АРБИТРАЖНЫЙ СУД УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

426011, г. Ижевск, ул. Ломоносова, 5

http://www.udmurtiya.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А71- 18489/2019

г. Ижевск

20 ноября 2020г.

Резолютивная часть решения объявлена 13 ноября 2020г.

Полный текст решения изготовлен 20 ноября 2020г.

Арбитражный суд Удмуртской Республики в составе судьи М.С. Сидоровой при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания А.А. Черных, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Общества с ограниченной ответственностью «Спецавтохозяйство» г. Ижевск к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике г. Ижевск о признании  незаконными решения и предписания от 06.08.2019 № АА 06-06/2018-456, при участии в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: 1) Регионального общественного объединения общественной организации «СТОПкартель» г. Нижний Новгород, 2) Сомова Е.В. с.Малая Пурга, 3) Министерства строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Удмуртской Республики г. Ижевск, 4) Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Удмуртской Республики г. Ижевск, 5) Общества с ограниченной ответственностью «МУСОРОВОЗОВ» г. Ижевск,  6) Общества с ограниченной ответственностью «Комэкотранс» г. Ижевск, 7) Общества с ограниченной ответственностью «Центр управления имуществом» г. Ижевск, 8) Общества с ограниченной ответственностью «Контур» г. Ижевск, 9) Общества с ограниченной ответственностью «Коммтранс» г. Ижевск, 

при участии в судебном заседании:

от заявителя: ФИО3 по доверенности от 03.02.2020, директора ФИО4 по паспорту;

от ответчика: ФИО5  по доверенности от 17.01.2020, ФИО6 по доверенности от 17.01.2020;

от третьих лиц: не явились, извещены надлежащим образом о дате и времени судебного заседания,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью «Спецавтохозяйство» (далее – ООО «САХ», общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (далее – УФАС по УР, Удмуртское УФАС России, антимонопольный орган, ответчик) от 06.08.2019 № АА 06-06/2018-456.

В судебном заседании 09.11.2020 на основании ст. 163 АПК РФ объявлялся перерыв до 13.11.2020 до 09 час. 30 мин. по поступившему письменному ходатайству антимонопольного органа. После перерыва судебное заседание было продолжено 13.11.2020 в том же составе суда.

В судебном заседании общество требования поддержало по основаниям, изложенным в заявлении и письменных пояснениях.

Ответчик требования заявителя не признал по основаниям, изложенным в отзыве на заявление и дополнениях к нему, письменных пояснениях.

Третьи лица в судебное заседание не явились. Дело на основании ст. 123, 156, 200 АПК РФ рассмотрено в отсутствие третьих лиц, извещенных надлежащим образом о начавшемся судебном процессе, неявка которых не является препятствием для его рассмотрения. 

Из представленных по делу доказательств следует, что в Удмуртское УФАС России из ФАС России поступили обращения гражданина ФИО2 и Регионального общественного объединения общественная организация «СТОПкартель» с доводами о нарушении ООО «САХ» антимонопольного законодательства при проведении электронного аукциона для торгов по обращению с твердыми коммунальными отходами на оказание услуг по погрузке твердых коммунальных отходов, в том числе крупногабаритных отходов в местах их накопления в границах территории муниципальных образований: «Глазовский район», «Балезинский район», «Дебесский район», «Игринский район», «Кезский район», «Красногорский район», «Юкаменский район», «Ярский район», «Вавожский район», «Селтинский район», «Сюмсинский район», «Увинский район», «Завьяловский район», «Город Ижевск», «Город Сарапул», «Каракулинский район», «Киясовский район», «Малопургинский район», «Сарапульский район», «Город Можга», «Можгинский район», «Алнашский район», «Граховский район», «Кизнерский район» Удмуртской Республики и их последующему транспортированию в целях обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения (номер извещения в единой информационной системе в сфере закупок - 400700003718000001, далее - Аукцион), что выразилось в объединении в один лот услуг, оказываемых на территории 24 муниципальных образований Удмуртской Республики, что, по мнению заявителей, ограничивает конкуренцию на рынке транспортировки твердых коммунальных отходов на территории Удмуртской Республики.

В ходе проверки указанного обращения антимонопольный орган установил, что ООО «САХ», являясь региональным оператором по обращению с ТКО на территории Удмуртской Республики, провело торги, по результатам которых для регионального оператора должны формироваться цены на услуги по транспортированию ТКО, в форме электронных аукционов: № 400700003718000001 (далее - Аукцион № 1), № 400700003718000002 (далее - Аукцион № 2), № 400700003718000003 (далее - Аукцион № 3), № 400700003718000004 (далее - Аукцион № 4) на закупку услуг по погрузке ТКО, в том числе крупногабаритных отходов, в местах их накопления в границах территории Удмуртской Республики и их последующему транспортированию в целях обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения.

1) 22.09.2018 организатором Аукциона № 1 в единой информационной системе в сфере закупок размещено извещение и документация о проведении Аукциона 1 (24 муниципальных образования).

Начальная (максимальная) цена контракта установлена в размере 1 750 453 658,89 рублей.

Указанная документация об Аукционе согласована должностными лицами Минстроя УР и Минприроды УР.

Размер обеспечения заявки на участие в Аукционе № 1 установлен в размере 26 256 804,88 рублей.

Размер обеспечения исполнения контракта установлен в размере 175 045 365,89 рублей.

Объем ТКО - 427 935,65 т., что составляет 82,4 % от общего объема ТКО.

На участие в Аукционе № 1 поданы 2 заявки от участников Аукциона № 1: ООО «Мусоровозов» и ООО «Комтранс», указанные участники допущены к участию в Аукционе № 1, поданные заявки признаны аукционной комиссией соответствующими требованиям документации об Аукционе № 1, победителем Аукциона № 1 признано ООО «Мусоровозов», предложившее наименьшую цену исполнения контракта в размере 1 662 930 975,99 рублей.

29.10.2018 между Организатором Аукциона № 1 и ООО «Мусоровозов» заключен контракт.

2)22.09.2018 Организатором Аукциона № 2 в единой информационной системе в сфере закупок размещено извещение и документация о проведении Аукциона № 2 (г. ФИО7).

Начальная (максимальная) цена контракта установлена в размере 108 082 487,21 рублей.

Указанная документация об Аукционе № 2 согласована должностными лицами Минстроя УР и Минприроды УР.

Размер обеспечения заявки на участие в Аукционе № 2 установлен в размере 1 621 237,31 рублей.

Размер обеспечения исполнения контракта установлен в размере 10 808 248,72 рублей.

Объем ТКО - 33 379,50 т., что составляет 6,4 % от общего объема ТКО.

На участие в Аукционе № 2 подана 1 заявка от участника Аукциона № 2 - ООО «Центр управления имуществом», которая признана аукционной комиссией соответствующей требованиям документации об Аукционе № 2, Аукцион 2 признан несостоявшимся.

23.10.2018  между  Организатором Аукциона № 2 и ООО «Центр управления имуществом» заключен контракт.

3)22.09.2018 Организатором Аукциона № 3 в единой информационной системе в сфере закупок размещено извещение и документация о проведении Аукциона № 3 (г. Воткинск, МО «Воткинский район», МО «Шарканский район», МО «Якшур-Бодьинский район»).

Начальная (максимальная) цена контракта установлена в размере 205 582 933,62 рублей.

Указанная документация об Аукционе № 3 согласована должностными лицами Минстроя УР и Минприроды УР.

Размер обеспечения заявки на участие в Аукционе № 3 установлен в размере 3 083 744,00 рублей.

Размер обеспечения исполнения контракта установлен в размере 20 558 293,36 рублей.

Объем ТКО - 52 663,34 т., что составляет 10,1 % от общего объема ТКО.

На участие в Аукционе № 3 подана 1 заявка от участника Аукциона № 3 - ООО «Комэкотранс», которая признана аукционной комиссией соответствующей требованиям документации об Аукционе № 3, Аукцион № 3 признан несостоявшимся.

23.10.2018 между Организатором Аукциона № 3 и ООО «Комэкотранс» заключен контракт.

