Арбитражный суд Амурской области

675023, г. Благовещенск, ул. Ленина, д. 163

тел. (4162) 59-59-00, факс (4162) 51-83-48

http://www.amuras.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело  №

А04-3718/2018

г. Благовещенск

30 октября 2018 года

изготовление решения в полном объеме

23 октября 2018 года

резолютивная часть

Арбитражный суд Амурской области в составе судьи Е.А. Варламова,

при ведении протоколирования с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании заявление министерства лесного хозяйства и пожарной безопасности Амурской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) к управлению Федерального казначейства по Амурской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) о признании предписания недействительным в части,

третье лицо: государственное автономное учреждение Амурской области «Амурская авиабаза» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

при участии в заседании:

заявитель  -    ФИО2, доверенность № 54 от 12.07.2018 г., паспорт,

ответчик –    ФИО3, доверенность от 28.12.2017 г., удостоверение,  ФИО4, доверенность от 06.07.2018 г., паспорт,

третье лицо – ФИО5, доверенность № 1 от 09.01.2017 г., паспорт ( до перерыва),

установил:

в Арбитражный суд Амурской области обратилось министерство лесного хозяйства и пожарной безопасности Амурской области (далее - заявитель, министерство) с заявлением (уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) к управлению Федерального казначейства по Амурской области (далее – ответчик, управление, казначейство) о признании недействительным предписания от 04.04.2018 № 23-2309/10 в части:

1) признания неправомерно израсходованными за счет субвенций командировочных расходов 4 сотрудников министерства, командированных в г. Москву для защиты бюджетных проектировок, при отсутствии письменного вызова или согласования Федерального агентства лесного хозяйства, в размере 253 680 руб.;

2) признания неправомерно израсходованными за счет субвенций затрат на командировочные расходы сотрудникам государственного автономного учреждения Амурской области «Амурская авиабаза» (суточные) в размере 78 400 руб.

Определением от 09.08.2018 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено государственное автономное учреждение Амурской области «Амурская авиабаза».

В настоящем судебном заседании представитель министерства на уточненных требованиях настаивал. Привел доводы о том, что командирование 4 сотрудников в г. Москва было вызвано производственной необходимостью защиты бюджетных проектировок расходов федерального бюджета, выделяемых в форме субвенций Амурской области на реализацию полномочий в сфере ленных отношений, непосредственно в Федеральном агентстве лесного хозяйства и осуществлено в рамках переданных заявителю полномочий. Министерство не входит в структуру федеральных органов власти, не является подчиненным по отношению к Федеральному агентству лесного хозяйства органом, сотрудники министерства федеральными государственными гражданскими служащими не являются, в связи с чем возможность получения соответствующего вызова в порядке, предусмотренном пунктом 5 Порядка и условий командирования федеральных государственных гражданских служащих, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 18.07.2005 № 813, в рассматриваемом случае отсутствует. Направление сотрудников в командировку осуществлялось с учетом утвержденного Федеральным агентством лесного хозяйства графиком защиты бюджетных корректировок и рассмотрения возражений, факт несения транспортных расходов подтверждается первичными расходными документами, согласие представителя нанимателя выражено при утверждении авансовых отчетов о расходовании денежных средств, представленными государственными служащими по итогам командировок, расходы приняты в пределах выделенных денежных средств на данную статью расходов. В отношении затрат на командировочные расходы сотрудникам государственного автономного учреждения Амурской области «Амурская авиабаза» (суточные) пояснил, что суточные выплачивались в повышенном размере (200 руб.) с учетом требований постановления Правительства Амурской области от 04.02.2015 № 24 «О порядке и размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками, работникам, заключившим трудовой договор о работе в аппарате губернатора области и Правительства области, исполнительных органах государственной власти области, работникам государственных учреждений области, подведомственных исполнительным органам государственной власти области». Полагал, что поскольку суточные выплачивались в связи с выполнением переданных субъекту Российской Федерации федеральных полномочий в сфере защиты и охраны лесов, постольку основания для вывода о нарушении министерством статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации у казначейства отсутствовали. Указал также, что в соответствии с п.3 постановления Правительства Российской Федерации от 02.10.2002 № 729 учреждение было вправе оплачивать командировочные расходы работникам в  размере, превышающим установленный пунктом 2 названного постановления размер суточных, за счет экономии средств, ответчиком доказательств тому, что в спорной ситуации суточные оплачивались не из средств экономии предоставленной третьему лицу субсидии, не представлено.

