АРБИТРАЖНЫЙ СУД АСТРАХАНСКОЙ ОБЛАСТИ

414014, г. Астрахань, пр. Губернатора Анатолия Гужвина, д. 6

Тел/факс (8512) 48-23-23, E-mail: astrahan.info@arbitr.ru

http://astrahan.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело №А06-12348/2018

г. Астрахань

27 марта 2019 года

Резолютивная часть решения объявлена 22 марта 2019 года

Полный текст решения изготовлен 27 марта 2019 года

Арбитражный суд Астраханской области

в составе: судьи  Бочарниковой Г.Н.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Федерального казенного учреждения "Управление федеральных автомобильных дорог "Каспий"

к Управлению Федерального казначейства по Астраханской области

о признании недействительным представления от 20.11.2018 №25-20-11/28 в части пунктов 1-3;

о признании недействительными предписания от 20.11.2018 года №25-20-11/8, 

с участием в деле привлеченных третьих лиц: Федерального казенного учреждения «Центр по обеспечению деятельности казначейства России», ООО «Стройновация», Временного управляющего ФИО2, ООО «Спецдорстрой».

при участии до перерыва:

от Федерального казенного учреждения "Управление федеральных автомобильных дорог "Каспий": ФИО3, представитель по доверенности №166-ЮК от 28.12.2018 года; от Управления Федерального казначейства по Астраханской области:  ФИО4., представитель по доверенности №25-15-24/4 от 20.01.2019 года;

от   Федерального   казенного   учреждения   «Центр   по   обеспечению   деятельности

казначейства России: не явился, извещен;

ООО «Стройновация»: не явились, извещены;

Временный управляющий ФИО2: не явилась, извещена;

ООО «Спецдорстрой»: не явились, извещены;

при участии после перерыва:

от Федерального казенного учреждения "Управление федеральных автомобильных дорог "Каспий": ФИО3, представитель по доверенности №166-ЮК от 28.12.2018 года; от Управления Федерального казначейства по Астраханской области:  ФИО4., представитель по доверенности №25-15-24/4 от 20.01.2019 года;

от   Федерального   казенного   учреждения   «Центр   по   обеспечению   деятельности

казначейства России: не явился, извещен;

ООО «Стройновация»: не явились, извещены;

Временный управляющий ФИО2: не явилась, извещена;

ООО «Спецдорстрой»: не явились, извещены.

Федеральное казенное учреждение "Управление федеральных автомобильных дорог "Каспий" обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Астраханской области о признании недействительным представления от 20.11.2018 №25-20-11/28 в части пунктов 1-3.

Определением арбитражного суда по данному делу от 17.01.2019 г. к участию в деле в качестве третьих лиц привлечены:  Федеральное казенное учреждение «Центр по обеспечению деятельности казначейства России», ООО «Стройновация», Временный управляющий ФИО2, ООО «Спецдорстрой» (т. 4, л.д. 173 — 175).

Представители ООО «Стройновация», Временного управляющего ФИО2, ООО «Спецдорстрой» и Федерального казенного учреждения «Центр по обеспечению деятельности казначейства России в предварительное судебное заседание не явились, извещены  надлежащим  образом   в  соответствии  со   статьей   123   Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Информация о движении дела размещена на официальном интернет-сайте Арбитражного суда Астраханской области: http://astrahan.arbitr.ru.

Судебное заседание в соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации проводится в отсутствие не явившихся представителей третьих лиц.

Выслушав представителей сторон, суд считает необходимым объявить перерыв в судебном заседании, для уточнений правовой позиции заявителем.

Возражений не последовало.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом объявлялся перерыв до 22.03.2019 года до 09 часов 00 минут.

После перерыва судебное заседание продолжилось 22.03.2019 года в 09 часов 00 минут.

