Арбитражный суд Челябинской области

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А76-9467/2018

17 октября 2018 года

г. Челябинск

Резолютивная часть решения объявлена 10 октября 2018 года

Решение в полном объеме изготовлено 17 октября 2018 года

 

Судья Арбитражного суда Челябинской области Мрез И. В.,  при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиофиксации секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении арбитражного суда по адресу: ул. Воровского, 2, каб. 416, дело по заявлению Управления дорожного хозяйства Администрации города Челябинска к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области, при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска, Администрации города Челябинска, муниципального бюджетного учреждения «Управление дорожных работ города Челябинска», Комитета финансов города Челябинска о признании незаконным решения, предписания

при участии в заседании: 

от заявителя: ФИО2, - представителя по доверенности от 02.10.2018;

от заинтересованного лица: ФИО3 – представителя по доверенности от 11.01.2018;

 от муниципального бюджетного учреждения «Управление дорожных работ города Челябинска»: ФИО4, - представителя по доверенности от 24.04.2018;

от Комитета финансов г.Челябинска – ФИО5 – представителя по доверенности от 24.07.2018, паспорт,

от иных третьих лиц: не явились, извещены

УСТАНОВИЛ:

Управление дорожного хозяйства Администрации города Челябинска (далее - заявитель) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением (с уточнениями) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области о признании незаконным решения и предписания от 18.12.2017 № 12-07/17.

Судом к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска, Администрация города Челябинска, муниципальное бюджетное учреждение «Управление дорожных работ города Челябинска» (МБУ «Управление дорожных работ города Челябинска»), Комитет финансов города Челябинска.

Представители Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска, Администрации города Челябинска в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания, о чем в материалах дела имеются соответствующие доказательства.

С учетом изложенного, суд рассмотрел дело в отсутствие представителей, не явившихся лиц, в порядке статьи 156 АПК РФ.

Представитель заявителя на заявленных требованиях настаивал, сослался на доводы, изложенные в заявлении, уточненном заявлении. Указал, что в приказе о возбуждении дела отсутствуют указания о целях, задачах, сроки проведения проверки, вид проверки, форма проверки, правовые основания проведения проверки, дата начала и окончания проверки. Антимонопольным органом нарушена процедура проведения проверки, регламентированная приказом от 25.05.2012 № 340. Из материалов проверки, проведенной УФАС по результатам, которой было вынесено решение по делу № 12-/17, следует, что антимонопольным органом не был выявлен товарный рынок и состояние конкуренции на нем, какие хозяйствующие субъекты действуют на соответствующем рынке, следовательно в чем выразилось преимущество МБУ «Управление дорожных работ города Челябинска» перед этими хозяйствующими субъектами.

Представитель ответчика возражал по заявленным требованиям, представил отзыв, письменные пояснения.

Представители МБУ «Управление дорожных работ города Челябинска» Комитет финансов города Челябинска, считают, что заявленные требования подлежат удовлетворению, представили письменные мнения.

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав письменные доказательства, представленные в материалы дела, суд установил следующие обстоятельства.

В Челябинское УФАС России поступила информация о наделении Муниципального бюджетного учреждения «Управление дорожных работ» (далее - МБУ «Управление дорожных работ», Учреждение) полномочиями по взиманию с третьих лиц оплаты услуг, финансирование которых осуществляется за счет муниципального бюджета.

По результатам рассмотрения указанного заявления и представленных документов Челябинским УФАС России в действиях Управления установлены признаки нарушения частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции и в соответствии с частью 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции выдано Управлению предупреждение № 07-07/17 исх. № 3940/07 от 11.04.2017 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В установленный срок указанное предупреждение Управлением не исполнено, в связи с чем, Приказом Челябинского УФАС России № 137 от 19.06.2017 о возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Управления возбуждено дело № 12-07/17 о нарушении антимонопольного законодательства.

При рассмотрении антимонопольного дела Комиссией Челябинского УФАС России установлено следующее. 

МБУ «Управление дорожных работ» создано путем внесения изменений в Устав муниципального бюджетного учреждения «Центр организации дорожного движения», созданного на основании распоряжения Первого заместителя Главы Администрации города Челябинска от 18.10.2013 № 6341-к «О создании Муниципального бюджетного учреждения «Центр организации дорожного движения».