Представители казначейства против удовлетворения требований заявителя возражали по основаниям, изложенным в письменном отзыве. Привели доводы о нарушении заявителем требований статей 70, 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части неправомерного расходования средств субвенции на оплату командировочных расходов 4 сотрудникам министерства, командированным в г. Москву для защиты бюджетных проектировок вследствие отсутствия письменного вызова или согласования руководителя Федерального агентства лесного хозяйства. Настаивали, что личного участия специалистов министерства при защите бюджетных проектировок и рассмотрении возражений в Федеральном агентстве лесного хозяйства не требовалось, поскольку соответствующим Временным регламентом, утвержденным приказом Россельхоза от 03.11.2017 № 623, предусмотрен дистанционный порядок осуществления таких действий. В части выплат командировочных расходов сотрудникам государственного автономного учреждения Амурской области «Амурская авиабаза» (суточные) в размере 78 400 руб. полагали понесенные затраты неправомерными, поскольку нормами постановления Правительства Российской Федерации от 02.10.2002 № 729 «О размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам, заключившим трудовой договор о работе в федеральных государственных органах, работникам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, федеральных государственных учреждений» предусмотрено возмещение суточных в размере 100 руб., а не 200 руб., как осуществляло выплаты министерство. Казначейство полагало доказанным нарушение заявителем положений статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации в названной части.

Представитель третьего лица поддержал в судебном заседании позицию заявителя по делу.

Исследовав доказательства по делу, суд установил следующие обстоятельства.

На основании приказа от 16.01.2018 № 16 (с учетом изменений, внесенных приказом от 14.02.2018 № 75) и Плана контрольных мероприятий казначейства в финансово-бюджетной сфере на 2018 год (идентификатор контрольного мероприятия 2018-ПВ.024.1003-2300.002) управлением в период с 18.01.2018 по 01.03.2018 проведена выездная проверка соблюдения министерством условий предоставления и использования средств федерального бюджета на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений в рамках подпрограммы «Обеспечение использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов» государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства на 2013-2020 годы» за 2016 – 2017 годы.

По результатам проверки казначейством выявлены следующие нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации:

1) без разрешения представителей нанимателя или уполномоченного им лица приняты к учету и возмещены по авансовому отчету расходы в сумме 130 руб., связанные с предоставлением сотруднику дополнительных услуг по сервисному обслуживанию при проезде в командировку;

2) неправомерно израсходованы средства субвенции на оплату командировочных расходов 4 сотрудникам, командированным в г. Москву для защиты бюджетных проектировок, при отсутствии письменного отзыва или согласования руководителя Федерального агентства лесного хозяйства в сумме 253 680 руб.;

3) за счет средств субвенции неправомерно возмещены затраты в завышенном размере на командировочные расходы сотрудникам государственного автономного учреждения Амурской области «Амурская авиабаза» на общую сумму 78 592 руб., в том числе суточные – 78 400 руб., расходы по найму жилого помещения – 192 руб.;

4) неправомерно использованы средства субвенции, связанные с активацией лицензии на неисключительные права на программу для ЭВМ «Dr.Web Desktop Security Suite» (Антивирус и Центр управления на 12 месяцев), ее продлением на рабочих местах 2 сотрудников, не состоящих в штате, в сумме 617.76 руб.

Результаты проверки зафиксированы и отражены в акте выездной проверки от 01.03.2018, копия которого в день составления вручена министерству.

16.03.2018 министерством в казначейство поданы письменные возражения на акт проверки. Решением управления от 29.03.2018 № 7/1 утвержден отчет о результатах плановой выездной проверки, возражения министерства на акт проверки признаны необоснованными и отклонены.

Министерству выдано предписание от 04.04.2018 № 23-23-09/10, которым на заявителя возложена обязанность в течение 30 календарных дней со дня получения предписания устранить нарушения бюджетного законодательства, в том числе

1) по пункту 1 – принять меры по оформлению документов, подтверждающих принятие к учету расходов по возмещению дополнительных услуг по сервисному обслуживанию при проезде в командировку с учетом решения нанимателя или уполномоченного им лица в соответствии с действующим законодательством, а при отсутствии соответствующего решения принять меры по восстановлению средств в размере 130 руб. в доход соответствующего бюджета;

2) по пунктам 2, 3, 4 – принять меры по восстановлению неправомерно использованных средств субвенции в размере 332 889.76 руб. в доход соответствующего субъекта.