Представители ООО «Стройновация», Временного управляющего ФИО2, ООО «Спецдорстрой» и Федерального казенного учреждения «Центр по обеспечению деятельности казначейства России в предварительное судебное заседание после перерыва не явились, извещены надлежащим образом в соответствии со статьей 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Информация о движении дела размещена на официальном интернет-сайте Арбитражного суда Астраханской области: http://astrahan.arbitr.ru.

Судебное заседание после перерыва в соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации проводится в отсутствие не явившихся представителей третьих лиц.

Представитель заявителя в судебном заседании после перерыва поддержал заявленные требования, пояснил, что в действиях Федерального казенного учреждения "Управление федеральных автомобильных дорог "Каспий» отсутствует нарушение бюджетного законодательства.

Представитель УФК по Астраханской области в судебном заседании возражал против заявленных требований, считает предписание и постановление законным и обоснованным, и просил суд отказать в удовлетворении заявленных требований.

Выслушав представителей заявителя и заинтересованного лица, исследовав материалы дела, суд

УСТАНОВИЛ:

Управлением Федерального казначейства по Астраханской области (далее - УФК по Астраханской области, Орган проверки) на основании приказа от 27.07.2018 № 477 «О проведении внеплановой выездной проверки в Федеральном казенном учреждении «Управление федеральных автомобильных дорог «Каспий» Федерального дорожного агентства», с учетом изменений внесенных приказами УФК по Астраханской области от 21.08.2018 № 512, от 18.09.2018 № 552, от 19.09 2018 № 554, проведена выездная внеплановая проверка использования средств из федерального бюджета на строительство (реконструкцию) автомобильных дорог в рамках подпрограммы «Автомобильные дороги» федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010-2021) годы» государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы».

После проведения проверки УФК по Астраханской области составлен акт выездной проверки от 05.10.2018 г. (далее - акт проверки), по результатам рассмотрения которого Заявителю направлено представление от 20.11.2018 № 25- 20-11/28 (далее - Представление) и предписание от 20.11.2018 № 25-20-11/8 (далее - Предписание).

          Заявитель, не согласившись с представлением в части пунктов 1-3 и предписанием, обжаловал его в судебном порядке. 

Суд считает требование заявителя подлежащим удовлетворению, исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к подведомственности арбитражных судов отнесены, в том числе, дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц. 

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. 

При этом под ненормативным актом, подлежащим обжалованию в арбитражный суд, понимается документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие для конкретного лица определенные юридические последствия. 

В соответствии с пунктом 68 «Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере», утвержденными Постановление Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 «О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере» при осуществлении полномочий, предусмотренных абзацами вторым и третьим подпункта «а» и подпунктом «в» пункта 6 указанных Правил, Федеральное казначейство (его территориальный орган), в том числе, направляет представления, содержащие информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, государственных контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, целей, порядка и условий размещения средств федерального бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств федерального бюджета, обязательные для рассмотрения в установленный в указанном документе срок или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан и предписания, содержащие обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, государственных контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, целей, порядка и условий размещения средств федерального бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации под представлением в целях данного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений. 

В соответствии с частью 3 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации под предписанием в целях данного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию. Анализ вышеуказанных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации свидетельствует о том, что представление так же как и предписание являются властными актами, содержащими в себе требования к определенному лицу совершить указанные в них действия.

Отличием представления от предписания является то, что предписание выносится в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования лицом проведению контрольных мероприятий, а также и то, что неисполнение предписания в силу части 4 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации является основанием для обращения уполномоченного органа в суд с исковым заявлением о возмещении ущерба. 

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлениях Арбитражного суда Поволжского округа от 17.06.2016 по делу № А55-11638/2015, Северо-Кавказского округа по делу №А08-457/2019. 

Неисполнение или ненадлежащее исполнение как предписания, так и представления влечет за собой привлечение лица, не исполнившего (ненадлежащим образом исполнившего) предписание или представление к предусмотренной законом ответственности, ввиду чего Заявитель обратился в Арбитражный суд Астраханской области. 

