Дело № А38-8539/2018

28 марта 2019 года

г. Владимир

Резолютивная часть постановления объявлена 21.03.2019.

В полном объеме 

постановление

 изготовлено 28.03.2019.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Белышковой М.Б., 

судей Гущиной А.М., Москвичевой Т.В., 

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, 

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства государственного имущества Республики Марий Эл на решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 19.12.2018 по делу № А38-8539/2018, принятое судьей Камаевой А.В. по заявлению Министерства государственного имущества Республики Марий Эл о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл от 28.06.2018 № 02-10/20-17, 

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - производственного кооператива «Советская ПМК», публичного акционерного общества «Сбербанк России», Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Марий Эл, Прокуратуры Республики Марий Эл.

В судебном заседании приняли участие представители публичного акционерного общества «Сбербанк России» – ФИО2 по доверенности от 19.10.2016 №15/2-ДГ сроком до 29.07.2019, Министерства государственного имущества Республики Марий Эл – ФИО3 по доверенности от 10.01.2019 №14.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку представителей в судебное заседание не обеспечили.

Исследовав материалы дела, Первый арбитражный апелляционный суд установил следующее. 

Управлением Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл (далее – Управление, антимонопольный орган) проведена внеплановая документарная проверка в отношении Министерства государственного имущества Республики Марий Эл (далее – Министерство, заявитель).

В ходе проверки установлено, что Министерством строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Марий Эл (далее – Минстрой, госзаказчик) проведен электронный аукцион на выполнение работ по завершению строительства объекта: «Архитектурно-художественные элементы, дизайн-проект Центра детско-юношеского чтения» (далее - объект недвижимости); начальная максимальная цена - 86 980 670 руб.

По результатам проведения электронного аукциона 28.05.2014 Минстрой и производственный кооператив «Советская ПМК» (далее - ПК «Советская ПМК», подрядчик) заключили государственный контракт № 45-2014 (далее - контракт) на выполнение работ по завершению строительства объекта недвижимости стоимостью 86 980 670 руб.

Контрактом (с учетом дополнительного соглашения от 18.06.2015) установлен лимит финансирования на 2014 год - 200 000 руб.; на 2015 год - 500 000 руб.; на 2016 год - 9 499 000 руб.; на 2017 год –72 281 670 рублей; предусмотрено, что оплата выполненных работ производится после подписания форм КС-2 и КС-3 и прочих затрат по выполнению работ на объекте в срок до 31.12.2017; окончание работ - до 01.12.2014.

Публичным акционерным обществом «Сбербанк России» (далее - ПАО «Сбербанк России», Банк, кредитор) и ПК «Советская ПМК» (заемщик) заключен договор от 18.06.2015 № 1506НКЛ об открытии невозобновляемой кредитной линии на сумму 74 000 000 руб. в целях финансирования / рефинансирования затрат по государственному контракту (далее – кредитный договор) на выполнение работ по завершению строительства указанного объекта. 

ПК «Советская ПМК» 21.07.2015 обратился в Министерство с просьбой выступить залогодателем имущества казны Республики Марий Эл по его обязательствам перед кредитором по привлекаемому кредиту.

Банк и ПК «Советская ПМК» заключили дополнительное соглашение к кредитному договору, в соответствии с которым в качестве обеспечения исполнения обязательств по договору заемщик предоставляет либо обеспечивает предоставление кредитору третьими лицами в залог вышеназванное недвижимое имущество в срок до 01.08.2015. 

Постановлением Правительства Республики Марий Эл от 12.08.2015                    № 447 «О предоставлении в залог государственного имущества, составляющего казну Республики Марий Эл» в обеспечение обязательств ПК «Советская ПМК» по кредитному договору, заключенному с Банком в залог предоставлено государственное имущество казны Республики Марий Эл - объект незавершенного строительства кадастровый номер 12:05:0506010:267, по рыночной стоимости в размере 40 970 000 руб.

В адрес заявителя 04.08.2015 Минстрой сообщил, что работы по контракту профинансированы на 5 200 000 руб. и исполнены на 87 %.