Не согласившись с пунктом 2 и пунктом 3 (в части средств в сумме 78 400 рублей, затраченных на выплату суточных работникам подведомственного учреждения в размере, превышающем 100 рублей) предписания, министерство обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

 

Оценив доводы лиц, участвующих  в деле, представленные доказательства в их совокупности, суд находит требования заявителя подлежащими частичному удовлетворению в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для удовлетворения требования о признании недействительным ненормативных правовых актов и незаконных решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании положений статей 157, 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктов 1 и 4 Положения о Федеральном казначействе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 № 703, пунктов 6 и 9  Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092, казначейство наделено полномочиями по осуществлению контроля в финансово-бюджетной сфере и выдаче обязательных для исполнения предписаний.

Согласно положениям статьи 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает оплату труда работников казенных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

В силу пункта 3 части 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Частью 1 статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплено, что под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке. Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Спор между сторонами возник относительно обоснованности расходования заявителем средств субвенции на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений в рамках подпрограммы «Обеспечение использования. Охраны, защиты и воспроизводства лесов» государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства на 2013-2020 годы» за 2016 – 2017 годы.

Так, пунктом 2 оспариваемого предписания заявителю вменено неправомерное расходование средств субвенции на оплату командировочных 4 сотрудникам, командированным в г. Москву для защиты бюджетных проектировок, при отсутствии письменного отзыва или согласования руководителя Федерального агентства лесного хозяйства в сумме 253 680 руб.

Постановлением Губернатора Амурской области от 01.09.2015 № 223 утверждено Положение о министерстве лесного хозяйства и пожарной безопасности Амурской области, согласно которому министерство является исполнительным органом государственной власти Амурской области, проводящим на территории Амурской области государственную политику и осуществляющим межотраслевое управление, государственное регулирование, государственный контроль и координацию деятельности в сфере лесных отношений, в том числе в сфере лесного хозяйства, лесной промышленности, транспортного обслуживания населения воздушным транспортом, обеспечения пожарной безопасности, гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера (далее - чрезвычайные ситуации), осуществления поиска и спасания людей во внутренних водах Амурской области.

Положениями статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации предусмотрена передача Российской Федерацией отдельных полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений, в частности полномочий по организация использования лесов, их охраны (в том числе осуществления мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров, за исключением выполнения взрывных работ в целях локализации и ликвидации лесных пожаров и осуществления мероприятий по искусственному вызыванию осадков в целях тушения лесных пожаров), защиты (за исключением лесозащитного районирования и государственного лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесосеменного районирования, формирования федерального фонда семян лесных растений и государственного мониторинга воспроизводства лесов) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов (в том числе создание и эксплуатация лесных дорог, предназначенных для использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов) на указанных землях.

С целью реализации переданных Российской Федерацией отдельных полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации Правительством Российской Федерации принято постановление от 29.12.2006 № 837, которым утверждены Правила расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений (далее – Правила расходования и учета субвенций).

Пунктом 2 Правил расходования и учета субвенций определено, что субвенции предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных в установленном порядке Федеральному агентству лесного хозяйства на соответствующий год на финансовое обеспечение полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

При этом на органы государственной власти субъектов Российской Федерации возложена обязанность не позднее 1 декабря текущего финансового года согласовывать с Федеральным агентством лесного хозяйства целевые прогнозные показатели на очередной финансовый год и плановый период (в случае необходимости их установления) и мероприятия, направленные на их достижение, предусмотренные перечнем мероприятий по осуществлению переданных полномочий, утверждаемым Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации (пункт 3 Правил расходования и учета субвенций).

С учетом части 7 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные пунктом 2 настоящей статьи, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами. Финансовое обеспечение осуществления указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Общий объем таких субвенций должен определяться с учетом затрат на организацию осуществления переданных полномочий.

Следовательно, исполнение обязанности органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с Федеральным агентством лесного хозяйства целевых прогнозных показателей на очередной финансовый год и плановый период непосредственно связано с реализацией и исполнением органом государственной власти субъекта Российской Федерации переданных ему Российской Федерацией полномочий в сфере лесных отношений и предполагает компенсацию такому органу соответствующих затрат на осуществление организационных мероприятий по согласованию за счет средств выделенной субвенции.