Оспариваемые Представление и Предписание содержат перечень допущенных Федеральным казенным учреждением "Управление федеральных автомобильных дорог "Каспий"нарушений  бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, квалифицированных как таковые УФК Астраханской области по результатам их выявления в ходе проведения проверки.

В пункте 1 Представления указано, что Управлением произведена оплата денежных обязательств с нарушением законодательства Российской Федерации, регулирующего правоотношения, возникающие при исполнении бюджета по расходам в результате некорректного применения сметных норм и расценок за счёт средств федерального бюджета, в том числе: 

по ГК от 23 декабря 2013 г. № 1-СТР-13 завышение стоимости работ, предъявленных к оплате в 2014 году в сумме 287 077,00 рублей; 

по ГК от 18 мая 2017 г. № 2/17/СТР завышение стоимости работу предъявленных к оплате в 2018 году в сумме 53 998,00 рублей. 

Административный орган считает, что Управлением в нарушение статей 162, 219 БК РФ, ФЕР01-02-03 7-01 произведена оплата денежных обязательств с нарушением законодательства Российской Федерации, в том числе, по ГК от 23 декабря 2013 г. № 1-СТР-13 завышение стоимости работ, предъявленных к оплате в 2014 году в сумме 287 077,00 рублей», оплата в указанный период производилась ФКУ Упрдор «Азов», являющимся заказчиком по государственному контракту от 23.12.2013 № 1-СТР-13 до 16.03.2015. 

В соответствии с разработанной рабочей документацией в отношении конструкции дорожной одежды временной объездной дороги № 3 (стр. 8 шифр 426-1-ТКР.АД.4) предусмотрена толщина покрытия верхнего и нижнего слоя равному 12 см, также ведомостью объемов работ (стр. 15 шифр 426-1 ТКР.АД.4) толщина верхнего и нижнего слоев основания дорожной одежды из щебня фракционированного М 600 фр. 40-70(80) по ГОСТ 8267-93, устраиваемых по способу заклинки, составляет 12 см. Вместе с тем, локальной сметой №08-01-01 № 3 пк «на Устройство временной объездной дороги №3» в позиции 25, 28 толщина верхнего щебеночного слоя принята 14 см, несмотря на предусмотренную в технической части рабочей документации толщину 12 см.

Указанный вид работ принят ФКУ Упрдор «Азов» по акту выполненных работ от 25.07.2014 № 5 из расчета толщины основания дорожной одежды равной 14 см, в результате чего произошло завышение стоимости работ по устройству дорожной одежды временной объездной дороги № 3 на сумму 284 811,60 рублей. 

Сумма рассчитана следующим образом: 39 473 рублей (стоимость работ в ценах на 01.01.2000г.) * 6,11470573 (индекс пересчета в текущие цены) * 18% (НДС).

Данные обстоятельства органом проверки в п. 1 представления №25-20-11/28 от 20.11.2018 г. квалифицированы как нарушение статей 162, 219 БК «Методики определения стоимости строительной продукции на территории РФ» -МДС 81-35.2004.

Причем в данном пункте представления не отражено кем были допущены выявленные нарушения, поскольку в период действия контракта произошла перемена заказчика.

Кроме того, органом проверки при вынесении предписания и представления не учтено, что в обеспечение взыскания суммы неосновательного обогащения в размере 284 811,60 рублей, в связи с введением в отношении ООО «Стройновация» процедуры наблюдения, ФКУ Упрдор «Каспий» в Арбитражный суд города СанктПетербурга и Ленинградской области подано заявление о включение требования в третью очередь реестра требований кредиторов ООО «Стройновация». 

