АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ

ул. Герцена, д. 1 «а», Вологда, 160000

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А13-9212/2023

город Вологда

13 декабря 2023 года

Резолютивная часть решения объявлена 12 декабря 2023 года.

Полный текст решения изготовлен 13 декабря 2023 года.

Арбитражный суд Вологодской области в составе судьи Плахиной М.В. при ведении протокола секретарем судебного заседания Зуевой А.В., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению бюджетного учреждения здравоохранения Вологодской области «Вологодская областная клиническая больница» к Территориальному органу Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Вологодской области о признании незаконным акта документарной проверки от 23.05.2023 № 7 и частично незаконным письма от 03.07.2023 № 02-И-1189/23, с участием в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Департамента здравоохранения Вологодской области, бюджетного учреждения здравоохранения Вологодской области «Вологодская станция скорой медицинской помощи» имени Н.Л. Турупанова,

при участии от Территориального органа ФИО2 по доверенности от 27.09.2023, от скорой ФИО3 по доверенности от 11.12.2023,

у с т а н о в и л:

бюджетное учреждение здравоохранения Вологодской области «Вологодская областная клиническая больница» (далее – учреждение, больница, БУЗ ВО «Вологодская областная клиническая больница») обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Территориальному органу Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Вологодской области (далее – Территориальный орган) о признании незаконным акта документарной проверки от 23.05.2023 № 7 и письма от 03.07.2023 № 02-И-1189/23 в части требования при наличии в своей структуре диагностического и хирургического отделений, сосудистого центра оказывать медицинскую помощь в экстренной форме в целях диагностики и лечения независимо от приказа Департамента здравоохранения Вологодской области от 18.03.2022 № 286 «Об организации медицинской помощи по профилям «хирургия», «урология» и «неврология» на территории города Вологды и Вологодского района» с изменениями, внесенными приказом Департамента от 06.12.2022 № 1103.

В качестве устранения нарушенных, по мнению заявителя, прав и законных интересов учреждение просит возложить на Территориальный орган обязанность отозвать информацию о результатах внеплановой документарной проверки из следственного отдела по городу Вологда СУ СК России по Вологодской области, направленную для приобщения к материалам уголовного дела.

Определением суда от 28 сентября 2023 года к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент здравоохранения Вологодской области (далее – Департамент).

Определением суда от 16 ноября 2023 года к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено бюджетное учреждение здравоохранения Вологодской области «Вологодская станция скорой медицинской помощи» имени Н.Л. Турупанова (далее – скорая, БУЗ ВО «Вологодская станция скорой медицинской помощи» им. Н.Л. Турупанова).

Представители заявителя, Департамента, извещенных надлежащим образом о времени и месте рассмотрения спора в порядке статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в предварительное судебное заседание не явились.

В соответствии с частью 4 статьи 137 АПК РФ, с учетом мнения представителей Территориального органа, скорой, в отсутствие возражений заявителя, 12 декабря 2023 года суд завершил предварительное судебное заседание и открыл судебное разбирательство в первой инстанции.

Дело рассмотрено в порядке статьи 156 АПК РФ в отсутствие представителей заявителя, Департамента.

В обоснование требований учреждение в заявлении указало, что согласно приказу Департамента здравоохранения Вологодской области от 18.03.2022 № 286 «Об организации медицинской помощи по профилям «хирургия», «урология» и «неврология» на территории города Вологды и Вологодского района» с изменениями, внесенными приказом Департамента от 06.12.2022 № 1103 дежурными днями больницы для оказания специализированной медицинской помощи по профилю «хирургия» для жителей города Вологды и Вологодского района являются четверг и воскресенье, а так как поступивший пациент являлся жителем города Вологды, то, исключив у него на момент осмотра 07.03.2023 (вторник) желудочно-кишечное кровотечение и острое нарушение мозгового кровообращения, было принято обоснованное решение о направлении пациента в дежурный хирургический стационар (БУЗ ВО «Вологодская городская больница № 2»). Пояснило, что оспариваемые акт и письмо своим содержанием указывают на невозможность больницы осуществлять свою медицинскую деятельность на основании приказов Департамента, в том числе по маршрутизации пациентов между медицинскими учреждениями.

