АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А32-10326/2016

г. Краснодар

02 мая 2017 года

Резолютивная часть постановления объявлена 26 апреля 2017 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 02 мая 2017 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мазуровой Н.С., судей Епифанова В.Е. и Сидоровой И.В., при участии в судебном заседании от заявителя – общества с ограниченной ответственностью «Порт Транзит» (ОГРН 

<

***>) – ФИО1 (доверенность от 12.01.2017), от заинтересованного лица – администрации муниципального образования город Новороссийск (ОГРН 

<

***>) – ФИО2 (доверенность от 30.12.2016), в отсутствие третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, – главного специалиста управления муниципального контроля администрации муниципального образования город Новороссийск ФИО3, извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе публично, посредством размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования город Новороссийск на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.12.2016 (судьи Смотрова Н.Н., Сурмалян Г.А.,         Филимонова С.С.) по делу № А32-10326/2016, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью «Порт Транзит» (далее – общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации муниципального образования город Новороссийск (далее – администрация), в котором просило: 

– признать недействительным предписание управления муниципального контроля администрации «Об устранении земельного правонарушения» от 16.02.2016 № 010 Г.Г. (далее – предписание от 16.02.2016).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен главный специалист управления муниципального контроля администрации ФИО3 (далее – специалист управления; т. 1, л. д. 1 – 2).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 14.09.2016 (судья Миргородская О.П.) в иске отказано. 

Судебный акт мотивирован тем, что управление муниципального контроля администрации (далее – управление) вправе выдавать предписания в установленном законом порядке. Важным требованием к предписанию и одним из элементов его законности является исполнимость, поскольку за невыполнение указанных в нем требований наступает административная ответственность. В ходе осуществления муниципального земельного контроля (статья 72 Земельного кодекса Российской Федерации, далее – Земельный кодекс) управлением установлено, что земельный участок, переданный обществу по договору аренды от 26.07.2006, в соответствии с целевым назначением не используется, на нем самовольно возведен капитальный объект. Выводы органа земельного контроля, изложенные в акте проверки, подтверждаются представленными в материалы дела доказательствами. Доводы общества о недействительности предписания от 16.02.2016 не нашли документального подтверждения. Наличие условия пункта 4.2.4 договора аренды о возможности возводить строения (в соответствии с целевым назначением участка и его разрешенным использованием, с соблюдением требований установленных правил и нормативов) не меняет правовой статус объектов, в отношении которых вынесено предписание. Иск общества о признании права собственности на трансформаторную подстанцию (площадью 9,5 кв. м) и помещение диспетчерской (площадью 8,1 кв. м) рассматривается в настоящее время арбитражным судом в рамках дела № А32-2433/2016. На обстоятельства, объективно свидетельствующие о недействительности предписания от 16.02.2016, общество не указало. Предписание от 16.02.2016 соответствует действующему законодательству.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 29.12.2016 решение от 14.09.2016 отменено, предписание администрации от 16.02.2016 признано недействительным. 

