﻿

АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А25-626/2020

г. Краснодар

03 сентября 2021 года

Резолютивная часть постановления объявлена 02 сентября 2021 года

Постановление в полном объеме изготовлено 03 сентября 2021 года

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Анциферова В.А. и Сидоровой И.В., при ведении протокола судебного заседания помощником председательствующего Зуб А.А., при участии в судебном заседании, проводимом с использованием систем видео-конференц-связи при содействии Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики (судья Боташев А.П.), от органов, осуществляющих публичные полномочия: управления градостроительства и архитектуры мэрии муниципального образования города Черкесска (ИНН 0917027740, ОГРН 1150917001487) – Баловой З.Б. (доверенность от 11.01.2021), мэрии муниципального образования города Черкесска (ИНН 0901020490, ОГРН 1020900511279) – Камурзаева Р.В. (доверенность от 30.06.2020), в отсутствие заявителя – индивидуального предпринимателя Эбзеевой Тамары Абулкеримовны (ИНН 090104990409, ОГРНИП 317091700013065), извещенного о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационные жалобы мэрии муниципального образования города Черкесска и управления градостроительства и архитектуры мэрии муниципального образования города Черкесска на решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 29.01.2021 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.04.2021 по делу № А25-626/2020, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Эбзеева Тамара Абулкеримовна (далее – предприниматель, заявитель) обратилась в Черкесский городской суд Карачаево-Черкесской Республики к мэрии муниципального образования города Черкесска (далее – мэрия) и управлению градостроительства и архитектуры мэрии (далее – управление архитектуры) с заявлением, в котором просила:

– признать незаконным и отменить постановление мэрии от 29.11.2019 № 521 «О предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков и об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков» (далее – постановление № 521) в части отказа предпринимателю в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка площадью 846 кв. м с кадастровым номером 09:04:0101196:20, расположенного по адресу: Карачаево-Черкесская Республика, г. Черкесск, ул. Герцена, 23; 

– обязать мэрию предоставить предпринимателю разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 09:04:0101196:20 – строительство медицинского центра, земельный участок с видом разрешенного использования «амбулаторно-поликлиническое обслуживание» (требования в окончательной редакции, уточненные в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее – Кодекс).

Требования основаны на нормах Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс) и мотивированы незаконностью постановления № 521, нарушающего права (интересы) предпринимателя как собственника земельного участка с кадастровым номером 09:04:0101196:20 и расположенного на нем объекта недвижимости.

Определением Черкесского городского суда Карачаево-Черкесской Республики от 10.03.2020 административное дело № 2а-875/2020 передано по подсудности в Арбитражный суд Карачаево-Черкесской Республики для рассмотрения по существу.

Решением Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 29.01.2021, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.04.2021, заявление предпринимателя удовлетворено. Суд признал незаконным и отменил пункт 2 постановления № 521 в части отказа Эбзеевой Т.А. в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 09:04:0101196:20 (пункт 3 приложения № 2 постановления № 521). На мэрию возложена обязанность предоставить Эбзеевой Т.А. разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 09:04:0101196:20 – «амбулаторно-поликлиническое обслуживание». В удовлетворении заявленных требований к управлению архитектуры отказано. С мэрии в пользу предпринимателя взысканы расходы по уплате государственной пошлины в размере 300 рублей.