На основании Приказа Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска от 31.12.2015 № 1339, от 08.07.2016 № 749, от 29.08.2016 № 909 по договору от 21.04.2014 № УБ-211/60 о закреплении муниципального имущества на праве оперативного управления за МБУ «Управление дорожных работ» (с учетом изменений, внесенных соглашениями от 02.09.2015 № 1, от 08.04.2016 № 2) Учреждению передано во владение и пользование муниципальное имущество города Челябинска общей стоимостью 52 066 333,80 рублей, в том числе оборудование, транспортные средства и самоходные машины.

Приказом Управления от 17.12.2015 № 01-09/109 утвержден Устав МБУ «Управление дорожных работ», согласно которому Учреждение является некоммерческой организацией (пункт 3), учредителем является Администрация города Челябинска в лице Управления (пункт 4).

В соответствии с Уставом МБУ «Управление дорожных работ» Учреждение осуществляет деятельность в целях управления муниципальным имуществом, предназначенным для осуществления дорожной деятельности и переданного ему в оперативное управление (подпункт 1 пункта 14), удовлетворения нужд города Челябинска, населения и юридических лиц в работах и услугах по содержанию объектов внешнего благоустройства города, в том числе дорог и тротуаров, объектов инженерной инфраструктуры (подпункт 3 пункта 14).

Согласно пункту 15 Устава МБУ «Управление дорожных работ» предметом деятельности Учреждения является проведение всех видов дорожных работ и осуществление функций строительного контроля по проведению данных работ.

Пунктом 16 Устава МБУ «Управление дорожных работ» установлено, что для достижения определенных в Уставе МБУ «Управление дорожных работ» целей Учреждение осуществляет в установленном законодательством Российской Федерации порядке, в том числе следующие виды основной деятельности:

- осуществление содержания и технического обслуживания объектов внешнего благоустройства города, сетей наружного освещения и ливневой канализации (подпункт 1 пункта 16);

- рассмотрение и подготовка проектно-сметной документации на выполнение работ по договору, калькуляции стоимости строительных материалов и выполняемых работ (подпункт 4 пункта 16);

- обследование, диагностика и экспертиза состояния объектов улично-дорожной сети и их элементов (подпункт 6 пункта 16);

- техническое и инженерное сопровождение производства работ по ремонту, содержанию и обустройству объектов улично-дорожной сети (подпункт 8 пункта 16);

- хранение технической документации находящихся в эксплуатации дорожных объектов (подпункт 9 пункта 16);

- проведение наблюдений за соблюдением технологических требований при производстве работ по ремонту, содержанию и обустройству объектов улично-дорожной сети (подпункт 12 пункта 16);

- строительный контроль в процессе строительства, реконструкции,капитального ремонта объектов улично-дорожной сети (подпункт 10 пункта 16).

Уставом    МБУ    «Управление    дорожных    работ»    предусмотрено,    что Учреждение     выполняет     муниципальное     задание,     сформированное     и утвержденное   учредителем   в   соответствии   с   предусмотренной   Уставом основной деятельностью  (пункт   18).  

Кроме того,  Учреждение  вправе  сверхустановленного муниципального задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности в сфере, указанной в пункте 15 Устава МБУ «Управление дорожных работ», для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом (пункт 18.1).

Пунктом 20 Устава МБУ «Управление дорожных работ» установлено, что Учреждение вправе осуществлять такие виды деятельности, не относящиеся к. его основной деятельности в соответствии с пунктом 16 Устава, как: предоставление услуг по использованию имущества, сдаче (передаче) в аренду движимого имущества и недвижимого имущества, переданного Учреждению в оперативное управление, по согласованию с Учредителем (подпункт 5 пункта 20).

Челябинским УФАС России в рамках рассмотрения дела № 09-07/16 о нарушении антимонопольного законодательства установлено, что Учреждение муниципальное имущество, в том числе нежилые помещения, оборудование, транспортные средства и самоходные машины, предоставленные МБУ «Управление дорожных работ» по договорам от 21.04.2014 № УБ-211/60, 31.01.2015 № 4ар-2015, 31.01.2015 № 3ар-2015, передает во владение и пользование хозяйствующим субъектам - подрядчикам, заключившим с Управлением контракты на содержание дорог города Челябинска. Кроме того, условиями документации по закупке работ на содержание дорог города Челябинска по извещению № 016930000011600665 предусмотрено предоставление подрядчику указанного имущества на период с 01.01.2017 по 31.12.2019.

Комиссия УФАС пришла к выводу, что МБУ «Управление дорожных работ» не использует указанное имущество в целях осуществления своей деятельности на протяжении длительного времени, а осуществляет полномочия распоряжения (управления) муниципальным имуществом.

