АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

420066, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Красносельская, д. 20, тел. (843) 291-04-15

http://faspo.arbitr.ru   e-mail: info@faspo.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Ф06-5226/2023

Дело № А12-32907/2022

г. Казань

13 июля 2023 года

Резолютивная часть постановления объявлена 06 июля 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 июля 2023 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Ольховикова А.Н.,

судей Мосунова С.В., Хлебникова А.Д., 

при участии представителей в Арбитражном суде Поволжского округа:

заявителя – ФИО1 (доверенность от 24.12.2022), - ФИО2 (доверенность от 24.12.2022), 

при участии представителей в Арбитражном суде Волгоградской области:

ответчика – ФИО3 (доверенность от 30.12.2022 № 14), ФИО4 (доверенность от 10.12.2022 № 15),

в отсутствие:

третьих лиц – извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области 

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 06.02.2023 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.04.2023 

по делу № А12-32907/2022

по заявлению садоводческого некоммерческого товарищества собственников недвижимости «Аврора» (г. Волгоград, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) о признании незаконным бездействия Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области (г. Волгоград, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), заинтересованные лица: общество с ограниченной ответственностью «Ситиматик-Волгоград» (г. Волгоград, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), Межрегиональное Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Астраханской и Волгоградской областям (г. Астрахань, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>),

УСТАНОВИЛ:

садоводческое некоммерческое товарищество собственников недвижимости «Аврора» (далее – СНТ «Аврора», товарищество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области обратилось с заявлениями:

- о признании незаконным бездействия Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области (далее – Управление Роспотребнадзора по Волгоградской области, Управление, административный орган), выразившегося в нерассмотрении по существу заявления и уклонении от принятия предусмотренного главой 28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) процессуального решения по результатам рассмотрения заявлений СНТ «Аврора» от 05.07.2022 № 308 и от 14.07.2022 № 324 о привлечении общества с ограниченной ответственностью «Ситиматик-Волгоград» (далее – ООО «Ситиматик-Волгоград») к административной ответственности (дело № А12-31326/2022);

- о возложении на Управление Роспотребнадзора по Волгоградской области обязанности рассмотреть по существу заявления СНТ «Аврора» от 05.07.2022 № 308 и от 14.07.2022 № 324 и вынести мотивированный процессуальный документ в порядке, установленном КоАП РФ (дело № А12-31326/2022);

- о признании незаконным бездействия Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области, выразившегося в уклонении от принятия предусмотренного главой 28 КоАП РФ процессуального решения по результатам рассмотрения заявления СНТ «Аврора» от 02.11.2022 № 622 о привлечении ООО «Ситиматик-Волгоград» к административной ответственности (дело № А12-32907/2022);

- о признании незаконным ответа Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области от 30.11.2022 № 09-21-230512-22 (дело № А12-32907/2022);

- о возложении на Управление Роспотребнадзора по Волгоградской области обязанности в десятидневный срок устранить допущенные нарушения и вынести мотивированный процессуальный документ в порядке, установленном КоАП РФ, по итогам рассмотрения обращения СНТ «Аврора» от 02.11.2022 № 622 (дело № А12-32907/2022).

Определением Арбитражного суда Волгоградской области от 17.01.2023 в порядке статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) дела № А12-32907/2022 и № А12-31326/2022 объединены в одно производство для совместного рассмотрения, объединённому делу присвоен номер А12-32907/2022.

В ходе рассмотрения дела Управление заявило ходатайство о передаче дела по подсудности в суд общей юрисдикции.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 06.02.2023 по делу № А12-32907/2022 в удовлетворении ходатайства о передаче дела на рассмотрение другого суда отказано. Требования СНТ «Аврора» удовлетворены в полном объёме. Оспариваемые бездействие и ответ Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области признаны незаконными. Суд обязал Управление в десятидневный срок устранить допущенные нарушения, вынести мотивированный процессуальный документ по итогам рассмотрения обращений СНТ «Аврора» в порядке, установленном КоАП РФ. Также суд распределил расходы по уплате государственной пошлины.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.04.2023 по делу № А12-32907/2022 решение Арбитражного суда Волгоградской области от 06.02.2023 оставлено без изменения. 

В кассационной жалобе Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области просит отменить принятые по делу судебные акты, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

В соответствии со статьей 153.1 АПК РФ судебное заседание проведено путем использования систем видеоконференц-связи, организованной Арбитражным судом Волгоградской области. 

Третьи лица явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания надлежащим образом извещены.

В соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ жалоба рассматривается в отсутствие лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Изучив материалы дела, обсудив доводы жалобы, кассационная инстанция не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как установлено судами и следует из материалов дела, между СНТ «Аврора» и ООО «Ситиматик-Волгоград» (ранее – ООО «Управление отходами-Волгоград») заключён договор от 10.07.2019 № 6913 по обращению с твёрдыми коммунальными отходами (далее – ТКО).

