изложил свое мнение относительно предложенных Комитетом мероприятий по сохранению объекта культурного наследия (т.2 л.д.17). 

Приказом Комитета от 08.11.2021 №90-0/01-11 (т.2 л.д.18-30) утверждено охранное обязательство собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия регионального значения «Дом жилой», 2-я половина XIX в., расположенного по адресу: 

<

...> (далее – охранное обязательство). 

В Приложении №1 к утвержденному охранному обязательству указаны состав (перечень) и сроки (периодичность) работ по сохранению объекта культурного наследия. 

В состав работ в числе прочего включены следующие:

- в рамках хозяйственного ведения – в срок до 1 сентября 2022 года снять наружный блок кондиционирования, расположенный над входной группой, ведущей в цокольный этаж (пункт 1 абзац третий);

- обеспечить проведение обследования конструкций кровли в целях выявления причин обследования протечек с последующим составлением заключения, составленным проектной организацией, имеющей лицензию на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия о необходимости/отсутствии необходимости  проведения работ по сохранению. Предоставить копию заключения на ознакомление в региональный орган охраны объектов культурного наследия – до 31 декабря 2022 года (пункт 2).

- устранить причины образования протечек кровли в соответствии с требованиями статьи 45 Федерального закона от 25.06.2002 №73-ФЗ (при необходимости) – в срок до 1 августа 2023 года (пункт 3);

- разработать научно-проектную документацию, включающую в себя проведение работ по замене оконных и дверных заполнений, выполненных из ПВХ, на деревянные, с сохранением исторического рисунка расстекловки оконных рам, дверные заполнения – по историческим материалам и аналогам. Заменить оконные и дверные заполнения, выполненные из ПВХ, на деревянные в соответствии с разработанной и согласованной научно-проектной документацией. Перед проведением работ необходимо получить соответствующее разрешение в органе охраны объектов культурного наследия – в срок до 31 декабря 2024 года (пункт 4). 

Охранное обязательство вместе с информацией об учете мнения собственника направлено письмом от 09.11.2021 №их.6766/21 и получено предпринимателем 17.11.2021 (т.2 л.д.31-35). 

 Предприниматель, считая приказ незаконным в указанной части, нарушающим его права и законные интересы в предпринимательской деятельности, обратился в суд с заявленными требованиями. 

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 29, частями 1 и 2 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), пунктом 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения арбитражным судом требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие ненормативного правового акта, решений, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. 

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, орган или лицо, которые приняли оспариваемые акт, решение или совершили действия (бездействие), обязаны доказать соответствие их закону, а лицо, обращающееся с требованием о признании недействительным ненормативного акта, действий (бездействий) незаконными, должно доказать наличие защищаемого права или интереса с использованием мер, предусмотренных законодательством. 

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулирует Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон № 73-ФЗ). 

В соответствии с пунктом 3 статьи 64 Закона № 73-ФЗ памятники истории и культуры местного значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательными и иными правовыми актами СССР и РСФСР, относятся к объектам культурного наследия регионального значения, включенными в реестр, за исключением случаев отнесения указанных памятников истории и культуры к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, с последующей регистрацией данных объектов в реестре в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона.

Материалами дела подтверждается, что по адресу: 

<

...> расположен объект культурного наследия регионального значения «Дом жилой, 2 половина XIX в.».  

Объект отнесен к памятникам архитектуры, поставлен под охрану решением Исполнительного комитета Вологодского областного Совета народных депутатов от 08.10.1991 №434 (т.2 л.д.1-2), приказом Министерства культуры Российской Федерации от 13.11.2015 №16286-р зарегистрирован в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. 

Паспорт объекта культурного наследия составлен 28.11.1976 (т.2 л.д.3-6). 

Согласно охранному обязательству описание объекта охраны объекта культурного наследия не утверждено. 

В соответствии с пунктом 1 статьи 33 Закона № 73-ФЗ объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера (в случае, если интерьер объекта культурного наследия относится к его предмету охраны), нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

В силу подпункта 4 пункта 2 статьи 33 Закона № 73-ФЗ государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя в числе прочего установление ограничений (обременений) права собственности или иных вещных прав на объект культурного наследия требованиями в отношении объекта культурного наследия, разработанными в соответствии с настоящим Федеральным законом. 

В статье 47.1 Закона № 73-ФЗ указано, что ограничениями (обременениями) права собственности, других вещных прав, а также иных имущественных прав на объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия, устанавливаемыми в целях обеспечения сохранности указанных объектов, обеспечения доступа граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства к объектам культурного наследия, включенным в реестр, являются установленные пунктами 1 - 3 статьи 47.3 настоящего Федерального закона требования к содержанию и использованию объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия, а также требования, установленные охранным обязательством в соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 47.6 настоящего Федерального закона (далее - требования в отношении объекта культурного наследия).