Суды установили, что предпринимателю на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 09:04:0101196:20, с видом разрешенного использования «под жилую застройку». На данном участке расположено трехэтажное здание с цокольным этажом (назначение – жилое) общей площадью 1453,7 кв. м, кадастровые номера помещений 09:04:0101196:52, 09:04:0101196:53, 09:04:0101196:50, 09:04:0101196:51. Предприниматель 17.10.2019 обратилась в мэрию с заявлением о проведении публичных слушаний по предоставлению разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка – «амбулаторно-поликлиническое обслуживание». Публичные слушания по предоставлению разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка состоялись 25.11.2019. Постановлением № 521 мэрия отказала предпринимателю в удовлетворении заявления о предоставлении испрашиваемого разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка. Согласно письму мэрии от 12.12.2019 № 5015, причиной отказа в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка «амбулаторно-поликлиническое обслуживание», явилась невозможность соблюдения планировочных и нормативных требований при строительстве объекта. Отказ мэрии в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 09:04:0101196:20 послужил основанием для обращения предпринимателя в суд с рассматриваемым заявлением. При разрешении спора судебные инстанции руководствовались положениями статей 200, 201 Кодекса, статей 37 и 39 Градостроительного кодекса, статьей 40 и 85 Земельного кодекса (далее – Земельный кодекс), статьей 10 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – Гражданский кодекс). Публичные слушания проведены 25.11.2019 с составлением протокола, который подготовлен с нарушением Положения о проведении публичных слушаний в муниципальном образовании города Черкесска, утвержденного решением Думы муниципального образования г. Черкесска от 12.04.2007 № 50 (далее – Положение; решение Думы от 12.04.2007 № 50). Заключение комиссии к проведенным 25.11.2019 публичным слушаниям, адресованное мэру г. Черкесска, не содержит какой-либо информации относительно оснований для предоставления или отказа в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования спорного земельного участка. В нарушение пункта 8 статьи 39 Градостроительного кодекса комиссией на основании заключения о результатах публичных слушаний не подготовлены рекомендации о предоставлении или отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования. В постановлении № 521 и письме от 12.12.2019 № 5015 не указаны обоснованные и мотивированные основания для отказа в предоставлении предпринимателю испрашиваемого разрешения. Наличие целого ряда оснований для отказа в предоставлении испрашиваемого разрешения, заявленных мэрией при рассмотрении настоящего дела в суде, документально не подтверждено, в ходе публичных слушаний подобные обстоятельства представителями мэрии не озвучивались и до сведения заинтересованных лиц не доводились. Представленные мэрией письменные мнения двух членов комиссии оценены судом как ненадлежащие доказательства. Нарушения порядка проведения публичных слушаний, составления итогового документа о результатах публичных слушаний, порядка составления заключения о результатах публичных слушаний, отсутствие рекомендаций о предоставлении или отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, свидетельствуют о несоответствии постановления № 521 положениям Градостроительного кодекса. Доводы мэрии и управления архитектуры о нарушении заявителем планировочных и нормативных требований, предусмотренных Правилами землепользования и застройки города Черкесска, утвержденными  решением Думы МО города Черкесска от 25.03.2010 № 32 (далее – Правила землепользования и застройки, Правила), судом отклонены. Предпринимателем представлено экспертное исследование ООО «ЮФО Специализированный Экспертно-Криминалистический Центр» от 23.11.2020 № 60-Ч/2020, которым подтверждено следующее. Земельный участок и расположенное на нем здание соответствуют планировочным и нормативным требованиям при строительстве объекта для изменения вида разрешенного использования в зоне Ж 1 на условно разрешенный вид использования «строительство медицинского центра и амбулаторного-поликлиническое обслуживание» и не нарушает требования СП 30-102-99 «Планировка и застройка территорий малоэтажного жилищного строительства»; соответствует СП 4.13130.2013 и 4.12 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным решениям»; соответствует «Требованиям к размещению и территории медицинских организаций». Кроме того, из содержания экспертного исследования следует, что требования СП 42.13330.2011 «СНиП 2.07.01-89* Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» о расстояниях размещения жилых домов и хозяйственных построек носят рекомендательный характер, поскольку в соответствии с примечанием пункта 1 допускается блокировка жилых домов, а также хозяйственных построек на смежных приусадебных земельных участках по взаимному согласию домовладельцев с учетом противопожарных требований, которые имеются. В материалы дела представлены нотариально заверенные согласия всех владельцев смежных земельных участков. Введение в гражданский оборот трехэтажного жилого здания, свидетельствует о его соответствии на дату вынесения спорного постановления планировочным и нормативным требованиям для зоны Ж-1, предусмотренным Правилами землепользования и застройки. Размещение на спорном земельном участке амбулаторно-поликлинического (медицинского) центра путем реконструкции существующего жилого дома либо перевода жилых помещений в нежилые, не противоречит требованиям статьи 85 Земельного кодекса и статьи 37 Градостроительного кодекса, а также Правилам землепользования и застройки. Доводы управления архитектуры и мэрии о недостаточности машиномест для предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования  «амбулаторно-поликлиническое обслуживание», отклонены как необоснованные, поскольку на территории земельного участка обустроена автомобильная стоянка с достаточным количеством машиномест. Доводы органов местного самоуправления об отсутствии нарушений прав и законных интересов предпринимателя оспариваемым постановлением, не приняты во внимание, поскольку неправомерный отказ в предоставлении испрашиваемого разрешения ограничивает права предпринимателя как собственника земельного участка, предоставленные ей статьей 263 Гражданского кодекса и статьей 40 Земельного кодекса. В целях восстановления нарушенного права заявителя суд посчитал нецелесообразным возлагать на мэрию обязанность по повторному рассмотрению заявления о предоставлении испрашиваемого разрешения. Отклоняя довод мэрии о размещении на спорном земельном участке самовольной постройки, суд исходил из того, что использование арендатором жилых помещений в качестве нежилых не может иметь признаки самовольной постройки в понимании статьи 222 Гражданского кодекса. Заявленный довод не может служить основанием для отказа в изменении вида разрешенного использования в зоне Ж-1 на условно разрешенный вид использования «амбулаторно-поликлиническое обслуживание». Оценив действия мэрии и управления архитектуры, которые неоднократно отказывали в предоставлении заявителю испрашиваемого разрешения на спорный земельный участок и в переводе жилых помещений в расположенном на данном земельном участке здании в нежилые по взаимоисключающим основаниям, суд усмотрел в них злоупотребление правом со стороны органа местного самоуправления. Представленные мэрией результаты проведенной проверки использования земельного участка и нежилого здания, суд признал необоснованными. В оспариваемом постановлении отсутствуют основания отказа в выдаче разрешения. Доводы, приведенные в возражениях мэрией и управлением архитектуры, судом рассмотрены и признаны несостоятельными, не опровергающими установленные обстоятельства и сделанные на их основе выводы. В рамках настоящего дела, единственно разумным, справедливым и надлежащим способом восстановления нарушенного права предпринимателя, суд посчитал возложение на мэрию обязанности предоставить заявителю разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка «амбулаторно-поликлиническое обслуживание». Поскольку заявленные требования не направлены на оспаривание ненормативных правовых актов органов управления архитектуры, требования заявителя к указанному лицу не подлежат удовлетворению. Судебные расходы распределены между сторонами по правилам статьи 110 Кодекса.

