АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности судебных актов арбитражных судов,

вступивших в законную силу

Дело №А64-733/2018

г.Калуга

17 декабря 2018г

Резолютивная часть постановления объявлена 10 декабря 2018г.

Постановление в полном объеме изготовлено 17 декабря 2018г.

Арбитражный суд Центрального округа  в составе:

председательствующего судьи

 

                          Николаевой Н.Н.

судей

                          Смирнова В.И.

                          ФИО1

при участии:

от администрации города Рассказово Тамбовской области; Межмуниципального отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации "Рассказовский"

– не явились;

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Рассказово Тамбовской области на решение Арбитражного суда Тамбовской области от 28.05.2018 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.10.2018 по делу №А64-733/2018,

У С Т А Н О В И Л:

Администрация города Рассказово (далее – администрация) обратилась в Арбитражный суд Тамбовской области с заявлением к Межмуниципальному отделу Министерства внутренних дел Российской Федерации "Рассказовский" (далее - МОМВД России "Рассказовский", отдел) о признании недействительным предписания от 10.11.2017.

Решением Арбитражного суда Тамбовской области от 28.05.2018, оставленным без изменения постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.10.2018, в удовлетворении требования отказано.

Не согласившись с выводами суда первой и апелляционной инстанции, администрация обратилась с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции и принять новый судебный акт об удовлетворении требований.

В отзыве на кассационную жалобу МОМВД России "Рассказовский" просит принятые судебные акты оставить без изменения, а кассационную жалобу без удовлетворения.

Участвующие в деле лица представителей в судебное заседание не направили, о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом. В соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) кассационная жалоба рассматривается в отсутствие не явившихся лиц.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов содержащихся в жалобе и отзыве на нее, суд кассационной инстанции приходит к выводу, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене исходя из следующего. 

Как установлено судами, на основании обращения гражданина ФИО2 поступившего на сайт Госавтоинспекции, которое было перенаправлено в адрес ГИБДД МОМВД России "Рассказовский" по факту нарушений правил содержания покрытия по ул. Ремесленная города Рассказово Тамбовской области, проведены надзорные мероприятия. 

       10.10.2017 составлен акт выявленных недостатков, которым на улице Ремесленной города Рассказово выявлены просадки, выбоины и повреждения покрытия проезжей части, ширина которых превышает требования ГОСТ Р50597-93.

10.11.2017 администрации города Рассказово выдано предписание, которым на орган местного самоуправления возложена обязанность ликвидировать в срок 10 суток (20.11.2017) на улице Ремесленной города Рассказово просадки, выбоины и повреждения покрытия проезжей части.

Впоследствии МОМВД России "Рассказовский" проведены повторные надзорные мероприятия в области безопасности дорожного движения по улице Ремесленной города Рассказово Тамбовской области, составлен акт выявленных недостатков от 11.12.2017 с фототаблицами, которыми на улице Ремесленной города Рассказово выявлены просадки, выбоины и повреждения покрытия проезжей части, а также факт неисполнения предписания от 10.11.2017, так как работы по ликвидации недостатков дороги не проводились.

Полагая, что предписание является незаконным и нарушают права и законные интересы администрации, обратилось в арбитражный суд. 

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды двух инстанций исходили из неисполнения администрацией города Рассказово обязанностей по надлежащему содержанию муниципальной дороги. 

Суды признали, что обязанность по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, в том числе по их ремонту и содержанию, и обеспечению безопасности дорожного движения, в силу закона возложена на соответствующий орган местного самоуправления - администрацию города Рассказово, что не отрицает заявитель жалобы, в связи с чем суд данную часть судебного акта не проверяет.

Ссылки администрации на нарушение положений Федерального закона №294-ФЗ – вынесение предписания без проведения по поступившему обращению внеплановой проверки суды сочли безосновательными, поскольку мероприятия федерального дорожного надзора в порядке  статьи 12 Федерального закона от 10.12.1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", по мнению суда, проведения внеплановой проверки не требуют. 

Между тем, в указанной части судом первой и второй инстанций не учтено следующее.

Порядок осуществления федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения установлен статьи 30 Федерального закона от 10.12.1995 №196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее – Закон №196-ФЗ) и принятым в его исполнение Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2013 г. N 716, утвердившим соответствующее Положение.

 Согласно части 1 статьи 30  Закона №196-ФЗ федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения осуществляется в целях обеспечения соблюдения осуществляющими деятельность по эксплуатации автомобильных дорог, транспортных средств, выполняющими работы и предоставляющими услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами - участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения (далее - обязательные требования).

В силу части 3 статьи 30 названного Закона к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных пунктами 4 - 8 настоящей статьи. 

Пункт 4 статьи 30 Закона №196-ФЗ определяет предмет проверки – соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями при осуществлении своей деятельности обязательных требований; пункты 5 и 6 – основания для проведения плановой и внеплановой проверки, пункт 7  указывает на особенность проведения и уведомления органа прокуратуры о выездной внеплановой проверке, пункт 8 устанавливает условие, когда предварительное уведомление проверяемого лица о проведении внеплановой выездной проверки не допускается.

Указанные нормы закона не содержат исключения из обязанностей проведения проверки для случаев, если поводом к проведению проверки является поступление сообщений о допущенных нарушениях обязательных требований.

