ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

 

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

№ 18АП-13926/2021

г. Челябинск

02 ноября 2021 года

Дело № А76-17892/2021

 

Резолютивная часть постановления объявлена 26 октября 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 02 ноября 2021 года.

 

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Скобелкина А.П., 

судей Арямова А.А., Киреева П.Н., 

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства здравоохранения Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 11.08.2021 по делу № А76-17892/2021.

В судебном заседании приняли участие представители:

общества с ограниченной ответственностью «Омега» - ФИО2 (паспорт, доверенность от 28.06.2021, диплом);

Министерства здравоохранения Челябинской области - ФИО3 (паспорт, доверенность от 11.01.2021, диплом).

 

Общество с ограниченной ответственностью «Омега» (далее – ООО «Омега») обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании незаконным отказа Министерства здравоохранения Челябинской области (далее – Министерство) в форме письма от 24.02.2021 №01/1648 о не включении ООО «Омега» в перечень медицинских организаций на территории Челябинской области, уполномоченных на выдачу документов, подтверждающих отсутствие у иностранного гражданина заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, а также сертификата об отсутствии у иностранного гражданина заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), утвержденный постановлением Правительства Челябинской области от 24.09.2018 № 431-П; об обязании Министерство устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ООО «Омега»: включить ООО «Омега» в перечень медицинских организаций на территории Челябинской области, уполномоченных на выдачу документов, подтверждающих отсутствие у иностранного гражданина заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, а также сертификата об отсутствии у иностранного гражданина заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), утвержденный постановлением Правительства Челябинской области от 24.09.2018 № 431-П, по Челябинскому городскому округу путем подготовки проекта постановления Правительства Челябинской области о внесении изменений в постановление Правительства Челябинской области от 24.09.2018 года № 431-П и внести его на рассмотрение Правительства Челябинской области в установленном порядке (с учетом уточнения заявления от 22.07.2021, которое с соблюдением положений статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации принято арбитражным судом, т. 1, л.д. 82-83).

Определением суда от 07.07.2021 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Правительство Челябинской области.

Решением суда первой инстанции от 11.08.2021 заявленные требования удовлетворены. Судом признано недействительным изложенное в форме письма от 24.02.2021 № 01/1648 решение Министерства здравоохранения Челябинской области об отказе во включении общества с ограниченной ответственностью «Омега» в перечень медицинских организаций на территории Челябинской области, уполномоченных на выдачу документов, подтверждающих отсутствие у иностранного гражданина заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, а также сертификата об отсутствии у иностранного гражданина заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), утвержденный постановлением Правительства Челябинской области от 24.09.2018 № 431-П. Суд обязал Министерство здравоохранения Челябинской области разработать и внести на рассмотрение Правительства Челябинской области проект постановления Правительства Челябинской области о включении общества с ограниченной ответственностью «Омега» в перечень медицинских организаций на территории Челябинской области, уполномоченных на выдачу документов, подтверждающих отсутствие у иностранного гражданина заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, а также  сертификата об отсутствии у иностранного гражданина заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), утвержденный постановлением Правительства Челябинской области от 24.09.2018 № 431-П. Кроме того, с Министерства здравоохранения Челябинской области в пользу общества с ограниченной ответственностью «Омега» взыскана государственная пошлина в размере 3 000 руб.

Не согласившись с решением суда первой инстанции Министерство обратилось в арбитражный суд апелляционной инстанции с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование жалобы ссылается на неверное применение судом норм материального права.

Министерство указывает, что в обжалуемом решении не указана норма права, в соответствии с которой на Правительство Челябинской области возложена обязанность включить определенное юридическое лицо в Перечень медицинских организаций на территории Челябинской области, уполномоченных на выдачу документов, подтверждающих отсутствие у иностранного гражданина заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, а также сертификата об отсутствии у иностранного гражданина заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), утвержденный постановлением Правительства Челябинской области от 24.09.2018 №431-П. В связи с чем, отсутствует и у Министерства здравоохранения Челябинской области обязанность по подготовке соответствующего проекта постановления Правительства о включении определенного юридического лица в Перечень медицинских организаций, утвержденный постановлением Правительства Челябинской области от 24.09.2018 №431-П.

По мнению подателя жалобы, судом первой инстанции не применен подпункт 5 пункта 2 статьи 13.3 Федерального закона №115-ФЗ и не полностью выяснены имеющие значение для дела обстоятельства, связанные с наличием или отсутствием у Министерства полномочий на принятие решения о включении или о не включении в Перечень медицинских организаций, утвержденный постановлением Правительства Челябинской области от 24.09.2018 №431-П.