Управление архитектуры и мэрия обжаловали решение и апелляционное постановление в кассационном порядке. Податели жалоб просят указанные акты отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение (нарушение) судами норм права, а также несоответствие выводов судебных инстанций фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Жалоба управления архитектуры мотивирована следующим. Порядок проведения публичных слушаний по проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, предусмотренный Градостроительным кодексом, соблюден. Выводы судов о том, что размещение на спорном земельном участке амбулаторно-поликлинического центра путем реконструкции жилого дома либо перевода жилых помещений в нежилые, не противоречит требованиям статьи 85 Земельного кодекса, статьи 37 Градостроительного кодекса и  Правилам землепользования и застройки, не соответствуют фактическим обстоятельствам и материалам дела. Расположенный на земельном участке с кадастровым номером 09:04:0101196:20 объект капитального строительства возведен с нарушением планировочных и нормативных требований, установленных в территориальной зоне Ж-1. В экспертном исследовании от 23.11.2020 № 60-4/2020 не указана площадь застройки объекта расположенного на земельном участке с кадастровым номером 09:04:0101:196:20. Согласно планировочным и нормативным требованиям, установленным в территориальной зоне Ж-1, максимальный процент застройки в границах земельного участка составляет не более 40%. Разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства предпринимателю не выдавалось. Выводы судов о том, что отказ управления архитектуры от 03.02.2020 № 02-57 носит формальный характер, являются необоснованными, поскольку в данном отказе разъяснено, что выдать разрешение на перевод объекта, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 09:04:0101:196:20 в нарушение целевого использования земельного участка не представляется возможным. Данный отказ не являлся предметом спора и не был обжалован в установленном порядке. Суды не оценили обстоятельства предоставления смежного земельного участка в целях организации парковки и использования данного участка не по целевому назначению. Судебные акты и экспертное исследование не содержат указаний на необходимое количество парковочных мест в целях эксплуатации здания.

