АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА

Кремль, корпус 4, Нижний Новгород, 603082

 http://fasvvo.arbitr.ru/ E-mail: info@fasvvo.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции 

Нижний Новгород

Дело № А31-1088/2017

27 апреля 2018 года

(дата изготовления постановления в полном объеме)

Резолютивная часть постановления объявлена 25.04.2018.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Александровой О.В., Чигракова А.И.,

при участии представителя

от заинтересованного лица: ФИО1 (доверенность от 25.10.2017 № 32/04)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу 

Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области 

на решение Арбитражного суда Костромской области от 30.08.2017,

принятое судьей Стрельниковой О.А.,  и

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 25.12.2017,

принятое судьями Ившиной Г.Г., Кононовым П.И., Минаевой Е.В.,

по делу № А31-1088/2017 

по заявлению администрации городского округа город Кострома Костромской области (ИНН: 

<

***>, ОГРН: 

<

***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Костромской области 

(ИНН: 

<

***>, ОГРН: 

<

***>)

о признании недействительными решения и предписания,

третьи лица – департамент транспорта и дорожного хозяйства Костромской области, индивидуальный предприниматель ФИО2, Межрегиональная ассоциация перевозчиков,

и   у с т а н о в и л : 

администрация городского округа город Кострома Костромской области (далее – Администрация) обратилась в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (далее – Управление, антимонопольный орган) от 29.12.2016 № 04-14/13 (в полном объеме изготовлено 30.12.2016), в соответствии с которым в действиях (бездействии) Администрации установлено нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), и выданного на его основании обязательного для исполнения предписания.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены департамент транспорта и дорожного хозяйства Костромской области (далее – Департамент), индивидуальный предприниматель ФИО2 (далее – Предприниматель), Межрегиональная ассоциация перевозчиков (далее – МАП).

Решением суда от 30.08.2017 заявленное требование удовлетворено. 

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 25.12.2017 решение оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

По мнению заявителя, суды неправильно применили положения Закона о защите конкуренции, Федерального закона № 220-ФЗ; нарушили нормы Арбитражного процессуального кодекса, так как не провели проверку решения и предписания антимонопольного органа по существу; сделали выводы, не соответствующие обстоятельствам дела.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана его представителем в судебном заседании. 

Администрация в отзыве не согласилась с доводами, изложенными в жалобе.

Администрация и третьи лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения жалобы, представителей в судебное заседание не направили.

Законность принятых Арбитражным судом Костромской области и Вторым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 27.06.2016, 04.07.2016 в Управление поступили коллективные обращения частных пассажирских перевозчиков в отношении действий Администрации, связанных с реализацией  Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 220-ФЗ), по установлению муниципальными нормативными правовыми актами порядка отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок.

По фактам, изложенным в жалобах, Управление провело проверку.

В ходе проведения проверочных мероприятий Управление установило, что решением Думы города Костромы от 30.10.2014 № 190 утвержден Порядок организации транспортного обслуживания населения на территории города Костромы (далее – Порядок № 190), регулирующий отношения, связанные с установлением, изменением, временным закрытием, отменой маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском сообщении, проходящих в границах города Костромы (далее – муниципальные маршруты), организацией остановочных пунктов на указанных маршрутах; с организацией регулярных перевозок по регулируемым тарифам и нерегулируемым тарифам, в том числе с допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок; с обеспечением соблюдения требований, установленных данным порядком.

Согласно пункту 2 части 3 статьи 5 Порядка № 190 муниципальные маршруты формируются исходя из численности населения и структуры районов (территорий) города Костромы, расчета кратчайших расстояний между всеми объектами, анализа пассажиропотоков между основными объектами, пешеходных путей движения к остановочным пунктам, изучения реальной скорости движения, ограничений по организации дорожного движения.

В соответствии со статьей 6 Порядка № 190 для каждого муниципального маршрута в порядке, установленном Администрацией, разрабатываются и утверждаются технико-эксплуатационные условия транспортного обслуживания населения на муниципальном маршруте, определяющие минимальное и максимальное количество транспортных средств каждого класса, их класс, категорию, вместимость, количество рейсов на маршруте, временной интервал между ними и другие параметры, влияющие на безопасность, комфортность и доступность транспортного обслуживания населения, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья.

Во исполнение требований приведенных положений Порядка № 190 постановлением Администрации от 23.12.2015 № 3872 утвержден Порядок разработки и утверждения технико-эксплуатационных условий транспортного обслуживания на маршрутах регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском сообщении, проходящих в границах города Костромы (далее – Порядок № 3872).