Также указывает, что судом первой инстанции произведена неверная оценка содержания письма Министерства от 24.02.2021 №01/1648, направленного в адрес ООО «Омега». Данное письмо подготовлено в пределах компетенции государственного органа в соответствии с требованиями Федерального закона от 02.05.2006 №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Из письма Министерства от 24.02.2021 №01/1648, направленного в адрес ООО «Омега» следует, что оно носит разъяснительный характер и содержит мнение государственного органа, данное в пределах его компетенции. Письмо Министерства от 24.02.2021 №01/1648 не содержит решение об отказе во включении в Перечень медицинских организаций, утвержденный постановлением Правительства Челябинской области от 24.09.2018 №431-П.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». 

В соответствии со статьями 123, 156, 200 Арбитражного процессуального кодекса российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена без участия неявившихся лиц.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ООО «Омега» внесено в реестр юридических лиц с 04.09.2009, основным видом деятельности которого является деятельность в области здравоохранения (т.1, л.д. 45-54). 

ООО «Омега» осуществляет следующую медицинскую деятельность: 

оказание первичной медико-санитарной помощи; 

проведение медицинских осмотров (предварительных, периодических), (предрейсовых, послерейсовых); 

проведение медицинских освидетельствований: на наличие медицинских противопоказаний к управлению транспортным средством, на наличие медицинских противопоказаний к владению оружием; 

проведения медицинских экспертиз: экспертизы качества медицинской помощи и экспертизе профессиональной пригодности. 

В 2020 году ООО «Омега» получена лицензия на осуществление медицинской деятельности, включая работы (услуги) по: медицинскому освидетельствованию на наличие инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа иностранным гражданам и лицам без гражданства в выдаче либо аннулировании разрешения на временное проживание, или вида на жительство, или разрешения на работу в Российской Федерации (т.1, л.д. 21, 33).

Письмом от 20.07.2020 № 45 ООО «Омега» обратилось в Министерство с просьбой включить ООО «Омега» в перечень медицинских организаций на территории Челябинской области, уполномоченных на выдачу документов, подтверждающих отсутствие у иностранного гражданина заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, а также сертификата об отсутствии у иностранного гражданина заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), утвержденный постановлением Правительства Челябинской области от 24.09.2018 № 431-П (далее именуется - Перечень), с целью выдачи документов, подтверждающих отсутствие у иностранного гражданина, желающего получить патент, заболевания наркоманией и выданные по результатам медицинского осмотра, включающего в себя химикотоксикологические исследования наличия в организме человека наркотических средств, психотропных веществ и их метаболитов, и инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих (т.1, л.д. 20). 

Письмом Министерства от 28.07.2020 № 02/6920 заявителем получен отказ (т.1, л.д. 17-19). 

27.01.2021 ООО «Омега» направило в адрес Правительства Челябинской области заявление о включении заявителя в Перечень, а именно: 

с правом обследования иностранных граждан на сифилис и выдачу врачом-дерматовенерологом заключения; 

обследования на лепру и выдачу медицинского заключения врачом-инфекционистом; 

обследования на туберкулез и выдачу медицинского заключения врачом-фтизиатром; 

выдачу медицинского заключения о наличии (об отсутствии) инфекционных заболеваний представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранных лиц и лиц без гражданства, или вида на жительство, или патента, или разрешения на работу в Российской Федерации, по результатам прохождения медицинской комиссии в ООО «Омега» (т.1, л.д. 15-16). 

Указанному заявлению присвоен входящий номер 01-130/1667 от 27.01.2021 и на основании резолюции Губернатора Челябинской области ФИО4 направлено на рассмотрение ФИО5 Первым заместителем Губернатора Челябинской области ФИО5 заявление направлено на рассмотрение в Министерство. 

Письмом Министерства от 24.02.2021 № 01/1648 на обращение ООО «Омега» от 27.01.2021 б/н, направленное в адрес Правительства Челябинской области, получен отказ о включении в Перечень (т.1, л.д. 11-13). Указанное письмо Министерства поступило в ООО «Омега» 01.03.2021, о чем свидетельствует почтовый штамп (т.1, л.д. 14). 

Не согласившись с указанным отказом Министерства от 24.02.2021 №01/1648 ООО «Омега» обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что отказ Министерства о включении ООО «Омега» в Перечень в форме письма от 24.02.2021 №01/1648 противоречит нормам действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя при осуществлении им своей предпринимательской деятельности.