Жалоба мэрии мотивирована следующим. Мэрией в полной мере соблюдены состав и последовательность административных процедур по рассмотрению обращения заявителя о предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования спорного земельного участка, предусмотренные Градостроительным кодексом. Поэтому вывод судов о несоответствии оспариваемого отказа решению Думы от 12.04.2007 № 50 не имеет существенного процессуального значения. Выводы о том, что размещение на земельном участке медицинского центра не противоречит статье 85 Земельного кодекса, статье 37 Градостроительного кодекса и Правилам землепользования и застройки, не соответствует фактическим обстоятельствам и материалам дела. Суды необоснованно отвергли доводы органов местного самоуправления о несоответствии объекта Правилам землепользования и застройки. Суды ошибочно отвергли довод заинтересованных лиц о том, что здание, расположенное на спорном земельном участке размещено с нарушением нормативных отступов, установленных Правилами землепользования и застройки. В отношении спорного объекта не предоставлялось разрешение, предусмотренное статьей 40 Градостроительного кодекса. Факт предоставления заявителю смежными землепользователями согласий на размещение объекта процессуального значения не имеет, поскольку они не подменяют разрешение, предусмотренное статьей 40 Градостроительного кодекса. Более того, предоставление вышеуказанных согласий подтверждает факт несоответствия объекта градостроительным регламентам. Таким образом, суды ошибочно пришли к выводу о соответствии здания, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 09:04:0101196:20, требованиям Правил землепользования и застройки, фактически поставив заключение специалиста выше требований Градостроительного кодекса и муниципальных правовых актов. Довод суда апелляционной инстанции о том, что орган местного самоуправления не обращался в суд с требованиями об оспаривании кадастрового учета объекта в связи с несоответствием его параметров Правилам, процессуального значения не имеет, поскольку факт наличия нарушений очевиден и может быть исследован при рассмотрении настоящего дела. Выводов судов о достаточности количества парковочных мест на территории спорного земельного участка для представления вида разрешенного использования «амбулаторно-поликлиническое обслуживание», необоснованны. Экспертное исследование и судебные акты не содержат конкретных указаний на необходимое количество парковочных мест. На участке отсутствует минимальное количество парковочных мест, необходимое для представления вида разрешенного использования «амбулаторно-поликлиническое обслуживание». Обстоятельства, послужившие основанием для принятия мэрией оспариваемого отказа, подтверждены материалами дела. Разрешение вопроса о законности оспариваемого отказа невозможно без учета обстоятельств повторного отказа, основанием для которого, в том числе послужили самовольные действия истца. Суд первой инстанции безосновательно отверг доводы мэрии о самовольном характере действий истца. Вся совокупность действий истца свидетельствует об изначальной воле собственника, направленной на размещение здания лечебно-диагностического центра (внешний вид, параметры объекта, заключение договора аренды с ООО «Лечебно-диагностический центр», все виды экономической деятельности которого связаны с медициной). При достаточной степени заботливости и осмотрительности собственник должен был предвидеть, что объект будет использоваться в качестве лечебно-диагностического центра. Факт формального оформления объекта в качестве жилого дома, очевидно, является лишь способом упрощенной легализации постройки. Осуществляя функции судебного контроля за законностью решений, действий (бездействия) органов государственной власти, арбитражный суд не вправе подменять орган, наделенный полномочиями по принятию соответствующих решений. Возложив на мэрию обязанность выдать предпринимателю разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка, суд первой инстанции, фактически, подменил собой орган местного самоуправления, чем нарушил конституционный принцип разделения властей.

Предприниматель в отзыве указала на несостоятельность доводов жалоб, а также законность и обоснованность принятых по делу судебных актов. По мнению заявителя, трехэтажное жилое здание с цокольным этажом возведено и введено в гражданский оборот в соответствии с планировочными и нормативными требованиями для зоны Ж-1, предусмотренными Правилами землепользования и застройки. Судебные инстанции правомерно усмотрели в действиях органов местного самоуправления, неоднократно отказывавшим заявителю как в предоставлении испрашиваемого разрешения, так и в переводе жилых помещений в нежилые по взаимоисключающим основаниям, признаки злоупотребления правом (статья 10 Гражданского кодекса). Более того, хозяйственная деятельность по вине органов местного самоуправления предпринимателем не ведется, что влечет причинение заявителю убытков (статья 15 Гражданского кодекса). Судебные инстанции правомерно приняли во внимание экспертное исследование ООО «ЮФО Специализированный Экспертно-Криминалистический Центр» от 23.11.2020 № 60-Ч/2020. В нем указано, что земельный участок и расположенное на нем здание соответствуют планировочным и нормативным требованиям для изменения вида разрешенного использования в зоне Ж-1 на условно разрешенный вид использования «строительство медицинского центра и амбулаторно-поликлиническое обслуживание» и не нарушает обязательные требования к размещению и территории медицинских организаций. Доводы кассационных жалоб о возведении на земельном участке здания с нарушением параметров разрешенного строительства несостоятельны, поскольку объект недвижимости уже расположен на участке. Взаимосвязи с предельными параметрами разрешенного строительства при изменении вида разрешенного использования земельного участка градостроительное законодательство не предусматривает. Более того, от всех смежных землепользователей имеются нотариально заверенное согласие на размещение здания на участке заявителя. Изменение вида разрешенного использования в целях осуществления строительства, реконструкции либо иного использования земельного участка возможно в том случае, если планируемая деятельность не приведет к нарушению градостроительного регламента в части установленных в нем предельных размеров земельных участков, предельных параметров разрешенного строительства. Экспертным исследованием от 23.11.2020 № 60-Ч/2020 подтверждено, что планируемая предпринимателем деятельность не приведет к нарушению градостроительного регламента, выводы экспертного исследования органами местного самоуправления не опровергнуты. 