Пунктом 1 статьи 47.3 Закона № 73-ФЗ установлено, что при содержании и использовании объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия в целях поддержания в надлежащем техническом состоянии без ухудшения физического состояния и (или) изменения предмета охраны данного объекта культурного наследия лица, указанные в пункте 11 статьи 47.6 настоящего Федерального закона, лицо, которому земельный участок, в границах которого располагается объект археологического наследия, принадлежит на праве собственности или ином вещном праве, обязаны: осуществлять расходы на содержание объекта культурного наследия и поддержание его в надлежащем техническом, санитарном и противопожарном состоянии; не проводить работы, изменяющие предмет охраны объекта культурного наследия либо ухудшающие условия, необходимые для сохранности объекта культурного наследия; не проводить работы, изменяющие облик, объемно-планировочные и конструктивные решения и структуры, интерьер выявленного объекта культурного наследия, объекта культурного наследия, включенного в реестр, в случае, если предмет охраны объекта культурного наследия не определен (подпункты 1-3).

На основании пункта 1 статьи 47.6 Закона № 73-ФЗ в охранном обязательстве собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия, включенного в реестр (далее - охранное обязательство), указываются требования в отношении объекта культурного наследия, включенного в реестр, предусмотренные пунктами 1 - 3 статьи 47.3 настоящего Федерального закона.

В порядке подпункта 1 пункта 6 статьи 47.6 Закона № 73-ФЗ охранным обязательством устанавливаются обязанности лица (лиц), указанного (указанных) в пункте 11 настоящей статьи по финансированию мероприятий, обеспечивающих выполнение требований в отношении объекта культурного наследия, включенного в реестр, установленных статьями 47.2 - 47.4 настоящего Федерального закона. 

В силу пункта 11 статьи 47.6 Закона №73-ФЗ если иное не установлено настоящим пунктом, охранное обязательство подлежит выполнению физическим или юридическим лицом, которому объект культурного наследия, включенный в реестр, принадлежит на праве собственности, в том числе в случае, если указанный объект находится во владении или в пользовании третьего лица (третьих лиц) на основании гражданско-правового договора.

Как следует из материалов дела, здание по адресу: 

<

...>, кадастровый номер 35:24:0202011:62, общей площадью 700,4 кв.м, 4-этажное, нежилое, находящиеся в нем помещения принадлежат на праве собственности ФИО2, что не оспаривается заявителем. 

Следовательно, предприниматель обязан выполнять требования охранного обязательства,    обеспечивать сохранность и неизменность облика объекта культурного наследия.

На основании статьи 9.2 Закона № 73-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся: государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия (пункт 4); установление, в частности, требований к сохранению объектов культурного наследия регионального значения, требований к содержанию и использованию объектов культурного наследия регионального значения в случае, предусмотренном пунктом 4 статьи 47.3 настоящего Федерального закона, требований к обеспечению доступа к объектам культурного наследия регионального значения, подготовка и утверждение охранных обязательств собственников или иных законных владельцев объектов культурного наследия в соответствии с пунктом 7 статьи 47.6 настоящего Федерального закона (пункт 11). 

В порядке подпункта 2 пункта 7 статьи 47.6 Закона № 73-ФЗ охранное обязательство утверждается  актом регионального органа охраны объектов культурного наследия - в отношении, в частности,  объектов культурного наследия регионального значения.

Постановлением Правительства Вологодской области от 19.01.2015 №33 утверждено Положение о Комитете по охране объектов культурного наследия Вологодской области (далее – Положение № 33), в соответствии с пунктом 1.1 которого Комитет является органом исполнительной государственной власти Вологодской области, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (региональным органом охраны объектов культурного наследия), в том числе в части переданных в установленном законодательством порядке отдельных государственных полномочий Российской Федерации.

Пунктом 3.1.4.24 названного Положения к полномочиям Комитета отнесены подготовка и утверждение охранных обязательств собственников или иных законных владельцев объектов культурного наследия федерального значения, земельных участков, в границах которых располагаются объекты археологического наследия регионального и местного (муниципального) значения, и внесение в них изменений.

Таким образом, оспариваемый приказ вынесен в пределах полномочий Комитета. 