Территориальный орган в отзыве и его представитель в судебном заседании заявленные требования отклонили, указали на несоблюдение досудебного порядка обжалования акта. Сослались на то, что учреждение при наличии возможности не оказало пациенту необходимой медицинской помощи и перенаправило его в иную медицинскую организацию, что в результате несвоевременной диагностики и оказания экстренной специализированной медицинской помощи могло спровоцировать ухудшение состояния здоровья пациента, увеличить риск естественного разрыва аневризмы и привести к стремительному летальному исходу.

Департамент в отзыве на заявление оставил вопрос об удовлетворении требований на усмотрение суда.

Исследовав письменные доказательства по делу, заслушав объяснения представителей Территориального органа, скорой, арбитражный суд считает заявленные требования не подлежащими удовлетворению. 

Как следует из материалов дела, в результате рассмотрения обращения гражданина по факту неоказания больницей медицинской помощи были получены данные о фактах непосредственной угрозы причинения вреда жизни и причинения вреда жизни гражданина, в связи с чем Территориальным органом принято решение о проведении в отношении учреждения внеплановой документарной проверки. Указанное решение от 05.05.2023 № 167 согласовано с Прокуратурой Вологодской области.

Проверка проведена с 15.05.2023 по 23.05.2023, по ее результатам составлен акт от 23.05.2023 № 7, в котором уполномоченным органом сделан вывод о нарушении учреждением требований пунктов 9, 13, 15 Положения об организации специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, утвержденного приказом Минздрава России от 02.12.2014 № 796н, пунктов 1, 2, 7 статьи 4 , части 2 статьи 2, статьи 11, части 1 статьи 19, частей 1-2 статьи 34, части 1 статьи 79 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее – Закон № 323-ФЗ).

Учреждением направлены возражения на акт проверки от 23.06.2023 № 1968, которые Территориальным органом рассмотрены и письмом от 03.07.2023 № 02-И-1189/23 оставлены без удовлетворения. В письме, которым отклонены возражения на акт, уполномоченным органом указано на то, что, учитывая состояние здоровья пациента, наличие в своей структуре диагностического и хирургического отделений, сосудистого центра учреждение обязано было оказать ему медицинскую помощь в экстренной форме в целях диагностики и лечения. Также в письме от 03.07.2023 № 02-И-1189/23 отражено, что информация о результатах внеплановой документарной проверки больницы направлена в следственный отдел по городу Вологда СУ СК России по Вологодской области для приобщения к материалам ранее возбужденному уголовному делу.

Не согласившись с актом проверки и частично письмом от 03.07.2023 № 02-И-1189/23 учреждение обратилось с рассматриваемым заявлением в суд.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как разъясняется в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», при рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, судам следует анализировать его содержание. О принятии решения, порождающего правовые последствия для граждан и (или) организаций, могут свидетельствовать, в частности, установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований. Наименование оспариваемого документа (заключение, акт, протокол, уведомление, предостережение) определяющего значения не имеет.

Акты проверки, исходящие от органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, могут быть оспорены как решения, если в нарушение Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон № 248-ФЗ) в них содержатся требования, предусмотренные частью 2 статьи 90 указанного закона.

На основании пункта 3 части 2 статьи 90 Закона № 248-ФЗ контрольный (надзорный) орган при выявлении в ходе контрольного (надзорного) мероприятия признаков преступления или административного правонарушения направить соответствующую информацию в государственный орган в соответствии со своей компетенцией или при наличии соответствующих полномочий принять меры по привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности.