Оценивая позицию суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции полагает необходимым руководствоваться следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для его вынесения возлагается на орган, принявший этот ненормативный правовой акт (ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 13.3 Федерального закона от 25.07.2002 №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 115-ФЗ) работодатели или заказчики работ (услуг), являющиеся юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями либо частными нотариусами, адвокатами, учредившими адвокатский кабинет, или иными лицами, чья профессиональная деятельность в соответствии с федеральными законами подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию, имеют право привлекать к трудовой деятельности законно находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и достигших возраста восемнадцати лет, при наличии у каждого такого иностранного гражданина патента, выданного в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Работодатели или заказчики работ (услуг), являющиеся гражданами Российской Федерации, имеют право привлекать к трудовой деятельности для обеспечения личных, домашних и иных подобных нужд, не связанных с осуществлением работодателем или заказчиком работ (услуг) предпринимательской деятельности, иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и достигших возраста восемнадцати лет, при наличии у каждого такого иностранного гражданина патента, выданного в соответствии с настоящим Федеральным законом. 

Частью 2 статьи 13.3 Федерального закона № 115-ФЗ установлено, что для получения патента иностранный гражданин в течение тридцати календарных дней со дня въезда в Российскую Федерацию представляет лично или через уполномоченную субъектом Российской Федерации организацию, указанную в пункте 9 статьи 13 настоящего Федерального закона, в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции, документы, подтверждающие отсутствие у данного иностранного гражданина заболевания наркоманией и выданные по результатам медицинского осмотра, включающего в себя химико-токсикологические исследования наличия в организме человека наркотических средств, психотропных веществ и их метаболитов, и инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих, предусмотренных перечнем, утверждаемым уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, а также сертификат об отсутствии у данного иностранного гражданина заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции). Указанные документы и сертификат выдаются медицинскими организациями, находящимися на территории Российской Федерации, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или федеральным законом. 

Порядок подтверждения или отсутствия инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранных граждан и лиц без гражданства, или вида на жительство, или патента, или разрешения на работу в Российской Федерации, а также порядка подтверждения их наличия или отсутствия, а также формы медицинского заключения о наличии (об отсутствии) указанных заболеваний утвержден Приказом Минздрава России от 29.06.2015 № 384н (далее - Порядок № 384н). 

Согласно пункту 2 Порядка № 384н подтверждение наличия или отсутствия инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранных граждан и лиц без гражданства, или вида на жительство, или патента, или разрешения на работу в Российской Федерации осуществляется в рамках медицинского освидетельствования, проводимого в медицинской организации либо иной организации, осуществляющей медицинскую деятельность, оказывающей первичную медико-санитарную помощь, независимо от организационно-правовой формы при наличии лицензии на осуществление медицинской деятельности, предусматривающей соответствующие работы (услуги) (далее - медицинская организация), за исключением случаев прохождения, медицинского освидетельствования в целях получения документов, указанных в подпункте 5 пункта 2 статьи 13.3 Федерального закона № 115-ФЗ, когда высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обязан установить перечень медицинских организаций, уполномоченных на выдачу на территории субъекта Российской Федерации таких документов. 

В соответствии с подпунктом 5 пункта 2 статьи 13.3 Федерального закона № 115-ФЗ для получения патента иностранный гражданин должен представить в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции документы, подтверждающие отсутствие у данного иностранного гражданина заболевания наркоманией и выданные по результатам медицинского осмотра, включающего в себя химико-токсикологические исследования наличия в организме человека наркотических средств, психотропных веществ и их метаболитов, и инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих, предусмотренных перечнем, утверждаемым уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, а также сертификат об отсутствии у данного иностранного гражданина заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), которые выдаются медицинскими организациями, находящимися на территории Российской Федерации, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или федеральным законом. 

При этом высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обязан установить перечень медицинских организаций, уполномоченных на выдачу на территории данного субъекта Российской Федерации документов, указанных в пп. 5 пункта 2 статьи 13.3 Федерального закона № 115-ФЗ. 

Вышеуказанные положения Федерального закона №115-ФЗ напрямую определяют, что медицинское освидетельствование (медицинский осмотр) может проводиться только в медицинских организациях, перечень которых установлен высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, поскольку в соответствии со статьей 2 Федерального закона № 115-ФЗ патентом признается документ, подтверждающий право иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, за исключением отдельных категорий иностранных граждан в случаях, предусмотренных Федеральным законом № 115-ФЗ, на временное осуществление на территории субъекта Российской Федерации трудовой деятельности. 

Согласно Уставу (Основному закону) Челябинской области, Закону Челябинской области от 17.12.2001 № 57-ЗО «О Правительстве Челябинской области» Правительство Челябинской области является высшим исполнительным органом государственной власти Челябинской области. 