Порядок утверждения охранного обязательства регламентирован статьей 47.6 Закона № 73-ФЗ, а также приказом Министерства культуры РФ от 13.07.2020 №774 «Об утверждении формы охранного обязательства собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, и порядка его подготовки и утверждения» (далее – Приказ № 774).

В соответствии с подпунктами 1 и 2 пункта 2 статьи 47.6 Закона № 73-ФЗ охранным обязательством устанавливаются требования: к сохранению объекта культурного наследия в соответствии со статьей 47.2 настоящего Федерального закона; к содержанию и использованию объекта культурного наследия в случае угрозы ухудшения его состояния в соответствии с пунктом 4 статьи 47.3 настоящего Федерального закона. 

В пункте 2 статьи 47.2 Закона № 73-ФЗ указано, что состав (перечень) видов работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия, сроки (периодичность) проведения таких работ определяются соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, определенным пунктом 7 статьи 47.6 настоящего Федерального закона, с учетом мнения собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия на основании составленного соответствующим органом охраны объектов культурного наследия акта технического состояния объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия с учетом вида данного объекта культурного наследия, его индивидуальных особенностей, физического состояния, функционального назначения и намечаемого использования объекта культурного наследия.

Утвержденный Приказом № 774 порядок подготовки и утверждения охранного обязательства собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее – Порядок) регламентирует, что таблица "Состав (перечень) и сроки (периодичность) работ по сохранению объекта культурного наследия" (приложение N 1 к охранному обязательству) заполняется на основании составленного соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, определенным пунктом 7 статьи 47.6 Закона N 73-Ф3 (далее - соответствующий орган охраны) акта технического состояния объекта культурного наследия с учетом мнения собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия с указанием реквизитов письма, содержащего мнение собственника или иного законного владельца такого объекта (пункт 3.1). В План работ включаются научно-исследовательские и изыскательские работы, консервация и противоаварийные работы, реставрация, приспособление для современного использования и ремонт исходя из актуального технического состояния объекта культурного наследия, указанного в соответствующем акте технического состояния объекта культурного наследия (пункт 3.6).

На основании пункта 3 статьи 47.6 Закона №73-ФЗ в случае несогласия собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия с требованиями к объекту культурного наследия, установленными соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, собственник или иной законный владелец объекта культурного наследия, включенного в реестр, может обжаловать указанные требования в суд.

Таким образом, основанием для составления Приложения № 1 к охранному обязательству является акт технического состояния объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия.

Особенностью охранного обязательства является то, что этот вид ненормативных правовых актов направлен на выполнение конкретных работ по сохранению объекта культурного наследия, перечень которых и место их проведения определяется по результатам осмотра технического состояния объекта, путем совершения лицом, в адрес которого оно выносится, определенных действий.

Соответственно, утверждение охранного обязательства порождает обязанность лица, которому оно адресовано, совершить определенные действия.

Учитывая, что обязанность лица, которому адресовано охранное обязательство, по его исполнению обеспечена мерами государственного принуждения, приведенные в охранном обязательстве формулировки выявленных нарушений должны быть ясными, четкими, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования с тем, чтобы лицо, которому адресовано охранное обязательство, могло четко установить: что ему следует сделать для их устранения. При этом орган государственной власти должен исходить из необходимости соблюдения принципа баланса частных и публичных интересов. 

Охранное обязательство как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий административного контроля и направленный на сохранение объекта культурного наследия, должно соответствовать требованию исполнимости, то есть содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которого возлагается обязанность по исполнению обязательства, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях соблюдения требований законодательства в процессе эксплуатации объекта культурного наследия и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также для избежания неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение охранного обязательства.

Несоблюдение требования об исполнимости охранного обязательства ставит оценку действий обязанного лица, направленных на исполнение предписания, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что противоречит принципу правовой определенности и создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов в данной сфере.

В рассматриваемом случае пунктом 2 Приложения № 1 к утвержденному охранному обязательству ФИО2 обязан обеспечить проведение обследования конструкций кровли в целях выявления причин обследования протечек с последующим составлением заключения, составленным проектной организацией, имеющей лицензию на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия о необходимости/отсутствии необходимости  проведения работ по сохранению. Предоставить копию заключения на ознакомление в региональный орган охраны объектов культурного наследия – до 31 декабря 2022 года. В пункте 3 установлена обязанность устранить причины образования протечек кровли в соответствии с требованиями статьи 45 Федерального закона от 25.06.2002 №73-ФЗ (при необходимости) – в срок до 1 августа 2023 года.