Поскольку предписание по результатам проверки не выдавалось, а информация о ее результатах направлена в следственный отдел по городу Вологда СУ СК России по Вологодской области, суд считает, что акт проверки и письмо, которым отклонены возражения на акт, могут быть оспорены по правилам главы 24 АПК РФ.

Довод Территориального органа относительно несоблюдения досудебного порядка судом не принимается, поскольку письмом от 03.07.2023 № 02-И-1189/23 возражения на акт рассмотрены и оставлены без удовлетворения. Подача указанных возражений не при помощи единого портала государственных и муниципальных услуг и (или) регионального портала государственных и муниципальных услуг, с учетом их рассмотрения, значения не имеет.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 АПК РФ судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. 

Согласно статье 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Статья 71 АПК РФ предусматривает, что арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

В соответствии с частью 3 статьи 87 Закона № 323-ФЗ, при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) качества и безопасности медицинской деятельности проводятся следующие виды контрольных (надзорных) мероприятий: 1) документарная проверка; 2) выездная проверка; 3) контрольная закупка, проводимая в целях проверки соблюдения медицинской организацией порядка и условий предоставления платных медицинских услуг; 4) инспекционный визит.

Организация и осуществление федерального государственного контроля (надзора) качества и безопасности медицинской деятельности регулируются Законом № 248-ФЗ (часть 4 статьи 87 Закона № 323-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 2 Закона № 248-ФЗ, он регулирует отношения по организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, устанавливает гарантии защиты прав граждан и организаций как контролируемых лиц.

Под государственным контролем (надзором), муниципальным контролем в Российской Федерации (далее - государственный контроль (надзор), муниципальный контроль) в целях настоящего Федерального закона понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений (часть 1 статьи 1 Закона № 248-ФЗ).

В силу части 5 статьи 87 Закона № 323-ФЗ, положение о федеральном государственном контроле (надзоре) качества и безопасности медицинской деятельности утверждается Правительством Российской Федерации.

Положение о федеральном государственном контроле (надзоре) качества и безопасности медицинской деятельности утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.06.2021 № 1048 (далее – Положение № 1048).

Согласно пункту 4 Положения № 1048, государственный контроль (надзор) осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения.

В силу пункта 5 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 323 Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения осуществляет следующие полномочия: государственный контроль качества и безопасности медицинской деятельности посредством проведения проверок (пункт 5.1.3), в том числе, соблюдения медицинскими организациями и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими медицинскую деятельность, порядков оказания медицинской помощи (пункт 5.1.3.2). Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы (пункт 4).

В соответствии с пунктом 11.1.2.2. Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, утвержденного приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 13 августа 2020 года № 844н, территориальный орган осуществляет государственный контроль качества и безопасности медицинской деятельности посредством проведения проверок применения медицинскими организациями и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими медицинскую деятельность, порядков оказания медицинской помощи и стандартов медицинской помощи.

В силу пункта 1 части 1 статьи 57 Закона № 248-ФЗ, основанием для проведения контрольных (надзорных) мероприятий, за исключением случаев, указанных в части 2 настоящей статьи, может быть наличие у контрольного (надзорного) органа сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям либо выявление соответствия объекта контроля параметрам, утвержденным индикаторами риска нарушения обязательных требований, или отклонения объекта контроля от таких параметров.

К контрольным (надзорным) мероприятиям относится проведение документарной проверки (статья 72 Закона № 248-ФЗ).

В силу части 1 статьи 66 Закона № 248-ФЗ внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия, за исключением внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия, проводятся по основаниям, предусмотренным пунктами 1, 3 - 6 части 1 и частью 3 статьи 57 данного закона.

Как видно из материалов дела решение о проведении внеплановой документарной проверки принято на основании пункта 1 части 1 статьи 57 Закона № 248-ФЗ в связи с наличием у Территориального органа сведений о непосредственной угрозе причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью гражданину.