От предпринимателя 02.09.2021 в суд округа поступило (направлено в электронном виде) ходатайство об отложении судебного разбирательства в связи с невозможностью личного участия в судебном заседании по причине болезни. К ходатайству приложена копия медицинской справки от 01.09.2021 № 110/01.09, выданной ООО «НоваМед».   

На основании статьи 153.1 Кодекса судебное заседание проведено путем использования систем видео-конференц-связи при содействии Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики.

В судебном заседании представители мэрии и управления архитектуры, присутствующие в арбитражном суде, обеспечивающем организацию видеоконференц-связи, поддержали доводы кассационных жалоб, которые просили удовлетворить. Пояснили, что фактически предпринимателем на спорном земельном участке возведен и эксплуатируется не жилой дом (строительство которого не требовало получения разрешения и т.д.), а трехэтажное нежилое здание, которое в 2019 – 2020 годах предоставлялось заявителем для размещения медицинского центра. Вопрос об отложении судебного заседания по ходатайству предпринимателя оставили на усмотрение судебной коллегии.

Изучив доводы, приведенные в ходатайстве предпринимателя, заслушав мнение представителей мэрии и управления архитектуры, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для его удовлетворения.

В случае, если лицо, участвующее в деле и извещенное надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, заявило ходатайство об отложении судебного разбирательства с обоснованием причины неявки в судебное заседание, арбитражный суд может отложить судебное разбирательство, если признает причины неявки уважительными (часть 3 статьи 158 Кодекса).

Суд кассационной инстанции осуществляет проверку законности судебных актов исходя из материалов дела, содержания судебных актов и доводов, приведенных в жалобе (часть 1 статьи 286 Кодекса), поэтому присутствие (либо отсутствие) в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле, не может влиять на такую проверку.

Участники спора извещены времени и месте судебного заседания в порядке, установленном Кодексом (статьи 121, 123). Неявка в судебное заседание суда кассационной инстанции лица, подавшего жалобу, и (или) других лиц, участвующих в деле, не может служить препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие, если они были надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства (часть 3 статьи 284 Кодекса). Таким образом, нормы главы 35 Кодекса предоставляют суду кассационной инстанции право на рассмотрение кассационной жалобы в отсутствие лиц, участвующих в деле (при условии их надлежащего извещения).

Изучив материалы дела, доводы жалобы и отзыва (возражений), выслушав представителей мэрии и управления архитектуры, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа полагает обжалуемые судебные акты подлежащими отмене, а дело – направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд Карачаево-Черкесской Республики.  

Как видно из материалов дела и установлено судами, предпринимателю на праве собственности принадлежит земельный участок площадью 846 кв. м с кадастровым номером 09:04:0101196:20, с видом разрешенного использования «под жилую застройку». На данном участке расположено трехэтажное здание с цокольным этажом (назначение – жилое) общей площадью 1453,7 кв. м (кадастровые номера помещений 09:04:0101196:52, 09:04:0101196:53, 09:04:0101196:50, 09:04:0101196:51). 

Предприниматель 17.10.2019 обратилась в мэрию с заявлением о проведении публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 09:04:0101196:20 – «амбулаторно-поликлиническое обслуживание». 

Публичные слушания по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка состоялись 25.11.2019. 

Постановлением мэрии № 521 предпринимателю отказано в удовлетворении заявления о предоставлении испрашиваемого разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 09:04:0101196:20. 