Постановлением Правительства Челябинской области от 24.09.2018 №431-П утвержден Перечень медицинских организаций на территории Челябинской области, уполномоченных на выдачу документов, подтверждающих отсутствие у иностранного гражданина заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, а также сертификата об отсутствии у иностранного гражданина заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), включающий в себя только медицинские организации государственной системы здравоохранения. 

Как указано выше, ООО «Омега» имеет лицензию на осуществление медицинской деятельности от 19.11.2020 № ЛО-74-01-005692, в том числе: оказание работ (услуг) по медицинскому освидетельствованию на наличие инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа иностранным гражданам и лицам без гражданства в выдаче либо аннулировании разрешения на временное проживание, или вида на жительство, или разрешения на работу в Российской Федерации (т.1, л.д. 21, 33). 

Кроме проведения медицинского освидетельствования на наличие инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа иностранным гражданам и лицам без гражданства в выдаче либо аннулировании разрешения на временное проживание, или вида на жительство, или разрешения на работу в Российской Федерации ООО «Омега» осуществляет, в том числе работы (услуги) по рентгенологии, дерматовенерологии, инфекционным болезням, фтизиатрии. 

Наличие лицензии на осуществление медицинской деятельности от 19.11.2020 № ЛО-74-01-005692 подтверждает, что ООО «Омега» соответствует лицензионным требованиям, установленным постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 №291 «О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»), и обладает необходимыми материальными и техническими ресурсами, а именно: 

а) имеет на законном основании помещения, необходимые для выполнения работ (услуг) и отвечающие установленным требованиям; 

б) медицинская помощь при выполнении работ (услуг), указанных в лицензии, предоставляется медицинскими работниками, имеющими специальную подготовку и отвечающими квалификационным требованиям, установленным: 

статьей 100 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»; 

приказом Минздравсоцразвития России от 23.07.2010 № 541н «Об утверждении Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел «квалификационные характеристики должностей работников в сфере здравоохранения»; 

приказом Минздрава России от 08.10.2015 № 707н «Об утверждении Квалификационных требований к медицинским и фармацевтическим работникам с высшим образованием по направлению подготовки «Здравоохранение и медицинские науки»; 

приказом Минздрава России от 10.02.2016 № 83н «Об утверждении Квалификационных требований к медицинским и фармацевтическим работникам со средним медицинским и фармацевтическим образованием». 

в) оснащено необходимыми медицинскими изделиями, включая медицинское оборудование, определенное порядками оказаниями медицинской помощи. 

Как было указано ранее, 20.07.2020 ООО «Омега» письмом № 45 обратилось в Министерство с просьбой включить ООО «Омега» в Перечень с целью выдачи документов, подтверждающих отсутствие у иностранного гражданина, желающего получить патент, заболевания наркоманией и выданные по результатам медицинского осмотра, включающего в себя химико-токсикологические исследования наличия в организме человека наркотических средств, психотропных веществ и их метаболитов, и инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих (т.1, л.д.20).

Министерство в письме от 28.07.2020 №02/6920 сообщило обществу, что коммерческие организации, претендующие на включение в Перечень медицинских учреждений, не вправе осуществлять выдачу официального документа о наличии или об отсутствии ВИЧ-инфекции у свидетельствуемого лица, поскольку данное действие осуществляется только учреждениями государственной или муниципальной системы здравоохранения. Указанные организации также не имеют возможность соблюдения положений приказа Минздрава Российской Федерации от 21.03.2003 №109 «О совершенствовании противотуберкулезных мероприятий в Российской Федерации», согласно которому централизованный контроль за выявлением и диагностикой больных туберкулезом осуществляет областной (окружной, краевой, республиканский) противотуберкулезный диспансер. Утверждаемый Перечень медицинских организаций не может быть увязан только с наличием лицензии на соответствующую медицинскую деятельность (т.1, л.д.17-19. 

Общество «Омега» обратилось в Правительство Челябинской области с заявлением о включении общества в Перечень медицинских организаций, уполномоченных на выдачу на территории данного субъекта Российской Федерации документов, подтверждающих отсутствие у данного иностранного гражданина заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих, а именно: с правом обследования иностранных граждан на сифилис и выдачу врачом – дерматовенерологом заключения; обследования на лепру и выдачу медицинского заключения врачом-фтизиатром. Также выдачу медицинского заключения о наличии (отсутствии) инфекционных заболеваний представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранных лиц и лиц без гражданства, или вида на жительство, или патента, или разрешения на работу в Российской Федерации, по результатам прохождения медицинской комиссии в ООО «Омега» (т.1, л.д.15-16).

Министерство здравоохранения Челябинской области направило в адрес общества «Омега» письмо от 24.02.2021 №01/1648 (т.1, л.д.11-13).