4) 22.09.2018 Организатором Аукциона № 4 в единой информационной системе в сфере закупок размещено извещение и документация о проведении Аукциона № 4 (г. Камбарка и МО «Камбарский район»).

Начальная (максимальная) цена контракта установлена в размере 21 771 530,41 рублей.

Указанная документация об Аукционе № 4 согласована должностными лицами Минстроя УР и Минприроды УР.

Размер обеспечения заявки на участие в Аукционе № 4 установлен в размере 326 572,96 рублей.

Размер обеспечения исполнения контракта установлен в размере 2 177 153,04 рублей.

Объем ТКО - 5 426,17 т., что составляет 1,1 % от общего объема ТКО.

На участие в Аукционе № 4 подана 1 заявка от участника Аукциона № 4 - ООО «Контур», которая признана аукционной комиссией соответствующей требованиям документации об Аукционе № 4, Аукцион № 4 признан несостоявшимся.

23.10.2018 между организатором Аукциона № 4 и ООО «Контур» заключен контракт.

По результатам проведения проверки антимонопольный орган пришел к выводу о том, что в отношении Аукциона № 1 Региональным оператором в один лот были объединены оказание услуг на территории 24 муниципальных образований, которые технологически и функционально между собой не связаны, что привело к увеличению начальной (максимальной) цены контракта (1 750 453 658,89 рублей), размера обеспечения заявки на участие в закупке (26 256 804,88 рублей) и размера обеспечения исполнения контракта (175 045 365,89 рублей). Указанные действия препятствуют участию хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по транспортировке твердых коммунальных отходов на территории указанных муниципальных образований, что свидетельствует об ограничении конкуренции при проведении торгов.

Действия ООО «САХ» по объединению при проведении Аукциона № 1 в один лот оказание услуг на территории 24 муниципальных образований, технологически и функционально не связанных между собой, с учетом начальной (максимальной) цены контракта и установленного размера обеспечения исполнения контракта нарушают требования части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Также УФАС по УР посчитал, что отсутствует технологическая и функциональная связь при формировании лотов (закупки) по Аукциону № 3 (г. Воткинск, Воткинский, Шарканский, Якшур-Бодьинский районы).

При этом Удмуртское УФАС России отметило, что само по себе выделение г. Глазова (Аукцион № 2) и г. Камбарки и Камбарского района (Аукцион № 4) в отдельные закупки (лоты) не противоречит требованиям антимонопольного законодательства, однако, рассматривая формирование лотов (закупок) Региональным оператором в целом по Аукционам №№ 1, 2, 3, 4, Комиссия пришла к выводу об отсутствии у ООО «САХ» обоснованного нормативно-правовыми актами подхода к разделению закупок с целью обеспечения принципа конкуренции. При организации и проведении вышеуказанной закупки нарушался принцип обеспечения конкуренции (из-за укрупнения лотов произошло увеличение начальной максимальной цены, что привело к невозможности для хозяйствующих субъектов участвовать в торгах. Действия ООО «САХ» привели к необоснованному ограничению числа участников закупки, что свидетельствует об ограничении конкуренции),

06.08.2019 УФАС по УР принято решение по делу № АА 06-06/2018-456, в соответствии с которым ООО «САХ» признано нарушившим часть 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, что выразилось в объединении в один лот оказания услуг по погрузке твердых коммунальных отходов, в том числе крупногабаритных отходов, в местах их накопления, их последующему транспортированию в целях обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения на территории 24 муниципальных образований (Аукцион № 400700003718000001), 4 муниципальных образований (Аукцион 400700003718000003), что технологически и функционально между собой не связано, а также учитывая начальную (максимальную) цену контракта, установленные размеры обеспечения заявки и исполнения контракта, что препятствует участию хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по транспортировке твердых коммунальных отходов на территории Удмуртской Республики, в том числе являющихся субъектами малого и среднего предпринимательства, привели и могли привести к ограничению конкуренции на рынке по транспортировке твердых коммунальных отходов на территории Удмуртской Республики.

На основании указанного решения заявителю было выдано предписание от 06.08.2020 по делу № АА 06-06/2018-456, в соответствии с которым обществу необходимо совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно: при определении подрядчиков (исполнителей) для оказания услуг по погрузке твердых коммунальных отходов, в том числе крупногабаритных отходов, в местах их накопления, их последующему транспортированию в целях обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения  формировать лоты (закупки) с учетом зонирования, предусмотренного действующей на момент опубликования извещения о проведении торгов, Территориальной схемой обращения с отходами в Удмуртской Республике, а также административного территориального деления Удмуртской Республики.

Срок исполнения предписания был установлен до 20 декабря 2019 г.

Несогласие заявителя с решением и предписанием УФАС по УР от 06.08.2020 по делу № АА 06-06/2018-456 послужило основанием для его обращения в арбитражный суд.

В обоснование требований заявитель указал, что выводы УФАС по УР об объединении в один лот при проведении Аукциона № 1 и Аукциона № 3 оказание услуг на нескольких территориях, технологически и функционально не связанных между собой и препятствующих участию хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по транспортировке ТКО на территории Удмуртской Республики, не основаны на нормах законодательства, регулирующих проведение региональными операторами торгов. Услуги, которые были включены в предмет Аукциона № 1, Аукциона № 3, являются идентичными, имеющими единую технологию их оказания, единые требования ко всем исполнителям услуг. С точки зрения технологических и функциональных требований к услугам по транспортированию ТКО все лица, осуществляющие однородную деятельность - транспортирование ТКО - по предмету Аукциона № 1, Аукциона № 3 были поставлены в равные условия.

По мнению заявителя, привлечение впоследствии субподрядных организаций, осуществляющих свою деятельность на определенных исполнителем территориях, без участия в производственном цикле транспортирования ТКО самих исполнителей, с которыми заключены соответствующие договоры по результатам проведенных торгов, не подтверждают отсутствие технологической и функциональной связи между услугами, оказываемыми на территориях, входящих в предмет Аукциона № 1, Аукциона № 3, поскольку на момент формирования лотов такие обстоятельства не могли быть известны обществу, так же как и способы ведения хозяйственной деятельности тех лиц, которые могли стать участниками аукционов. ООО «САХ», как заказчик услуг, порядок оказания услуг изложил в условиях проекта договора, и участники были вправе самостоятельно определять способы исполнения такого договора. Заказчик услуг не вправе вмешиваться в хозяйственную деятельность лиц, оказывающих соответствующие услуги, право стороны по договору - исполнителя самостоятельно определять способы осуществления деятельности по транспортированию ТКО с учетом изложенных в договоре условий, что полностью соответствует нормам ст.ст.702, 715 ГК РФ. Более того, фактическое исполнение лицами, с которыми по результатам Аукциона № 1, Аукциона № 3 заключены договоры, условий соответствующих договоров свидетельствует о непосредственном их участии в производственном цикле транспортирования ТКО.

ООО «САХ» пояснило, что при проведении электронных аукционов им был применен единый подход к определению размера обеспечения:

- при подаче заявки - определенный аукционной документацией процент к начальной (максимальной) цене контракта;

- при исполнении договора - определенный аукционной документацией процент к цене договора, определенной по результатам аукциона.

При этом для всех аукционов в документации был предусмотрен одинаковый размер процентов для обеспечения заявки и исполнения договора. Размер обеспечения заявки и исполнения договора в денежном выражении зависел от начальной (максимальной) цены контракта. Формирование начальной (максимальной) цены контракта осуществлялось региональным оператором в соответствии с основным принципом проведения торгов, закрепленным в ч. 3 ст. 24.8 Закона № 89-ФЗ, а также в Правилах проведения торгов, предусматривающим проведение торгов для формирования цены на услуги по транспортированию ТКО для регионального оператора. При сопоставлении рыночных цен для формирования начальной (максимальной) цены контракта по всем лотам (территориям), по которым ООО «САХ» планировало проведение аукционов, анализ ценовой политики показал экономическую обоснованность формирования ООО «САХ» всех 4 лотов (территорий), поскольку цена транспортирования 1 тонны ТКО, исходя из условий оказания услуг по каждому лоту, оказалась сбалансированной (однородной), и отклонение значения цены от средней цены транспортирования ТКО (исходя из проведенного региональным оператором анализа рынка) составило не более 2%. Установленный размер обеспечения заявки и исполнения договора с учетом степени возложенной на ООО «САХ», как регионального оператора, ответственности за надлежащее обеспечение деятельности по обращению с отходами на всей территории Удмуртской Республики, представляет собой дополнительную гарантию выполнения победителем аукциона своих обязательств и не направлен на установление каких-либо преимуществ отдельным участникам торгов либо на необоснованное ограничение конкуренции.