Согласно письму мэрии от 12.12.2019 № 5015, причиной отказа в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка «амбулаторно-поликлиническое обслуживание» явилась невозможность соблюдения планировочных и нормативных требований при строительстве объекта.

Ссылаясь на незаконность постановления № 521 об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использований земельного участка, предприниматель оспорила его в судебном порядке.

В силу части 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

Для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение им прав и законных интересов заявителя (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200 Кодекса).

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (подпункт 8 пункта 1 статьи 1, пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

Виды разрешенного использования земельных участков, а равно объектов капитального строительства определяются на основе градостроительного регламента соответствующей территориальной зоны, входящего в состав правил землепользования и застройки (часть 9 статьи 1, пункт 3 части 2 и часть 6 статьи 30 Градостроительного кодекса).

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (часть 1 статьи 37 Градостроительного кодекса).

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4 статьи 37 Градостроительного кодекса, пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации). 

Разрешение на условно разрешенный вид использования предоставляется в установленном статьей 39 Градостроительного кодекса порядке (часть 6 статьи 37 Градостроительного кодекса).

В статье 39 Градостроительного кодекса закреплено, что лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства (далее – разрешение на условно разрешенный вид использования), направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию (часть 1). Проект решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в порядке, установленном статьей 5.1 настоящего Кодекса, с учетом положений настоящей статьи (часть 2). Организатор общественных обсуждений или публичных слушаний направляет сообщения о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования правообладателям земельных участков, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается данное разрешение, правообладателям объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается данное разрешение, и правообладателям помещений, являющихся частью объекта капитального строительства, применительно к которому запрашивается данное разрешение. Указанные сообщения направляются не позднее чем через семь рабочих дней со дня поступления заявления заинтересованного лица о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования (часть 4). Срок проведения общественных обсуждений или публичных слушаний со дня оповещения жителей муниципального образования об их проведении до дня опубликования заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может быть более одного месяца (часть 7). На основании заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации (часть 8). На основании указанных в части 8 настоящей статьи рекомендаций глава местной администрации в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения. Указанное решение подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети «Интернет» (часть 9). Физическое или юридическое лицо вправе оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения (часть 12).

Таким образом, правообладатель земельного участка вправе ставить вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид его использования, решение по которому принимается органами местного самоуправления с учетом мнения населения и других заинтересованных лиц, сложившегося по результатам публичных слушаний.

Согласно статье 5.1 Градостроительного кодекса в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений данного Кодекса проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом и другими федеральными законами (часть 1). На основании протокола общественных обсуждений или публичных слушаний организатор общественных обсуждений или публичных слушаний осуществляет подготовку заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний (часть 21).

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания (Определения от 06.11.2003 № 387-О, от 15.07.2010 № 931-О-О, от 25.02.2016 № 242-О и др.).

Проверив соблюдение мэрией процедуры, установленной статьей 39 Градостроительного кодекса и решением Думы от 12.04.2007 № 50, судебные инстанции установили следующее. Заключение комиссии к проведенным 25.11.2019 публичным слушаниям, адресованное мэру г. Черкесска, не содержит какой-либо информации относительно оснований для предоставления (отказа в предоставлении) разрешения на условно разрешенный вид использования спорного земельного участка. Комиссией на основании заключения о результатах публичных слушаний не подготовлены рекомендации о предоставлении или отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования. В постановлении № 521 и письме от 12.12.2019 № 5015 отсутствует нормативное обоснование отказа в предоставлении предпринимателю испрашиваемого разрешения. В этой связи судебные инстанции исходили из того, что органами местного самоуправления не соблюден порядок (нарушена процедура) предоставления заявителю разрешения на условно разрешенный вид использования спорного земельного участка, установленный статьей 39 Градостроительного кодекса. В указанной части выводы судов первой и апелляционной инстанций признаются судом округа обоснованными, а соответствующие доводы кассационных жалоб мэрии и управления архитектуры подлежат отклонению как необоснованные. 