Вместе с тем, как указывает заявитель, подтверждается собранными по делу доказательствами и не оспаривается ответчиком, зафиксированные в акте технического состояния объекта культурного наследия от 22.12.2020 №231 (далее – акт №231), следы от протечек на подвесном потолке в помещении лестничной клетки  основного объема здания (подпункт «д» пункта 2 акта, фото №№ 12,13) фактически обнаружены специалистом Комитета на уровне перекрытий между вторым и мансардным этажом. На мансардном этаже расположены и эксплуатируются нежилые помещения. 

Соответственно, обнаруженные недостатки указанного потолочного покрытия не могут однозначно свидетельствовать о каких-либо нарушениях в конструкции кровли. 

В ходе осмотра объекта 22.12.2020 ни кровля, ни помещения мансардного этажа, специалистом Комитета не обследовались. 

Дополнительные обстоятельства, выявленные при осмотре кровли 11.08.2022 (т.2 л.д.132-144), не могут служить подтверждением обоснованности требований выданного охранного обязательства, поскольку в акте № 231 не отражены. 

Суд не может восполнять пробелы и недостатки, допущенные государственным органом при проведении контрольных мероприятий, поскольку иное свидетельствовало бы о нарушении принципа состязательности сторон. То обстоятельство, что Комитет принял оспариваемый акт по не полностью выясненным обстоятельствам и в отсутствие доказательств, полученных с соблюдением процедуры, установленной Законом №73-ФЗ, свидетельствует о недостаточной обоснованности такого решения.

В данном случае по новым обстоятельствам предприниматель лишен права на представление своих возражений в рамках процедуры, установленной Порядком и Законом №73-ФЗ, вследствие чего может быть изменено и содержание охранного обязательства. 

Таким образом, суд приходит к выводу, что пункты 2 и 3 Приложения №1 к охранному обязательству, утвержденному приказом Комитета от 08.11.2021 №90-0/01-11, не соответствуют требованиям Закона № 73-ФЗ и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере  предпринимательской и иной экономической деятельности, поэтому требования предпринимателя в этой части подлежат удовлетворению. 

Вместе с тем, доводы заявителя о нарушении порядка проведения осмотра в связи с неуведомлением предпринимателя о его проведении судом отклоняются. 

Подпунктом 14 пункта 2 статьи 33 Закона № 73-ФЗ определено, что государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя обследование и фотофиксацию один раз в пять лет состояния объектов культурного наследия, включенных в реестр, с составлением актов технического состояния объектов культурного наследия, включенных в реестр, в целях определения мероприятий по обеспечению их сохранности. 

Пунктом 3.1.4.25 Положения № 33 проведение названных мероприятий отнесено к полномочиям Комитета.

В пункте 1 статьи 11 Закона № 73-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент спорных правоотношений) определено, что под государственным надзором за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (далее - государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия) понимаются деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и физическими лицами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны объектов культурного наследия (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, в том числе выдача обязательных для исполнения предписаний об отмене решений органов государственной власти или органов местного самоуправления, принятых с нарушением настоящего Федерального закона, или о внесении в них изменений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами своей деятельности (далее - систематическое наблюдение).

Согласно пункту 4 названной статьи к отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия в части организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематическое наблюдение в отношении объектов культурного наследия федерального значения, объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия проводятся должностными лицами органов охраны объектов культурного наследия на основании заданий органа охраны объектов культурного наследия (пункт 7 статьи 11 Закона № 73-ФЗ).

Системный анализ приведенных норм свидетельствует о том, что  мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия, к которым следует отнести обследование и фотофиксацию один раз в пять лет состояния объектов культурного наследия, включенных в реестр, с составлением актов технического состояния объектов культурного наследия, включенных в реестр, в целях определения мероприятий по обеспечению их сохранности, являются отдельным видом деятельности по государственному надзору в области охраны объекта культурного наследия, к этим мероприятиям положения Закона № 294-ФЗ не применяются. 

В связи с этим ссылка заявителя на положения статьи 20 Закона № 294-ФЗ несостоятельна. 

Статьями 33, 41-44, 47.3 Закона №73-ФЗ закреплены принципы сохранности и неизменности облика объектов культурного наследия.

 В статье 40 Закона № 73-ФЗ определено, что сохранение объекта культурного наследия - меры, направленные на обеспечение физической сохранности и сохранение историко-культурной ценности объекта культурного наследия, предусматривающие консервацию, ремонт, реставрацию, приспособление объекта культурного наследия для современного использования и включающие в себя научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научное руководство проведением работ по сохранению объекта культурного наследия, технический и авторский надзор за проведением этих работ.