В связи с чем, Комиссия указала, что наделение МБУ «Управление дорожных работ» функциями органа местного самоуправления путем включения в Устав Учреждения управления муниципальным имуществом, предназначенным для осуществления дорожной деятельности (подпункт 1 пункта 14, подпункт 5 пункта 20), не соответствует статье 16 Закона об общих принципах ОМСУ, части 9 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», статье 296 ГК РФ и противоречит части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Администрацией в лице Управления Учреждению 19.01.2016 утверждено муниципальное задание на 2016 год (в редакции № 1 от 26.05.2016, № 2 от 20.06.2016), которым предусмотрено следующее:

1) осуществление функций строительного контроля по проведению дорожных работ, включающих установленные пунктом 16 Устава Учреждения виды деятельности:

1.1)рассмотрение и подготовка к утверждению проектно-сметнойдокументации на выполнение работ по договору, калькуляции стоимостистроительных материалов и выполняемых работ;

1.2) участие в работе градостроительных и технических советов, комиссий по приемке в эксплуатацию дорожных объектов;

1.3) обследование, диагностика и экспертиза состояния объектов улично-дорожной сети и их элементов;

1.4) проверка актов приемки-сдачи выполненных работ, техническое и инженерное сопровождение производства работ по ремонту, содержанию и обустройству улично-дорожной сети;

1.5) хранение технической документации находящихся в эксплуатации дорожных объектов, строительный контроль в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов улично-дорожной сети;

1.6) производство экспериментальных и опытно-технологических работ по ремонту, содержанию и обустройству объектов улично-дорожной сети;

1.7) проведение наблюдений за соблюдением технологических требований при производстве работ по ремонту, содержанию и обустройству объектов улично-дорожной сети, разработка расценок на виды работ по ремонту, содержанию и обустройству объектов улично-дорожной сети;

1.8) прием граждан и представлений юридических лиц, рассмотрениежалоб, заявлений;

1.9) технический надзор за качеством выполнения проектных работ;

2) организация капитального ремонта, ремонта и содержания закрепленных автомобильных   дорог   общего   пользования   и   искусственных дорожных сооружений в их составе  (содержание  сетей ливневой канализации, сетей наружного освещения).  

Муниципальным заданием на 2016 год (в редакции № 3 от. 26.12.2016) предусмотрено: 

1) проведение всех видов дорожных работ и осуществление функций строительного контроля по проведению данных работ:

1.1) подготовка договоров с подрядными организациями на выполнение работ по проектированию, строительству, реконструкции, ремонту и содержанию автомобильных дорог и улично-дорожной сети г. Челябинска;

1.2) участие в подготовке проектов правовых и нормативных правовых актов, муниципальных программ по дорожной деятельности;

1.3) рассмотрение и подготовка к утверждению ПСД на выполнение работ по договору, калькуляций стоимости строительных материалов и выполняемых работ;

1.4) участие в работе градостроительных и технических советов, комиссий по приемке в эксплуатации дорожных объектов;

1.5) обследование, диагностика и экспертиза состояния объектов улично-дорожной сети и их элементов;

1.6) проверка актов приемки-сдачи выполненных работ;

1.7) техническое и инженерное сопровождение производства работ по ремонту, содержанию и обустройству объектов улично-дорожной сети;

1.8) хранение технической документации находящихся в эксплуатации дорожных объектов;

1.9) строительный контроль в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов улично-дорожной сети;

1.10) производство экспериментальных и опытно-технологических работ по ремонту, содержанию и обустройству объектов улично-дорожной сети в целях проведения испытаний (апробации) и внедрение новых технологий, материалов и оборудования;

1.11) проведение наблюдений за соблюдением технологических требований при производстве работ по ремонту, содержанию и обустройству объектов улично-дорожной сети;

1.12) разработка расценок на виды работ по ремонту, содержанию и обустройству объектов улично-дорожной сети;

1.13) прием граждан и представителей юридических лиц, рассмотрение жалоб, заявлений и предложений по вопросам, входящим в компетенцию Бюджетного учреждения;

1.14) технический надзор за качеством выполнения проектных работ и полнотой документации;

2) содержание и техническое    обслуживание    объектов    внешнегоблагоустройства города, сетей наружного освещения и ливневой канализации:

2.1) выполнение работ по содержанию и обслуживанию сетей ливневой канализации;

2.2) выполнение работ по содержанию и обслуживанию сетей наружного освещения;

2.3) устройство вертикальной планировки территории (инженернаяподготовка территории с элементами берегоукрепления оз. Смолино).

