ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

610007, г. Киров, ул. Хлыновская, 3,http://2aas.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело № А82-769/2022

г. Киров

15 сентября 2022 года

Резолютивная часть постановления объявлена 08 сентября 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 сентября 2022 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Волковой С.С.,

судейМинаевой Е.В., ФИО1

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО2,

при участии в судебном заседании с использованием системы веб-конференции представителя ответчика ФИО3, действующей на основании доверенности от 20.09.2021, представителя общества с ограниченной ответственностью «Калужский домостроительный комбинат» ФИО4, действующего на основании доверенности от 27.11.2021, представителя закрытого акционерного общества «Локотранс» ФИО5, действующей на основании доверенности от 23.06.2021,

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью «Калужский домостроительный комбинат», Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 04.05.2022 по делу                        № А82-769/2022

по заявлению Департамента градостроительства мэрии города Ярославля (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области,

с участием в деле третьих лиц: общества с ограниченной ответственностью «Калужский домостроительный комбинат» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), закрытого акционерного общества «Локотранс» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>),

о признании предупреждений недействительными, 

установил:

Департамент градостроительства мэрии города Ярославля (далее – заявитель, Департамент) обратился в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (далее – ответчик, УФАС) о признании незаконным предупреждения от 17.12.2021 № 06-08/48-21.

Также Департамент обратился в арбитражный суд с заявлением к УФАС о признании незаконным предупреждения от 13.01.2022 № 06-08/01-22.

Дела № А82-А82-769/2022 и № А82-1260/2022 объединены в одно производство для их совместного рассмотрения в рамках дела № А82-769/2022.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью «Калужский домостроительный комбинат» (далее – ООО «КДК»), закрытое акционерное общество «Локотранс» (далее – ЗАО «Локотранс»).

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 04.05.2022 заявленные требования удовлетворены. 

Не согласившись с принятым решением, Управление, ООО «КДК» обратились во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами.

Управление в жалобе указало, что неправомерный отказ Департамента в выдаче ООО «КДК» и ЗАО «Локотранс» градостроительных планов земельных участков приводит к ограничению конкуренции путем необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами на рынке строительства, поскольку иные хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность на таком рынке, имеют возможность осуществлять строительство жилых домов, следовательно, и осуществлять деятельность, приносящую доход.

ООО «КДК» в жалобе указало, что факт неравных условий, создание дискриминации для ООО «КДК» и ЗАО «Локотранс», являющихся сособственниками земельных участков на одной локальной территории, обусловленный отказами заявителя, приводит к ограничению конкуренции. Так, пока идет спор, застройщик, получивший генеральный план при отсутствии утвержденной документации по планировке территории на Тверицкой наб., 58а, (100 метров по этой же улице), за это время успел построить коробки нескольких малоэтажных домов и начал реализовывать квартиры, получать прибыль. А для  ООО «КДК» и ЗАО «Локотранс» реализация разрешенного использования земельных участков для этой же цели остановлена.

Определения Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционных жалоб к производству вынесены 23.06.2022 и 12.07.2022 и размещены в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» 24.06.2022 и 13.07.2022 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ). На основании указанной статьи участвующие в деле лица надлежащим образом уведомлены о рассмотрении апелляционных жалоб.

Заявитель в отзыве на апелляционную жалобу опроверг доводы жалобы, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

ЗАО «Локотранс» в отзыве поддержало доводы апелляционных жалоб.

В силу статьи 158 АПК РФ судебное разбирательство по делу откладывалось.

В судебном заседании после отложения, проведенном с использование системы веб-конференции, представители ответчика и третьих лиц поддержали занятые по делу правовые позиции.

Заявитель явку представителей в судебное заседание не обеспечил. В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей заявителя.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.  

Как следует из материалов дела, 28.09.2021 и 15.12.2021 в УФАС поступили заявления ООО «КДК» и ЗАО «Локотранс» о нарушении Департаментом антимонопольного законодательства. 

По фактам, изложенным в заявлениях, УФАС проведена проверка, по результатам которой установлены следующие обстоятельства.

ООО «КДК», являясь собственником земельных участков с кадастровыми номерами 76:23:022013:829, 76:23:022013:830, 76:23:022013:831, 76:23:022013:832, 76:23:022013:833, 76:23:022013:834, обратилось 07.09.2021 в Департамент с заявлениями о выдаче градостроительных планов на указанные земельные участки (далее – ГПЗУ).

21.09.2021 обществом получены отказы Департамента в выдаче ГПЗУ (исх. №№ 79, 80, 81, 82, 83, 84 от 21.09.2021).