В порядке пункта 1 статьи 47 Закона № 73-ФЗ воссоздание утраченного объекта культурного наследия осуществляется посредством его реставрации в исключительных случаях при особой исторической, архитектурной, научной, художественной, градостроительной, эстетической или иной значимости указанного объекта и при наличии достаточных научных данных, необходимых для его воссоздания.

Согласно статье 44 Закона № 73-ФЗ приспособление объекта культурного наследия для современного использования - научно-исследовательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях создания условий для современного использования объекта культурного наследия, включая реставрацию представляющих собой историко-культурную ценность элементов объекта культурного наследия.

В статье 45 Закона №73-ФЗ установлен порядок проведения работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия. 

В соответствии с пунктом 1 названной статьи работы по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия проводятся на основании задания на проведение указанных работ, разрешения на проведение указанных работ, выданных органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 2 настоящей статьи, проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, согласованной соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 2 настоящей статьи, а также при условии осуществления технического, авторского надзора и государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия за их проведением.

На основании подпункта 2 пункта 2 статьи 45 Закона № 73-ФЗ выдача задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, согласование проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия осуществляются: региональным органом охраны объектов культурного наследия - в отношении объектов культурного наследия федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации), объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия.

В порядке пункта 6 статьи 45 Закона № 73-ФЗ к проведению работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия допускаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие лицензию на осуществление деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о лицензировании отдельных видов деятельности.

Статья 63 Закона № 73-ФЗ в пункте 1 устанавливает, что впредь до вступления в силу утвержденных Правительством Российской Федерации нормативных актов, издание которых отнесено настоящим Федеральным законом к полномочиям Правительства Российской Федерации, но не позднее 31 декабря 2010 года сохраняются правила охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры Российской Федерации, установленные Положением об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года N 865 (СП СССР, 1982, N 26, ст.133) и применяемым постольку, поскольку указанные правила не противоречат настоящему Федеральному закону.

Законом РСФСР от 15.12.1978 «Об охране и использовании памятников истории и культуры», действовавшим до 28.06.2002 (далее – Закон 1978 года), закреплялась обязанность граждан,  предприятий, учреждений и организаций, в собственности которых находятся памятники истории и культуры, соблюдать правила охраны, использования, учета и реставрации памятников (статьи 21, 25).

Согласно статье 31 Закона 1978 года реставрация, консервация и ремонт памятников истории и культуры осуществляются только с ведома государственных органов охраны памятников и под их контролем.

Проекты реставрации, консервации и ремонта памятников истории и культуры подлежат согласованию с государственными органами охраны памятников и утверждаются в установленном порядке.

Реставрация, консервация и ремонт памятников истории и культуры производятся специальными научно-реставрационными организациями, а также строительными, ремонтными и ремонтно-строительными организациями под наблюдением специалистов - реставраторов.

Положение об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденное постановлением Совмина СССР от 16.09.1982 № 865 (далее – Постановление №865), аналогичным образом предусматривает обязанность  предприятий, учреждений, организаций и граждан обеспечивать сохранность памятников истории и культуры, находящихся в их собственности, пользовании или на землях, предоставленных им в пользование; проводить строительные, мелиоративные, дорожные и другие работы, которые могут создавать угрозу для существования памятников истории и культуры, только по согласованию с государственными органами охраны памятников и после осуществления мероприятий по обеспечению сохранности памятников. Указанные мероприятия включаются в проектно - сметную документацию на проведение строительных, мелиоративных, дорожных и других работ (пункты 26, 40).

В силу пункта 45 Положения № 865 изменение недвижимых памятников истории и культуры запрещается. 

Исходя из положений пунктов 45, 46, 47 Положения № 865, исключение из этого правила может допускаться лишь с особого в каждом отдельном случае разрешения Совета Министров союзной республики - в отношении памятников республиканского и местного значения  и при наличии заключения по этому вопросу соответствующего органа. 

В Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной приказом Минкультуры СССР от 13.05.1986 № 203 (далее – Инструкция № 203), регламентировано, что реставрация, консервация и ремонт памятников истории и культуры осуществляется в целях и с учетом обеспечения их сохранности только с разрешения государственных органов охраны памятников и под их контролем (пункт 89).

В порядке пункта 90 Инструкции № 203 разрешения на проведение работ по реставрации, консервации и ремонту недвижимых памятников истории и культуры общесоюзного значения выдаются Министерством культуры СССР, а памятников республиканского и местного значения - государственными органами охраны памятников союзных республик. Разрешения выдаются после рассмотрения и утверждения указанными государственными органами охраны памятников проектно-сметной документации на эти работы (Приложение N 16).