Однако, несмотря на то, что основной объем финансирования по государственному контракту должен быть получен только в 2017 году (более 76 млн. руб.), 14.08.2015 ПАО «Сбербанк России» и Министерство заключили кредитный договор, в соответствии с которым в обеспечение всех обязательств по нему заявитель закладывает недвижимое имущество общей залоговой стоимостью 20 570 000 руб.

Согласно акту приемки законченного строительства объекта работы по государственному контракту были выполнены подрядчиком в полном объеме 14.08.2015.

Таким образом, кредитный договор заключен после выполнения ПК «Советская ПМК» всех работ по контракту.

Усматривая в действиях Министерства признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Федеральный закон № 135-ФЗ) Управление выдало заявителю предупреждение от 31.10.2017 № 02-29/13-17 о необходимости в тридцатидневный срок с момента его получения совершить действия, направленные на снятие залога с государственного имущества Республики Марий Эл - объекта незавершенного строительства, который введен в эксплуатацию 10.08.2015.

В связи с невыполнением предупреждения приказом Управления от 25.12.2017 № 203 в отношении Министерства возбуждено дело по признакам нарушения статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ.

Решением Комиссии антимонопольного органа от 28.06.2018 по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 02-10/20-17 в действиях заявителя установлено нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона                     № 135-ФЗ, выразившееся в передаче имущества казны для обеспечения кредитных обязательств ПК «Советская ПМК». 

Министерство обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным решения Управления.

Решением Арбитражного суда Республики Марий Эл от 19.12.2018 в удовлетворении заявленного требования отказано.

При этом, руководствуясь статьями 71, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ, Кодекс), положениями Федерального закона № 135-ФЗ, Федерального закона от 16.07.1998 № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» (далее – Федеральный закон № 102-ФЗ), Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), постановлений Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами Бюджетного кодекса Российской Федерации», от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», суд признал оспариваемое решение соответствующим законодательству и не нарушающим права заявителя в сфере экономической деятельности. 

Не согласившись с принятым судебным актом, Министерство обратилось в арбитражный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильное применение норм материального права и несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

Заявитель настаивает на том, что решение вопроса о предоставлении государственного имущества в залог не относится к его компетенции, а заключая договор залога, Министерство выступало от имени и по поручению Правительства Республики Марий Эл.

Министерство не согласно с выводом суда о том, что антимонопольным органом доказаны негативные последствия его действий для конкуренции. По мнению заявителя, подрядчик собственными силами производил строительные работы, следовательно, ПК «Советская ПМК» не был поставлен в более выгодные условия; передача имущества в залог произведена в рамках действующего государственного контракта, заключенного по законодательно установленной конкурентной процедуре.

Заявитель отмечает, что предоставление имущества в залог по государственному контракту не освобождает Республику Марий Эл от обязанности по оплате стоимости работ в пределах, установленных государственным контрактом лимитов финансирования; исполнение обязанности по оплате цены контракта осуществлялось полностью за счет средств республиканского бюджета Республики Марий Эл.

По мнению заявителя, решение Управления не соответствует закону и нарушает права Министерства, возлагая дополнительные обязанности по обращению в антимонопольный орган для предоставления ПК «Советская ПМК» преимущества в порядке статьи 19 Федерального закона № 135-ФЗ.

Подробно доводы приведены заявителем в апелляционной жалобе и поддержаны представителем в судебном заседании.

ПАО «Сбербанк России» в отзыве на апелляционную жалобу и его представитель в судебном заседании поддержали позицию Министерства, просили удовлетворить апелляционную жалобу.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу указало на законность и обоснованность обжалуемого решения суда.

В силу части 3 статьи 156 АПК РФ апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся представителей иных лиц, участвующих в деле.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, отзывах, заслушав в судебном заседании представителей Министерства и Банка, Первый арбитражный апелляционный не установил правовых оснований для отмены решения суда первой инстанции.