Усмотрев в действиях Администрации по установлению Порядком № 3872 положений об установлении и изменении технико-эксплуатационных условий транспортного обслуживания населения на муниципальном маршруте в городе Костроме в отсутствие соответствующего обоснования, без учета требований положений Федерального закона № 220-ФЗ, в том числе части 1 статьи 12 данного закона, признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренные частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, которые привели или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, антимонопольный орган на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции выдал Администрации города Костромы предупреждение от 09.08.2016 № 2010/04 о необходимости принятия действий, направленных на прекращение указанного нарушения антимонопольного законодательства, путем приведения положений Порядка № 3872 в соответствие с указанными нормами, приведение иных муниципальных нормативных правовых актов города Костромы в соответствие с положениями Федерального закона № 220-ФЗ (в том числе части 1 статьи 12), в срок до 30.08.2016.

Ввиду неисполнения Администрацией предупреждения от 09.08.2016 № 2010/04 Управление издало приказ 19.09.2016 № 55 о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Антимонопольный орган счел, что указание органом местного самоуправления в муниципальных правовых актах на определение конкретной категории (в том числе массы) транспортных средств при организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом противоречит нормам Федерального закона № 220-ФЗ, ограничивает перечень транспортных средств, с использованием которых могут осуществляться регулярные перевозки.

Так, до момента вступления в законную силу постановления Администрации от 17.02.2016 № 351 «Об изменении пути следования автомобильного транспорта по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в городском сообщении, проходящим в границах города Костромы и отмене некоторых маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в городском сообщении, проходящим в границах города Костромы», постановления Администрации от 05.07.2016 № 1790 «Об изменении пути следования автомобильного транспорта по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в городском сообщении, проходящим в границах города Костромы» и распоряжения Управления городского пассажирского транспорта Администрации города Костромы от 08.07.2016 № 20/1 «О внесении изменений в распоряжение Управления городского пассажирского транспорта Администрации от 18.05.2016 № 41/1 «Об утверждении технико-эксплуатационных условий транспортного обслуживания на маршрутах регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском сообщении, проходящих в границах города Костромы» деятельность на рынке оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам на территории города Костромы осуществлял 41 хозяйствующий субъект (01.01.2015 – 30.09.2016). После вступления в силу названных муниципальных правовых актов количество хозяйствующих субъектов на рассматриваемом рынке сократилось до 13.

Из обращений частных перевозчиков следовало, что именно в результате внесения изменений в ТЭУ транспортного обслуживания на маршрутах регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском сообщении, проходящих в границах города Костромы, они не могли участвовать в аукционах на право заключения муниципального контракта на выполнение работ по осуществлению регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам города Костромы.

Принимая во внимание изложенные обстоятельства, Управление пришло к выводу о наличии в указанных действиях Администрации признаков ограничения конкуренции, предусмотренных пунктом 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции. По результатам рассмотрения представленных в дело доказательств Комиссия Управления уточнила квалификацию вменяемого заявителю нарушения антимонопольного законодательства.

Управление вынесло решение от 29.12.2016 по делу № 04-14/1313 (в полном объеме изготовлено 30.12.2016), в соответствии с пунктом 1 которого в действиях (бездействии) Администрации установлено нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в действиях (бездействии) заявителя по установлению Порядком № 3872 положений по определению, установлению, порядку изменения в составе технико-эксплуатационных условий категории транспортных средств, других параметров транспортного обслуживания населения на муниципальном маршруте в городе Костроме, без учета требований положений Федерального закона № 220-ФЗ, в том числе статьи 12 данного закона, которое привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. В пункте 2 данного решения Управление указало на выдачу Администрации предписания об устранении выявленного нарушения путем принятия мер, направленных на приведение положений Порядка № 3872 и иных муниципальных нормативных правовых актов города Костромы в соответствие с требованиями Федерального закона № 220-ФЗ (в том числе части 1 статьи 12), Закона о защите конкуренции и указанным решением Управления по делу № 04-14/1313 со сроком исполнения до 01.03.2017. В пункте 3 решения определено передать материалы дела уполномоченному должностному лицу Управления для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства по выявленному факту нарушения антимонопольного законодательства.

В этот же день в адрес заявителя выдано обязательное для исполнения предписание, в соответствии с которым на Администрацию возложена обязанность устранить выявленное нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции путем принятия мер, направленных на приведение положений Порядка № 3872 и иных муниципальных нормативных правовых актов города Костромы в соответствие с требованиями Федерального закона № 220-ФЗ (в том числе части 1 статьи 12), Закона о защите конкуренции и указанным решением Управления по делу № 04-14/1313 со сроком исполнения до 01.03.2017.