В качестве правового обоснования оспариваемого отказа во включении ООО «Омега» в Перечень Министерство указало: 

1) о невозможности выдачи медицинской организацией частной системы здравоохранения официального документа о наличии или об отсутствии ВИЧ-инфекции у освидетельствуемого лица в соответствии с пунктом 2 статьи 7 Федерального закона «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)», так как данное действие осуществляется только учреждениями государственной или муниципальной системы здравоохранения; 

2) о возможности подтверждения установленного диагноза «туберкулез» только в государственных бюджетных учреждениях области на соответствующей врачебной комиссии в соответствии с приказом Минздрава России от 21.03.2003 № 109 «О совершенствовании противотуберкулезных мероприятий в Российской Федерации», согласно которому централизованный контроль за выявлением и диагностикой больных туберкулезом осуществляет областной противотуберкулезный диспансер. 

Дополнительно в судебном заседании суда первой инстанции Министерство указало, что: 

1) ООО «Омега» является коммерческой организацией, а медицинские организации, включенные в Перечень, утвержденный Правительством Челябинской области от 24.09.2018 № 431-П, являются некоммерческими организациями, основной целью их деятельности является не извлечением прибыли, а достижение общественных благ - охрана здоровья; 

2) о невозможности координации и контроля деятельности частных медицинских организаций со стороны Минздрава Челябинской области, так как не обладает контрольно-надзорными полномочиями в отношении указанных организаций, и наделен лишь полномочиями по проведению ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности, подведомственных ему государственных учреждений здравоохранения; 

3) о невозможности налаживания обмена информацией между медицинскими организациями частной системы здравоохранения, государственными учреждениями здравоохранения и Минздравом Челябинской области, соответственно, невозможностью минимизировать фальсификацию медицинских заключений. Между тем, обмен информацией, координация и постоянный контроль работы государственных учреждений, включенных в Перечень, утвержденный Правительством Челябинской области от 24.09.2018 № 431-П, налажен со стороны Минздрава Челябинской области, что минимизирует возможность фальсификации медицинских заключений; 

4) о невозможности влияния со стороны Минздрава Челябинской области на процессы реорганизации и ликвидации медицинских организаций частной системы здравоохранения, что может негативным образом отразиться на обеспечение национальной безопасности. 

Относительно довода о коммерческой цели деятельности ООО «Омега» в отличие от целей, преследуемых государственными медицинскими организациями, суд первой инстанции указал следующее.

В соответствии со статьёй 29 Федерального закона от 21.11.2011 №323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 323-ФЗ) организация охраны здоровья основывается на функционировании и развитии государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения. 

Основные принципы охраны здоровья, права и обязанности медицинских организаций, права, обязанности, ограничения медицинских работников при оказании медицинской помощи, вопросы оказания медицинской помощи, предусмотренные, в том числе статьями 4, 29, 37, 78, 79, 72, 73, 74, 82, 83 Федерального закона № 323-Ф3, регламентируют одинаковые подходы к организации процессов оказания медицинской помощи, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности и ведомственной принадлежности медицинских организаций. 

В соответствии со статьёй 16 Федерального закона № 323-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья, в том числе относится: 

координация деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере охраны здоровья, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения на территории субъекта Российской Федерации. 

Указанным полномочием на территории Челябинской области наделено Министерство здравоохранения Челябинской области (пп.14 пункта 7 Положения о Министерстве здравоохранения Челябинской области, утвержденного постановлением Губернатора Челябинской области от 27.07.2004 № 383). 

Оказание медицинской помощи иностранным гражданам в Российской Федерации определяется постановлением Правительства Российской Федерации от 06.03.2013 № 186 «Об утверждении Правил оказания медицинской помощи иностранным гражданам на территории Российской Федерации». 

В соответствии с указанным нормативным правовым актом, статьёй 83 Федерального закона № 323-Ф3, программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи выдача медицинских документов, предусмотренных подпунктом 5 пункта 2 статьи 13.3 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ, иностранным гражданам осуществляется на платной основе медицинскими организациями государственной системы здравоохранения. Соответственно, для некоммерческих организаций – государственных учреждений здравоохранения, является один из источников формирования имущества, предусмотренных действующим законодательством, а именно статьями 83, 84 Федерального закона № 323-Ф3, статьями 9.2, 26 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». 

Относительно координации и контроля Министерством деятельности государственных учреждений здравоохранения; отсутствия полномочий у Министерства по проведению контрольно-надзорных мероприятий в отношении медицинских организаций частной системы здравоохранения, что не исключает возможности фальсификации медицинских заключений, суд отметил следующее. 