В рамках расчетов по государственному контракту от 18.05.2017 №2/17/СТР ФКУ Упрдор «Каспий» произведено удержание суммы в размере 51 099,20 рублей из суммы очередного платежа, причитающейся подрядчику за выполненные работы, что подтверждается актом выполненных работ по форме КС-2 от 24.09.2018 № 18. Расчет: п. 364, КС-2 № 9 от 22.02.2018 2707,4*5,29* 1,06* 1,049* 1,143* 1,081 * 1,054* 1,044* 1,18= 25 549,6 рублей; п. 94, КС-2 № 13 от 23.05.2018 2707,4*5,29* 1,06* 1,049* 1,143* 1,081 * 1,054* 1,044* 1,18= 25 549,6 рублей. 

В пункте 2 Представления указано, что Учреждением произведена оплата денежных обязательств с нарушением законодательства Российской Федерации, регулирующего правоотношения, возникающие при исполнении бюджета по расходам в сумме 3 155 035,14 рублей за счёт применения индекса-дефлятора, не соответствующего продолжительности строительства по ГК от 23 декабря 2013 г. № 1-СТР-13, завышение стоимости работ, предъявленных к оплате за 2014-2016 годы.

Заявитель считает, что в Представлении нарушения стати 162 и статьи 291 Бюджетного кодекса Российской Федерации является несостоятельным, поскольку данные нормы права не регулируют процесс ценообразования строительно-монтажных работ и указаны Органом проверки безосновательно. Следует отметить, что ФКУ Упрдор «Каспий» не участвовало в формировании НМЦК по государственному контракту от 23.12.2013 № 1-СТР-13, таким образом, Орган проверки указывает на событие, ошибочно квалифицированное им как нарушение бюджетного законодательства, участником которого ФКУ Упрдор «Каспий» не являлось. 

Представитель Управления считает, что  предложенный органом проверки расчет по корректировке индексадефлятора при формировании НМЦК не может быть принят из-за отсутствия ссылки на нормативные документы, обосновывающие применение данных расчетов при определении НМЦК на строительство и реконструкцию объектов капитального строительства с использованием средств федерального бюджета, предусмотренных в рамках федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП). 

НМЦК государственного контракта № 1-СТР-13 от 23.12.2013 рассчитана на основании Методики, утвержденной Приказом Минэкономразвития РФ от 02.10.2013 № 567 «Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)» (далее - «Методика»), письма Федерального дорожного агентства об осуществлении закупок в сфере дорожного хозяйства в 2013 году и последующие годы по объектам, финансируемым за счет средств федерального бюджета, с учетом применения годовых индексов-дефляторов в соответствии с письмами Министерства экономического развития Российской Федерации от 28.04.2012 № 8281-АК/ДОЗи, от 21.05.2012 № 9833-АК/ДОЗи. 

Министерством финансов России Федерации в письме от 03.11.2017 № 24-01- 10/72553 по вопросу применения годовых индексов-дефляторов указано, что «... Начальная (максимальная цена) контракта (далее - НМЦК) и в предусмотренных Законом о контрактной системе случаях контракта, заключенного с единственным поставщиком, определяется на основании положений статьи 22 Закона о контрактной системе. 

Положениями части 9 статьи 22 Закона о контрактной системе предусмотрен проектно-сметный метод, который заключается в определении НМЦК, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства на основании проектной документации в соответствии с методиками и нормативами, проведение работ по сохранению объектов культурного наследия народов Российской Федерации. 

Приказом Минэкономразвития России от 02.10.2013 № 567 утверждены Методические рекомендации по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (далее - Методические рекомендации).

Пунктом 6.3 Методических рекомендаций предусмотрено, что при определении НМЦК на строительство и (или) реконструкцию объектов капитального строительства с использованием средств федерального бюджета, предусмотренных в рамках федеральной адресной инвестиционной программы (далее - ФАИП), рекомендуется устанавливать размер такой НМЦК в соответствии с объемом капитальных вложений на реализацию инвестиционного проекта, предусмотренного соответствующим нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации либо решением главного распорядителя бюджетных средств. 