В пункте 91 Инструкции № 203 указано, что реставрация, консервация и ремонт памятников истории и культуры производится специальными научно-реставрационными организациями, а также строительными, ремонтными и ремонтно-строительными организациями под наблюдением специалистов-реставраторов.

Согласно дефинициям в пункте 92 Инструкции № 203 на недвижимых памятниках выполняются следующие виды производственно-реставрационных работ: реставрация (в том числе фрагментарная) - комплекс мероприятий, обеспечивающих сохранение и раскрытие исторического, архитектурно-художественного облика памятника путем освобождения его от наслоений, не имеющих ценности и искажающих облик памятника, восполнение утраченных элементов здания, ансамбля, комплекса на основе научно обоснованных данных (подпункт «б»); воссоздание - комплекс мероприятий по восстановлению утраченного памятника при наличии достаточных научных данных и при особой исторической, научной, художественной или иной культурной значимости памятника (подпункт «в»); приспособление - комплекс мероприятий, проводимых с целью создания условий для современного использования памятника без нанесения ущерба его историко-художественной ценности и сохранности (подпункт «д»).

В порядке пункта 93 Инструкции № 203 консервация, реставрация, ремонт и приспособление осуществляются на памятнике в различных сочетаниях и именуются ремонтно-реставрационными работами.

Все виды производственных, исследовательских и проектных работ, проводящихся на памятниках, независимо от характера и объема, представляют единый процесс.

Ремонтно-реставрационные работы на памятниках осуществляют специализированные научно-реставрационные производственные организации, которым государственными органами охраны памятников предоставлено право выполнять работы данного профиля.

Производство работ на памятниках должно осуществляться при обязательном соблюдении всех положений утвержденной научно-проектной документации, требуемой технологии проведения работ и их высокого качества (пункт 95 Инструкции № 203).

При ведении всех видов работ на памятниках специализированные проектные организации осуществляют научное руководство и авторский надзор за этими работами (пункт 96 Инструкции № 203).

В соответствии с пунктом 97 Инструкции № 203 все виды работ на памятниках после их окончания принимаются комиссией под председательством полномочного представителя заказчика, с обязательным участием представителей государственного органа охраны памятников, выдавшего разрешение на их проведение, и организаций, выполнявших научно-проектные и производственные работы, а также специалистов, осуществлявших научное руководство в процессе ведения работ.

Таким образом, как действующим, так и ранее действовавшим законодательством предусмотрено  проведение работ по сохранению объекта культурного наследия на основании задания, разрешения уполномоченного органа и утвержденной (согласованной) проектной документации при условии осуществления авторского надзора. Приемка работ осуществляется с соблюдением особых требований законодательства по охране памятников.  

В пункте 4 оспариваемого охранного обязательства Комитет обязал предпринимателя разработать научно-проектную документацию, включающую в себя проведение работ по замене оконных и дверных заполнений, выполненных из ПВХ, на деревянные, с сохранением исторического рисунка расстекловки оконных рам, дверные заполнения – по историческим материалам и аналогам. Заменить оконные и дверные заполнения, выполненные из ПВХ, на деревянные в соответствии с разработанной и согласованной научно-проектной документацией. Перед проведением работ необходимо получить соответствующее разрешение в органе охраны объектов культурного наследия. 

В акте № 231 зафиксировано, что оконные и дверные заполнения здания выполнены из ПВХ.

По имеющимся архивным данным Комитета (т.2 л.д.7, 120-121, 147) дом построен в 1877-1878 годах, поэтому подлинным (историческим) материалом оконных и дверных заполнений следует считать дерево. 

Доводы Комитета подтверждаются сведениями  технического паспорта на дом по состоянию на 10 декабря 1998 года  (т.1 л.д.85-100), где зафиксировано, что  проемы оконные, дверные – деревянные. 

Как указывает Комитет, заполнение оконных проемов является композиционной, конструктивной, функциональной частью исторического облика здания, как экстерьера (фасады, общий вид, участие в формировании разверток исторических улиц), так и интерьера. Подмена исторических материалов оконных заполнений на пластик невозможна по следующим причинам: 1. визуальные отличия – визуально и эстетически пластиковые оконные рамы не являются аналогом для рам, изготовленных из материалов (дерево), применявшихся до конца XX века; 2. конструктивные отличия – исторические оконные рамы являлись частью конструктивной основы несущих элементов – наружных стен здания. Они имели обвязку в виде оконных колод, рама представляла собой многопрофильный периметр, расстекловка также не была случайной, с закреплением на своем месте в раме дополнительным штапиком. Современные исследования показали, что сочетание при строительстве пластика и пористого материала ведет к неизбежному разрушению кладочного раствора. Таким образом, технология изготовления пластикового окна не позволяет продублировать оконную раму, на историческом здании такие рамы выглядят как чужеродный элемент и не обеспечивают физическую сохранность и сохранение историко-культурной ценности объекта культурного наследия, а также искажают его облик. 