Заявитель указал, что при формировании лотов он не обязан был учитывать финансовые возможности потенциальных участников аукциона. Нормативными правовыми актами, регулирующими проведение торгов для формирования цены на услуги по транспортированию ТКО, не предусмотрена обязанность допускать к участию в торгах всех хозяйствующих субъектов, осуществляющих соответствующую деятельность и имеющих намерение получить прибыль в результате заключения соответствующего договора. Иное противоречило бы основной цели проведения торгов - формированию для регионального оператора обоснованной цены на услуги по транспортированию ТКО. Формирование предметов Аукциона № 1, Аукциона № 3, и, соответственно, определение начальной (максимальной) цены для проведения указанных аукционов, было выполнено ООО «САХ» в соответствии с законодательством РФ, регулирующим соответствующие правоотношения.

Общество полагает, что выводы УФАС по УР в части необходимости формирования лотов по муниципальным образованиям, что привело бы к уменьшению определения начальной (максимальной) цены контракта и, как следствие, уменьшению размера обеспечения заявки и исполнения договора, позволившего принять участие в аукционах большего количества хозяйствующих субъектов, основаны лишь на предположениях антимонопольного органа, не обоснованы нормами законодательства РФ.

Заявитель ссылается на то, что в материалах дела отсутствуют какие-либо заявления хозяйствующих субъектов с обоснованными доводами о невозможности их участия в Аукционе № 1, Аукционе № 3 исключительно по причине невозможности предоставления соответствующего обеспечения.

Также общество обращает внимание на то, что региональный оператор при проведении Аукциона № 1, Аукциона № 3 не закупал услуги для государственных и муниципальных нужд, более того, согласно п. 5, п. 6, п. 7 ст. 3 Закона № 44-ФЗ заказчиком, осуществляющим закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд, ООО «САХ» не является. Таким образом, факт нарушения ч.1 ст. 17 Закона № 135-ФЗ не является доказанным антимонопольным органом, а также заявитель не может являться субъектом нарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 17 Закона № 135-ФЗ, более того, решением ООО «САХ» не признано нарушившим ч. 3 ст. 17 Закона № 135-ФЗ.

Заявитель считает возложение на ООО «САХ» обязанностей, указанных в оспариваемом предписании, является нарушением требований законодательства РФ, а также прав общества, как регионального оператора, в том числе и права на установление обоснованной цены на услуги по погрузке и транспортированию ТК.

Территориальной схемой предусмотрено зонирование территории Удмуртской Республики по принципу распределения планируемого объема (массы) ТКО, которое подлежит сбору на территории Удмуртской Республики, между действующими полигонами с учетом их возможно допустимого объема (массы) захоронения ТКО. В Территориальной схеме отсутствуют требования к формированию лотов для проведения торгов, по результатам которых должны быть сформированы цены на услуги по транспортированию ТКО для регионального оператора, основанные на зонировании территории Удмуртской Республики на 5 зон согласно Территориальной схеме. При разделении территории Удмуртской Республики по лотам ООО «САХ», прежде всего, исходило из основного требования к исполнителям услуг по погрузке и транспортированию ТКО, это соблюдение схемы потоков ТКО при их транспортировании, которое заключается в полном производственном цикле: погрузка ТКО в местах накопления ТКО, указанных в Территориальной схеме, и транспортирование их на полигоны с учетом транспортного потока по экономически обоснованным ценам. Формирование лотов с учетом распределения территории на 5 зон согласно Территориальной схеме и с учетом административного территориального деления Удмуртской Республики не позволит достичь обоснованности цены для регионального оператора по результатам торгов по каждому муниципальному образованию, в том числе и в результате того, что в большинстве муниципальных образований отсутствуют хозяйствующие субъекты, способные самостоятельно обеспечить в установленном законодательством РФ и условиями соответствующего договора порядке транспортирование ТКО, а иные хозяйствующие субъекты, действующие на соответствующем товарном рынке, в силу экономической и производственной нерентабельности оказания услуг по определенной ООО «САХ» начальной (максимальной) цене контракта, могут и не участвовать в таких аукционах. При таких обстоятельствах ООО «САХ» понесет имущественные убытки и риск ненадлежащего обеспечения деятельности по обращению с ТКО на территории Удмуртской Республики, в том числе и по обоснованным для ООО «САХ» ценам на соответствующие услуги.

На момент проведения заявителем в 2018 году торгов утвержденного законодательством Российской Федерации порядка формирования цены на услуги по транспортированию ТКО не было. Целью формирования лотов, по которым ООО «САХ» планировало проведение соответствующих аукционов, был поиск сбалансированной (однородной) цены на услуги по транспортированию ТКО, независимо от того, что исходные данные для осуществления соответствующей деятельности по транспортированию ТКО в отдельных территориях муниципальных образований Удмуртской Республики существенно отличаются друг от друга. До формирования начальной (максимальной) цены каждого лота (территории) общество самостоятельно произвело расчеты стоимости услуг транспортировки ТКО, ориентируясь на имеющийся собственный опыт оказания соответствующих услуг, общие принципы формирования цены услуги, применяемые в обычаях делового оборота на соответствующем рынке услуг. В расчетах были учтены все необходимые ценообразующие факторы для соответствующего вида услуг:

1) средний пробег спецтехники на «первом плече» - вывоз отходов мусоровозами непосредственного с объектов образования отходов (мест их накопления) до перегрузочной станции. Для определения расстояний использовались «Яндекс карты». В пяти районах (г.Ижевск, п.Ува, г.Можга, с.Я кшур-Бодья и часть Завьяловского района) в связи с их приближенностью к объектам захоронения ТКО, расстояние учитывалось напрямую, т.е. без «первого плеча» и «второго плеча»;

2) средний пробег спецтехники на «втором плече» - вывоз отходов мусоровозами, в том числе мультилифтами, с перегрузочной станции на объект захоронения ТКО. Для определения расстояний использовались «Яндекс карты»;

3) Расчеты производились исходя из применяемой спецтехники и их функциональных показателей:

-мусоровозы («первое плечо»):

город Ижевск - крупнотоннажный мусоровоз,  объема транспортировки за 1 рейс - 5 тонн;

города Сарапул, Воткинск, ФИО7 - среднетоннажный мусоровоз, объема транспортировки за 1 рейс - 4 тонны;

остальные районы - малотоннажный мусоровоз с объемом транспортировки 3 тонны;

-мультилифты («второе плечо»):

мультилифт на базе МАЗ-5з40С2-525-000, дв. ЯМЗ-53653, 240 л.с. -транспортировка за рейс 6 тонн (мобильными пресс-компакторы). Количество компакторов на 1 мультилифт принималось равным 2 (сменные компакторы - один везет, второй заполняется);

4)Транспортная работа:

- Среднее количество рейсов в день - 2;

- Численность водителей /грузчиков:

А) мусоровозы: по 4 городам учитывалось 2 водителя на мусоровоз (1,5 сменная работа) и 2 грузчика к одному водителю; остальные районы - один водитель и один грузчик на одно транспортное средств; Коэффициент невыхода (больничные, отпуск, прогулы) = 1,2;

Б) Мультилифты: 2 водителя на 1 транспортное средство (1,5 сменная работа) и один грузчик к водителю; Коэффициент невыхода (больничные, отпуск, прогулы) = 1,15;

5)Затраты на топливо:

- крупнотоннажные мусоровозы - 60 литров /100 км с учетом расхода на работу установки (уплотнение отходов, разгрузка, загрузка);