Вместе с тем, в ходе разрешения спора мэрия и управление архитектуры приводили ряд доводов, свидетельствующих, по их мнению, об отсутствии законных оснований для предоставления предпринимателю разрешения на условно разрешенный вид использования. Суд первой инстанции при разрешении спора исходил из того, что приведенные органами местного самоуправления в судебных заседаниях возражения в ходе публичных слушаний не озвучивались и ранее до сведения заинтересованных лиц не доводились. Однако судебная практика при разрешении споров по правилам главы 24 Кодекса исходит из необходимости судебной проверки и оценки не только оснований, приведенных уполномоченным органом в оспариваемом заинтересованным лицом решении, но и иных приведенных сторонами в процессе рассмотрения спора доводов (определение Верховного Суда Российской Федерации от 29.03.2018 по делу № 310-КГ17-15291). Таким образом, доводы, которые приводили мэрия и управление архитектуры в обоснование своих возражений на заявление предпринимателя о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования, подлежали проверке судами первой и апелляционной инстанций по существу. 

Суд первой инстанции, отклоняя приведенные доводы, усмотрел в действиях органов местного самоуправления признаки злоупотребления правом, выразившихся в создании ситуации, при которой предприниматель не имеет возможности изменить не только вид разрешенного использования земельного участка, но и осуществить перевод объекта недвижимости из жилого в нежилой по взаимоисключающим основаниям. При этом суд сослался на разъяснения, приведенные в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации». В нем указано, что поведение одной из сторон может быть признано недобросовестным не только при наличии обоснованного заявления другой стороны, но и по инициативе суда, если усматривается очевидное отклонение действий участника гражданского оборота от добросовестного поведения. В этом случае суд при рассмотрении дела выносит на обсуждение обстоятельства, явно свидетельствующие о таком недобросовестном поведении, даже если стороны на них не ссылались (статья 65 Кодекса). В уточнениях к первоначально заявленным требованиям предприниматель указывал на недобросовестность муниципальных органов (т. 4, л. д. 104 – 109). Суд первой инстанции признал эти доводы обоснованным заявлением предпринимателя о недобросовестности органов местного самоуправления, не исследовав и не оценив представленные последними в опровержение этого заявления доказательства. Таким образом, выводы суда в соответствующей части носят избирательный характер, они сделаны без учета всех фактических обстоятельств и доказательств, представленных в материалы дела, и свидетельствующих о том, что предпринимателем на спорном земельном участке фактически возведен не жилой дом (строительство которого не требовало получения разрешения и т.д.), а трехэтажное нежилое здание. Данный объект недвижимости в 2019 году предоставлялся в аренду ООО «Лечебно-диагностический центр», которое подтвердило, что медицинский центр в 2020 году функционировал (т. 4, л. д. 29 – 37, 46). Из пояснений представителей муниципальных органов, основанных на результатах проведенных проверок, следует, что действия заявителя по изменению вида разрешенного использования земельного участка и переводу здания из жилого в нежилое не направлены на изменение параметров (характеристик) объекта капитального строительства (его реконструкцию). Действительной целью предпринимателя являлась легализация уже существующего нежилого здания (3 этажа площадью 1453,7 кв. м), ранее возведенного в зоне индивидуальной жилой застройки (Ж 1) по упрощенной процедуре, предусмотренной нормами Градостроительного кодекса для строительства жилых зданий. В дело представлена информация ООО «Газпром межрегионгаз Черкесск» о том, что здание, принадлежащее предпринимателю, с которым заключен договор поставки газа по тарифам для населения, используются как нежилые в коммерческих целях, что влечет недополучение доходов в республиканский бюджет (т. 4, л. д. 44, 45). Имеющиеся в деле фотоматериалы (т. 4, л. д. 51) также наглядно подтверждают, что принадлежащее предпринимателю на праве собственности здание не является жилым, а возводилось в качестве нежилого объекта (для коммерческого использования). При таких обстоятельствах, оценка судом первой инстанции действий органов местного самоуправления как недобросовестных, направленных исключительно на причинение вреда предпринимателю, является однобокой. В этой связи является преждевременным и вывод суда первой инстанции о том, что надлежащим способом восстановления нарушенных прав (законных интересов) предпринимателя является не повторное рассмотрение его заявления, а возложение обязанности по выдаче заявителю разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка – амбулаторно-поликлиническое обслуживание.