Администрация не согласилась с решением и предписанием антимонопольного органа и обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьями 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктом 7 статьи 4, частью 1 статьи 15, частями 1, 2, 4 статьи 39.1, частью 9 статьи 44 Закона о защите конкуренции, суд первой инстанции удовлетворил заявленное требование.

Второй арбитражный апелляционный суд оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В части 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции определено, что предупреждение выдается хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение, в случае выявления признаков нарушения статьи 15 данного закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении статьи 15 названного закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

В соответствии с частью 7 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции при условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением.

В случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения (часть 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции).

Таким образом, по смыслу указанных норм хозяйствующему субъекту должна быть предоставлена возможность исполнения предупреждения в целях избежания привлечения к публично-правовой ответственности.

Управление усмотрело признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в действиях (бездействии) Администрации по утверждению в Порядке                     № 3872 положений об установлении и изменении технико-эксплуатационных условий транспортного обслуживания населения на муниципальном маршруте в городе Костроме и выдало Администрации предупреждение.

Указанное предупреждение было оспорено Администрацией в Арбитражном суде Костромской области. 

Решением суда от 06.03.2017 по делу № А31-9188/2016, оставленным без изменения постановлениями Второго арбитражного апелляционного суда от 20.07.2017 и Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 21.11.2017, предупреждение признано недействительным. Арбитражный суд Костромской области установил, что Порядок                       № 3872 был подготовлен и утвержден на основе муниципального нормативного правового акта – Порядка № 190, который является действующим и подлежит исполнению. Порядок № 3872 определяет лишь общие правила и процедуру разработки и утверждения технико-эксплуатационных условий транспортного обслуживания на маршрутах регулярных перевозок пассажиров и багажа в границах города Костромы, общие требования к установлению и изменению указанных технико-эксплуатационных условий, факторы, которые подлежат учету при определении технико-эксплуатационных условий. При этом Порядок № 3872 не устанавливает технико-эксплуатационных условий транспортного обслуживания на конкретных маршрутах. Сами по себе нормы, установленные Порядком № 3872, без учета анализа практики их применения к конкретным маршрутам, то есть без утверждения ТЭУ конкретных маршрутов движения общественного транспорта, не могут быть признаны нарушающими антимонопольное законодательство, приводящими или могущими привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на рынке перевозок пассажиров автомобильным транспортном. В предупреждении не указаны, какие именно признаки нарушения антимонопольного законодательства, в частности части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, имели место при утверждении Администрацией Порядка № 3872 и в чем именно они выразились; отсутствует четкий перечень действий, которые следует совершить Администрации в целях прекращения нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, в частности, в предупреждении не указано, какие именно положения Порядка № 3872 и в какой части следует привести в соответствие с нормами Федерального закона № 220-ФЗ и Закона о защите конкуренции. Установив  указанные обстоятельства, суды признали, что вывод Управления о наличии в действиях (бездействии) Администрации признаков нарушения антимонопольного законодательства, в частности части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, является преждевременным и необоснованным.

Управление возбудило дело о нарушении антимонопольного законодательства и приняло оспоренные в настоящем деле решение и предписание ввиду неисполнения Администрацией указанного предупреждения, которое было признано судом недействительным.

На основании изложенного суды, оценив представленные в материалы дела документы, установили, что Управление возбудило дело о нарушении антимонопольного законодательства, в то время как у Администрации не было возможности для исполнения предупреждения; поскольку выданное Управлением предупреждение было признано судом не соответствующим положениям Закона о защите конкуренции, у антимонопольного органа отсутствовали основания для возбуждения дела о нарушения антимонопольного законодательства.

При таких обстоятельствах суды правомерно удовлетворили заявленное требование.

Доводы, приведенные в жалобе, не опровергают выводы судов и, по существу, направлены на переоценку представленных в дело доказательств и установленных судами обстоятельств, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции (статья 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Несогласие заявителя жалобы с установленными по делу обстоятельствами и с оценкой судами доказательств, а также иное толкование заявителем норм права не является основанием для отмены принятого судебного акта в суде кассационной инстанции.

Арбитражный суд Костромской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе Управления не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 30.08.2017 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 25.12.2017 по делу №  А31-1088/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области – без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия. 

           Председательствующий

 

И.Л. Забурдаева

 Судьи

О.В. Александрова

А.И. Чиграков