ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

№ 18АП-9977/2017

г. Челябинск

11 сентября 2017 года

Дело № А47-1743/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 06 сентября 2017 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 11 сентября 2017 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Хоронеко М.Н., 

судей Бабкиной С.А., Сотниковой О.В., 

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Муниципального образования Новоорского района Оренбургской области на решение  Арбитражного суда Оренбургской области от 27.06.2017 по делу №А47-1743/2017 (судья Евдокимова Е.В.).

Муниципальное образование Новоорский район Оренбургской области (далее – истец) обратилось в арбитражный суд с иском о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Оренбургской области (далее – ответчик) о взыскании убытков в размере 115 478 руб. 71 коп., связанных с исполнением судебных решений о взыскании расходов, понесенных врачами, провизорами, средним медицинским и фармацевтическим персоналом бюджетных учреждений, финансируемых из средств районного бюджета, работающим и проживающим в сельской местности на территории Новоорского района Оренбургской области.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство финансов Оренбургской области (далее – третье лицо).

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 27.06.2017 (резолютивная часть от 20.06.2017) в удовлетворении исковых требований отказано.

Истец не согласился с вынесенным судебным актом и обратился с апелляционной жалобой, в которой просил решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

Истец указывает на ошибочность вывода суда о том, что меры социальной поддержки медицинских работников, проживающих и работающих в сельской местности на территории Новоорского района в виде ежемесячной денежной компенсации на частичное возмещение расходов по оплате за наем жилого помещения, отопление и освещение, были установлены Советом депутатов Новоорского района Оренбургской области. Данные решения утратили силу в 2013 году, тогда как взыскание с бюджета Новоорского района Оренбургской области компенсации было осуществлено за 2014-2016 года.  Кроме того, вывод суда о том, что добровольная компенсация затрат истцом осуществлялась вследствие решения органа местного самоуправления, также является ошибочным.  Компенсация была произведена по исполнительным документам на основании решений суда, данная сумма не была предусмотрена в бюджете в виду того, что решения Совета депутатов Новоорского района о выплате указанных компенсаций утратили силу. Данные обязательства должны были исполняться совместно Российской Федерацией и Оренбургской областью ввиду отнесения данного вопроса к предмету их совместного ведения. Российская Федерация, установив законодательно льготы медицинским работникам, проживающим в сельской местности, одновременно приняла на себя обязанность полного возмещения расходов по предоставлению этих льгот. Указанная обязанность обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем их исполнения. На основании изложенного, апеллянт считает указанную в иске сумму убытками, понесенными в связи с неисполнением ответчиком своих обязанностей по предоставлению соответствующего бюджетного финансирования.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы уведомлены посредством почтовых отправлений, а также размещения информации на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», в судебное заседание не явились, представителей не направили.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривалось судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле. 

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, согласно вступившим в законную силу судебным решениям, вынесенным за период с марта 2014 по март 2016 г. включительно, в пользу медицинских и фармацевтических работников муниципального автономного бюджетного учреждения здравоохранения "Новоорская центральная районная больница", проживающим на территории муниципального образования Новоорский район Оренбургской области, за счет средств бюджета муниципального образования Новоорский район Оренбургской области взыскано 115 478 руб. 71 коп.

Указанные решения суда исполнены истцом в полном объеме, что подтверждается копиями исполнительных листов, платежными поручениями, представленными в материалы дела (л.д.14-65). 

Полагая взысканную сумму убытками, связанными с передачей полномочий Российской Федерации по представлению указанных льгот без соответствующего финансового обеспечения, истец обратился в арбитражный суд с настоящим иском.

Отказывая в удовлетворении иска, арбитражный суд первой инстанции исходил из отсутствия оснований считать предъявленные расходы убытками муниципального образования, которые подлежат возмещению за счет ответчика. Возложение на Российскую Федерацию обязательств по возмещению этих расходов муниципального образования противоречит положениям статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации. 

Выводы суда являются правильными, соответствуют материалам дела и действующему законодательству.

