СЕДЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

улица Набережная реки Ушайки, дом 24, Томск, 634050, http://7aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

город Томск                                                                                      Дело № А27-3680/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 15 сентября 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 сентября 2022 года.

 

  Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего  

 

ФИО1,

судей

 

ФИО2,

 

ФИО3,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Любимовой А.Н., рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области (№ 07АП-7024/22), на решение Арбитражного суда Кемеровской области от 06.06.2022 по делу № А27-3680/2022 (судья Н.Н. Гатауллина) по заявлению Министерства здравоохранения Кузбасса, город Кемерово (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области, город Кемерово (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) об оспаривании предупреждения №1 от 29.12.2021 третье лицо: общество с ограниченной ответственностью «Аврора», город Кемерово (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>),

           В судебном заседании приняли участие: 

от заявителя: ФИО4, представитель по доверенности от 30.06.2022, паспорт;

от заинтересованного лица: ФИО5, представитель по доверенности от 12.04.2022, паспорт;

от третьего лица, (не) заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора: без участия (извещен);

УСТАНОВИЛ:

министерство здравоохранения Кузбасса (далее - заявитель, Министерство) обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением о признании незаконным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области (далее – заинтересованное лицо, Кемеровское УФАС России) №1 от 29.12.2021 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. В порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью «Аврора» (далее – третье лицо, ООО «Аврора»). 

Решением суда от 06.06.2022 требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, антимонопольный орган обратился в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований. Апелляционная жалоба мотивирована неполным выяснением обстоятельств дела, несоответствием выводов, изложенных в решении фактическим обстоятельствам дела, недоказанностью имеющих значение для дела обстоятельств.

В соответствии со статьей 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) отзыв на апелляционную жалобу не поступил.

В судебном заседании представитель Управления доводы апелляционной жалобы поддержала.

Представитель заявителя просила в удовлетворении апелляционной жалобы отказать, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения.

В соответствии со статьей 123, 156 АПК РФ, дело рассмотрено в отсутствие третьего лица, участвующего в деле, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав лиц, участвующих в деле, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, по результатам рассмотрения обращения и на основании осуществления полномочий по контролю за соблюдением требований антимонопольного законодательства антимонопольный орган пришел к выводу о наличии в действиях Министерства признака нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон № 135- ФЗ). 

29.12.2021 Министерству выдано предупреждение № 1 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в котором Управление предупреждает о необходимости прекращении в срок до 20.01.2022 действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, а именно необходимо: внести изменения в Приказ от 03.02.2020 №222 «О создании врачебных комиссий для психиатрического освидетельствования», исключив из текста данного приказа слова «Государственной системы здравоохранения Кемеровской области – Кузбасса». 

Не согласившись с вышеуказанным предупреждением антимонопольного органа, Министерство обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением. Принимая судебный акт об удовлетворении заявленных требований, суд пришел к выводу об их обоснованности. Седьмой арбитражный апелляционный суд соглашается с данными выводами суда по следующим основаниям. 

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой ГК РФ" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Из содержания приведенных правовых норм вытекает, что удовлетворение требований о признании незаконными актов, действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц возможно лишь при наличии совокупности двух условий, а именно нарушения прав и интересов заявителя и несоответствия оспариваемых актов, действий (бездействия) органов и должностных лиц нормам закона или иного правового акта.

Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1).

Частью 1 статьи 39.1 Федерального закона № 135-ФЗ предусмотрено, что в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

В пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, отмечено, что предупреждение отвечает признакам ненормативного правового акта, установленным в части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку принято уполномоченным государственным органом на основании статей 22 и 39.1 Закона о защите конкуренции в отношении конкретного хозяйствующего субъекта и содержит властное предписание, возлагающее на общество обязанность и влияющее тем самым на права хозяйствующего субъекта в сфере предпринимательской деятельности. Следовательно, предупреждение антимонопольного органа может быть предметом самостоятельного обжалования в арбитражном суде.

Судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Согласно положениям пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается: создание дискриминационных условий.

Согласно правовой позиции, выраженной в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Следовательно, антимонопольным органам при признании нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции, помимо доказывания незаконности действия органа власти со ссылками на конкретные нарушенные нормы отраслевого законодательства, необходимо доказывать последствия нарушения (в том числе возможные) в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции. Именно доказанность данного обстоятельства является определяющей на стадии рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

При этом достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Приведенная выше правовая позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.11.2011 № 8799/11.

В пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, указано, что при рассмотрении судом дел, связанных с нарушением части 1 или 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального закона Российской Федерации от 02.07.1992 № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (далее - Закон №3185-1) обязательное психиатрическое освидетельствование работников проводят врачебные комиссии, которые создаются органом управления здравоохранением. 

По результатам обязательного психиатрического освидетельствования гражданин может быть временно (на срок не более пяти лет и с правом последующего переосвидетельствования) признан непригодным вследствие психического расстройства к выполнению отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности.

В соответствии с пунктом 4 Правил прохождения обязательного психиатрического освидетельствования работниками, осуществляющими отдельные виды деятельности, в том числе деятельность, связанную с источниками повышенной опасности (с влиянием вредных веществ и неблагоприятных производственных факторов), а также работающими в условиях повышенной опасности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23.09.2002 № 695 (далее - Правила № 695), освидетельствование работника проводится врачебной комиссией, создаваемой органом управления здравоохранением. 

Пунктом 5.1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 21.11.2011 №323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее - Закон №323-ФЗ) установлено, что организация проведения медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований в медицинских организациях, подведомственных исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации, относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья. 

Согласно подпункту 21 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон №184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится решение вопросов организации медицинских освидетельствований в медицинских организациях, подведомственных исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации. 

Согласно пункту 4.2.7 Положения о Министерстве здравоохранения Кузбасса, утвержденного постановлением Правительства Кемеровской области - Кузбасса от 11.03.2020 № 119 (Положение), Министерство организует проведение медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований в учреждениях здравоохранения. Министерство утверждает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты Министерства в сфере здравоохранения (пункт 4.1.11 Положения). 

В порядке реализации полномочий по организации психиатрического освидетельствования в подведомственных организациях Министерством издан приказ от 03.02.2020 № 222 «О создании врачебных комиссий для психиатрического освидетельствования» утвержден перечень медицинских организаций государственной системы здравоохранения Кемеровской области - Кузбасса, на базе которых создаются комиссии по обязательному психиатрическому освидетельствованию работников, осуществляющих отдельные виды деятельности, в том числе деятельность, связанную с источниками повышенной опасности, а также работающих в условиях повышенной опасности. 

Из запроса Кемеровского УФАС России от 08.12.2021 №11/11552 (приложен к заявлению об оспаривании предупреждения) следует, что предметом рассмотрения Кемеровского УФАС России являлось заявление ООО «Аврора» о наличии в действиях Министерства признаков нарушения Закона № 135-ФЗ, выразившихся в необоснованном отказе в утверждении приказа о создании врачебной комиссии. 

При этом, судом учтено, что Кемеровским УФАС России при рассмотрении заявления ООО «Аврора» не были учтены следующие обстоятельства. 

Согласно пункту 5 приказа № 502н врачебная комиссия создается на основании приказа руководителя медицинской организации. Согласно пункту 21 приказа № 502н контроль за деятельностью врачебной комиссии и ее подкомиссий осуществляет руководитель медицинской организации. 

ООО «Аврора» письмом от 03.09.2021 №007 просило Министерство утвердить приказ главного врача ООО «Аврора» о создании врачебной комиссии в данной организации. Вместе с тем, согласно пункту 5.1 части 1 статьи 16 Закона №323-ФЗ, подпункту 21 пункта 2 статьи 26.3 Закона №184-ФЗ, а также приказу №502н Министерство не обладает полномочиями утверждать приказы частных медицинских организаций, в связи с чем ООО «Аврора» было отказано в утверждении приказа. 

Данные обстоятельства были изложены Министерством в письме от 10.12.2021 № 9895 в ответ на запрос о предоставлении пояснений.

В соответствии с пунктом 7 статьи 4 Закона №135-ФЗ - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. Согласно пункту 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции хозяйствующий субъект - коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации. Статьей 39.1 Закона о защите прав конкуренции предусмотрено основание для выдачи антимонопольным органом предупреждения: действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей. 

В соответствии с пунктом 2 статьи 15 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», а также частью 1 статьи 6 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» учредителем государственных учреждений субъекта Российской Федерации является субъект Российской Федерации. 

В соответствии с пунктом 4.1.9 Положения Министерство осуществляет функции и полномочия учредителя учреждений здравоохранения. 