- среднетоннажные - 50 литров /100 км с учетом расхода на работу установки (уплотнение отходов, разгрузка, загрузка);

- малотоннажные - 30 литров /100 км с учетом расхода на работу установки (уплотнение отходов, разгрузка, загрузка);

- мультилифты - 60 литров /100 км с учетом расхода на работу установки (подъем компактора, разгрузка, перестановка);

- Стоимость 1 литра бензина принималась равной 46 рублей (планируемая цена на расчетный период с учетом реального уровня инфляции);

- расходы на масло принимались равными 10% от расходов на бензин (принят на основании ранее используемого опыта работы в сфере транспортировки отходов);

6)Прочие расходы:

- расходы на сырье и материалы, запчасти для текущего технического обслуживания транспортных средств - 30% от ГСМ (на основании ранее используемого опыта работы в сфере транспортировки отходов);

- ремонтные расходы (затраты на услуги по ремонту спецтехники, либо содержание ремонтно-механической мастерской) -15 % от расходов на ГСМ (на основании ранее используемого опыта работы в сфере транспортировки отходов);

7)Расходы на оплату труда:

-средняя заработная плата работников в сфере транспортировки отходов -28,4 тыс.руб/мес. (ориентировочный среднеотраслевой показатель);

-страховые взносы - 30% от фонда оплаты труда;

-численность Административного персонала: г. Ижевск = 45 человек;

г. Сарапул, г.Воткинск, г.ФИО7 = по 13 человек; остальные = по 7 человек на район;

8) Прочие производственные расходы - 5 % от себестоимости;

9) Общехозяйственные расходы - 5% от себестоимости;

10)Расчетная предпринимательская прибыль = 5% от себестоимости (из расчета размера предпринимательской прибыли, установленной длярегионального оператора);

11) Налог на прибыль = 20% (НК РФ);

12) Лизинг:

Расчетный оптимальный срок лизинга - 60 месяцев, среднегодовое удорожание 9% годовых.

Соответствующий расчет был проведен в разрезе каждого муниципального образования. Сведения о стоимости услуг за транспортирование 1 тонны региональный оператор использовал при формировании лотов (территорий). По сформированным региональным оператором лотам, исходя из собственных расчетов стоимости услуг по транспортированию ТКО, средняя стоимость услуг (за тонну) составила:

- по лоту г.ФИО7 - 5585 руб/т;

- по лоту г.Воткинск и Воткинский район - 5182 руб/т;

- по лоту г.Камбарка и Камбарский район - 6690 руб/т;

- по лоту остальных территорий муниципальных образований УР - 4309 руб/т.

Заявитель полагает, что при отсутствии прямых запретов на формирование лотов для проведения торгов путем укрупнения лотов и применение региональным оператором тех способов формирования лотов, которые обеспечили бы для него сбалансированные цены для надлежащей организации деятельности по транспортированию ТКО, особенно на этапе начала реформы по обращению с твердыми коммунальными отходами, оспариваемое решение является нарушением прав и законных интересов Общества с ограниченной ответственностью «Спецавтохозяйство» и повлекло за собой негативные последствия в виде признания части расходов на транспортирование твердых коммунальных отходов экономически необоснованными и исключения их из расчета тарифа регионального оператора.

Антимонопольный орган требования заявителя не признал, указав, что оспариваемые решения и предписания являются законными и обоснованными. Проведение Аукциона является обязательным для ООО «Спецавтохозяйство», являющегося Региональным оператором, в силу закона. Правовое регулирование конкурентных отношений и отношений,    связанных   с   осуществлением   закупок   для   обеспечение государственных и муниципальных нужд, предполагает взаимосвязанные цели и задачи, а действия заказчика, уполномоченного органа при проведении закупок для государственных и муниципальных нужд должны соответствовать не только требованиям Закона о контрактной системе, но и требованиям Закона о защите конкуренции с точки зрения не только фактического, но и возможного негативного влияния на конкурентную среду при проведении торгов. При этом перечень запретов, перечисленных в части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, не является исчерпывающим. Для квалификации действий по организации и проведению торгов, как нарушающих требования антимонопольного законодательства, необходимы установление и оценка последствий с точки зрения их фактического либо возможного влияния на конкурентную среду в каждом конкретном случае.

УФАС по УР отметило, что в рамках контракта, заключенного по результатам проведения Аукциона № 1, победителем (исполнителем) ООО «МУСОРОВОЗОВ» заключены договоры субподряда на сбор и транспортировку твердых коммунальных отходов на территории «Дебесский район», «Игринский район», «Кезский район», «Красногорский район», «Юкамениский район», «Ярский район», «Вавожский район», «Селтинский район», «Сюмсиниский район», «Увинский район», «Завьяловский район», «Город Ижевск», «Город Сарапул», «Каракулинский район», «Киясовский район», «Малопургинский район», «Сарапульский район», «Город Можга», «Можгинский район», «Алнашский район», «Граховский район», «Кизнерский район» Удмуртской Республики со следующими хозяйствующими субъектами:ООО «Контур», ООО Контур-групп», ООО «УдмВторПродукт», ООО «Эколайн», ООО «ИКЦ-ЭКО», ООО «ЭКО-МЕД», ООО «РЖК», ООО «УМК», ООО «Альянс-Строй», МУП «ЖКХ «Сюмсинское», ООО «Комтранс», ООО «УК «Престиж», МУП «Жилкоммунсервис», МУП ЖКХ г. Можга, ООО «Тулкым», ООО «МПЗ «Удмуртвторресурс», МУП УК в ЖКХ МО «Малопургинский район», ООО «Сарапул Дом - Сервис», Первомайское МУПП «Коммун-сервис» МО «Киясовский район».

По контракту, заключенному по результатам проведения Аукциона № 2 с ООО «Центр Управления Имуществом» на транспортировку ТКО на территории МО «Город ФИО7», не привлекались субподрядчики. Объем ТКО составляет 33 379,50 т., что составляет 6,4 % от общего объема ТКО.

В рамках контракта, заключенного по результатам проведения Аукциона № 3, победителем (исполнителем) ООО «Комэкотранс» заключены договоры субподряда на сбор и транспортировку твердых коммунальных отходов на территориях МО «Город Воткинск», «Воткинский район», «Шарканский район», «Якшур-Бодьинский район» Удмуртской Республики со следующими хозяйствующими субъектами: ООО «МПЗ «Удмуртвторресурс», МУП ЖКХ «Благоустройство» города Воткинска.

В рамках контракта, заключенного по результатам проведения Аукциона № 4, победителем (исполнителем) ООО «Контур» заключены договоры субподряда на сбор и транспортировку твердых коммунальных отходов на территориям МО «Город Камбарка», «Камбарский район» Удмуртской Республики cо следующими хозяйствующими субъектами: ООО «Камсервис».

Таким образом, отмечает антимонопольный орган, к исполнению контрактов, заключенных по результатам проведения электронных аукционов № 1,3,4, были привлечены хозяйствующие субъекты - участники рынка. Указанные  хозяйствующие субъекты имеют соответствующие лицензии на   осуществление   деятельности   по   транспортировке   ТКО,      реальную возможность (намерения) осуществлять оказание услуг, являвшихся предметом Аукционов.

Также, по мнению ответчика, из указанного следует, что с целью реального исполнения работ по контрактам (договорам) на погрузку, последующему транспортированию в целях обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения ТКО территория республики была фактически разделена на районы, города, внутригородские районы. Деление территории республики, которое было произведено Региональным оператором с целью формирования лотов для проведения Аукционов, фактически не сохранилось. Кроме того, цена за тонну ТКО, которая будет оплачена конечным исполнителям, в несколько раз ниже цены за тонну, которая были сформирована Организатором торгов и учтена в заключенных контрактов на торгах.

При формировании лотов по Аукционам №№ 1, 2, 3, 4 Региональным оператором не была учтена Территориальная схема обращения с отходами в Удмуртской Республике. Также, не было учтено Организатором Аукционов и административно-территориальноеделение, предусмотренное региональным законодательством.