Вместе с тем, согласно пункту 6.4 Методических рекомендаций в случае если по результатам проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства сметная стоимость объекта по годам реализации инвестиционного проекта, рассчитанная в ценах соответствующих лет с использованием индексов-дефляторов по видам экономической деятельности, определяемых Министерством экономического развития Российской Федерации в рамках разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, не превышает объем капитальных вложений, установленный в указанных в пункте 6.3 настоящих Рекомендаций актах или решениях, то НМЦК на строительство и (или) реконструкцию объектов капитального строительства с использованием средств федерального бюджета в рамках ФАИП формируется исходя из указанной сметной стоимости. 

Порядок ценообразования и сметного нормирования в области градостроительной деятельности предусмотрен положениями статьи 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами Российской Федерации в сфере градостроительной деятельности. 

Прогнозные индексы-дефляторы цен (тарифов) с уточнением по кварталам, полугодиям и годам содержатся в базовом варианте Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, разработанного Минэкономразвития России (далее - Прогноз социально-экономического развития). 

Прогноз социально-экономического развития доводится до федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Правилами разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации «О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации» от 22.07.2009 № 596, а также публикуется на официальном сайте Минэкономразвития России в сети Интернет. 

Учитывая вышеизложенное, индексы-дефляторы используются при расчете сметной стоимости объекта по годам реализации инвестиционного проекта, на основании которой определяется НМЦК, с учетом базового варианта Прогноза социально-экономического развития и положений статьи 22 Закона о контрактной системе, а также Методических рекомендаций.».

Иных документы, рекомендованные к применению на момент формирования НМЦК с рекомендацией расчетов индексов-дефляторов по месяцам, отсутствуют. 

Выводы, изложенные в акте проверки, построены на предположениях, отсутствует аргументированное обоснование необходимости корректировки индекса-дефлятора в зависимости от продолжительности строительства. 

В соответствии с пунктом 1 статьи 746 Гражданского кодекса Российской Федерации оплата выполненных подрядчиком работ производится заказчиком в размере, предусмотренном сметой, в сроки и в порядке, которые установлены законом или договором строительного подряда. При отсутствии соответствующих указаний в законе или договоре оплата работ производится в соответствии со статьей 711 настоящего Кодекса. 

В силу пункта 1 статьи 711 Гражданского кодекса Российской Федерации, если договором подряда не предусмотрена предварительная оплата выполненной работы или отдельных ее этапов, заказчик обязан уплатить подрядчику обусловленную цену после окончательной сдачи результатов работы при условии, что работа выполнена надлежащим образом и в согласованный срок, либо с согласия заказчика досрочно. 

Основанием для возникновения обязательства заказчика по оплате выполненных работ является сдача результата работ заказчику (пункт 8 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 января 2000 года № 51 «Обзор практики разрешения споров по договору строительного подряда»). 

В силу пункта 4 статьи 753 Гражданского кодекса Российской Федерации сдача результата работ подрядчиком и приемка его заказчиком оформляются актом, подписанным обеими сторонами. 

Согласно пункту 1 статьи 753 Гражданского кодекса Российской Федерации заказчик, получивший сообщение подрядчика о готовности к сдаче результата выполненных по договору строительного подряда работ либо, если это предусмотрено договором, выполненного этапа работ, обязан немедленно приступить к его приемке. 

Подписанные обеими сторонами акты о приемке выполненных работ свидетельствует о выполнении сторонами требований статей 720, 753 Гражданского кодекса Российской Федерации относительно надлежащей сдачи и приемки работ по Контракту в части объемов и качества выполняемых работ по строительству. 

Принятие работ свидетельствует о потребительской ценности произведенных работ и желании ими воспользоваться, возврат выполненных работ и использованных при их исполнении материалов невозможен (пункт 2 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 января 2000 года № 51 «Обзор практики разрешения споров по договору строительного подряда»). 