Медицинские учреждения государственной системы здравоохранения Кемеровской области - Кузбасса, подведомственные Министерству, являются некоммерческими организациями государственной формы собственности. 

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками.

Деятельность по психиатрическому освидетельствованию работников, осуществляющих отдельные виды деятельности, в том числе деятельность, связанную с источниками повышенной опасности (с влиянием вредных веществ и неблагоприятных производственных факторов), а также работающих в условиях повышенной опасности не направлена на извлечение прибыли, не относится к предпринимательской деятельности, а осуществляется во исполнение обязательных требований, установленных статьей 213 Трудового кодекса Российской Федерации. 

Статьей 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет на принятие федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных выше органов власти и местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации ограничивающих конкуренцию актов и совершение ограничивающих конкуренцию действий (бездействие). 

При этом по смыслу Закона о защите конкуренции в указанной сфере деятельности, связанной не с извлечением прибыли, а с исполнением обязательных требований трудового законодательства, отсутствует конкуренция между хозяйствующими субъектами, в связи с чем, судом сделан правомерный вывод о том, что приказ Министерства от 03.02.2020 № 222 «О создании врачебных комиссий для психиатрического освидетельствования» не приводит и не может привести к недопущению, ограничению либо устранению конкуренции.

Возможность проведения иных видов психиатрического освидетельствования в установленном законом порядке организациями, имеющими соответствующие лицензии, при этом не ограничена. 

Анализируя вышеназванные нормативные положения, регламентирующие психиатрическое освидетельствование граждан на предмет допуска к отдельным видам деятельности как на профессиональной, так и на иной основе, суд первой инстанции также верно указывает, что законодатель целенаправленно установил правовую защищенность указанных лиц в сфере психиатрии, ужесточая при этом государственный контроль за теми сторонами этой сферы, которые связаны с реализацией гражданами конституционных прав и свобод, а также с возможностью их ограничения. 

При этом вопрос о наличии/отсутствии оснований для признания гражданина непригодным к выполнению отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности решается в особом порядке врачебной комиссией. 

Применительно к настоящему спору суд при толковании приведенного законодательства исходил из разумного баланса публичных и частных интересов и считает, что осуществление комиссией ООО «Аврора» обязательного психиатрического освидетельствования работников, осуществляющих отдельные виды деятельности, в том числе деятельность, связанную с источниками повышенной опасности (с влиянием вредных веществ и неблагоприятных производственных факторов), а также работающих в условиях повышенной опасности, равно как и участие во врачебных комиссиях, создаваемых органом управления здравоохранением, противоречит пункту 1 статьи 6 Закона РФ от 02.07.1992 №3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» и гарантиях прав граждан при ее оказании и принятым в развитие этого Закона другим нормативным актам. Изложенная позиция согласуется с судебной практикой, в частности: определением Верховного Суда РФ от 07.02.2019 № 302-КГ18-26312 по делу № А19- 20731/2017, постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 15.11.2018 № Ф02-4925/2018 по делу № А19-20731/2017, постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 25.07.2018 № 04АП-1362/2018 по делу № А19- 20731/2017, постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 20.07.2021 № Ф07-6615/2021 по делу № А56-47241/2020 и иными судебными актами.

С учетом вышеуказанных положений процессуального и материального права, проанализировав доводы апелляционной жалобы, оценив все имеющиеся доказательства по делу в их совокупности и взаимосвязи согласно требованиям статей 65, 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что из представленных доказательств и иных материалов дела не усматривается соответствия предупреждения положениям действующего законодательства. Выводы Кемеровского УФАС России о наличии оснований для выдачи предупреждения основаны на неверном толковании норм права. В целом доводы апелляционной жалобы повторяют позицию по делу, не опровергают выводы суда первой инстанции, положенные в основу принятого решения, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта. Таким образом, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Седьмой арбитражный апелляционный суд                             

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кемеровской области от 06.06.2022 по делу № А27-3680/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области - без удовлетворения.

  Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Кемеровской области.

   Настоящий судебный акт выполнен в форме электронного документа и подписан усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, направляется лицам, участвующим в деле, согласно статье 177 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации посредством его размещения на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в режиме ограниченного доступа не позднее следующего дня после дня его принятия.

   Информация о движении дела может быть получена путем использования сервиса "Картотека арбитражных дел" http://kad.arbitr.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

                                                                                            

Председательствующий  

 

ФИО1

 

Судьи

 

ФИО2

 

ФИО3