При детальном изучении договоров субподряда прослеживается, что с целью сбора, транспортировки, утилизации и захоронения ТКО территория республики была фактически «поделена» на муниципальные районы, города, а в г. Ижевске - на внутригородские районы в соответствии с административно-территориальным делением Удмуртской Республики.

Со стороны Регионального оператора - ООО «САХ» не представленодоказательств, подтверждающих, что вышеуказанные закупки невозможнобыло разделить на лоты с учетом административно-территориального деления Удмуртской Республики, либо с учетом зонирования, предусмотренного Территориальной схемой обращения с отходами в Удмуртской Республике. Так, в отношении Аукциона № 1 Региональным оператором в один лот были объединены оказание услуг на территории 24 муниципальных образований, которые технологически и функционально между собой не связаны, что привело к увеличению начальной (максимальной) цены контракта, размера обеспечения заявки на участие в закупке и размера обеспечения исполнения контракта. Также, отсутствует технологическая и функциональная связь при формировании лотов (закупки) по Аукциону № 3 (г. Воткинск, Воткинский, Шарканский, Якшур-Бодьинский районы).

УФАС по УР полагает, что указанные действия препятствуют участию хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по транспортировке твердых коммунальных отходов на территории указанных муниципальных образований, что свидетельствует об ограничении конкуренции при проведении торгов. Фактически подобное формирование закупок (лотов) по выбору подрядчиков на оказание услуг по погрузке твердых коммунальных отходов, в том числе крупногабаритных отходов, в местах их накопления, их последующему транспортированию в целях обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения привело к появлению (функционированию) на рынке организаций, которые принимая участие в торгах по выбору подрядчиков (исполнителей), самостоятельно услуги, предусмотренные условиями контрактов не оказывают, аккумулируют у себя часть средств и заключают договоры субподряда с реальными участниками рынка по стоимости, намного ниже цены, сформировавшейся на торгах.

Негативное влияние на конкуренцию путем необоснованного формирования закупок, укрупнение лота (закупки) проявляет себя в ограничении состава участников закупки, поскольку фактически создало дополнительные требования к участникам о необходимости наличия большего объема технических, кадровых и финансовых ресурсов и привело к вытеснению малых хозяйствующих субъектов, не способных либо освоить такой крупный лот, либо выполнить требование об обеспечении исполнения контракта. Само по себе формирование лота подобных образом свидетельствует об очевидной утрате интереса к торгам у значительного числа потенциальных участников. 

Ответчик считает, что данные обстоятельства свидетельствуют о том, что при организации и проведении вышеуказанной закупки нарушался принцип обеспечения конкуренции.

Антимонопольный орган обращает внимание на то, что из положений Закона о защите конкуренции следует, что при осуществлении хозяйственной деятельности требования, установленные Законом о защите конкуренции, обязательны к соблюдению всеми хозяйствующими субъектами, в том числе ООО «Спецавтохозяйство». 

УФАС по УР также полагает, что ссылки заявителя на сбалансированный подход при формировании лотов и начальной максимальной цены каждого лота, ценообразующие факторы и стоимость услуги по транспортированию ТКО в каждом муниципальном образовании с приложением расчетов не имеют никакого отношения к вопросу формирования лотов, поскольку электронные аукционы, организованные ООО «Спецавтохозяйство», проводились в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ с учетом постановления Правительства РФ от 03.11.2016 № 1133. Правила формирования НМЦК установлены в статье 22 Закона № 44-ФЗ и разработанных в соответствии с частью 20 статьи 22 Закона № 44-ФЗ Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Обществом в соответствии с данными Методическими рекомендациями был использован метод сопоставимых рыночных цен, то есть начальная цена определялась на основании направленных коммерческих предложений от хозяйствующих субъектов. 

По мнению Удмуртского ФАС России, подобное формирование лотов привело в конечном итоге к своеобразному «завышению» цены услуги. Так, согласно таблицам, приведенным в оспариваемом решении (стр. 12-16 решения), составленным антимонопольным органом на основании заключенных договоров субподряда, цена за тонну ТКО, которая оплачена конечным исполнителям, в несколько раз ниже цены за тонну, которая была сформирована Организатором торгов и учтена в заключенных контрактах на торгах. 

Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Удмуртской Республики ы отзыве на заявление указало, что по результатам рассмотрения Условий проведения торгов - Сведения о количестве (объеме или массе) твердых коммунальных отходов в зоне деятельности регионального оператора с разбивкой по видам и классам опасности отходов и с учетом сезонной составляющей, поступивших от ООО «Спецавтохозяйство» в 2018г., Минприроды УР пришло к выводу, что они  полностью соответствуют Правилам проведения торгов, по результатам которых формируются цены на услуги по транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора, и согласовало  Условия проведения торгов.

ООО «МУСОРОВОЗОВ» в письменных пояснениях указало, что 29 октября 2018 года между ООО «Спецавтохозяйство» и ООО «Мусоровозов» в установленном законом порядке заключен договор №0400700003718000001-1022476-01 на оказание услуг. Для исполнения обязательств по договору ООО «Мусоровозов» был привлечен ряд третьих лиц (соисполнителей) на основании договоров на оказание услуг по погрузке и транспортированию отходов. При этом в связи с плохой оснащенностью специальной техникой организаций, осуществляющих транспортирование ТКО в сельских районах, ООО «Мусоровозов» приняло решение транспортировать отходы из отдаленных районов республики до мест захоронения с применением пресскомпакторов и специальных автомобилей с системой «мультилифт». Для этих целей обществом были закуплены пресскомпакторы в количестве 21 шт. и специальные автомобили в количестве 8 шт. Таким образом, система транспортирования отходов из отдаленных районов состоит из транспортирования ГКО по первому плечу (от мест накопления до пресскомпактора) и по второму плечу (от пресскомпактора до места захоронения отходов). В то же время, после начала оказания услуг по договору, в течение 1-го квартала 2019 года выяснилось, что стоимость транспортирования 1 тонны ТКО по договорам с соисполнителями не покрывает расходы транспортировщиков на исполнение обязательств и не позволяет привлеченным лицам качественно оказывать услуги. Кроме того выяснилось, что фактическая масса ТКО, образуемых на территории муниципальных образований, значительно ниже массы отходов, заявленных в территориальной схеме по обращению с ГКО УР. В связи с вышеуказанными обстоятельствами в течение 1-го и 2-го кварталов 2019 года цены по договорам с соисполнителями были скорректированы в стороны увеличения практически во всех муниципальных образованиях в границах территории, установленный договором. В связи с существенной отдаленностью обслуживаемых ООО «Мусоровозов» районов от места нахождения общества (г.Ижевск) и мест захоронения отходов, себестоимость транспортирования ТКО только по 2-му плечу составила от 1500 до 3500 рублей за 1 тонну ТКО, что увеличивало общую стоимость транспортирования отходов из отдаленных районов по отношению к средней цене транспортирования по контракту за 1 тонну ТКО более, чем в два раза. За 2019 год объем транспортированных отходов приблизительно составил 267 388 тонн. В то же время, масса ТКО за 2019 год, заявленная в Территориальной схеме, составила 366 802 тонны. Средние затраты на транспортирование 1 тонны ТКО составили 3 114 руб. 82 коп. Таким образом, рентабельность ООО «Мусоровозов» в 2019 году существенно ниже расчетной предпринимательской прибыли регулируемой организации, определяемой в соответствии с Основами ценообразования.

Представитель ООО «Контур», присутствовавший в судебном заседании 02.07.2020, поддержал позицию антимонопольного органа.

Оценив представленные по делу доказательства, суд считает, что решение вынесено в пределах предоставленных антимонопольному органу полномочий, соответствует закону и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

В силу ч. 1 ст. 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. 

Таким образом, для признания ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие двух условий: несоответствие оспариваемого акта действующему законодательству и нарушение в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с п. 1, 2 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства.