По смыслу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ для признания ненормативного акта недействительным необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Запрещается предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 данного Федерального закона (пункт 7 части 1 статьи 15 Федерального закона                          № 135-ФЗ).

Для квалификации акта, действия (бездействия) государственного органа, как не соответствующих статье 15 Федерального закона № 135-ФЗ, необходимо установить их противоречие закону и наступление (возможность наступления) последствий, связанных с негативным вмешательством в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Таким образом, действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом.

В соответствии с пунктом 7 статьи 4 Федерального закона № 135-ФЗ под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаками ограничения конкуренции являются, в том числе, любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4  Федерального закона № 135-ФЗ).

Пунктом 20 статьи 4 Федерального закона № 135-ФЗ предусмотрено, что под государственными или муниципальными преференциями понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

В силу статьи 2 Федерального закона № 102-ФЗ ипотека может быть установлена в обеспечение обязательства по кредитному договору, по договору займа или иного обязательства, в том числе обязательства, основанного на купле-продаже, аренде, подряде, другом договоре, причинении вреда, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Следовательно, существование прав залогодержателя находится в зависимости от судьбы обеспечиваемого залогом обязательства.

Согласно пункту 1 статьи 338 ГК РФ, пункту 1 статьи 1, статье 37 Федерального закона № 102-ФЗ право владения и пользования недвижимым имуществом, составляющим предмет ипотеки, сохраняется за залогодателем, вместе с тем, распоряжение таким имуществом осуществляется только с согласия залогодержателя, если иное не предусмотрено договором об ипотеке.

В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения должником обеспеченного залогом обязательства на предмет залога может быть обращено взыскание для удовлетворения требований залогодержателя (кредитора).

Таким образом, если предмет залога (в рассматриваемом случае - государственное имущество) предоставляется в целях обеспечения обязательства отдельного хозяйствующего субъекта, то такое предоставление по смыслу пункта 20 статьи 4 Федерального закона № 135-ФЗ рассматривается в качестве государственной преференции.

Преференции могут быть предоставлены исключительно в целях, поименованных в части 1 статьи 19 Федерального закона № 135-ФЗ, с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, с соблюдением процедуры, регламентированной статьей 20 Федерального закона № 135-ФЗ.

Между тем как установлено Управлением и подтверждается материалами дела, Министерство не обращалось в установленном порядке в антимонопольный орган для предоставления ПК «Советская МПК» преимущества в порядке статьи 19 Федерального закона № 135-ФЗ.

При таких обстоятельствах вывод антимонопольного органа и суда о том, что в действиях заявителя имеются нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона №135-ФЗ, является правомерными.

Как обоснованно указал суд первой инстанции, предоставляя государственное имущество в залог Банку в нарушение статьи 19 Федерального закона №135-ФЗ, Министерство поставило ПК «Советская МПК» в преимущественное положение перед другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими аналогичную деятельность на товарном рынке, и обеспечило ему более выгодные условия по сравнению с теми, которые были предусмотрены условиями документации о проведении электронного аукциона.

Так, несмотря на условия контракта, не предусматривающего по условиям электронного аукциона выплату подрядчику аванса, ПК «Советская ПМК» получило возможность возместить расходы в сокращенные сроки (с 18.06.2015 по 31.08.2015), тогда как государственным контрактом предусмотрена оплата выполненных подрядчиком работ в срок до 31.12.2017. При этом возможность получения в залог государственного имущества - объекта незавершенного строительства для осуществления работ по завершению строительства аукционной документацией предусмотрено не было.

Учитывая, что предметом залога является имущество казны Республики Марий Эл, а не ПК «Советская ПМК», последний гарантированно получил кредит на необходимых условиях и возможность избежать ответственности по кредитным обязательствам в случае их ненадлежащего исполнения. Отсутствие собственного имущества в залоге позволило подрядчику свободно, без каких-либо ограничений использовать его в своей предпринимательской деятельности и получать потенциальную прибыль.