Согласно пункту 1.2 Приложения 1 к Методическим рекомендациям по оценке эффективности инвестиционных проектов, утвержденным Минэкономики России, Минфином России, Госстроем России 21.06.1999 № ВК 477, инфляция (inflation) - повышение общего (среднего) уровня цен с течением времени. Она характеризуется общим индексом инфляции - индексом изменения общего (среднего) уровня цен в стране и уровнями цен на отдельные виды товаров, работ и услуг, отсчитываемыми от начального момента - момента разработки проектных материалов. 

Коэффициент-дефлятор можно определить как ежегодно устанавливаемый на календарный год коэффициент, учитывающий изменение потребительских цен на товары (работы, услуги) в Российской Федерации в предшествующем периоде. Коэффициент-дефлятор определяется и подлежит официальному опубликованию в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. 

Прогнозные индексы-дефляторы, устанавливаемые Министерством экономического развития Российской Федерации, рекомендуются применять для определения начальной (максимальной) цены контракта. Это подтверждается разъяснениями, приведенными в письме Минрегиона России от 16.11.2011 №31513- ДШ/08: 

«...Минрегион России рекомендует начальную (максимальную) цену конкурса (аукциона) определять базисно-индексным способом с применением индексов изменения сметной стоимости, сообщаемых Минрегионом России, действовавших на момент объявления торгов и прогнозных индексов-дефляторов (на весь период строительства), устанавливаемых Министерством экономического развития Российской Федерации. 

Прогнозные индексы-дефляторы рекомендуется применять с учетом объемов работ, определенных в соответствии с проектом организации строительства (календарным планом работ).» 

Рассматриваемое замечание не соответствует действительности, выдано с существенными нарушениями норм бюджетного и гражданского законодательства Российской Федерации, законодательства регулирующего вопросы градостроительства, ценообразования и автодорожной деятельности, Закона о контрактной системе, противоречит основам общей строительной деятельности, в том числе, в части отсутствия причинно-следственной связи между действиями, их причинами и последствиями. 

Частью 3 статьи 34 Закона  «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» установлено, что при заключении контракта указывается, что цена контракта является твердой и определяется на весь срок исполнения контракта, а в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, указываются ориентировочное значение цены контракта либо формула цены и максимальное значение цены контракта, установленные заказчиком в документации о закупке. При заключении и исполнении контракта изменение его условий не допускается, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей и статьей 95 настоящего Федерального закона.

В связи с этим действия по изменению цены контракта от 23.12.2013 г. №1-СТР-13, по мотиву завышения стоимости работ в контракте при его заключении, являются неправомерными.

В пункте 3 Представления указано, что Учреждением в нарушение статей 162 и 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 715 ГК РФ, пункта 11.6 ГК от 23 декабря 2013 г. № 1-СТР-13 произведена оплата денежных обязательств с нарушением законодательства Российской Федерации, регулирующего правоотношения, возникающие при исполнении бюджета по расходам в результате приемки и оплаты выполненных работ Подрядчиком по качеству несоответствующим требованиям ГК от 23 декабря 2013 г. № 1-СТР-13 в сумме 24 174 942,68 рубля. 

Из материалов дела усматривается, что Заказчиком государственного контракта на выполнение дорожных работ по строительству автомобильной дороги №1-СТР-13 от 22.12.2013 г. являлся  ФКУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Северный Кавказ».

В соответствии с соглашением о перемене лиц в обязательстве от 18 марта 2015 года права заказчика ФКУ «"Управление федеральных автомобильных дорог "Азов" (Ранее ФКУ «Севкавуправтодор») перешли к ФКУ  "Управление федеральных автомобильных дорог "Каспий" с 01.01.2015 г.

Согласно п. 5 вышеназванного соглашения стороны определили: «Подписывая настоящее Соглашение, Подрядчик и Заказчик 1 подтверждают, что обязательства Заказчика 1, срок исполнения которых на дату заключения Соглашения наступил, исполнены Заказчиком 1 должным образом и в полном объеме. Заказчик 2 не обязан осуществлять проверку, сопоставление содержания документов изданных (принятых, подписанных, согласованных т.п.) Заказчиком 1 в период, предшествующий подписанию настоящего соглашения. Ответственность за содержание таких документов, их обоснованность, целесообразность, соответствие нормативно-правовым актам, СНиП и т.п. в соответствии действующим законодательством Российской Федерации несет Заказчик 1.