Суд апелляционной инстанции исходил из того, что в муниципальном образовании город Новороссийск проведение муниципального земельного контроля в отношении подведомственных территорий регламентировано Положением об управлении, утвержденным постановлением администрации от 25.05.12 № 3178 (далее – Положение,    т. 2, л. д. 13 – 17). Доводы общества о нарушении администрацией при вынесении оспариваемого предписания и проведении муниципального земельного контроля требований Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) судом апелляционной инстанции отклонены. Нормы статьи 72 Земельного кодекса и Положения не предусматривают необходимости извещения правообладателей, пользователей земельных участков, до проведения муниципального земельного контроля, как и их присутствия при проведении данного контроля, присутствия понятых. Обследование спорного земельного участка было произведено сотрудником управления в рамках муниципального земельного контроля без существенных нарушений требований Положения, которым предусмотрено право управления на выдачу предписания по итогам муниципального земельного контроля (пункт 5.5). Вместе с тем, предписание от 16.02.2016 не соответствует требованиям об исполнимости, ясности и конкретности: в тексте предписания не приведено признаков, которые позволили бы однозначно идентифицировать объекты, к демонтажу которых обязано общество; вывод о капитальности строения требует специальных познаний в области строительства, необходимость получения предусмотренного статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации     (далее – Градостроительный кодекс) разрешения на строительство указанных в предписании объектов, как и изготовления предусмотренной статьей 48 данного Кодекса проектной документации, не доказана надлежащим образом; отсутствует обоснование вывода управления о нецелевом использовании предоставленного обществу в аренду земельного участка. Фактически исполнить предписание в точности практически невозможно, ввиду его неконкретности. По сути, вопрос о том, исполнило общество предписание в полном объеме или нет, будет зависеть от субъективного усмотрения конкретного должностного лица управления, осуществляющего проверку исполнения предписания, которое может любые действия общества по исполнению предписания квалифицировать как его неполное исполнение. При таких обстоятельствах оспариваемое предписание от 16.02.2016 является незаконным и реально нарушает права и интересы общества в сфере экономической деятельности. При оценке законности предписания суд апелляционной инстанции также принял во внимание, что оно выдано в период ведения между обществом и администрацией судебных тяжб в арбитражном суде о сохранении обществом права на аренду спорного участка, о признании права собственности общества на возведенные на данном участке строения и на выкуп земельного участка (дела               № А32-5966/2015, № А32-2433/2016, № А32-19963/2016), и направлено на получение желаемого результата в этих спорах до принятия судами решений, в административном порядке. Выводы суда первой инстанции сделаны при неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела.

В кассационной жалобе администрация просит апелляционное постановление от 29.12.2016 отменить, решение от 14.09.2016 оставить в силе. 

По мнению подателя жалобы, вывод апелляционной инстанции о неисполнимости предписания от 16.02.2016, в связи с отсутствием в нем признаков, позволяющих однозначно идентифицировать, подлежащие сносу самовольно возведенные объекты, является ошибочным. На спорном земельном участке какие-либо иные объекты, помимо трансформаторной подстанции и диспетчерской, отсутствуют, у самого общества, которому предписание адресовано, вопросов и сомнений (относительно объектов) не возникло, то есть для субъекта, которому надлежало выполнить предписание                     от 16.02.2016, оно является исполнимым, ясным и конкретным. Вывод суда апелляционной инстанции о недостаточности собранных управлением доказательств, для выдачи предписания, не соответствует фактическим обстоятельствам дела. Содержащийся в предписании от 16.02.2016 вывод о капитальности возведенных объектов (о том, что они являются объектами недвижимого имущества), сделан по результатам их визуального осмотра, очевиден и не требует никаких специальных экспертных познаний, не оспаривается и самим обществом. Вывод о нецелевом использовании земельного участка, сделан исходя из срока аренды (10 лет) и целевого назначения данного участка (автостоянки, в том числе для временного хранения грузовых автомобилей), что не предполагает возведение на нем объектов недвижимого имущества. Решение вопросов освещения автостоянки и размещения сотрудников, взимающих плату и осуществляющих иные, обеспечивающие ее функционирование полномочия, возможно путем установления некапитальных (временных) сооружений и конструкций. Предписание от 16.02.2016 выдано управлением в соответствии с законом и в пределах предоставленных полномочий. К аналогичному выводу пришел суд первой инстанции, решение которого, по мнению администрации, является законным и обоснованным.

Отзывы на кассационную жалобу в арбитражный суд округа не поступили.

В судебном заседании представитель администрации на удовлетворении кассационной жалобы настаивал, представитель общества просил жалобу отклонить.

В соответствии с частями 1, 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс) кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного     акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее, а также соответствие выводов арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, выслушав в открытом судебном заседании представителей сторон, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит жалобу не подлежащей удовлетворению, по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судами, администрация (арендодатель) и общество (арендатор) 24.07.2006 заключили договор аренды земельного участка государственной собственности несельскохозяйственного назначения № 4700004106, по условиям которого арендодатель обязуется предоставить во временное владение и пользование, а арендатор принять на условиях настоящего договора земельный участок из земель поселений в черте г. Новороссийска, площадью 5766 кв. м, с кадастровым номером 23:47:01 09 008:0112, расположенный в Приморском районе, по адресу: Краснодарский край, г. Новороссийск, в системе промышленной зоны «Кирилловская», район 2-й ж/д петли, для строительства комплекса автомоек грузового транспорта. Договор действует в течение десяти лет до 02.06.2016 (пункт 7.2 договора). Арендная сделка зарегистрирована в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее – ЕГРП) 11.12.2006 (т. 1, л. д. 8 – 12,            36 – 37).