Согласно части 2 статьи 24 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе) конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (электронный аукцион, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

В соответствии с частью 5 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями данной главы. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Как следует из пункта 2 части 29 статьи 34 Закона о контрактной системе, Правительство Российской Федерации вправе определить требования к формированию лотов при осуществлении закупок отдельных видов товаров, работ, услуг.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.11.2016 № 1133 утверждены «Правила проведения торгов, по результатам которых формируются цены на услуги по транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора» (далее - Правила № 1133)

Указанные Правила устанавливают порядок проведения торгов, по результатам которых формируются цены на услуги по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее соответственно - торги, региональный оператор), случаи, при которых цены на услуги по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора формируются по результатам торгов, в том числе определяют случаи, когда условия проведения торгов подлежат предварительному согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также порядок такого согласования.

Цены на услуги по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора должны формироваться по результатам торгов в следующих случаях:

а) если в зоне деятельности регионального оператора образуется более 30 процентов твердых коммунальных отходов (по массе отходов), образующихся на территории субъекта Российской Федерации;

б) если требование к формированию по результатам торгов цен на услуги по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора было установлено при проведении конкурсного отбора регионального оператора и определено в соглашении, заключенном между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и региональным оператором (далее - соглашение с субъектом Российской Федерации).

Согласно п. 4 Правил № 1133 торги проводятся в форме аукциона в электронной форме (далее - аукцион) в порядке, установленном Федеральным законом "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон), с учетом особенностей, предусмотренных настоящими Правилами.

В соответствии с п. 5 Правил № 1133 при проведении аукциона на организатора аукциона не распространяются положения Федерального закона, регламентирующие:

а) планирование закупок;

б) предоставление преимуществ при осуществлении закупок и установление ограничений участия в определении поставщика (подрядчика, исполнителя);

в) создание контрактных служб;

г) требования к членам комиссии по осуществлению закупок о прохождении членами комиссии профессиональной переподготовки или повышения квалификации в сфере закупок;

д) последствия признания аукциона в электронной форме несостоявшимся, предусмотренные частью 4 статьи 71 Федерального закона;

е) особенности исполнения контракта в части подготовки и размещения в единой информационной системе в сфере закупок отчета, предусмотренного частью 9 статьи 94 Федерального закона;

ж) изменение и расторжение контракта;

з) осуществление мониторинга закупок и аудита в сфере закупок;

и) контроль в сфере закупок.

Аукционы проводятся на электронных площадках, функционирующих в соответствии с Федеральным законом (п. 6 Правил № 1133).

Организатором аукциона является региональный оператор (п. 7 Правил № 1133).

В силу пункта 8 Правил № 1133 организатор аукциона обязан провести аукцион, сформировав лоты в соответствии с пунктом 9 Правил № 1133. В отношении каждого лота проводится отдельный аукцион.

Согласно пункту 9 Правил № 1133 (в редакции, действовавшей в спорный период) услуги по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов на определенной территории в зоне деятельности регионального оператора выделяются в отдельный лот. В целях формирования лотов территория, в отношении которой региональный оператор обязан провести аукцион, разбивается не менее чем на 3 лота (территории).

Организатор аукциона вправе выделять в отдельные лоты услуги по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов отдельных видов (классов опасности), образующихся на определенной территории в зоне деятельности организатора аукциона.

Согласно п. 62 Правил № 1133 если иное не установлено соглашением с субъектом Российской Федерации, предварительному согласованию подлежат условия проведения торгов, предусмотренные документацией об аукционе, указанные в подпунктах "б", "г", "д" и "ж" пункта 12 настоящих Правил, а также следующие условия проведения торгов:

а) требования к участникам аукциона;

б) порядок, место, дата и время начала и окончания срока подачи заявок на участие в аукционе;

в) порядок расчета цены предмета аукциона;

г) способ и размер обеспечения исполнения победителем аукциона или единственным участником обязательства по договору, порядок и срок его представления.

В соответствии с п. 64 Правил № 1133 уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляет оценку представленных региональным оператором условий проведения торгов с целью определения соответствия этих условий соглашению с субъектом Российской Федерации, территориальной схеме обращения с отходами, региональной программе в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также положениям настоящих Правил, и в течение 5 рабочих дней со дня получения от регионального оператора условий проведения торгов принимает решение о согласовании или о необходимости внесения изменений в условия проведения торгов с указанием разделов (пунктов), требующих доработки, и уведомляет регионального оператора об этом решении в течение одного рабочего дня со дня принятия такого решения.

Постановлением Правительства Удмуртской Республики от 08.11.2017 №431 утверждены «Правила осуществления деятельности региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Удмуртской Республики» (далее – Правила № 431).

В соответствии с пунктом 3 Правил №431 региональный оператор осуществляет свою деятельность на основании соглашения об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами, заключенного между Региональным оператором и Министерством строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Удмуртской Республики по итогам конкурсного отбора Регионального оператора, в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Удмуртской Республики,

Из совокупного анализа вышеизложенных норм следует, что проведение аукциона является обязательным для ООО «Спецавтохозяйство», являющегося Региональным оператором, в силу закона. 

Таким образом, спорный аукцион относится к категории обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов и проводится по правилам Закона о контрактной системе.

С учетом изложенного отклоняются доводы заявителя о том, что при проведении Аукциона № 1, Аукциона № 3 на него, как регионального оператора, не распространяются Закона о контрактной системе. 

В соответствии с ч. 1 ст. 1, ст. 6 Закона о контрактной системе данный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в том числе, в части, касающейся определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Согласно ч. 1 и 2 ст. 8 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям названного Закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

В ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) установлено, что при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Исходя из положений ст. 17 Закона о защите конкуренции запрещаются любые действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов. Перечень нарушений, перечисленный в указанной статье, не является исчерпывающим, и для квалификации действий по организации и проведению торгов как нарушающих требования антимонопольного законодательства необходимы установление и оценка последствий тех или иных нарушений с точки зрения их фактического либо возможного влияния на конкурентную среду в конкретном случае.

Согласно ст. 4 Закона о защите конкуренции признаками ограничения конкуренции признаются следующие обстоятельства - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке; рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке; отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 5 Закона УР от 19.10.2006 №46-РЗ «Об административно-территориальном устройстве Удмуртской Республики» Удмуртская Республика состоит из следующих административно-территориальных единиц:

1)25 районов;

2)5 городов республиканского значения (Ижевск, Воткинск, ФИО7,Можга, Сарапул).

Территория районов непосредственно подразделяется на территории сельсоветов, поссоветов и городов районного значения. Города республиканского значения могут иметь в составе своей территории внутригородские районы (городские районы).

Город республиканского значения - административно-территориальная единица, являющаяся экономическим или социально-культурным центром Удмуртской Республики, имеющим развитую промышленность либо научно-производственный комплекс, развитую социальную инфраструктуру;

внутригородской район (городской район) - административная территория в составе города республиканского значения, выделенная в целях обеспечения эффективности управления городским хозяйством и социальной инфраструктурой, улучшения обслуживания жителей города, приближения государственного и (или) муниципального управления к населению.

В соответствии с частью 3 статьи 5 Закона №46-РЗ, города республиканского значения могут иметь в составе своей территории внутригородские районы (городские районы).

Согласно части 2 статьи 8 Устава г. Ижевска, территория муниципального образования «Город Ижевск» разделена на пять районов: Индустриальный, Ленинский, Октябрьский, Первомайский, Устиновский, не являющихся муниципальными образованиями.

В соответствии с п. 4 Правил № 431 целью деятельности Регионального оператора является обеспечение сбора, транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов в зоне деятельности Регионального оператора в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами (далее - Региональная программа), Территориальной схемой в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, в Удмуртской Республике (далее - территориальная схема обращения с отходами) в зоне своей деятельности, а также в соответствии с настоящими Правилами.

Одной из основных задач Регионального оператора является в том числе реализация территориальной схемы обращения с отходами и мероприятий Региональной программы в зоне его деятельности (п. 5 Правил № 431).

В соответствии с Территориальной схемой обращения с отходами производства и потребления в УР, в том числе твердыми коммунальными отходами, на территории Удмуртской Республики расположены следующие полигоны по захоронению отходов производства и потребления, в том числе твердых коммунальных отходов:

-Удмуртская Республика, Завьяловский район, 31 километр Нылгинского тракта;

- Удмуртская Республика, Завьяловский район, МО «Каменное»;

- Удмуртская Республика, Якшур-Бодьинский район, в 7,6 километрах от с. Якшур-Бодъя;

- Удмуртская Республика, Можгинский район, в 2 километрах на северо-восток от г. Можги.