СНТ «Аврора» обратилось в Управление Роспотребнадзора по Волгоградской области с заявлениями 05.07.2022 № 308, от 14.07.2022 № 324, от 02.11.2022 № 322 о привлечении ООО «Ситиматик-Волгоград» к административной ответственности за правонарушения, предусмотренные статьями 6.35 КоАП РФ (несоблюдение санитарно-эпидемиологических требований к размещению отходов производства и потребления) и 7.23 КоАП РФ (нарушение нормативного уровня или режима обеспечения населения коммунальными услугами). Товарищество просило принять процессуальное решение в порядке главы 28 КоАП РФ.

В ответе на заявление от 05.07.2022 № 308 Управление указало на отсутствие оснований для проведения надзорных мероприятий в отношении ООО «Ситиматик-Волгоград», поскольку членами товарищества осуществляется выброс ТКО на территории СНТ в месте, не предназначенном для их размещения. Кроме того, между СНТ «Аврора» и ООО «Ситиматик-Волгоград» сложились гражданско-правовые отношения, в связи с этим товариществу рекомендовано обратиться к судебной защите нарушенных прав.

Заявление СНТ «Аврора» от 02.11.2022 № 622 рассмотрено Управлением Роспотребнадзора по Волгоградской области в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 59-ФЗ).

При этом обращения СНТ «Аврора» от 05.07.2022 № 308 и от 14.007.2022 № 324 оставлены без ответа.

СНТ «Аврора» оспорило бездействие и ответ Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области в судебном порядке.

Отказывая в передаче дела по подсудности в суд общей юрисдикции, суд первой инстанции исходил из того, что настоящий спор по своему характеру и субъектному составу с учётом положений статей 27, 28 АПК РФ относится к компетенции арбитражного суда.

При рассмотрении спора суды руководствовались следующим.

Частью 4 статьи 30.1 КоАП РФ предусмотрено, что определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении обжалуется в соответствии с правилами, установленными настоящей главой Кодекса.

В соответствии с пунктом 19.2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» поскольку в силу части 4 статьи 30.1 КоАП РФ определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении обжалуется в том же порядке, что и постановление по делу об административном правонарушении, такое определение также может быть обжаловано в арбитражный суд. Порядок рассмотрения дел об оспаривании постановлений о прекращении производства по делу об административном правонарушении, определений об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении определяется, как и для дел об оспаривании постановлений о назначении административного наказания, исходя из положений статьи 207 АПК РФ.

Производство по делам об оспаривании решений административных органов возбуждается на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлечённых к административной ответственности в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, а также на основании заявлений потерпевших (часть 2 статьи 207 АПК РФ).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 30.03.2021 № 9-П, физическое или юридическое лицо вправе оспаривать (обжаловать) по правилам главы 25 АПК РФ, действующим во взаимосвязи с положениями КоАП РФ, отказ в возбуждении дела об административном правонарушении, вынесенный уполномоченным должностным лицом по обращению этого физического или юридического лица, содержащему указывающие на наличие события административного правонарушения данные, не в виде определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, а в иной форме. 

При этом часть 3 статьи 201 АПК РФ признана не противоречащей Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования она не исключает права физического или юридического лица оспаривать (обжаловать) по правилам главы 25 АПК РФ, действующим во взаимосвязи с положениями КоАП РФ, отказ в возбуждении дела об административном правонарушении, вынесенный уполномоченным должностным лицом по обращению этого физического или юридического лица, содержащему указывающие на наличие события административного правонарушения данные, не в виде определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, а в иной форме, и в то же время позволяет оспорить такой отказ в порядке главы 24 АПК РФ в связи с несоответствием его формы требованию части 5 статьи 28.1 КоАП РФ и предполагает удовлетворение заявления о признании его незаконным в случае, если будет установлено несоблюдение формы отказа.

С учетом изложенного доводы жалобы Управления о неподсудности настоящего дела арбитражному суду ввиду отсутствия процессуального документа, оформленного в соответствии с требованиями КоАП РФ (определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении), отклонены как несостоятельные, основанные на неверном толковании норм процессуального права.

Сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 5.27 и статьёй 14.52 КоАП РФ) являются одним из поводов к возбуждению дела об административном правонарушении (пункт 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ).

При этом из содержания пункта 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ не следует, что для возбуждения дела об административном правонарушении необходимо наличие доказательств совершения административного правонарушения. На стадии возбуждения дела об административном правонарушении административный орган, должностное лицо уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, исследует данные, то есть сведения, сообщённые ему, либо полученные в ходе проверки жалобы.