Отклоняя доводы, приведенные мэрией и управлением архитектуры в возражениях на заявление предпринимателя, суд первой инстанции указал на то, что их рассмотрел и признал несостоятельными (документально не подтвержденными). Не принимая доводы о нарушении заявителем планировочных и нормативных требований, предусмотренных Правилами землепользования и застройки, суд сослался на выводы, содержащиеся в экспертном исследовании ООО «ЮФО Специализированный Экспертно-Криминалистический Центр» от 23.11.2020 № 60-Ч/2020, подготовленном по заказу предпринимателя. Однако судебными инстанциями содержание данного документа надлежаще не исследовалось. Между тем, специалист в названном исследовании указывает, в частности, на то, что в жилых и общественных зданиях допускается размещение амбулаторно-поликлинических медицинских учреждений мощностью е более 100 посещений в смену. Специалист далее приводит размеры земельных участков для медицинских организаций (таблица 5.1), из которой следует, что для амбулаторно-поликлинических организаций на 100 посещений в смену требуется земельный участок площадью 0,1 га (то есть 1 тыс. кв. м). При этом признает, что площадь земельного участка с кадастровым номером 09:04:0101196:20, составляющая 846 кв. м, достаточна. Также специалист приводит данные о площади стоянок автомашин (о количестве машиномест), необходимых для функционирования медицинских организаций, с учетом числа сотрудников и количества посещений в смену (таблица 5.2). Не приводя никаких расчетных показателей, специалист констатирует, что стоянка автомашин перед зданием устроена. Таким образом, вывод судебных инстанций о соблюдении планировочных и нормативных требований, предусмотренных Правилами землепользования и застройки, со ссылкой на экспертное исследование от 23.11.2020 № 60-Ч/2020, не может быть признан судом кассационной инстанции обоснованным.

В силу пункта 3 части 1 статьи 287 Кодекса по результатам рассмотрения жалобы суд кассационной инстанции вправе отменить решение и (или) апелляционное постановление и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий суд, если выводы, содержащиеся в обжалуемых актах, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.

Основаниями для отмены решения, апелляционного постановления являются несоответствие выводов фактическим обстоятельствам, установленным судами первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (часть 1 статьи 288 Кодекса).

При выявлении на основании части 3 статьи 286 Кодекса несоответствия выводов судов первой, апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам суд кассационной инстанции направляет дело на новое рассмотрение. При этом необходимо исходить из того, что суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции. Переоценка судом кассационной инстанции доказательств по делу не допускается (пункты 31, 32 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции»).

Обжалуемые мэрией и управлением архитектуры судебные акты не могут быть признаны окружным судом законными и обоснованными, принятыми на основе всестороннего, полного и объективного исследования всех представленных в материалы дела доказательств. В силу требований части 2 статьи 287 Кодекса суд кассационной инстанции не наделен полномочиями по установлению дополнительных обстоятельств и исследованию доказательств. Поэтому дело следует направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Карачаево-Черкесской Республики.

При новом рассмотрении суду необходимо учесть изложенное в настоящем постановлении, исследовать и оценить представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Кодекса, проверить доводы и возражения сторон. Спор следует разрешить при правильном применении норм материального и процессуального права. В связи с выводом суда первой инстанции о незаконности решения об отказе в осуществлении перевода жилого здания, принадлежащего предпринимателю, в нежилой объект, суд округа обращает внимание на пункт 13 планировочных и нормативных требований, установленных в зоне жилой застройки (Ж 1). В нем предусмотрено, что доля нежилого фонда в общем объеме фонда на земельном участке жилой застройки должна составлять не более 20%. Предприниматель настаивает на том, что эксплуатирует жилой трехэтажный дом общей площадью 1453,7 кв. м для целей проживания в нем, но намерен перевести его (весь) в нежилой объект. В такой ситуации действия органов местного самоуправления соответствуют Правилам землепользования и застройки и не могут быть квалифицированы как незаконные.

Согласно абзацу второму части 3 статьи 289 Кодекса при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается судом, вновь рассматривающим дело. В этой связи следует учесть, что мэрия и управление архитектуры (органы местного самоуправления) освобождены от уплаты государственной пошлины при подаче кассационных жалоб (подпункт 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации).

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

в удовлетворении ходатайства индивидуального предпринимателя Эбзеевой Тамары Абулкеримовны об отложении судебного заседания по делу № А25-626/2020 отказать.

Решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 29.01.2021 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.04.2021 по делу № А25-626/2020 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Карачаево-Черкесской Республики.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

 

Председательствующий 							         В.Е. Епифанов

Судьи                                                                                                                    В.А. Анциферов

                                                                                                                               И.В. Сидорова