Согласно утвержденной Территориальной схеме обращения с отходами в Удмуртской Республике территория республики разделана на 5 зон, с учетом расположения полигонов ТКО.

В материалы дела представлено картографическое изображение территориальной схемы обращения с отходами производства и потребления в УР.

Из данной схемы следует, что в зону № 1 входят: Ярский район, Глазовский район, г. ФИО7, Балезинский район, Кезский район, Дебесский район, Шарканский район, Игринский район, Якшур-Бодьинский район, Красногорский район, Юкаменский район; в зону № 2 входят: Сюмсинский район, Селтинский район, Увинский район, Вавожский район; в зону № 3 входит: Завьяловский район, в зону № 4 входят: г. Ижевск, г. Воткинск, Воткинский район, г. Сарапул, Сарапульский район, Малопургинский район, Киясовский район, Камбарский район, Каракулинский район; в зону № 5 входят: г. Можга, Можгинский район, Кизнерский район, Алнашский район, Граховский район. 

Из материалов дела следует, что ООО «САХ» с целью выбора подрядчиков было проведено 4 электронных аукциона. При этом по Аукциону № 1 в один лот были объединены 24 муниципальных образования на территории Удмуртской Республики (Глазовский район, Балезинский район, Дебесский район, Игринский район, Кезский район, Красногорский район, Юкаменский район, Ярский район, Вавожский район, Селтинский район, Сюмсинский район, Увинский район, Завьяловский район, Город Ижевск, Город Сарапул, Каракулинский район, Киясовский район, Малопургинский район, Сарапульский район, Город Можга, Можгинский район, Алнашский район, Граховский район, Кизнерский район) и по Аукциону № 3 - 4 муниципальных образования (г. Воткинск, Воткинский, Шарканский, Якшур-Бодьинский районы).

Таким образом, при формировании лотов региональным оператором не были учтены ни Территориальная схема обращения с отходами в Удмуртской Республике, ни административно-территориальное деление республики. Отсутствует технологическая и функциональная связь в объединении в один лот 24 (Аукцион 1) и 4 (Аукцион 3) муниципальных образований.

Следует отметить, что 24 муниципальных образования, объединенных в один лот, территориально отдалены друг от друга, так в данный лот включены самый северный и самый южный населенные пункты Удмуртии, а также столица республики - г. Ижевск; схемы движения отходов не связаны друг с другом, то есть мусор вывозится на разные полигоны; в дальнейшем после проведения аукциона фактически отходы вывозились субподрядчиками по отдельным районам, что подробно проанализировано Удмуртским ФАС России в оспариваемом решении. Деление территории Республики, которое было произведено Региональным оператором с целью формирования лотов для проведения Аукционов, фактически не сохранилось.

Аналогичная ситуация и с Аукционом № 3.

В связи с объединением в один предмет аукциона оказание услуг по транспортированию твердых коммунальных отходов на территории 24 муниципальных образований Удмуртской Республики начальная (максимальная) цена контракта составила 1 750 453 658,89 руб., обеспечение заявки составило 26 256 804,88 руб., обеспечение исполнения контракта – 175 045 365,89 руб., на территории 4 муниципальных образований начальная (максимальная) цена контракта составила 205582933,62 руб., обеспечение заявки – 20 558 293,36 руб.

Данные обстоятельства свидетельствуют о том, что, что укрупнение региональным оператором предмета аукциона путем включение в него услуг по транспортированию твердых коммунальных отходов 24 и 4 муниципальных образований влечет за собой увеличение цены обеспечительных мер подачи заявок и обеспечения исполнения контракта вследствие увеличения цены контракта, что ограничивает возможности потенциальных участников принять участие в торгах, поскольку они не имеют достаточных производственных мощностей, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для выполнения работ одновременно на всех территориях данных муниципальных образований.

Указанное подтверждается тем, что победителями аукционов ООО «МУСОРОВОЗОВ» и ООО «Комэкотранс» в дальнейшем для выполнения работ были привлечены субподрядчики в общем количестве 26 организаций, которые фактически  обслуживали районы Удмуртии в соответствии как с административно-территориальным делением республики, так с Территориальной схемой обращения с отходами. Присутствовавший в судебном заседании 12.02.2020 директор ООО «МУСОРОВОЗОВ» ФИО8 также пояснил, что необходимость привлечения субподрядчиков была связана с тем, что собственных ресурсов организации для исполнения контрактов не хватало, отсутствует необходимое количество транспорта, техники.

Кроме того, антимонопольным органом в оспариваемом решении был проведен анализ цен по итогам заключенных договоров субподряда, из которого следует, что цена за тонну ТКО, которая оплачена конечным исполнителям в несколько раз ниже цены за тонну, которая были сформирована организатором торгов и учтена в заключенных контрактах на торгах. Общество, осуществляя деятельность в указанной сфере по обращению с отходами, являясь региональным оператором, имело представление о рынке хозяйствующих субъектов в регионе, имеющихся у них материальных и производственных ресурсах, понимало, что при объединении в один лот 24 и 4 муниципальных образования размер НМЦК, размеры обеспечения исполнения контрактов и заявки значительно вырастут, и субъекты малого предпринимательства не смогут принять участие в аукционах, соответственно, цена за тонну останется в ее максимальном значении, не произойдет снижения НМЦК, что и в результате проведения аукционов и получилось. 

С учетом изложенного отклоняются ссылки заявителя на то, что при формировании лотов он не обязан был учитывать финансовые возможности потенциальных участников аукциона, а также на то, что определение начальной (максимальной) цены для проведения указанных аукционов, было выполнено ООО «САХ» в соответствии с законодательством РФ. 

Суд считает, что своими действиями региональный оператор ограничил потенциальное количество участников, желающих принять участие в аукционе, возможность соперничества на аукционе за право заключения контракта и оказания услуг по предмету контракта. Негативное влияние на конкуренцию путем необоснованного укрупнения лота проявляет себя в ограничении состава участников размещения заказа, поскольку фактически создало дополнительные требования к участникам о необходимости наличия большего объема технических, кадровых и финансовых ресурсов, и привело к вытеснению малых хозяйствующих субъектов, не способных либо освоить такой крупный лот, либо выполнить требование об обеспечении исполнения контракта.

При этом организатор аукциона ООО «САХ» имел возможность разделить Аукционы № 1 и № 3 на оказание услуг по транспортированию твердых коммунальных отходов, что подтверждается обстоятельствами дела, в том числе, каким образом фактически осуществлялся вывоз мусора на территории Удмуртской Республики в 2019г., а также того, что в 2020 г. территория республики была разделена на 18 лотов.

Доказательств того, что спорные аукционы невозможно было разделить на меньшие лоты, начальная (максимальная) цена по которым будет составлять меньшую сумму, что позволило бы участвовать в данных аукционах другим хозяйствующим субъектам, ООО «САХ» не представлено.

Доводы заявителя о том, что законодательство не содержит запрета на объединение услуг по транспортированию твердых коммунальных отходов в нескольких муниципальных образованиях в один лот, судом отклоняются, поскольку правомерность объединения услуг в один лот определяется с учетом последствий, которые повлекли за собой такие действия заказчика. В случае, если необоснованное укрупнение лота при организации и проведении аукционов повлекло за собой сокращение числа участников закупки, то такое определение предмета закупки будет являться нарушением законодательства о конкуренции.

Ссылки общества на то, что формирование лотов с учетом распределения территории на 5 зон согласно Территориальной схеме и с учетом административного-территориального деления Удмуртской Республики не позволит достичь обоснованности цены для регионального оператора по результатам торгов по каждому муниципальному образованию, судом отклоняются как документально необоснованные. Кроме того, оспариваемыми актами региональному оператору не вменено проводить аукционы отдельно по каждому муниципальному образованию.