По смыслу положений статьи 28.1 КоАП РФ административный орган должен возбудить дело об административном правонарушении, если располагает сведениями, позволяющими считать, что тем или иным лицом совершено соответствующее правонарушение, поэтому на стадии возбуждении дела об административном правонарушении событие правонарушения не устанавливается достоверно, а лишь проверяется наличие достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Согласно части 3 статьи 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частями 1, 1.1 и 1.3 настоящей статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

В соответствии с частью 5 статьи 28.1 КоАП РФ в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в пунктах 2 и 3 части 1 настоящей статьи, должностным лицом, рассмотревшим указанные материалы, сообщения, заявления, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Следовательно, принятие решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в его возбуждении, требует проверки указанных в заявлении об административном правонарушении сведений и не предполагает, что такое решение принимается по факту поступления заявления (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29.09.2015 № 2315-О).

Решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении может быть вынесено лишь в том случае, если при рассмотрении материалов, заявлений, сообщений и иных обращений, содержащих сведения о нарушении законов, будет достоверно установлено отсутствие события административного правонарушения либо иные обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении. Если же наличие таких обстоятельств не является очевидным и вызывает сомнения, уполномоченный орган обязан проверить их в ходе производства по делу об административном правонарушении.

Непредставление с заявлением всех необходимых (по мнению административного органа) документов не освобождает уполномоченных должностных лиц административного органа от необходимости проверки указанных в заявлении данных, в том числе являющихся поводами к возбуждению дела об административном правонарушении (часть 1 статьи 28.1 КоАП РФ), указывающих на наличие события административного правонарушения, до момента возбуждения производства по соответствующему делу с применением всех доступных способов и методов.

Обращения СНТ «Аврора» были рассмотрены Управлением Роспотребнадзора по Волгоградской области в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 59-ФЗ.

Между тем, согласно части 2 статьи 1 Федерального закона № 59-ФЗ установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Исходя из содержания обращений товарищества о нарушении ООО «Ситиматик-Волгоград» порядка обращения с ТКО, они подлежали рассмотрению в порядке, предусмотренном КоАП РФ, а не Федеральным законом № 59-ФЗ.

В нарушение вышеприведенных положений КоАП РФ мотивированные определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении Управлением не вынесены. Два обращения товарищества (от 05.07.2022 № 308 и от 14.07.2022 № 324) не рассмотрены по существу. Оспариваемый ответ административного орган от 30.11.2022 № 09-15/21-30512-22, являющийся отказом товариществу в возбуждении дела об административном правонарушении в отношении ООО «Ситиматик-Волгоград», не соответствует требованиям процессуального законодательства ни по форме, ни по содержанию.

Между СНТ «Аврора» и ООО «Ситиматик-Волгоград» (ранее ООО «Управление отходами-Волгоград») заключён договор от 10.07.2019 № 6913 по обращению с ТКО. В своих обращениях СНТ «Аврора» указало на нарушение ООО «Ситиматик-Волгоград» периодичности вывоза ТКО, что приводило к переполненности бункера для сбора ТКО и загрязнению земельного участка и окружающей среды ввиду отсутствия контейнерной площадки. По мнению товарищества, в действиях (бездействии) ООО «Ситиматик-Волгоград» имеется состав административного правонарушения, предусмотренного статьёй 6.35 КоАП РФ и статьёй 7.23 КоАП РФ.

Суды учитывали положения статей 26.1, 26.2 КоАП РФ и указали, что обращения СНТ «Аврора» содержали сведения, указывающие на наличие признаков административного правонарушения со стороны ООО «Ситиматик-Волгоград», что являлось поводом к возбуждению дела об административном правонарушении в отношении ООО «Ситиматик-Волгоград» и проверке достаточности данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Однако при наличии у административного органа сомнений в очевидности события правонарушения каких-либо мер по проверке полученных сведений, в том числе путём истребования необходимых документов и сведений в рамках административного расследования, не предпринято.

При этом судами отмечено, что в силу положений статьи 28.1 КоАП РФ подтверждение обоснованности доводов заявителя о нарушении его прав на стадии рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении не требуется, достаточно лишь содержания в заявлении данных, указывающих на наличие признаков события административного правонарушения.

Нормы КоАП РФ не содержат императивных норм, в силу которых на заявителя, сообщившего о событии административного правонарушения, возложена обязанность представления всего объёма доказательств.

Проверка этих данных, а также установление события и элементов состава административного правонарушения могут и подлежат установлению по правилам статьи 28.7 КоАП РФ в ходе возбуждённого дела об административном правонарушении при проведении административного расследования и при рассмотрении дела об административном правонарушении с соблюдением принципов административного производства: всесторонности, полноты, объективности выяснения обстоятельств дела.