Основанием отказов послужили следующие причины:

1) цель выдачи ГПЗУ указана заявителем необоснованно;

2) отсутствие утвержденной документации по планировке территории при необходимости установления, изменения или отмены красных линий;

3) наличие рекомендации комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Ярославля (протокол № 12 от 21.09.2021) о переводе указанных земельных участков в территориальную зону озелененных территорий жилой застройки.

ЗАО «Локотранс», являясь собственником земельных участков с кадастровыми номерами 76:23:022013:829, 76:23:022013:830, 76:23:022013:831, 76:23:022013:832, 76:23:022013:833, 76:23:022013:834, обратилось 29.09.2021 в Департамент с заявлениями о выдаче ГПЗУ на указанные земельные участки.

12.10.2021 обществом получены отказы Департамента в выдаче ГПЗУ (исх. №№ 96, 97, 98, 99, 100, 101 от 12.10.2021).

Основанием отказов в выдаче ГПЗУ послужили следующие причины:

1) отсутствие утвержденной документации по планировке территории при необходимости установления, изменения или отмены красных линий;

2) наличие рекомендации комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Ярославля (протокол № 12 от 21.09.2021) о переводе указанных земельных участков в территориальную зону озелененных территорий жилой застройки.

Проанализировав положения статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), пунктов 19, 85 приказа Минстроем России от 25.04.2017 № 741/пр «Об утверждении формы градостроительного плана земельного участка и порядка ее заполнения» (далее – Приказ № 741/пр), УФАС пришло к выводу, что подготовка и выдача ГПЗУ осуществляется по заявлению правообладателя земельного участка и является обязанностью уполномоченного органа, а градостроительный план по своей правовой природе не является правоустанавливающим документом и носит исключительно информационный характер для целей определения возможностей и требований по предполагаемой застройке земельного участка, поскольку в нем воспроизводятся сведения, утвержденные документами территориального планирования, правилами землепользования и застройки, включая характеристики земельного участка и принятые в отношении него ограничения. Положения ГрК РФ, регулирующие отношения, возникающие между заявителем и органом местного самоуправления, не предусматривают обязанность лица обосновать цель истребования градостроительного плана, а также предоставить иные сведения и документы кроме тех, которые связаны с возможностью идентификации обратившегося лица.

Таким образом, отказ в выдаче ГПЗУ по основанию «цель выдачи ГПЗУ указана заявителем необоснованно» является неправомерным.

Кроме того, исходя из анализа положений статей 1, 41, 57.3 ГрК РФ, статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, утвержденной постановлением Госстроя Российской Федерации от 06.04.1998 № 18-30, УФАС заключило, что законодательством не предусмотрена обязанность установления красных линий при определении дополнительной территории общего пользования для подъезда к размещаемому дому и обозначения ее в границах земельного участка, находящегося в частной собственности.

Таким образом, в рассматриваемом случае отсутствуют основания обязательной подготовки документации по планировке территории, в том числе необходимости установления, изменения или отмены красных линий, следовательно, отказ в выдаче ГПЗУ по основанию, связанному с отсутствием утвержденной документации по планировке территории, является неправомерным.

Ответчиком также установлено, что действующим законодательством не предусмотрено наличие такого основания для отказа в выдаче ГПЗУ, как рекомендации комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Ярославля о переводе земельных участков в территориальную зону озелененных территорий жилой застройки.

На основании изложенного УФАС пришло к выводу о неправомерном отказе Департаментом в выдаче ГПЗУ, принадлежащих ООО «КДК» и ЗАО «Локотранс».

Неправомерные отказы Департамента в выдаче ГПЗУ, принадлежащих ООО «КДК» и ЗАО «Локотранс», приводят к ограничению конкуренции путем необоснованного препятствования хозяйствующим субъектам осуществлению деятельности на рынке строительства, и свидетельствуют о наличии признаков нарушения запрета, установленного пунктом 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ). 

17.12.2021 и 13.01.2022 на основании статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ УФАС вынесло в адрес Департамента предупреждения № 06-08/48-21 и № 06-08/01-22, в которых указало заявителю на необходимость совершить действия, направленные на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а именно: повторно рассмотреть заявления ООО «КДК» и ЗАО «Локотранс» о выдаче ГПЗУ с учетом положений законодательства, действовавшего на дату принятия решения об отказе в выдаче ГПЗУ (т. 1, л. д. 24-27, т. 2, л. д. 23-27).

Не согласившись с предупреждениями, заявитель обратился в Арбитражный суд Ярославской области с требованием о признании их недействительными.

Суд первой инстанции пришел к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб, отзывов, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно статье 39.1 Закона № 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения, либо о ликвидации или принятии мер по прекращению осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований настоящего Федерального закона (далее - предупреждение).

Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона.

Предупреждение должно содержать:

1) выводы о наличии оснований для его выдачи;

2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение;

3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения либо ликвидацию или прекращение осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований настоящего Федерального закона, а также разумный срок их выполнения.

В пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, указано, что судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Оспариваемым предупреждением антимонопольным органом указано на наличие в действиях заявителя признаков нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

В силу указанной нормы федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

В соответствии со статьей 4 Закона № 135-ФЗ под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7); признаками ограничения конкуренции являются, в том числе иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17).

Как разъяснено Верховным Судом Российской Федерации в пункте 33 постановления Пленума от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» (далее – Постановление № 2), антимонопольному контролю в соответствии со статьями 15 и 16 Закона подлежат нормативные и индивидуальные правовые акты, иные решения лиц, перечисленных в пункте 2 части 1 статьи 1 Закона, их действия (бездействие), соглашения и (или) согласованные действия, способные влиять на конкуренцию на товарных рынках, в том числе принятые (совершенные) в связи с реализацией властных полномочий.

При наличии спора о соответствии статье 15 Закона о защите конкуренции правовых актов, решений, действий (бездействия) антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить угрозу наступления таких последствий на определенном товарном рынке, в том числе в результате нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках. Исходя из пункта 2 части 1 статьи 1 Закона вне связи с защитой конкуренции на товарных рынках антимонопольные органы не вправе оспаривать обоснованность (целесообразность) принятия соответствующих правовых актов, совершения действий (бездействия) органами публичной власти в пределах предмета их ведения (пункт 34 Постановления № 2).

Проанализировав обстоятельства спорной ситуации, оценив по правилам статьи 71 АПК РФ материалы дела, суд апелляционной инстанции признает обоснованным вывод суда первой инстанции о недоказанности признаков нарушения заявителем антимонопольного законодательства.

Признаки нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ усмотрены ответчиком в неправомерных отказах Департамента в выдаче ГПЗУ, принадлежащих ООО «КДК» и ЗАО «Локотранс».

Вместе с тем само по себе возможное несоблюдение заявителем требований градостроительного законодательства при отказах в выдаче ГПЗУ и возможное нарушение прав отдельных лиц не является доказательством нарушения со стороны Департамента норм антимонопольного законодательства.

Антимонопольный орган не вправе вторгаться в предметную компетенцию органов публичной власти, нормативно урегулированную специальным законодательством (в данном деле ГрК РФ), а должен убедиться в наличии публичного интереса в защите конкуренции.

Как верно заключил суд первой инстанции, защита прав и интереса собственников земельных участков может осуществляться путем оспаривания отказов в выдаче ГПЗУ в судебном порядке.

Вопреки мнению подателей жалоб, осуществление иными хозяйствующими субъектами деятельности на рынке строительства Ярославской области, включающей строительство жилых домов, и получение дохода от этой деятельности при том, что в связи с отказами в выдаче ГПЗУ ООО «КДК» и ЗАО «Локотранс» деятельность на рынке строительства осуществлять не могут, не свидетельствует об ограничении конкуренции на рынке строительства Ярославской области, выраженном в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности ООО «КДК» и ЗАО «Локотранс».

Суд апелляционной инстанции отмечает, что ответчиком не установлено полное совпадение заявлений, документов, приложенных к заявлениям, поданных ООО «КДК» и ЗАО «Локотранс», и всех условий для выдачи им ГПЗУ с заявлениями, документами, приложенными к заявлениям, и всеми условиями для выдачи ГПЗУ хозяйствующих субъектов, которые получили ГПЗУ, позволяющее сделать вывод об ограничении конкуренции на рынке строительства Ярославской области, а также не установлено, что только на земельных участках, в отношении которых отказано в выдаче ГПЗУ, ООО «КДК» и ЗАО «Локотранс» планировали осуществлять деятельность на рынке строительства, позволяющее сделать вывод о препятствовании осуществлению деятельности ООО «КДК» и ЗАО «Локотранс» на рынке строительства Ярославской области.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае имелась предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания оспариваемых предупреждений УФАС недействительными. 

Апелляционным судом исследованы все доводы жалоб, однако они не опровергают выводов суда и не свидетельствуют о правомерности позиции ответчика, в связи с чем отклоняются как не влияющие на правильность принятого судебного акта.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение Арбитражного суда Ярославской области следует оставить без изменения, а апелляционные жалобы УФАС и ООО «КДК» – без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, от уплаты государственной пошлины освобождаются, в связи с чем государственная пошлина с ответчика не взыскивается.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ государственная пошлина за рассмотрение апелляционной жалобы относится на ООО «КДК».

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 04.05.2022 по делу №А82-769/2022 оставить без изменения, а апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью «Калужский домостроительный комбинат», Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий                                      

С.С. Волкова

 

Судьи         

ФИО6

ФИО1