Также не принимаются доводы заявителя о произведенных расчетах  стоимости услуг транспортировки ТКО, поскольку не опровергают выводы антимонопольного органа. Сам же заявитель в ходе судебных заседаний неоднократно отмечал, что проведение аукционов на оказание услуг по транспортированию твердых коммунальных отходов в 2018г. на этапе начала реформы по обращению с твердыми коммунальными отходами носило экспериментальный характер. Обществом представлены расчеты в разрезе каждого муниципального образования, вместе с тем, данные расчеты никак не обосновывают объединение в один лот большого количества разноудаленных муниципальных образований, находящихся в разных зонах Территориальной схемы обращения с отходами в Удмуртской Республике и не устраняют того факта, что в конечном итоге такое формирование лотов привело к ограничению конкуренции при проведении аукционов. 

Также заявителем не представлено доказательств и того, что, если бы ООО «САХ» сформировало лоты в соответствии с административно-территориальным делением Республики и с Территориальной схемой обращения с отходами, с соблюдением норм антиконкурентного законодательства, то это отразилось бы на повышении конечных цен за вывоз мусора для потребителей. 

Ссылки общества на то, что в настоящий момент антимонопольным органом возбуждено дело в отношении торгов, проведенных ООО «САХ» в 2019г. на период 2020 – 2021 годы, судом отклоняются, поскольку данные торги не являются предметом рассмотрения настоящего спора, кроме того, как пояснило УФАС по УР, указанное дело не касается принципа формирования лотов и основано на совершенно иных обстоятельствах.

Доводы заявителя о том, что позиция Удмуртского ФАС России противоречит позиции Федеральной антимонопольной службы России, со ссылкой на письма ФАС России от 08.07.2020 № ИА/57450/20 и от 09.09.2020 № ВК/77955/20, судом не принимаются. ФАС России в названных письмах указал, что Правилами № 1133 не определены конкретные критерии, а также требования к порядку и правилам формирования лотов. При этом ФАС России обращает внимание, что при формировании лотов должны быть учтены логистические факторы, экономические и технические особенности деятельности лиц, осуществляющих транспортирование твердых коммунальных отходов. Правилами № 1133 императивно не установлена обязанность регионального оператора проводить торги в отношении каждого муниципального образования. Объединение нескольких таких образований в один лот не является нарушением антимонопольного законодательства, само по себе выделение большой территории не может рассматриваться как нарушение.

Вместе с тем ФАС России отмечает при этом, что включение в один лот нескольких удаленных друг от друга муниципальных образований может указывать на признаки ограничения конкуренции. Для выявления признаков недопущения, устранения, ограничения конкуренции территориальным антимонопольным органам необходимо оценивать в совокупности следующие обстоятельства:

- способ формирования лотов (в том числе причины включения в них определенных территорий);

- содержание закупочной документации (в том числе анализ её отдельных условий.

Учитывая изложенное, при оценке антимонопольным органом действий регионального оператора при проведении торгов на транспортирование следует учитывать совокупность экономических, логистических, технических и иных факторов. Необходимо оценивать указанные обстоятельства на предмет наличия ограничения конкуренции или возникновения такой угрозы. Вопрос наличия (отсутствия) признаков нарушения антимонопольного законодательства в действиях тех или иных лиц устанавливается антимонопольным органом в каждом конкретном случае, с учетом всех обстоятельств дела в порядке, предусмотренном главой 9 Закона о защите конкуренции.

В данном случае ООО «САХ» не привело конкретные причины объединения в один лот конкретных 24 муниципальных образований, в том числе включающих в себя очень удаленные друг от друга: Глазовский район, Балезинский район, Дебесский район, Игринский район, Кезский район, Красногорский район, Юкаменский район, Ярский район, Вавожский район, Селтинский район, Сюмсинский район, Увинский район, Завьяловский район, Город Ижевск, Город Сарапул, Каракулинский район, Киясовский район, Малопургинский район, Сарапульский район, Город Можга, Можгинский район, Алнашский район, Граховский район, Кизнерский район) и по Аукциону № 3 - 4 муниципальных образования (г. Воткинск, Воткинский, Шарканский, Якшур-Бодьинский районы. 

Общество не обосновало, каким образом объединение в один лот, например, Глазовского и Каракулинского района, находящихся на разных концах территории Республики, ТКО с которых транспортируется на разные полигоны, является экономически целесообразным с точки зрения логистических, технических и иных факторов, а также с учетом того, что такое укрупнение привело и к увеличению начальной максимальной цены контракта, цены обеспечительных мер подачи заявок и обеспечения исполнения контракта.

В отношении Аукциона № 3, несмотря на то, что муниципальные образования г. Воткинск, Воткинский, Шарканский, Якшур-Бодьинский районы территориально близко расположены, но при этом находятся в разных зонах Территориальной схемы обращения с отходами, обществом также не приведено обоснованных причин включения в один лот именно данных муниципальных образований, при том, что также такое объединение привело к увеличению начальной (максимальной) цены контракта до 205582933,62 руб., обеспечения заявки до 3 083 744 руб., обеспечения исполнения контракта – до 20 558 293,36 руб.

Ссылки заявителя на то, что лица, обратившиеся с заявлениями в антимонопольный орган, не принимали участия в аукционах, судом отклоняются по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 2 ст. 39 Закона о защите конкуренции основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является:

1) поступление из государственных органов, органов местного самоуправления материалов, указывающих на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства;

2) заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства;

3) обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства;

4) сообщение средства массовой информации, указывающее на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства;

5) результат проверки, при проведении которой выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, государственными внебюджетными фондами.

Из материалов дела следует, что в данном случае в связи с поступлением в Управление Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике заявлений гражданина ФИО2 и Регионального  общественного объединения общественной организации «СТОПкартель» возбуждено дело по признакам нарушения антимонопольного законодательства, что соответствует положениям п. 2 ч. 2 ст. 39 Федерального закона «О защите конкуренции».

Остальные доводы заявителя судом отклоняются как основанные на неверном толковании норм действующего законодательства и противоречащие материалам дела.

Суд отмечает, что антимонопольным органом установлено и доказано, что в рассматриваемом случае у организатора аукционов не имелось каких-либо препятствий для разделения лотов; необоснованное проведение аукционов укрупненными лотами нарушило принцип равнодоступности при проведении торгов, повлекло за собой ограничение количества участников закупки (в том числе, в связи с увеличением цены контракта, значительного размера обеспечения заявки, необходимости задействовать дополнительные трудовые и финансовые ресурсы), исключило возможность участия в торгах участников соответствующего рынка, тем самым привело к ограничению конкуренции при проведении торгов.

При таких обстоятельствах, Удмуртское УФАС России правомерно признало ООО «САХ» нарушившим требования ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции.        В связи с чем оспариваемое решение является законным и обоснованным. 

Согласно ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства и выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания, в том числе о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Поскольку содержащиеся в оспариваемом решении выводы антимонопольного органа о необоснованном укрупнении лотов при организации и проведении аукционов на оказание услуг по транспортированию твердых коммунальных отходов являются правомерными, то предписание, выданное с целью устранения указанных  нарушений, также соответствует закону и оснований для признания предписания незаконным не имеется.

При этом суд еще раз обращает внимание заявителя на то, что УФАС по УР не вменяет в обязанность ООО «САХ» проводить аукционы отдельно по каждому муниципальному образованию, а предписывает совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, и формировать лоты с учетом зонирования, предусмотренного Территориальной схемой обращения с отходами в Удмуртской Республике, а также административно-территориального деления Удмуртской Республики.

При таких обстоятельствах судом не установлена совокупность оснований для признания ненормативных правовых актов антимонопольного органа недействительными. 

Согласно ч. 3 ст. 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований заявителя.

Согласно ст. 110 АПК РФ и с учетом принятого решения судебные расходы относятся на заявителя.

Руководствуясь ст.ст. 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Удмуртской Республики

решил:

В удовлетворении заявления Общества с ограниченной ответственностью «Спецавтохозяйство» г. Ижевск о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике от 06.08.2019 по делу № АА 06-06/2018-456 отказать.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Судья                                                 М.С. Сидорова