Так, контроль (надзор) в сфере охраны здоровья граждан определён статьей 85 Федерального закона № 323-Ф3 и осуществляется посредством, в том числе: 

1) федерального государственного контроля (надзора) качества и безопасности медицинской деятельности; 

2) ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности в соответствии со статьёй 89 Федерального закона № 323-ФЗ; 

3) внутреннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности в соответствии со статьёй 90 Федерального закона № 323-ФЗ. 

Порядок организации и проведения ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности определен приказом Минздрава России от 31.07.2020 № 787н.

Согласно пунктам 2, 5 Порядка организации и проведения ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности, утвержденного приказом Минздрава России от 31.07.2020 №787н, ведомственный контроль организуется и осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в подведомственных им медицинских организациях. Предметом, которого в том числе может быть и соблюдение порядков проведения медицинских экспертиз, диспансеризации, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований. 

Предметом федерального государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности, проводимого Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения, в соответствии с Положением о федеральном государственном контроле (надзоре) качества и безопасности медицинской деятельности, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29.06.2021 №1048, может быть так же соблюдение медицинскими организациями порядков оказания медицинской помощи, положений об организации оказания медицинской помощи по видам медицинской помощи, правил проведения лабораторных, инструментальных, патологоанатомических и иных видов диагностических исследований, порядков проведения медицинских экспертиз, диспансеризации, диспансерного наблюдения, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований. 

Федеральный государственный контроль качества и безопасности медицинской деятельности в отличие от ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности проводится в медицинских организациях государственной, муниципальной и частной системы здравоохранения. 

Оба вида контроля в части плановых проверок проводятся на основании плана проверок. 

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к выводу, что законодательством определён порядок проведения контроля над деятельностью не только государственных учреждений здравоохранения, но и медицинских организаций частной системы здравоохранения. 

При этом вопрос об исключении (либо минимизации) фальсификации медицинских заключений не является предметом ни ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности, ни федерального государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности. Указанные правоотношения являются предметом уголовного преследования и не относятся к компетенции Министерства здравоохранения Челябинской области. 

Относительно невозможности обмена информацией и координации деятельностью государственных учреждений здравоохранения Минздрава Челябинской области и отсутствии такого взаимодействия с медицинскими организациями частной системы здравоохранения, суд отметил следующее.

Министерством совместно с Управлением Роспотребнадзора по Челябинской области принят приказ от 23.09.2015 № 1439/282 «О совершенствовании работы по медицинскому освидетельствованию иностранных граждан и лиц без гражданства», который в соответствии с Перечнем, утвержденным постановлением Правительства Челябинской области от 24.09.2018 № 431-П, определяет: 

перечень медицинских организаций и проводимые ими виды обследований иностранных граждан и лиц без гражданства с выдачей соответствующих документов; 

медицинскую организацию, ответственную за организацию медицинского освидетельствования иностранных граждан и лиц без гражданства; 

алгоритм работы и взаимодействия между организациями. 

Министерство, обладая полномочием по координации деятельности субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения на территории Челябинской области (пп.14 пункта 7 Положения о Министерстве здравоохранения Челябинской области, утвержденного постановлением Губернатора Челябинской области от 27.07.2004 № 383), имеет право и возможность организовать обмен информацией при проведении медицинского освидетельствования иностранных граждан и лиц без гражданства на наличие у них инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулировании разрешения на временное проживание, или вида на жительство, или разрешения на работу в Российской Федерации, включая медицинские организации частной системы здравоохранения, путем внесения соответствующих изменений в указанный приказ. 

Относительно отсутствия возможности со стороны органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации планировать и влиять на процедуры реорганизации и ликвидации медицинских организаций частной системы здравоохранения, что может негативно отразиться на обеспечении национальной безопасности, связанной с распространением инфекционных заболеваний, суд отметил следующее. 

Согласно статье 2 Федерального закона № 323-Ф3 медицинской организацией является юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, осуществляющее в качестве основного (уставного) вида деятельности медицинскую деятельность на основании лицензии, предоставленной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о лицензировании отдельных видов деятельности. 

Организации государственной и частной системы здравоохранения осуществляет медицинскую деятельность по перечню работ (услуг), указанных в лицензии. 

Задачами лицензирования согласно статье 2 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем требований, установленных законодательством Российской Федерации. Соответствие соискателя лицензии этим требованиям является необходимым условием для предоставления лицензии, их соблюдение лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Процессы реорганизации и ликвидации юридического лица на прямую связаны с необходимостью либо переоформления лицензии, либо прекращения ее действия, соответственно, возникновению иных правоотношений, а не правоотношений, связанных с включением или не включением медицинской организации в Перечень, утвержденный постановлением Правительства Челябинской области от 24.09.2018 № 431-П. 