Постановлением администрации от 18.03.2010 № 743 изменен вид разрешенного использования земельного участка площадью 5766 кв. м (кадастровый номер                  23:47:01 09 008:0112), расположенный по адресу: г. Новороссийск, в системе промышленной зоны «Кирилловская», район 2-й ж/д петли, со строительства комплекса автомоек грузового транспорта на автостоянки, в том числе для временного хранения грузовых автомобилей и гаражи на отдельных земельных участках наземные, надземные и подземные, в том числе многоуровневые, в том числе встроенные (пристроенные) к зданиям, сооружениям, а также открытые площадки для отстоя транзитного транспорта (автобусов, грузовиков; т. 1, л. д. 15 – 16).

22.07.2010 стороны заключили соглашение о внесении изменений в договор аренды от 24.07.2006 № 4700004106, которым изменено назначение предоставленного в аренду участка, на следующее: под автостоянку, в том числе для временного хранения грузовых автомобилей и гаражи на отдельных земельных участках наземные, надземные и подземные, в том числе многоуровневые, в том числе встроенные (пристроенные) к зданиям, сооружениям, а также открытые площадки для отстоя транзитного транспорта (автобусов, грузовиков). Дополнительное соглашение зарегистрировано в ЕГРП 09.09.2010 (т. 1, л. 

<

...>).

12.02.2016 главным специалистом управления ФИО3 произведен осмотр земельного участка с кадастровым номером 23:47:01 09 008:112, используемого обществом на основании договора аренды от 24.07.2006 № 4700004106. В составленном акте от 12.02.2016 № 018-Г.Г. отражено, что на участке находятся два капитальных объекта, возведенных без разрешительной документации, с отсутствием проектной документации, что противоречит статьям 48, 51 Градостроительного кодекса, а также имеет место  нецелевое использование данного земельного участка, что противоречит статье 42 Земельного кодекса (т. 2, л. д. 5 – 9).

16.02.2016 главным специалистом управления ФИО3 оформлено письменное предписание № 010 Г.Г. об устранении земельного правонарушения, допущенного обществом, в котором, ссылаясь на статью 72 Земельного кодекса и Положение, общество обязано в срок до 23.02.2016 в добровольном порядке демонтировать самовольно возведенные капитальные объекты по адресу:                              г. Новороссийск, в системе промышленной зоны «Кирилловская», район 2-ой ж/д петли

В предписании от 16.02.2016 содержится предупреждение о том, что в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения предписания лицо, допустившее нарушение, несет ответственность в порядке, предусмотренном статьей 4.10 Закона Краснодарского края от 23.07.2003 № 608-КЗ «Об административных правонарушениях» («Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа местного самоуправления»; т. 1, л. д. 17 – 18).

Полагая, что предписание от 16.02.2016 не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы (ненадлежащее лицо незаконно возлагает обязанность по сносу объектов недвижимости), создает препятствия для осуществления нормальной экономической деятельности, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов. Защита гражданских прав осуществляется способами, установленными статьей 12 Гражданского кодекса, а также иными способами, предусмотренными законом. При этом способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и характеру нарушения.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса).

По смыслу статей 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

В силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 42 Земельного кодекса собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; соблюдать требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

В соответствии с пунктом 1 статьи 72 Земельного кодекса под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

Муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений статьи 72 Земельного кодекса (пункт 2 статьи 72 Земельного кодекса).

В силу пункта 5 статьи 72 Земельного кодекса, в случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения. Должностные лица органов местного самоуправления направляют копию указанного акта в орган государственного земельного надзора.

В срок не позднее, чем пять рабочих дней со дня поступления от органа местного самоуправления копии акта проверки, орган государственного земельного надзора обязан рассмотреть указанный акт и принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении или решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и направить копию принятого решения в орган местного самоуправления (пункт 6 статьи 72 Земельного кодекса).

В случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, привлечение к ответственности за выявленное нарушение осуществляется в соответствии с указанным законодательством (пункт 8 статьи 72 Земельного кодекса).

