АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075  

http://fasuo.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-2650/17 

Екатеринбург

07 июня 2017 г.

Дело № А07-14203/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 06 июня 2017 г.

Постановление изготовлено в полном объеме  07 июня 2017 г. 

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Сухановой Н. Н.,

судей Гусева О. Г., Токмаковой А. Н.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления земельных и имущественных отношений Администрации городского округа г. Уфа Республики Башкортостан (далее - заявитель, управление земельных и имущественных отношений, УЗИО г. Уфы) на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 20.12.2016 по делу № А07-14203/2016 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.03.2017 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

заявителя -  Хайруллина Л.Р. (доверенность от 11.01.2017),

Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее -  Управление, антимонопольный орган) - Литвинов М.В. (доверенность от 20.01.2017).

УЗИО г. Уфы обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением о признании незаконным предупреждения антимонопольного органа от 23.05.2016 № 61/15.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительного предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью «Ганимед» (далее - ООО «Ганимед»).

Решением суда от 20.12.2016 (судья Сафиуллина Р.Н.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.03.2017 (судьи Скобелкин А.П., Иванова Н.А., Кузнецов Ю.А.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе УЗИО г. Уфы просит названные судебные акты отменить, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на необоснованность вывода судов о том, что оно самовольно изменило вид разрешенного использования земельного участка. Указывает, что вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 02:55:020105:202 при оформлении договорных отношений не изменялся, а приводился в соответствие с фактическим использованием. Отмечает, что размещение гостиниц является отдельным видом разрешенного использования земельных участков, содержание которого не включает размещение развлекательных заведений, офисных зданий делового, административного и коммерческого назначения.

 Считает, что суды вышли за рамки судебного контроля, установив обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, прерогатива по установлению которого принадлежит исключительно антимонопольному органу.

При рассмотрении дела судами установлено, что ООО «Ганимед» является правообладателем земельного участка общей площадью 7234 кв. м, с кадастровым номером 02:55:020105:202, по адресу: Республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Рихарда Зорге, д. 17, как собственник здания гостиницы, расположенного на данном земельном участке. 

Фактически ООО «Ганимед» стало арендатором по договору аренды от 29.12.2004 № 2609-04, по истечении срока действия которого общество направило в УЗИО г. Уфа заявление на предоставление в аренду земельного участка для использования под гостиничный комплекс.

Однако новый договор аренды не был заключен по причине внесения изменений в кадастр новых сведений о земельном участке.

Согласно односторонне составленному заявителем акту осмотра от 02.12.2014 на спорном земельном участке находится гостиничный и развлекательный комплекс.

На основании решения УЗИО г. Уфа № 95рз от 12.05.2015 изменен вид разрешенного использования земельного участка, находящегося под зданием гостиницы «Амакс», предоставленного в аренду в 2004 году, с назначением «под гостиничный комплекс» на «гостиничное обслуживание, развлечения».

При этом, согласно технической документации 95% здания используется как гостиница, без игорных зон, ночных клубов, дискотек и прочих развлечений, в здании гостиницы помещений подпадающих под описание «Развлечение» не имеется.

ООО «Ганимед» обратилось 14.09.2015 с заявлением в управление земельных и имущественных отношений с просьбой заменить вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 02:55:020105:202 на вид разрешенного использования - гостиничное обслуживание, вместо гостиничное обслуживание, развлечения.

С письмом от 09.10.2015 ООО «Ганимед» предоставило заявителю по его требованию документы, необходимые для внесения изменения в вид разрешенного использования земельного участка.

Согласно односторонне составленному управлением земельных и имущественных отношений акту осмотра от 07.12.2015 на спорном земельном участке находится гостиничный комплекс, сауна, туристическая компания, платная парковка.

УЗИО г. Уфа вынесено решение от 17.12.2015 № 971/3 об изменении вида разрешенного использования с «гостиничное обслуживание, развлечения» на «гостиничное обслуживание, предпринимательство».

Полагая, что решения от 12.05.2015 № 95РЗ и от 17.12.2015 № 971/з приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, что является нарушением ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), ООО «Ганимед» обратилось в антимонопольный орган.

По результатам рассмотрения обращения, а также анализа документов и сведений, Управлением на основании ст. 39.1 Закона о защите конкуренции в адрес УЗИО г. Уфа направлено предупреждение от 23.05.2016 № 61/15 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, согласно которому заявителю необходимо в течение 20 рабочих дней со дня его получения прекратить соответствующие действия путем отмены решений от 12.05.2015 № 95РЗ и от 17.12.2015 № 971/рз, заключить договор аренды земельного участка с кадастровым номером 02:55:020105:202 с собственником здания гостиницы ООО «Ганимед».