Относительно медицинского освидетельствования и выдачи официального документа о наличии или отсутствии ВИЧ-инфекции у освидетельствуемого лица, суд первой инстанции отметил следующее.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Федерального закона от 30.03.1995 № 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» (далее – Федеральный закон № 38-ФЗ) выдача официального документа о наличии или об отсутствии ВИЧ-инфекции у освидетельствуемого лица осуществляется только медицинскими организациями государственной или муниципальной системы здравоохранения. 

Согласно приказу Министерства/Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Челябинской области от 23.09.2015 №1439/282 «О совершенствовании работы по медицинскому освидетельствованию иностранных граждан и лиц без гражданства» официальный документ о наличии или об отсутствии ВИЧ-инфекции у иностранного гражданина выдается лишь одной из организаций, включенных в Перечень, утвержденный Правительством Челябинской области от 24.09.2018 № 431-П, - государственное бюджетное учреждение здравоохранения «Областной Центр по профилактике и борьбе со СПИДом и инфекционными заболеваниями». 

Принимая во внимание положения Федерального закона № 38-ФЗ и приказа Минздрава России от 29.06.2015 № 384н, ООО «Омега» не просило, в том числе, и в своем заявлении от 27.01.2021, направленном в адрес Правительства Челябинской области, о праве на выдачу официального документа о наличии или отсутствии ВИЧ-инфекции у освидетельствуемого лица. 

Относительно подтверждения установленного диагноза «туберкулез» государственным учреждением (областным (окружным, краевым, республиканским) противотуберкулезным диспансером), суд указал на следующее.

В соответствии с Порядком оказания медицинской помощи больным туберкулезом, утвержденным приказом Минздрава России от 15.11.2012 №932н «Об утверждении Порядка оказания медицинской помощи больным туберкулезом», симптомы туберкулеза выявляются медицинскими работниками любых специальностей. При подозрении на туберкулез органов дыхания в медицинских организациях проводится обследование на туберкулез. 

Подтверждение диагноза «туберкулез», определение тактики лечения и диспансерного наблюдения осуществляется врачебной комиссией противотуберкулезного диспансера. 

Приказом Министерства/ Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Челябинской области от 23.09.2015 № 1439/282 «О совершенствовании работы по медицинскому освидетельствованию иностранных граждан и лиц без гражданства» определены действия медицинских организаций для выявления заболевания туберкулезом у иностранных граждан и лиц без гражданства, а именно проведение рентгенологического исследования. В случае выявления заболевания туберкулезом или подозрения на него медицинская организация направляет каждый случай выявления заболевания туберкулезом или подозрения на него на Центральную врачебную комиссию Государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Челябинский областной клинический противотуберкулезный диспансер» для проведения очной или заочной консультации. 

С учетом изложенного, суд пришел к выводу, что выявление «туберкулеза» медицинской организацией частной системы здравоохранения, является ее обязанностью, предусмотренной действующим законодательством, и не может создавать лишних барьеров (посредничества) при получении медицинских услуг, в том числе иностранными гражданами. 

Суд также отметил, что положения части 2 статьи 13.3 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ, положения приказа Минздрава России от 29.06.2015 № 384н не устанавливают ограничений или запрета в части формы собственности медицинской организации для осуществления деятельности по выдаче документов, подтверждающих отсутствие у иностранного гражданина заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих. 

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что наряду с медицинскими организациями государственной системы здравоохранения, ООО «Омега» также имеет право проводить медицинское освидетельствование на наличие инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа иностранным гражданам и лицам без гражданства в выдаче либо аннулировании разрешения на временное проживание, или вида на жительство, или разрешения на работу в Российской Федерации, включая выдачу документов, предусмотренных подпунктом 5 подпункте 5 пункта 2 статьи 13.3 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ, в соответствии с приказом Минздрава Челябинской области/Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Челябинской области от 23.09.2015 № 1439/282 «О совершенствовании работы по медицинскому освидетельствованию иностранных граждан и лиц без гражданства» (для получения патента), а именно: медицинского заключения врачом-дерматовенерологом с обследованием на сифилис; медицинского заключения врачом-инфекционистом с обследованием на лепру; медицинского заключения врачом-фтизиатром с обследование на туберкулез. 

При этом Министерство, отказывая ООО «Омега» письмом от 24.02.2021 № 01/1648 во включении в Перечень, не предоставило такие изменения на рассмотрение Правительства Челябинской области, которое и решает вопрос о внесении соответствующих изменений. 