Факт возможности расходования министерством, как органом государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в сфере лесных отношений, средств субвенции в рамках переданных Российской Федерации полномочий в сфере лесных отношений, в том числе на организацию осуществления переданных полномочий и направления сотрудников министерства в командировку, казначейством не оспаривался.

Нарушение действующего бюджетного законодательства управление усмотрело в направлении 4 сотрудников министерства в командировку в отсутствие соответствующего вызова Рослесхоза или его согласия.

Суд находит положенные в основу оспариваемого предписания упомянутые доводы ответчика ошибочными, основанными на неверном толковании и применении норм материального права.

Действительно, на основании части 3 статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Пунктом 5 Порядка и условий командирования федеральных государственных гражданских служащих, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 18.07.2005 № 813, закреплено, что командирование гражданского служащего в вышестоящие в порядке подчиненности государственные органы осуществляется по письменному вызову руководителя этого государственного органа или по согласованию с ним, при этом срок служебной командировки не должен превышать пять дней, не считая времени нахождения в пути.

Однако при применении упомянутой нормы казначейством не учтено, что министерство является органом государственной власти субъекта Российской Федерации, Рослесхоз – федеральным органом государственной власти, заявитель не является структурным подразделением Рослесхоза и не подчиняется ему. По существу заявитель и Рослесхоз являются самостоятельными органами государственной власти, не находящимся в соподчинении, что обусловлено спецификой федеративного устройства Российской Федерации. Следовательно, по обоснованному доводу заявителя, получение вызова от руководителя Рослесхоза для обеспечения направления сотрудников министерства в командировку невозможно по объективным причинам.

Более того, пункт 5 Порядка и условий командирования федеральных государственных гражданских служащих, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 18.07.2005 № 813, не конкретизирует форму получения согласия вышестоящего органа и требований к такому согласию не устанавливает.

Управлением при установлении факта наличия (отсутствия) согласия Рослесхоза на участие специалистов министерства в защите бюджетных проектировок необоснованно не приняты во внимание следующие юридически значимые обстоятельства.

Так, приказом Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) от 13.06.2017 № 269 «О Публичной декларации целей и задач Федерального агентства лесного хозяйства на 2017 год» для достижения целей повышения уровня пожарной безопасности в лесах на 2017 год в рамках защиты бюджетных проектировок запланировано финансирование мер по охране лесов от пожаров в объеме 4,3 млрд руб., которое включает финансирование мероприятий по противопожарному обустройству лесов.

Приказом Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) от 03.11.2017 № 623 «О порядке проведения дистанционной защиты бюджетных проектировок расходов федерального бюджета, выделяемых в форме субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию полномочий в области лесных отношений на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годы» утверждены, в том числе Временный регламент дистанционной защиты бюджетных проектировок расходов федерального бюджета, выделяемых в форме субвенций субъектам Российской Федерации на реализацию полномочий в области лесных отношений, и утверждения плановых показателей поступления в бюджетную систему Российской Федерации платы за использование лесов на очередной финансовый год и плановый период (приложение № 1) и график дистанционной защиты бюджетных проектировок органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных в области лесных отношений (приложение № 4).

Поименованным Временным регламентом предусмотрен многоступенчатый порядок осуществления защиты дистанционной защиты бюджетных проектировок. В частности, первоначально уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношению осуществляют дистанционную предзащиту бюджетных корректировок в Департаментах лесного хозяйства по соответствующему федеральному органу. По итогам согласования с Департаментами субъекты Российской Федерации с 13 по 30 ноября 2017 года в соответствии с графиком дистанционной защиты направляют в Рослесхоз альбомы форм защиты бюджетных проектировок через программное обеспечение ФГБУ «Рослесинфорг». Финансовое управление Рослесхоза готовит предложения к заседанию комиссии Рослесхоза по бюджетным корректировкам на очередной финансовый год и плановый период (далее – комиссия). На заседании комиссии рассматриваются итоги защиты бюджетных проектировок, а также разногласия, возникшие в процессе защиты расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период. На заседании комиссии при рассмотрении итогов защиты бюджетных проектировок в случае необходимости могут присутствовать представители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений. В соответствии с решением, принятым на заседании комиссии относительно возникших разногласий при защите бюджетных проектировок, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений вносятся соответствующие изменения в представленные материалы по защите бюджетных проектировок и повторно направляются в Финансовое управление Рослесхоза.