Не согласившись с указанным предупреждением антимонопольного органа, УЗИО г. Уфа обратилось в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды пришли к выводу, что в действиях управления земельных и имущественных отношений, выразившихся в вынесении обозначенных решений, а также не заключении договора аренды земельного участка с собственником здания содержатся признаки нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции в части необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований.

Изучив доводы подателя кассационной жалобы, проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 и ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ)  ненормативный правовой акт может быть признан недействительным при наличии одновременно двух условий: если он не соответствует закону или иному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции запрещаются действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющим функции указанных органов или организаций, организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Из данного положения следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Признаками ограничения конкуренции являются любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (п. 17 ст. 4 Закона о защите конкуренции).

Суды правомерно указали,  что у УЗИО г. Уфа отсутствуют правовые основания определять вид функционального назначения здания, находящегося на земельном участке. Согласно технической документации здание имеет назначение и фактическое использование – гостиница, соответственно вид разрешенного использования земельного участка должен соответствовать функциональному использованию объекта недвижимости, расположенного на участке, а именно «Гостиничное обслуживание» (код 4.7. по Классификатору видов разрешенного использования от 01.09.2014 № 540).

По общему правилу, как верно отмечено судами, основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений и сооружений, определяет градостроительный регламент территориальной зоны (п. 2 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ)) (письмо Минэкономразвития от 04.02.2010 № Д23-349).

Суды, исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, установили, что заявителем спорный  земельный участок предоставлялся под гостиничный комплекс, а решением от 12.05.2015 № 95РЗ изменен разрешенный вид использования данного участка на «гостиничное обслуживание, развлечения», затем решением от 17.12.2015 № 971/3 на «гостиничное обслуживание, предпринимательство». Применена арендная ставка 13,2% (развлечения), вместо 2,48% (гостиница), в связи с чем, увеличилась кадастровая стоимость земельного участка на 32%, а, следовательно, и арендная плата.

При этом заявителем не учтено, что приняв на себя права и обязанности по указанному договору аренды, арендатор выразил свое согласие на использование земельного участка в соответствии с тем видом разрешенного использования земельного участка, который предусмотрен договором - под гостиничный комплекс. 

Также судами верно отмечено, что исходя из смысла названных в Приказе Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» видов разрешенного использования «Гостиничное обслуживание» включает в себя предпринимательство, а вид разрешенного использования «Предпринимательство» содержит в себе широкий перечень видов разрешенного использования, которые конкретно к данному земельному участку применены быть не могут.

По общему правилу разрешенное использование земельных участков определяется градостроительным регламентом, содержащимся в правилах землепользования и застройки (ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (далее - Закон № 191-ФЗ) вплоть до принятия в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации порядке правил землепользования и застройки решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением случаев изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид разрешенного использования земельных участков, предусматривающий жилищное строительство, а также случаев, предусмотренных пунктом 5 данной части и ст. 4.1 названного Федерального закона, с учетом результатов публичных слушаний. 

Пункт 3 ст. 85 ЗК РФ допускает использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны.

Вместе с тем арендатор реализует свое право на использование земельного участка в соответствии с условиями, определенными договором аренды, в том числе относительно его целевого использования.

В связи с наличием договорных отношений с собственником земельного участка изменение его использования в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом, предполагает изменение соответствующего договора.

Зонирование территории регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации, в п. 7 ст. 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В соответствии с положениями п. 2, 3 ст. 37 Градостроительного Российской Федерации применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Материалами дела подтверждено, что Таблицей 1 (п. 2.1) и Картой Правил землепользования и застройки ГО г. Уфа РБ № 7/4 (в редакции от 20.03.2013 № 15/6) от 2008-08-22, установлены назначения территориальных зон и их границы.

Согласно данным Правилам и Карте градостроительного зонирования испрашиваемая ООО «Ганимед» цель использования земельного участка относится к основным видам разрешенного использования земель, расположенных в территориальной зоне ОД-2.