По результатам документарной проверки вынесен акт от 23.05.2023 № 7, в котором отражено: больной ДД.ММ.ГГГГ года рождения, доставлен в 18:45 07.03.2023 бригадой БУЗ ВО «Вологодская станция скорой медицинской помощи» им. Н.Л. Турупанова в приемно-диагностическое отделение БУЗ ВО «Вологодская областная клиническая больница» с диагнозом: желудочно-кишечное кровотечение под вопросом. В анамнезе – язвенная болезнь двенадцатиперстной кишки, артериальная гипертензия 2 ст. Осмотрен врачом-неврологом, с проведением СКТ головного мозга, данных за острое нарушение мозгового кровообращения не установлено, показания для госпитализации в региональный сосудистый центр отсутствуют.  Осмотрен дежурным врачом-хирургом – данных за желудочно-кишечное кровотечение на момент осмотра не выявлено, в госпитализации отказано, в виду наличия болевого синдрома в животе пациент направлен в дежурный хирургический стационар – БУЗ ВО «Вологодская городская больница № 2».

В 20:10 врачом-хирургом была вызвана бригада БУЗ ВО «Вологодская станция скорой медицинской помощи» им. Н.Л. Турупанова для экстренной перевозки больного в БУЗ ВО «Вологодская городская больница № 2», в 20:20 прибытие бригады на вызов, в 20:50 пациент доставлен в БУЗ ВО «Вологодская городская больница № 2», где в 00:01 08.03.2023 умер. Причина смерти – острая сердечная недостаточность, возникшая в результате основного заболевания: атеросклеротическая мешотчатая аневризма брюшного отдела аорты с разрывом стенки, обширное забрюшинное кровоизлияние с прорывом крови в брюшную полость, атеросклероз аорты 4 стадия, 3 степень.

Территориальный орган пришел к выводу, что при наличии у больного показаний (интенсивные боли в животе, слабость) для специализированной медицинской помощи в экстренной форме, БУЗ ВО «Вологодская областная клиническая больница» при наличии возможности не предприняло мер по оказанию пациенту необходимой медицинской помощи и исключив ряд патологий (острое нарушение мозгового кровообращения и желудочно-кишечное кровотечение), направило в иную медицинскую организацию, что в результате несвоевременных диагностики и оказания экстренной специализированной медицинской помощи могло спровоцировать ухудшение состояния здоровья пациента, увеличить риск естественного разрыва аневризмы и привести к стремительному летальному исходу.

Ссылаясь на правомерность своих действий, учреждение указало на необходимость выполнения требований приказа Департамента здравоохранения Вологодской области от 18.03.2022 № 286 «Об организации медицинской помощи по профилям «хирургия», «урология» и «неврология» на территории города Вологды и Вологодского района» с изменениями, внесенными приказом Департамента от 06.12.2022 № 1103, в части маршрутизации больных по профилю «хирургия».

Суд не может согласиться с доводами заявителя по следующим основаниям.

Первичным законодательным актом Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан является Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», согласно части 2 статьи 3 которого нормы об охране здоровья, содержащиеся в других федеральных законах, иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, не должны противоречить нормам настоящего Федерального закона.

Медицинская помощь - комплекс мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и включающих в себя предоставление медицинских услуг (статья 2 Закона № 323-ФЗ).

Пунктами 2, 7 статьи 4 Закона № 323-ФЗ установлено, что одними из основных принципов охраны здоровья являются приоритет интересов пациента при оказании медицинской помощи и недопустимость отказа в оказании медицинской помощи.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 6 Закона № 323-ФЗ приоритет интересов пациента при оказании медицинской помощи реализуется путем организации оказания медицинской помощи пациенту с учетом рационального использования его времени.

В силу части 5 статьи 21 Закона № 323-ФЗ медицинская помощь в неотложной или экстренной форме оказывается гражданам с учетом соблюдения установленных требований к срокам ее оказания.