Согласно утвержденному графику защита бюджетных проектировок для Амурской области осуществляется в период с 27.11.2017 по 30.11.2017.

С учетом толкования перечисленных выше норм приказа Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) от 03.11.2017 № 623 в совокупности с положениями Временного регламента и утвержденного графика суд приходит к выводу о наличии согласия Рослесхоза на участие представителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений в заседании комиссии по защите бюджетных проектировок в случае наличия объективной необходимости. К таким случаям подлежат отнесению ситуации, в которых осуществление дистанционной защиты бюджетных корректировок не представляется возможной, в том числе при наличии существенных разногласий, возникших в рамках предзащиты бюджетных корректировок в Департаментах.

При этом по материалам дела (в т.ч. отраженных в акте проверки пояснений заявителя, служебной записки начальника отдела федерального лесного и пожарного надзора министерства от 23.01.2017, служебной записки с обоснованием необходимости командирования от начальника отдела планирования, финансирования,  бюджетного учета и отчетности министерства на имя и.о. министра лесного хозяйства и пожарной безопасности Амурской области, письма и.о. министра лесного хозяйства и пожарной безопасности Амурской области от 24.11.2017 № 02-16/3706) судом установлено, что при дистанционной защите министерством бюджетных проектировок в Департаменте лесного хозяйства по Дальневосточному федеральному округу возникли существенные разногласия по распределению финансирования, штатной численности, а также по увеличению недостижимых плановых показателей по доходам в федеральный бюджет. В ходе рассмотрения разногласий и защиты командированными сотрудниками министерства бюджетных корректировок на заседании комиссии дополнительно запланированы к выделению Амурской области 230 млн. руб. на выполнение полномочий в области защиты и охраны лесов от пожаров. Названные обстоятельства нашли свое отражение в материалах проверки, ответчиком не оспаривались, сомнению не подвергались.

Следовательно, вопреки утверждениям казначейства, наличия отдельно выраженного письменного согласия руководителя Рослесхоза с учетом нормативного закрепления возможности участия представителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений в заседании комиссии по защите бюджетных проектировок приказом Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) от 03.11.2017 № 623 в рассматриваемой ситуации не требовалось.

При этом, как следует из материалов дела,  направление министерством своих сотрудников в Рослесхоз для участия в заседании комиссии было обусловлено объективными причинами и производственной необходимостью: представление  интересов субъекта Российской Федерации при рассмотрении разногласий, возникших в рамках защиты бюджетных корректировок.

Командирование сотрудников министерства осуществлялось с ведома и согласия нанимателя (представлены приказ министерства от 24.11.2017 № 89-к о направлении в командировку работников заявителя (ФИО6, ФИО7, ФИО8), распоряжение губернатора Амурской области от 24.11.2017 № 639-лс о командировании ФИО9, служебная записка с обоснованием необходимости командирования от начальника отдела планирования, финансирования,  бюджетного учета и отчетности министерства на имя и.о. министра лесного хозяйства и пожарной безопасности Амурской области, служебная записка начальника отдела федерального лесного и пожарного надзора министерства от 23.01.2017), время нахождения в командировке соответствовало утвержденному Рослесхозом графику защиты бюджетных корректировок и рассмотрения возражений, факт несения и размер затрат на командировку подтвержден документально (представлены оправдательные документы), авансовые отчеты приняты нанимателем и утверждены, операции с подотчетными лицами отражены в журнале операций расчетов с подотчетными лицами № 3 за 2017 год, расходы приняты в пределах выделенных денежных средств на данную статью расходов. Представленные вышеназванные документы подтверждают фактическое пребывание работников в командировке в порядке, предусмотренном п.7 Положения об особенностях направления работников в служебные командировки, утвержденного Постановление Правительства РФ от 13.10.2008 № 749.

Командированные сотрудники министерства принимали участие в защите бюджетных проектировок на 2018 год и на плановый период 2019-2020 годов в Рослесхозе, что подтверждено соответствующими отчетами о выполненной работе за период пребывания в служебной командировке, и не опровергается ответчиком.

Таким образом, расходование средств спорной субвенции произведено в связи и в целях осуществления органом государственной власти Амурской области отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений.

При названных обстоятельствах министерством обеспечена результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований, нарушения положений статей 70, 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации в действиях заявителя отсутствуют.