Общество обратило внимание и, суд первой инстанции отметил, что во исполнение подпункта 5 пункта 2 статьи 13.3 Федерального закона от 25.07.2002 №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» на территории 18 субъектов Российской Федерации приняты акты высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, где в перечни медицинских организаций, уполномоченных на выдачу документов, определенных подпунктом 5 пункта 2 статьи 13.3 Федерального закона от 25.07.2002 №115-ФЗ, включены медицинские организации частной системы здравоохранения (т.2, л.д.1-2, 3-67).

С учётом изложенного суд первой инстанции пришел к верному выводу, что отказ Министерства во включении ООО «Омега» в Перечень в форме письма от 24.02.2021 № 01/1648 противоречит нормам действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя при осуществлении им своей предпринимательской деятельности. 

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). 

В резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должно содержаться, среди прочего, указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части (пункт 3 части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Так, согласно Инструкции по делопроизводству в Аппарате Правительства Челябинской области и органах исполнительной власти Челябинской области, утвержденной распоряжением Губернатора Челябинской области от 19.04.2012 № 410-р, органы исполнительной власти при подготовке проектов правовых актов Губернатора Челябинской области и Правительства Челябинской области, а также документов, представляемых Губернатору Челябинской области и в Правительство Челябинской области, обязаны учитывать требования, установленные Инструкцией. 

В соответствии с пунктом 22 Инструкции, утвержденной распоряжением Губернатора Челябинской области от 19.04.2012 № 410-р, органы власти представляют Губернатору Челябинской области и Правительству Челябинской области проекты: постановлений и распоряжений Губернатора Челябинской области, постановления и распоряжения Правительства Челябинской области. 

Согласно подпункту 1 пункта 7 Положения о Министерстве здравоохранения Челябинской области, утвержденного постановлением Губернатора Челябинской области от 27.07.2004 № 383, Министерство в соответствии с возложенной на него задачей принимает участие в разработке законов и иных нормативных правовых актов Челябинской области по охране здоровья граждан. 

Министерство разрабатывает и вносит на рассмотрение Губернатора Челябинской области, Правительства Челябинской области проекты законов, постановлений и распоряжений по вопросам, входящим в компетенцию Минздрава (подпункт 1 пункта 9 Положения о Минздраве). 

Исходя из предмета заявленных требований, существа допущенного заинтересованным лицом нарушения, в качестве способа восстановления нарушенных прав и законных интересов заявителя арбитражный суд посчитал необходимым обязать Министерство здравоохранения Челябинской области разработать и внести на рассмотрение Правительства Челябинской области проект постановления Правительства Челябинской области о включении ООО «Омега» в перечень медицинских организаций на территории Челябинской области, уполномоченных на выдачу документов, подтверждающих отсутствие у иностранного гражданина заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, а также сертификата об отсутствии у иностранного гражданина заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), утвержденный постановлением Правительства Челябинской области от 24.09.2018 № 431-П.

Судебная коллегия, на доводы подателя жалобы также отмечает, что пунктом 2 приложения 2 к Приказу № 384н установлено, что подтверждение наличия или отсутствия инфекционных заболеваний осуществляется в рамках медицинского освидетельствования, проводимого в медицинской организации либо иной организации, осуществляющей медицинскую деятельность, оказывающей первичную медико-санитарную помощь, независимо от организационно-правовой формы при наличии лицензии на осуществление медицинской деятельности, предусматривающей соответствующие работы (услуги), за исключением случаев прохождения медицинского освидетельствования в целях получения документов, указанных в подпункте 5 пункта 2 статьи 13.3 Закона о правовом положении иностранных граждан, когда высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обязан установить перечень медицинских организаций, уполномоченных на выдачу на территории субъекта Российской Федерации таких документов.

Сведений о том, что ООО «Омега» не обладает необходимыми для этого материальными и (или) техническими ресурсами, материалы дела не содержат. Общество «Омега» имеет лицензию на осуществление медицинской деятельности по соответствующим видам работ (услуг), в том числе по медицинскому освидетельствованию на наличие инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа иностранным гражданам и лицам без гражданства в выдаче либо аннулировании разрешения на временное проживание, или вида на жительство, или разрешения на работу в Российской Федерации. 

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает, что арбитражным судом первой инстанции обстоятельства дела исследованы полно и всесторонне, спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, оснований для отмены решения арбитражного суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд 

 

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 11.08.2021 по делу № А76-17892/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства здравоохранения Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

 

Председательствующий судья                                            А.П. Скобелкин 

 

Судьи                                                                                   А.А. Арямов

 

                                                                                              П.Н. Киреев