Наоборот, пунктом 6 статьи 30 Закона №196-ФЗ установлено, что основанием для проведения внеплановой проверки является:

истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем выданного органом государственного надзора предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;

поступление в орган государственного надзора обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти (должностных лиц органа государственного надзора), органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах нарушений обязательных требований, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, угрозу возникновения аварий и (или) чрезвычайных ситуаций техногенного характера либо влекут причинение такого вреда, возникновение аварий и (или) чрезвычайных ситуаций техногенного характера;

наличие приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного надзора о проведении внеплановой проверки, изданного в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Указанным нормам корреспондируют положения Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон №294-ФЗ). 

Так, нормой части 3.1 статьи 1 Закона №294-ФЗ из сферы применения закона федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения не исключен, пунктом 10) части 4 статьи 1 Закона установлено лишь правило о том, что особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении, в том числе указанного вида федерального государственного надзора. 

Подпунктом а) пункта 2 части 2 статьи 10 Закона №294-ФЗ предусмотрено, что основанием для проведения внеплановой проверки является, в частности, мотивированное представление должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, рассмотрения или предварительной проверки поступивших в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан.

Таким мероприятием по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями являются мероприятия по проведению плановых (рейдовых) осмотров, обследований территорий (статья 13.2 Закона №294-ФЗ, следствием которых, при обнаружении нарушений, должно являться мотивированное представление  руководителю органу государственного контроля (надзора) о назначении внеплановой проверки. Указанный осмотр (обследование), в соответствии с частью 3 статьи 13.2 Закона №294-ФЗ не подменяет внеплановую проверку.

Следовательно, как положения Закона №196-ФЗ, так и положения Закона №294-ФЗ одинаковым образом определяют, что предварительно рассмотренные сообщения о неисполнении обязательных требований в области содержания и ремонта дорог (применительно к обстоятельствам данного дела), а также мероприятия  по контролю, проведенные без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями,  являются основанием назначения внеплановой проверки, но не более. 

Впоследствии, на основании пункта 21 части 1 статьи 13 Федерального закона от 07.02.2011 N-ФЗ "О полиции",  пункта 1 части 1 статьи 17 Закона №294-ФЗ, в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны и имеют право выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей (и др. мероприятий).

Как следует из материалов дела, основанием для проведения мероприятий по федеральному дорожному надзору (обследования) послужило поступление переадресованной информации о ненадлежащем содержании дороги по факту обращения  гражданина, что свидетельствует о том, что это мероприятие являлось предварительной проверкой поступившей информации в порядке подпункта а) пункта 2 части 2 статьи 10 Закона №294-ФЗ, после чего должно было последовать назначение внеплановой проверки юридического лица.

Суды двух инстанций ошибочно указанные нормы права не применили, руководствовались нормативными актами в области безопасности дорожного движения, за предметом регулирования которых находится область организации и проведения проверок, и которые не определяют процедурные основания выдачи предписаний.

Суды применили ряд положений Административного регламента, утвержденного приказом МВД России от 30.03.2015 №380, Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 15.06.1998 N 711,  без учета этих обстоятельств, не приняв во внимание, что предписание вынесено не в рамках надзора за дорожным движением, а в рамках проверки поступившего сообщения о нарушении обязательных требований лицом, ответственным за содержание автомобильной дороги.

Так, пункты 81-87.3Административного регламента определяют предмет надзора за дорожным движением, в который установление недостатков автодорог, которые не могут быть выявлены визуально, а требуют проверки, не входят (предметом является соблюдение технико-эксплуатационных характеристик в соответствии с пунктами 83 и 84).

Следовательно, оспариваемое предписание не относится к предписаниям, указанным в пункте 87.3 Административного регламента, в связи с чем могло быть выдано, применительно к обстоятельствам дела, только по результатам внеплановой проверки (пункт 52 Административного регламента), в соответствии с пунктом 73 Регламента. 

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что оспариваемое предписание вынесено уполномоченным государственным органом с нарушением закона, которое в силу подпунктов 2,4 и 6 части 2 статьи 20 Закона №294-ФЗ относятся к грубым нарушениям. 

Также судом при оценке необоснованно приняты во внимание результаты надзорных мероприятий от 11.12.2017, которые проведены позднее, чем выдача предписания и влекут самостоятельные последствия.

Таким образом, судебные акты подлежат отмене, как принятые с нарушением материального права, с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявленного требования.

Судом первой и второй инстанций приняты во внимание выводы, изложенные в постановлении мирового судьи судебного участка N 3 Рассказовского района Тамбовской области от 17.01.2018 по делу N 5-50/2018, об отсутствии основания для назначения внеплановой проверки,  которые не относятся к обстоятельствам дела, а следовательно, не могут быть учтены арбитражным судом, в том числе и в качестве одного из доказательств по делу, что свидетельствует о процессуальной ошибке. Указанная ошибка не повлекла самостоятельных последствий, вместе с тем, влияет на обоснованность судебного акта.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

Решение Арбитражного суда Тамбовской области от 28.05.2018 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.10.2018 по делу №А64-733/2018 отменить.

Признать незаконным и отменить предписание Межмуниципального отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации "Рассказовский" от 10.11.2017.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий                                                                   Н.Н. Николаева 

Судьи                                                                                                 В.И. Смирнов

                                                                                                            ФИО1