Таким образом, предписание в части пункта 2 не соответствует закону,  нарушает права заявителя, вследствие чего в силу ч.2 ст.201 АПК РФ подлежит признанию недействительным в данной части.

 

Пунктом 3 оспариваемого предписания заявителю вменено неправомерное возмещение затрат в завышенном размере на командировочные расходы сотрудникам государственного автономного учреждения Амурской области «Амурская авиабаза» на общую сумму 78 592 руб., в том числе суточные – 78 400 руб., расходы по найму жилого помещения – 192 руб.

Оспаривая предписание в данной части, заявитель (согласно уточненным требованиям) приводит доводы о несогласии с выводами казначейства в части оплаты суточных в завышенном размере в сумме 78 400 руб., в остальной части соответствующий пункт предписания не оспаривается.

В соответствии с частью 2 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации распорядитель бюджетных средств обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, определенных настоящим Кодексом, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении.

Согласно ст.69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования н  предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания.

В  соответствии с ч.4 ст. 69.2 БК РФ финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.  Объем финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, утверждаемых в порядке, предусмотренном абзацем первым настоящего пункта, с соблюдением общих требований, определенных федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности.

Частью 1 статьи 78.1 БК РФ установлено, что в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Как указано судом выше, согласно ч.3 ст.133 Бюджетного кодекса Российской Федерации субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Согласно подпункту «б» пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 02.10.2002 № 729 «О размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам, заключившим трудовой договор о работе в федеральных государственных органах, работникам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, федеральных государственных учреждений» возмещение расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам, заключившим трудовой договор о работе в федеральных государственных органах, работникам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, федеральных государственных учреждений осуществляется в следующих размерах: расходы на выплату суточных - в размере 100 рублей за каждый день нахождения в служебной командировке.

Частью 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации.

Постановлением Правительства Амурской области от 04.02.2015 № 24 «О порядке и размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками, работникам, заключившим трудовой договор о работе в аппарате губернатора области и Правительства области, исполнительных органах государственной власти области, работникам государственных учреждений области, подведомственных исполнительным органам государственной власти области» установлено, что возмещение расходов, связанных со служебными командировками, работникам, заключившим трудовой договор о работе в аппарате губернатора области и Правительства области, исполнительных органах государственной власти области, работникам государственных учреждений области, подведомственных исполнительным органам государственной власти области, осуществляется в следующих размерах: дополнительных расходов, связанных с проживанием вне места постоянного жительства (суточных), за каждый день нахождения в командировке, включая выходные и нерабочие праздничные дни, а также дни нахождения в пути и вынужденной остановки в пути: в Амурской области - 200 рублей.

При толковании и применении перечисленных выше норм бюджетного законодательства заявителем не учтено, что при разграничении полномочий органов государственной власти федерального и регионального уровней необходимо учитывать правовой режим средств финансовой помощи. Согласно статье 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации к собственным доходам бюджетов субвенции не относятся, а являются целевыми средствами.

Следовательно, дополнительные гарантии для работников государственных учреждений Амурской области в виде выплаты суточных в повышенном размере по сравнению с размером суточных, установленными федеральным законодательством, должны обеспечиваться за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, а не федеральных средств.

При таких обстоятельствах оплата работникам государственного автономного учреждения Амурской области суточных в соответствии с  установленным законодательством субъекта РФ нормативом в размере, превышающем установленный Постановлением Правительства № 729 норматив, является расходным обязательствам  Амурской области  и должна производиться за счет средств бюджета данного субъекта РФ.

Дополнительно, суд отмечает, что заявителем при осуществлении выплат необоснованно не приняты во внимание разъяснения Федерального агентства лесного хозяйства, выраженные в письме от 10.11.2009 № АС-05-54/7018.

При таких обстоятельствах, расходование министерством средств субвенции в повышенном размере на выплату суточных работникам государственного автономного учреждения Амурской области «Амурская авиабаза», нежели это предусмотрено федеральным законодательством, свидетельствует о нарушении статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Доводы заявителя, сводящиеся к отсутствию необходимости руководствоваться положениями постановления Правительства Российской Федерации от 02.10.2002 № 729, отсутствии четких критериев в Методике распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального бюджета для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2006 № 838, отклоняются судом как противоречащие нормам материального права, приведенным выше.