Формулировка о разграничении ответственности между правопреемником и правопредшественником обусловлена необходимостью подтверждения надлежащего исполнения обязательств по контракту правопредшественником, поскольку возможность и обязанность совершения своевременных действий по выявлению противоречий учетной документации фактическим параметрам по объему и качеству выполненных работ, а также правильность ведения такой документации в силу существа договора подряда возлагается на лицо, исполняющее в момент реализации таких обязательств функцию заказчика.

Указанное условие в тексте соглашения о перемене лиц в обязательстве свидетельствует о подтверждении сторонами объема работ как результата достигнутого на момент правопреемства, при этом ФКУ Упрдор «Каспий» не лишен возможности предъявления требований к подрядчику в случае выявления факта ненадлежащего исполнения обязательств, в том числе по качеству работ, принятых Заказчиком 1.

Условие пункта 5 соглашения не противоречит, как общим положениям гражданского законодательства Российской Федерации, регламентирующим  правоотношения сторон при перемене лиц в обязательстве, так и нормам Федерального закона от 05.04.2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

В свою очередь, согласование сторонами положений, при которых ответственность за совершенные юридически значимые действия до даты осуществления правопреемства возлагалась на ФКУ Упрдор «Каспий», прямо противоречили бы условиям наступления ответственности и правовому институту вины в целом.

Статьей 401 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что лицо, не исполнившее обязательства либо  исполнившее его ненадлежащим образом, несет ответственность при наличии вины (умысла или неосторожности).

ФКУ Упрдор «Каспий» не участвовало в ни приемке, ни в оплате работ по строительству путепровода на ПК7+24,74 по съезду С-2 транспортной развязки на ПК 334+00 (далее - Путепровод), их приемка и оплата производилась ФКУ Упрдор «Азов», таким образом, Орган проверки указывает на событие, ошибочно квалифицированное им как нарушение бюджетного законодательства, участником которого ФКУ Упрдор «Каспий» не являлось.

Вывод Органа проверки о том, что «Нарушение требований, установленных абзацем 3 статьи 162 БК РФ было допущено ФКУ Упрдор «Каспий» как государственным заказчиком - исполнителем ФЦП не обеспечена результативность использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований в связи с завышением стоимости работ, предъявленных к оплате, в результате применения усредненного индекса пересчета стоимость выполненных работ» является несостоятельным, не основанным на фактических обстоятельствах дела. 

В настоящее время Путепровод демонтирован с сохранением балок пролетных строений с целью их повторного применения силами и средствами подрядной организаций по государственному контракту от 18.05.2017 № 2/17/СТР, что, в свою очередь, также указывает на несостоятельность ссылки Органа проверки на пункт 3 статьи 715 Гражданского кодекса Российской Федерации. 

В обеспечение защиты интересов Российской Федерации, в связи с введением в отношении ООО «Стройновация» процедуры наблюдения, ФКУ Упрдор «Каспий» в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области подано заявление о включение требования в размере 20 514 206,02 рублей в третью очередь реестра требований кредиторов ООО «Стройновация». 

Проанализировав доводы  лиц, участвующих в деле, доказательства представленные участниками судебного процесса, по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса РФ суд  приходит к выводу о недоказанности действий Управления нарушений Бюджетного законодательства и иных нормативных актов, в связ с чем пункты 1-3 представления №25-20-11/28 от  20.11.2018 г. являются незаконными, не основанными на фактических обстоятельствах дела.

Согласно пункту 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса РФ (далее – Кодекс) при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе, объектам контроля направляются акты, заключения, представления и (или) предписания.