Согласно статьям 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы (статья 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Координация вопросов здравоохранения и социальная защита, в силу пункта «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 63 Основ законодательства (в редакции, действовавшей до 01.01.2005) врачи, провизоры, работники со средним медицинским образованием государственной и муниципальной системы здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены семей, имеют право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Пунктом 50 статьи 35 Закона № 122-ФЗ в статью 63 Основ законодательства были внесены изменения, в соответствии с которыми часть 2 статьи 63 Основ законодательства признана утратившей силу, статья 63 дополнена частями 4, 5, 6, согласно которым меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации; муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых данным законом нормах, указанный Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных данным Федеральным законом (часть 1 статьи 153 Закона № 122-ФЗ).

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации (определение от 01.03.2007 № 129-О-П), закрепленное в части 1 статьи 153 Закона № 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало до 01.01.2005, а, напротив, обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты, притом что именно орган местного самоуправления вправе избрать тот или иной способ социальной поддержки этих лиц, в том числе путем предоставления им, в соответствии с частью 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации, компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Согласно статье 53 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (часть 1). Исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (часть 2).

В соответствии с абзацем 5 пункта 1 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства Российской Федерации возникают в том числе  в результате принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом.

Из абзацев 2, 3 и 6 пункта 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают  том числе  в результате заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации.

В силу пункта 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду статьи 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации и статью 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ), разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Пункт 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ не относит решение вопросов социальной поддержки медицинских работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, к полномочиям субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем в статье 26.3.1 названного Федерального закона предусмотрено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения по решению вопросов, не указанных в пункте 2 статьи 26.3, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами (часть вторая); органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (часть третья); финансирование полномочий, предусмотренное данной статьей, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета (часть четвертая).

В силу подпункта 24 части 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов по установлению социальных пособий, возмещению расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи и организации предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Согласно статье 2 Закона Оренбургской области от 12.01.2005 № 1772/301-III-ОЗ «О мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников областных государственных  учреждений и организаций Оренбургской области, работающих и проживающих в сельской местности на территории Оренбургской области» (далее - Закон Оренбургской области от 12.01.2005 № 1772/301-III-ОЗ) размер компенсации устанавливается в сумме 155 рублей в месяц.

В статье 4 Закона Оренбургской области от 12.01.2005 № 1772/301-III-ОЗ определено, что расходы на выплату компенсации, установленной настоящим Законом, работникам государственных образовательных организаций Оренбургской области и медицинских организаций, подведомственных исполнительным органам государственной власти Оренбургской области, учреждений социального обслуживания и ветеринарии производятся за счет средств областного бюджета.

В целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 - 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

То есть недостаточность у муниципального образования денежных средств для обеспечения проживающих в сельской местности на территории района медицинских и фармацевтических работников установленными государством мерами социальной поддержки может быть восполнена через софинансирование льгот субъектом Российской Федерации, Российской Федерацией в порядке бюджетного регулирования. 

Между тем, недостаточность денежных средств у муниципального образования для возмещения компенсации и соблюдение им порядка получения средств федерального и областного бюджета для восполнения недостатка собственных средств истцом не доказано (статьи 129, 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

При таких обстоятельствах не имеется оснований считать предъявленные расходы убытками муниципального образования, которые подлежат возмещению за счет ответчика.

По правилам статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации для взыскания убытков необходимо установить вину привлекаемого лица и причинную связь между его действиями (бездействием) и возникшими у истца убытками. 

В  рассматриваемом случае возложение на Российскую Федерацию обязательств по возмещению этих расходов муниципального образования противоречит положениям статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации. 

Оснований для отмены обжалуемого судебного акта по приведенным в апелляционной жалобе доводам не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, обращающиеся в арбитражный суд в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов, освобождены от уплаты государственной пошлины, в связи с чем, взыскание государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы в доход федерального бюджета в соответствии с правилами, установленными статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с заявителя не производится.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение  Арбитражного суда Оренбургской области от 27.06.2017 по делу №А47-1743/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Муниципального образования Новоорского района Оренбургской области - без удовлетворения. 

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судьяМ.Н. Хоронеко 

Судьи:С.А. Бабкина

О.В. Сотникова