Заявителем доводы ответчика в этой части не опровергнуты. 

Из материалов дела усматривается, что здание приобретено ФИО2 в 1998 году. После проведения работ по восстановлению здания в период 2000-2003 годах застройщиками получен акт приемки законченного строительством объекта приемочной комиссией от 19.12.2003 №98, утверждённый постановлением Главы города Вологды от 23.12.2003 №4230 (далее – акт № 98, т.1 л.д.81-84).

Заявитель в обоснование своих требований указывает, что указанный акт подтверждает факт выполнения строительных работ по восстановлению здания в соответствии с проектно-сметной документацией, разработанной проектно-реставрационным кооперативом «Вологда», и требованиями законодательства об охране и использовании памятников, что подтверждено участием в приемной комиссии представителя уполномоченного органа в области охраны памятников истории и культуры – Департамента культуры Вологодской области. Поскольку окна и двери из ПВХ были установлены в соответствии с указанной проектной документацией и допущены в эксплуатацию при приемке, требования Комитета о  замене их на деревянные считает незаконными. 

Оценив в порядке статьи 71 АПК РФ представленные доказательства, суд считает, что указанный акт не может быть принят в качестве достаточного доказательства соблюдения предпринимателем требований законодательства об охране объектов культурного наследия в спорной части и основанием для признания требований Комитета незаконными. 

Акт № 98 составлен по типовой межотраслевой форме № КС-14. 

Согласно постановлению Госкомстата РФ от 30.10.1997 № 71а «Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты, основных средств и нематериальных активов, материалов, малоценных и быстроизнашивающихся предметов, работ в капитальном строительстве» акт приемки законченного строительством объекта приемочной комиссией (форма N КС-14) является документом по приемке и вводу законченного строительством объекта производственного и жилищно-гражданского назначения и зачисления их в состав основных фондов (основных средств) всех форм собственности, включая государственную (федеральную), а также объектов, сооруженных за счет льготного кредитования (здания, сооружения, их очередей, пусковых комплексов, включая реконструкцию, расширение и техническое перевооружение). Акт приемки является основанием для окончательной оплаты всех выполненных исполнителем работ в соответствии с договором (контрактом).

Этим же постановлением утвержден Перечень документации, прилагаемой в акту приемки, в том числе: 

перечень организаций, участвующих в производстве строительно-монтажных работ, с указанием видов выполненных ими работ, фамилий инженерно-технических работников, непосредственно ответственных за их выполнение, и данных о наличии соответствующих лицензий;

комплект рабочих чертежей на строительство предъявляемого к приемке объекта с надписями о соответствии выполненных в натуре работ этим чертежам или внесенным в них изменениям, сделанными лицами, ответственными за производство строительно-монтажных работ. Указанный комплект рабочих чертежей является исполнительной документацией;

журналы производства работ и авторского надзора проектных организаций, материалы обследований и проверок в процессе строительства органами государственного и другого надзора.

утвержденный проект;

документы о разрешении на эксплуатацию объектов и оборудования, подконтрольных соответствующим органам государственного надзора Российской Федерации в случаях, когда выдача таких разрешений предусмотрена положениями об этих органах;

заключения органов государственного надзора о соответствии завершенного строительством объекта законодательству, действующим стандартам, нормам и правилам.

Вся документация по приемке объекта передается заказчиком пользователю объекта.

В рассматриваемом случае заявителем не представлены предусмотренные специальными нормами законодательства об охране объектов культурного наследия задание и разрешение на проведение работ, доказательства утверждения (согласования) проектной документации органом, уполномоченным в области охраны памятников. В графах 5 и 6 акта № 98 такие сведения отсутствуют.  

В администрации г.Вологды, выдавшей разрешение на строительство и исходные данные для проектирования, и привлеченной к участию в деле, проектная документация, сведения о согласовании спорных работ отсутствуют. 

Ссылка предпринимателя на результаты технической инвентаризации (т.1 л.д.101-119, т.2 л.д.73-76) в рассматриваемых правоотношениях несостоятельна, поскольку техническая инвентаризация направлена на фиксацию фактического состояния объекта капитального строительства, результаты такой инвентаризации не могут быть признаны разрешительным документом в сфере охраны объектов культурного наследия в силу изложенных норм. 