Иные хозяйствующие субъекты для получения кредитов на осуществление строительной деятельности вынуждены предоставлять в залог собственное имущество, что сокращает их присутствие на товарном рынке, препятствует расширению их предпринимательской деятельности, и, как следствие, ограничивает доступ на соответствующий товарный рынок.

Как правильно указал суд, передача государственного имущества в залог отдельному хозяйствующему субъекту может при ненадлежащем исполнении обязательства по кредитному договору повлечь изъятие имущества из государственной собственности, а, следовательно, причинить значительный ущерб бюджету субъекта Российской Федерации.

Министерство, заключив договор залога недвижимого имущества с ПАО «Сбербанк России», фактически предоставило государственную гарантию исполнения обязательств ПК «Советская ПМК» по кредитному договору заключенному между кредитором и подрядчиком-заемщиком.

Порядок и условия предоставления государственных гарантий определены статьями 115.2 и 117 БК РФ.

В пункте 4 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами Бюджетного кодекса Российской Федерации» указано, что государственная (муниципальная) гарантия представляет собой не поименованный в главе 23 «Обеспечение исполнения обязательств» ГК РФ способ обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств, при котором публично-правовое образование дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается гарантия, обязательств перед третьими лицами полностью или частично.

Соответственно, к правоотношениям, возникающим в связи с выдачей государственных гарантий, применяются нормы статей 115 - 117 БК РФ, устанавливающие особенности правового регулирования указанных правоотношений и обуславливаемые спецификой их субъектного состава. Залог (ипотека) и государственная гарантия относятся к способам обеспечения обязательств, то есть имеют схожую правовую природу.

Между тем, государственная гарантия, в силу пункта 20 статьи 4 Федерального закона №135-ФЗ, также рассматривается как преференция, которая может быть получена по правилам статьи 19 Федерального закона №135-ФЗ.

Кроме того, предоставляя государственное имущество в залог, заявитель поставил Банк в преимущественное положение перед другими кредитными организациями, обеспечив ему получение прибыли в виде процентов по заключенному кредитному договору.

В рассматриваемом случае, действия Министерства привели к тому, что обязательства заказчика по государственному контракту были погашены не за счет республиканского бюджета, а за счет привлеченного кредита в нарушение Закона о контрактной системе, что подтверждается, в том числе, постановлением Правительства Республики Марий Эл от 08.07.2015 № 375, которым предусмотрено выделение ПК «Советская ПМК» бюджетных ассигнований на возмещение затрат по уплате процентов за пользование кредитными ресурсами.

Судом первой инстанции с учетом части 1 статьи 15 Закона Республики Марий Эл № 36-3 в редакции, действовавшей на момент заключения договора залога, обоснованно отклонен довод Министерства о возможности предоставления государственного имущества в залог по обязательствам государственных подрядчиков в целях обеспечения выполнения ими заключенных контрактов, в размере не выше их цены. 

Материалами дела подтверждается, что кредитный договор заключен после выполнения ПК «Советская ПМК» всех работ по контракту, что подтверждается актом приемки законченного строительства объекта от 14.08.2015, то есть когда все обязательства подрядчиком исполнены.

С учетом изложенного, суд первой инстанции, правильно установив юридически значимые обстоятельства дела, исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства в их совокупности, пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое заявителем решение антимонопольного органа соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы Министерства в сфере экономической деятельности.

Доводы заявителя получили надлежащую правовую оценку суда первой инстанции и не опровергают законность и обоснованность принятого им судебного акта.

Суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для иной правовой оценки представленных в материалы дела доказательств и установленных судом первой инстанции обстоятельств.

Совокупность двух условий, необходимых для признания оспариваемого заявителем решения недействительными, в данном случае отсутствует.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленных Министерством требований.

Апелляционная жалоба Министерства по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Арбитражный суд Республики Марий Эл полно выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, его выводы соответствуют этим обстоятельствам, нормы материального права применены правильно. 

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не допущено.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 19.12.2018 по делу № А38-8539/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства государственного имущества Республики Марий Эл – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

М.Б. Белышкова

Судьи

Т.В. Москвичева

А.М. Гущина