Также судом отклонены доводы заявителя, обоснованные ссылками на п.3  постановления Правительства Российской Федерации от 02.10.2002 № 729, поскольку в ходе рассмотрения настоящего дела заявителем доказательств тому, что спорные суммы суточных выплачивались работникам учреждения из средств экономии средств субвенции, выделенных на тушение лесных пожаров,  не представлено, равно как и каких либо расчетов, обосновывающих данное обстоятельство, напротив, как следует из материалов дела,  в т.ч. акта проверки, письменных пояснений заявителя  от 09.08.2018, пояснений представителей сторон в судебном заседании, фактические затраты на тушение лесных пожаров в 2017 году превышали размер средств субвенции, выделенных на данные цели, затраты на тушение лесных пожаров были покрыты за счет перераспределения средств федеральной субвенции лишь частично. Равным образом, заявителем не представлено и доказательств, опровергающих то, что спорные затраты оплачены за счет средств субвенции, выделенных на соответствующие цели.

Более того, соответствующие доводы, обоснованные положениями  п.3 постановления Правительства Российской Федерации от 02.10.2002 № 729,  в ходе проверки заявителем не приводились.

При этом правильность произведенного ответчиком расчета сумм излишне принятых министерством затрат на командировочные расходы подтверждена в ходе проверки и.о. главного бухгалтера министерства, о чем в представленных в материалы дела приложениях к акту проверки имеются соответствующие подписи. В ходе рассмотрения дела правильность произведенного ответчиком при проверке расчета суммы излишне оплаченных затрат на выплату суточных  заявителем документально также не опровергнута.

Приведенные в дополнительном обосновании требований от 23.10.2018 доводы заявителя, поддерживаемые третьим лицом,  о том, что взаимосвязанными положениями вышеуказанной Методики № 838 и  Порядка определения расходов на осуществление органом государственной власти субъекта Российской Федерации переданных отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений в расчете на 1 гектар эксплуатационных и защитных лесов на территории субъекта Российской Федерации (утв. Приказом  Минприроды России от 14.12.2015 № 534) не предусмотрены нормативы по оплате труда работников государственных учреждений субъектов РФ, при этом исходными данными для определения  размера расходов  на тушение лесных пожаров, учитываемых при определении размера субвенции, являются данные о фактических расходах на тушение лесных пожаров за предшествующие периоды времени, суд признает несостоятельными, поскольку приведенные заявителем в дополнительном обосновании положения Методики и Порядка не могут быть истолкованы как предполагающие расходование средств выделяемой из федерального бюджета субвенции на оплату работникам государственных учреждений области суточных в размере, установленном нормативным правовым актом Амурской области и превышающим установленные Постановлением Правительства № 729 размеры в  отсутствие предусмотренных п.3 названного постановления оснований (наличия экономии средств, предоставленных учреждению за счет средств субвенции).

Обратное противоречило бы вышеуказанным положениям бюджетного законодательства Российской Федерации, из которых следует, что дополнительные гарантии для работников государственных учреждений Амурской области в виде выплаты суточных в повышенном размере по сравнению с размером суточных, установленными федеральным законодательством, должны обеспечиваться за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Таким образом, предписание ответчика в оспариваемой заявителем части пункта 3 соответствует действующему бюджетному законодательству Российской Федерации, прав и законных интересов министерства в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности не нарушает.

 

При таких обстоятельствах требования заявителя с учетом положений ч.2, ч.3 ст.201 АПК РФ подлежат удовлетворению в части признания недействительным пункта 2 предписания от 04.04.2018 № 23-2309/10, в удовлетворении остальной части требований заявителю надлежит отказать.

Государственная пошлина по делу, исходя из существа требований, составляет 3000 руб. Заявитель и ответчик на основании положений подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождены.

Руководствуясь статьями 167-170, 180, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

признать недействительным, не соответствующим Бюджетному кодексу Российской Федерации предписание управления Федерального казначейства по Амурской области от 04.04.2018 № 23-2309/10 в части признания неправомерно израсходованными средств субвенции на оплату командировочных расходов четырех сотрудников министерства лесного хозяйства и пожарной безопасности Амурской области в размере 253 680 руб. и возложения обязанности возвратить эти средства субвенции в доход соответствующего бюджета;

в остальной части в удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Шестой арбитражный апелляционный суд (г. Хабаровск) через Арбитражный суд Амурской области.

 

Судья                                                                                       Е.А. Варламов