В соответствии с пунктом 1.1 Положения управление является структурным подразделением администрации, одной из основных целей его деятельности является контроль за устранением нарушений в области использования земель.

Управление имеет права: осуществлять муниципальный контроль за использованием земель в соответствии с законодательством и в порядке, установленном Положением (пункт 5.1 Положения); составлять по результатам обследования акты обследования земельных участков с обязательным ознакомлением с ними собственников, владельцев, пользователей, арендаторов (пункт 5.2 Положения); выносить предписания по устранению нарушений требований по использованию земель, установленных законодательством Российской Федерации, Краснодарского края, муниципального образования город Новороссийск (пункт 5.5 Положения); если в процессе осуществления муниципального земельного контроля на проверяемом участке будет обнаружен объект капитального строительства, обладающий признаками самовольной постройки, должностное лицо, осуществляющее муниципальный контроль, в акте обследования земельного участка дополнительно указывает площадь застройки, общую площадь объекта капитального строительства, этажность и иные характеристики объекта (пункт 5.9 Положения).

По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. 

Исследовав и оценив представленные в обоснование заявленных требований и возражений против них доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии у администрации (в лице главного специалиста управления) законных оснований для выдачи обществу предписания от 16.02.2016 о демонтаже возведенных им строений, и нарушении данным предписанием прав и законных интересов общества в сфере экономической деятельности.

Принимая во внимание, что на момент вынесения 16.02.2016 предписания об устранении земельного правонарушения Арбитражным судом Краснодарского края рассматривался вопрос (определение об оставлении искового заявления без движения от 03.02.2016) о принятии к производству поступившего 27.01.2016 иска общества к администрации о признании права собственности на строения, расположенные на земельном участке с кадастровым номером 23:47:0109008:0112 (т. 1, л. д. 30), вопреки требованиям пункта 1 статьи 72 Земельного кодекса и пункта 5.5 Положения, в предписании не указано нарушенное обществом в отношении земельного участка требование законодательства Российской Федерации, Краснодарского края, за которое законодательством Российской Федерации, Краснодарского края предусмотрена административная и иная ответственность, то есть собственно земельное правонарушение, за которое предусмотрена административная и иная ответственность, и в чем конкретно выразилось нецелевое использование земельного участка, при составлении акта осмотра спорного участка от 12.02.2016 не выполнены требования пункта 5.9 Положения, однако имелась угроза привлечения общества к административной ответственности по законодательству Краснодарского края за неисполнение или ненадлежащее исполнения данного предписания, арбитражный суд округа не выявил оснований для переоценки вывода суда апелляционной инстанции о правомерности заявленного обществом требования.  

С учетом изложенного, доводы жалобы о достаточной идентификации в предписании от 16.02.2016 двух капитальных объектов, отсутствии у общества вопросов и сомнений по поводу данных объектов, исполнимости, ясности и конкретности предписания, очевидности капитального характера спорных объектов, окружным судом не принимаются, как не влияющие на итоговый результат рассмотрения спора (не способные его изменить).

Приведенное в жалобе обоснование вывода о нецелевом использовании земельного участка отклоняется, поскольку не может заменить отсутствие такого обоснования в вынесенном в адрес общества предписании от 16.02.2016.

Суждение заявителя жалобы о том, что предписание от 16.02.2016 выдано управлением в соответствии с законом и в пределах предоставленных полномочий несостоятельно, так как не основано на имеющихся в деле доказательствах.

При таких обстоятельствах оснований для отмены апелляционного постановления от 29.12.2016 по приведенным в кассационной жалобе доводам не имеется. Суд апелляционной инстанции полно и всесторонне исследовал и оценил представленные доказательства, установил имеющие значение для дела фактические обстоятельства, правильно применил нормы права. Содержащиеся в обжалуемом акте выводы подтверждены материалами дела.

Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебного акта в любом случае (часть 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса), не установлены.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации администрация от уплаты государственной пошлины освобождена.

Руководствуясь статьями 274, 284 – 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.12.2016 по делу                              № А32-10326/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения. 

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий         Н.С. Мазурова 

Судьи         В.Е. Епифанов

          И.В. Сидорова