Под предписанием понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении причиненного ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию (пункт 3 статьи 270.2 Кодекса).

По результатам проверки органом контроля было выдано предписание №25-20-11/8 от 20.11.2018 года, согласно которому на ФКУ Упрдор «Каспий» возлагалась обязанность по возмещению причиненного выявленными нарушениями ущерба бюджета РФ, принять меры по взысканию с подрядных организаций денежных средств в размере 341.075 руб., 3.155.035 руб. 14 коп., 24.174.942 руб. 68 коп., в судебном порядке в течении 6 месяцев со дня получения Предписания.

Согласно Постановлению Президиума ВАС РФ от 09.07.2013 N 2423/13 исполнимость предписания является другим важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает ответственность, исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

В свою очередь предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства и в целях их устранения.

По смыслу действующего законодательства предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства должно быть законным и обоснованным, четким и понятным для исполнения. 

Содержащиеся в предписании административного органа формулировки должны исключать возможность двоякого толкования и необходимость их дополнительного разъяснения лицу, в адрес которого оно выдано. 

Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). 

Таким образом, предписание органа, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом в предписании должны быть указаны законные и обоснованные меры для их устранения, при этом данные меры должны быть реальными и исполнимыми. 

Предписание административного органа, целью которого является обязание лица совершить действия в целях устранения нарушений, должно быть исчерпывающим образом мотивировано, чтобы не вызвать сомнение в наличии выявленных нарушений и способу их устранения. 

Как установлено судом органу проверки представлены доказательства обращения в Арбитражный суд города Санкт - Петербурга и Ленинградской области с заявлениями о включении в реестр кредиторов ООО «Стройновация» неосновательного обогащения в размере 284.811 руб. 60 коп., 20.514.206 руб. 02 коп..

Кроме того, органу проверки представлено доказательство возврата бюджетных средств в размере 51.099 руб. 20 коп. путем удержания их из сумм очередного платежа, причитающегося подрядчику за выполненные работы по контракту №2/17/СТР от 18.05.2017 года.

Таким образом, на момент выдачи оспариваемого  предписания, Управлением  приняты меры к возврату в бюджет вышеназванных денежных сумм, в том числе и в судебном порядке, в связи с чем Управление в срок, указанный в предписании, лишили права повторно обращаться в суд с аналогичными требованиями.

В части обязанности в судебном порядке возвратить в бюджет денежные средства в размере 3.155.035 руб. 14 коп., предписание является незаконным, поскольку указанные средства не являются излишне уплаченными по контракту №1-СТР-13 от 23.12.2013 года.

Данная денежная сумма квалифицирована органом контроля как завышение стоимости работ по контракту, заключенному по результатам открытого конкурса №0358100002313000086.

Взыскание данных денежных средств будет квалифицироваться как изменение государственного контракта, что противоречит положениям части 2 статьи 34, статьи 95 закона «О контрактной системе».

На основании изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемое предписание является неисполнимым, что позволяет признать его не законным.

Согласно пункту 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации  судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Руководствуясь статьями 167 -170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Заявление Федерального казенного учреждения «Управление федеральных автомобильных дорог «Каспий» удовлетворить.

Признать недействительными пункты 1-3 представления Управления Федерального Казначейства по Астраханской области от 20.11.2018 года №25-20-11/28.

Признать недействительным предписание Управления Федерального Казначейства по Астраханской области от 20.11.2018 года №25-20-11/8.

Взыскать с Управления Федерального Казначейства по Астраханской области в пользу Федерального казенного учреждения «Управление федеральных автомобильных дорог «Каспий» судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 6000 рублей.

Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение вступает в законную силу со дня принятия  постановления арбитражного суда апелляционной инстанции. 

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия, через Арбитражный суд Астраханской области.

Информация о движении дела может быть получена на официальном интернет – сайте Арбитражного суда Астраханской области: http://astrahan.arbitr.ru».

Судья

Г.Н. Бочарникова