Испрашиваемый земельный участок расположен в территориальной зоне - общественно-деловая зона (ОД-2), предназначенная для широкого спектра коммерческих и обслуживающих функций застройки, формирующей общественно-деловой центр городского округа Уфы, включающий объекты социального, культурного, спортивного назначений;

В общественно-деловых зонах допускается размещение как видов разрешенного (основного, условного, либо вспомогательного) использования следующие объекты недвижимости: жилые дома, гостиницы, отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов повседневного спроса - социального, коммунально-бытового назначения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, стоянок автомобильного транспорта, подземных и многоэтажных гаражей, паркингов, инженерной инфраструктуры - объектов, не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду.

Как правильно указано судами, процедура изменения вида разрешенного использования арендодателем, создает необоснованные, незаконные и дискриминационные условия для хозяйствующего субъекта, являющегося арендатором и землепользователем.

Согласно письму Министерства Финансов Российской Федерации от 15.05.2015 № 03-05-05-01/27971 «О порядке определения налоговой базы по налогу на имущество в отношении здания гостиницы» здание гостиницы на основании Общероссийского классификатора видов экономической деятельности, продукции и услуг ОКДП ОК-00493 (а также ОКВЭД ОК 029-2007) не относится к объектам, в отношении которых установлены статьей 378.2 Кодекса особенности исчисления налоговой базы», то есть не является объектом торговли, общественного питания и бытового обслуживания.

Судами отмечено, что для ООО «Ганимед», как собственника недвижимого имущества, которое расположено на спорном земельном участке, кадастровая стоимость этого земельного участка является принципиальной, так как он является плательщиком аренды и намеревается приобрести его в собственность. В силу п. 1 ст. 391 Налогового кодекса Российской Федерации налоговая база для исчисления земельного налога определяется в отношении каждого земельного участка как его кадастровая стоимость по состоянию на 1 января года, являющегося налоговым периодом. При завышенной кадастровой стоимости земельного участка налоговые обязательства ООО «Ганимед» значительно возрастут.

Право органа местного самоуправления дифференцировать размер арендной платы за землю в зависимости от вида объекта, расположенного на арендуемом земельном участке, действующим федеральным законодательством не предусмотрено и создает преимущество одних хозяйствующих субъектов, которые осуществляют предпринимательскую деятельность посредством определенного вида объектов, перед другими, осуществляющими такую же деятельность, но посредством иных видов помещений.

Вид разрешенного использования земельного участка является одной из характеристик земельного участка и определяет порядок и условия его использования.

Изменение вида разрешенного использования соответственно изменяет порядок и условия использования конкретного участка, в том числе порядок и условия предоставления такого земельного участка на каком либо праве.

В связи с изложенным, суды правомерно согласились с выводом антимонопольного органа о том, что в действиях управления земельных и имущественных отношений, выразившихся в вынесении оспариваемых решений, а также незаключении договора аренды земельного участка с собственником здания ООО «Ганимед», содержатся признаки нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции в части необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований. Доказательств обратного, заявителем в материалы дела не представлено.

Данные выводы переоценке не подлежат, поскольку право установления обстоятельств по делу и оценки представленных сторонами доказательств принадлежит суду, рассматривающему спор по существу.

Согласно  ст. 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение, предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения. при условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (ч. 2 ст. 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке гл. 9 Закона о защите конкуренции.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям ст. 39.1 Закона о защите конкуренции и Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства,  утвержденного Приказом Федеральной антимонопольной службы 22.01.2016 № 57/16, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

С учетом изложенного, суды пришли к выводу о том, что оспариваемое предупреждение вынесено антимонопольным органом в пределах предоставленных ему полномочий, соответствует положениям ст. 39.1 Закона о защите конкуренции и Порядка № 57/16, исполнимо, в действиях заявителя имеются признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренные ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Доводы о том, что суды вышли за рамки судебного контроля, установив обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, отклоняются как противоречащие текстам обжалуемых судебных актов.

Все доводы заявителя, изложенные в кассационной жалобе, являлись предметом рассмотрения судов первой и  апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка, основания для ее непринятия у суда кассационной инстанции отсутствуют. Кроме того, указанные доводы не подтверждают неправильного применения судами норм материального и процессуального права и фактически сводятся к несогласию с оценкой доказательств и обстоятельств по делу, в связи с чем не принимаются судом кассационной инстанции в силу полномочий, установленных ст. 286, ч. 2 ст. 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебных актов, не выявлено. 

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба – без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 20.12.2016 по делу № А07-14203/2016 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.03.2017 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу  Управления земельных и имущественных отношений Администрации городского округа г. Уфа Республики Башкортостан – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.  

 

Председательствующий	Н.Н. Суханова

Судьи	О.Г. Гусев

	А.Н. Токмакова