При таких обстоятельствах не может быть признан подтвержденным факт согласования в установленном порядке изменений в конструктивные решения здания, к которым относятся оконные и дверные заполнения. 

В отсутствие утвержденной научно-проектной документации, допускающей замену материала оконных и дверных заполнений с дерева на ПВХ в целях приспособления здания для использования в современных условиях,  требования заявителя не могут быть признаны обоснованными. 

Кроме того, установка пластиковых окон и дверей с согласия уполномоченного органа не свидетельствует о том, что столярное заполнение оконных и дверных проемов не может быть предметом охраны, так как такое заполнение может быть восстановлено и соответствовать облику здания периода его создания. 

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.05.2014 по делу №А05-12380/2013.

В связи с этим требования заявителя в части пункта 4 Приложения № 1 к охранному обязательству не подлежат удовлетворению. 

В акте № 231 Комитетом зафиксировано, что над входной группой, ведущей в цокольный этаж, на стене размещен кондиционер. В связи с этим в абзаце третьем пункта 1 Приложения № 1 к охранному обязательству указано снять наружный блок кондиционирования, расположенный над входной группой, ведущей в цокольный этаж. 

Работы по установке кондиционера являются работами по приспособлению объекта культурного наследия для современного использования. 

Такие работы проводятся в порядке статьи 45 Закона № 73-ФЗ.

Вместе с тем, предусмотренные законодательством документы, включая задание, разрешение на выполнение работ и акт приемки выполненных работ либо иные доказательства правомерности размещения кондиционера, суду не представлены. 

Как указывает Комитет, в случае необходимости установки кондиционеров для создания нормальных условий труда могут быть спроектированы другие варианты размещения системы кондиционирования, при которых внешний облик объекта культурного наследия не будет изменен. Принятие такого решения возможно в рамках разработки раздела документации по приспособлению объекта культурного наследия к современному использованию с получением на него заключения государственной историко-культурной экспертизы. 

В подтверждение доводов ответчиком представлено письмо Минкульта России от 08.08.2017 №244-01.1-39-ОР (т.2 л.д.86-87), в котором на основании анализа норм статей 33, 41-44, 47.3 Закона № 73-ФЗ сделан вывод, что размещение на фасадах объектов культурного наследия технических средств и конструкций  является нарушением законодательства Российской Федерации в случае, если, в частности, здание   является объектом культурного наследия, включенным в единый государственный реестр объектов культурного наследия, предмет которого не определен. 

Аналогичная правовая позиция поддержана в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 10.09.2021 №307-ЭС21-14972 по делу №А56-40234/2020, от 17.08.2021 №309-ЭС21-13320 по делу №А47-17439/2019.

С учетом изложенного, оснований для признания соответствующим законодательству  об охране объектов культурного наследия размещения блока кондиционера не имеется. 

При таких обстоятельствах, заявленные предпринимателем ФИО2 требования в части пунктов 1 и 4 Приложения № 1 к охранному обязательству не подлежат удовлетворению. 

В порядке части 1 статьи 110 АПК РФ судебные расходы заявителя по уплате государственной  пошлины в размере 300 руб. 00 коп., перечисленной  платежным поручением от 17.01.2022 №778, подлежат взысканию с ответчика в пользу заявителя.

Руководствуясь статьями 167 – 170, 201, 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Вологодской области 

р е ш и л:

признать не соответствующим Федеральному закону от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»  и недействительным приказ Комитета по охране объектов культурного наследия Вологодской области от 08.11.2021 №90-0/01-11 «Об утверждении охранного обязательства собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия «Дом жилой», 2-я половина XIX в., расположенного по адресу: 

<

...> части пунктов 2 и 3 Приложения №1 к охранному обязательству.

В удовлетворении остальной части требований отказать. 

Комитету по охране объектов культурного наследия Вологодской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов индивидуального предпринимателя ФИО2.

Взыскать с Комитета по охране объектов культурного наследия Вологодской области (адрес: 

<

...>; ОГРН 

<

***>; ИНН 

<

***>) в пользу индивидуального предпринимателя ФИО2 (адрес: 

<

...>; ОГРН 

<

***>; ИНН 

<

***>) расходы по уплате государственной пошлины в сумме 300 руб.

В части признания недействительным приказа Комитета по охране объектов культурного наследия Вологодской области решение суда подлежит немедленному исполнению.

Решение суда может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в  течение месяца после его принятия.

 

Судья                                                                                                      А.Е.Мамонова