Выводы, изложенные Управлением в оспоренных ответах, сделаны без возбуждения административного производства, что противоречит требованиям статьи 28.1 КоАП РФ. Фактически уполномоченное лицо административного органа, ограничившись констатацией наличия гражданско-правовых отношений между СНТ «Аврора» и ООО «Ситиматик-Волгоград», уклонилось от исполнения обязанности по проверке заявлений товарищества.

Доводы Управления, ссылавшего на Постановление Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 N 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» (далее- Постановление № 336), об отсутствии оснований для проведения контрольных мероприятий, исследованы судами и отклонены.

Суды указали, что введение Правительством Российской Федерации ограничений для возбуждения дел об административных правонарушениях по результатам государственного контроля (надзора), муниципального контроля не отменяет предусмотренные КоАП РФ процессуальные механизмы получения доказательств по делу и производства по нему, включая возможность проведения административного расследования, которое согласно подпункту "а" пункта 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий уполномоченных лиц, направленных на выяснение всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Комплекс контрольных (надзорных) мероприятий и действий, осуществляемых в соответствии с главами 13, 14 Федерального закона от 31.07.2020 № 248 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №248-ФЗ) при проведении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, не подменяет собой порядок возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренный КоАП РФ. 

Положение пункта 9 Постановления Правительства РФ № 336 направлено на регулирование полномочий должностных лиц контрольного (надзорного) органа по возбуждению дел об административных правонарушениях. При этом указанное нормативное положение связывает осуществление данных полномочий с необходимостью оценки нарушений обязательных требований, являющихся предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

При этом из приведенных норм не следует, что доказательства по делу об административном правонарушении могут быть собраны должностными лицами только по результатам проверки, проведенной в ходе осуществления государственного контроля (надзора), на ограничение проведения которых и направлено Постановление Правительства  №336.

Непроведение контрольных мероприятий не является основанием, исключающим возможность возбуждения Управлением в отношении общества производства по делу об административном правонарушении.

Кроме того, в соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 1 Федерального закона № 248-ФЗ производство и исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях не относятся к государственному контролю (надзору), муниципальному контролю.

Таким образом, суды пришли к правильному выводу, что Управлением Роспотребнадзора по Волгоградской области дан формальный ответ на обращение товарищества, которым, по сути, отказано в возбуждении дела об административном правонарушении без надлежащей проверки изложенных в обращении обстоятельств о возможных нарушениях требований законодательства, без проведения административного расследования и без вынесения надлежащим образом оформленного процессуального документа в виде определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Судом апелляционной инстанции обоснованно отмечено, что способ восстановления права, являющийся прерогативой суда, определён судом правомерно в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 30.03.2021 № 9-П, согласно которой, в том случае, когда арбитражный суд признает незаконным в связи с несоответствием части 5 статьи 28.1 КоАП РФ оспариваемый (обжалуемый) физическим или юридическим лицом отказ уполномоченного должностного лица вынести по итогам рассмотрения обращения заявителя, содержащего данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, указанное должностное лицо обязано в кратчайший срок вновь рассмотреть обращение и вынести по нему решение в надлежащей форме, с тем чтобы в дальнейшем не была утрачена возможность осуществления производства по делу об административном правонарушении по причине истечения срока давности привлечения к административной ответственности.

Бездействие уполномоченного органа, выразившееся в уклонении от принятия предусмотренного главой 28 КоАП РФ процессуального решения по результатам рассмотрения заявлений СНТ «Аврора», и оспариваемый отказ Управления обоснованно признаны незаконными. Следовательно, у административного органа существует неисполненная им обязанность рассмотреть заявления товарищества о привлечении ООО «Ситиматик-Волгоград» к административной ответственности в установленном КоАП РФ порядке после вступления в законную силу решения суда в кратчайший срок, определённый судом.

Судебная коллегия полагает, что обжалуемые судебные акты приняты при правильном применении норм права, содержащиеся в них выводы не противоречат установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Доводы, изложенные Управлением в кассационной жалобе, судом округа отклоняются, поскольку были предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводы судов, не свидетельствуют о наличии оснований для отмены обжалуемых судебных актов и направлены по существу на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 АПК РФ не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Нарушений процессуального закона, влекущих безусловную отмену обжалуемых судебных актов, не установлено. 

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 06.02.2023 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.04.2023 по делу № А12-32907/2022 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения. 

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, установленном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий судья                                            А.Н. Ольховиков 

 

Судьи                                                                                        С.В. Мосунов 

 

                                                                                               А.Д. Хлебников