Согласно пункту 1 части 4 статьи 32 Закона № 323-ФЗ экстренная - медицинская помощь, оказываемая при внезапных острых заболеваниях, состояниях, обострении хронических заболеваний, представляющих угрозу жизни пациента.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 79 Закона № 323-ФЗ медицинская организация обязана оказывать гражданам медицинскую помощь в экстренной форме.

При этом частью 2 статьи 11 Закона № 323-ФЗ определено, что медицинская помощь в экстренной форме оказывается медицинской организацией гражданину безотлагательно и бесплатно. Отказ в ее оказании не допускается.

В силу части 1 статьи 34 Закона № 323-ФЗ под специализированной медицинской помощью понимается медицинская помощь, оказываемая врачами-специалистами, включающая в себя профилактику, диагностику и лечение заболеваний и состояний (в том числе в период беременности, родов и послеродовой период), требующих использования специальных методов и сложных медицинских технологий, а также медицинскую реабилитацию.

Специализированная медицинская помощь оказывается в стационарных условиях и в условиях дневного стационара (часть 2 статьи 34 Закона № 323-ФЗ).

Приказом Минздрава России от 02.12.2014 № 796н утверждено Положение об организации оказания специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи (далее - Положение № 796н, Положение об организации специализированной помощи).

В соответствии с подпунктом «а» пункта 9 Положения об организации специализированной помощи медицинскими показаниями для оказания специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи в стационарных условиях является наличие или подозрение на наличие у пациента заболевания и (или) состояния, требующего оказания специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи в экстренной или неотложной форме в целях диагностики и лечения.

Как следует из пункта 13 Положения № 796н для получения специализированной медицинской помощи в экстренной или неотложной форме пациент самостоятельно обращается в медицинскую организацию или доставляется выездной бригадой скорой медицинской помощи в соответствии с Правилами осуществления медицинской эвакуации при оказании скорой медицинской помощи. При оказании специализированной медицинской помощи в экстренной форме время от момента доставки пациента выездной бригадой скорой медицинской помощи в медицинскую организацию или от момента самостоятельного обращения пациента в медицинскую организацию до установления предварительного диагноза не должно превышать 1 час.

В ходе проведения внеплановой документарной проверки учреждения установлено, что пациент нуждался в оказании специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи в экстренной форме в целях диагностики и лечения.

Пунктом 6 Правил осуществления медицинской эвакуации при оказании скорой, в том числе скорой специализированной медицинской помощи, являющихся Приложением № 1 к приказу Министерства здравоохранения Российской Федерации от 20 июня 2013 года № 388н, предусмотрено, что выбор медицинской организации для доставки пациента при осуществлении медицинской эвакуации производится исходя из тяжести состояния пациента, минимальной по времени транспортной доступности до места расположения медицинской организации и профиля медицинской организации, куда будет доставляться пациент.

В данном случае пациент уже находился в медицинской организации, в которой имеются диагностическое и хирургические отделения, сосудистый центр, следовательно, учитывая состояние больного, учреждение не имело права, с учетом вышеизложенных норм, перенаправлять больного в иное медицинское учреждение даже при наличии приказа Департамента по маршрутизации больных.

Из пункта 1 статьи 198 АПК РФ следует, что решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны недействительными только при наличии одновременно двух условий, а именно, их несоответствия закону или иному нормативному правовому акту и нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере иной экономической деятельности.

Судом такая совокупность обстоятельств не установлена.

Таким образом, требования учреждения не подлежат удовлетворению. 

В связи с отказом в удовлетворении заявленных требований, в соответствии с частью 1 статьи 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3000 руб. подлежат отнесению на заявителя.

Руководствуясь статьями 110, 167 - 170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Вологодской области 

р е ш и л:

в удовлетворении требований бюджетного учреждения здравоохранения Вологодской области «Вологодская областная клиническая больница» отказать.

Решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца после его принятия.

Судья                                                                                                     М.В. Плахина