При этом, Комиссия УФАС указала, что из пунктов 3.1, 3.2 указанного муниципального задания следует, что фактически учреждением в рамках строительного контроля осуществляется: принятие актов выполненных работ; рассмотрение и подготовка к утверждению ПСД, технический надзор за качеством выполнения проектных работ и полнотой документации; контроль испытаний дорожно-строительных работ; контроль испытаний качества материалов и конструкций.

В муниципальное задание МБУ «Управление дорожных работ» на 2017 год от 09.01.2017 включены работы, предусмотренные муниципальным заданием на 2016 год (в редакции № 3 от 26.12.2016).

В муниципальное задание на 2017 год в редакции № 1 от 06.02.2017, № 2 от 10.03.2017 в раздел 2 дополнительно включено:

- выполнение работ по монтажу линий наружного освещения;

- устройство поверхностного водоотвода с прилегающей территории поадресу: ул. Солнечная, 52;

устройство вертикальной планировки территории с элементамиберегоукрепления оз. Смолино, в том числе:

1) инженерная подготовка территории с элементами берегоукрепления оз. Смолино:

2) устройство тротуаров и площадок с плиточным покрытием;

3) устройство газонов;

4) посадка зеленых насаждений.

Комиссия УФАС пришла к выводу, что Действия Управления по утверждению МБУ «Управление дорожных работ» Устава (подпункты 1, 4, 6, 8, 10, 12 пункта 16) и муниципального задания на 2016, 2017 годы могли привести к созданию необоснованных преимуществ осуществления деятельности отдельному хозяйствующему субъекту и к устранению конкуренции при осуществлении закупок на выполнение работ, необходимых для решения вопросов местного значения и являющихся муниципальными нуждами, что содержит признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

На основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции ЧелябинскимУФАС России выдано Управлению предупреждение № 07-07/17 исх. № 3940/07от 11.04.2017, согласно которому Управлению дорожного хозяйства необходимо совершить действия, направленные на устранение причин и условий, способствовавшихвозникновению нарушения антимонопольного законодательства, и принять меры по устранению последствий такого нарушения, а именно: 

1) в срок до 01.06.2017 привести Устав МБУ «Управление дорожных работ» в соответствие с требованиями действующего законодательства, в том исключить подпункт 1 пункта 14, пункт 15, подпункты 1, 4, 6, 8, 10, 12 пункта 16, подпункт 5 пункта 20 Устава Учреждения;

2) в срок до 01.06.2017 информировать Администрацию и Челябинскую городскую Думу о прекращении выдачи муниципального задания и предоставления субсидий на выполнение работ, предусмотренных подпунктом 1 пункта 14, пунктом 15, подпунктами 1, 4, 6, 8, 10, 12 пункта 16, подпунктом 5 пункта 20 Устава Учреждения, а также иных работ, которые должны выполняться в рамках исполнения контрактов, заключенных в порядке, предусмотренном законодательством о контрактной системе;

3) с даты получения настоящего предупреждения не включать вмуниципальные задания МБУ «Управление дорожных работ», в том числе на2018 год и последующие годы работы, предусмотренные подпунктом 1 пункта14, пунктом 15, подпунктами 1, 4, 6, 8, 10, 12 пункта 16, подпунктом 5 пункта 20 Устава Учреждения, а также иные работы, которые должны выполняться в рамках  исполнения контрактов, заключенных в порядке, предусмотренном законодательством   о контрактной системе, в том числе путем внесения изменений в муниципальное задание МБУ «Управление дорожных работ» на 2017 год.

Управлением представлены документы, согласно которым в Устав Учреждения внесены изменения, а именно:

- подпункт 1 пункта 14 Устава МБУ «Управление дорожных работ» изложен в следующей редакции: «1) учета, контроля за сохранностью, использованием по назначению, надлежащего содержания муниципального имущества, предназначенного для осуществления деятельности и переданного в оперативное управление Учреждению»;

- пункт 15 Устава МБУ «Управление дорожных работ» изложен вследующей редакции: «15. Предметом деятельности Учреждения являетсяоказание услуг (выполнение работ) по содержанию, текущему ремонту,обустройству объектов благоустройства города Челябинска, а именно сетейливневой канализации, сетей наружного освещения, фонтанов, автомобильныхдорог местного значения, выполнение функций технического заказчика.»;

- исключены из Устава МБУ «Управление дорожных работ» подпункты 8, 10, 12 пункта 16;   

- пункт 16 Устава МБУ «Управление дорожных работ» дополненподпунктом 16 следующего содержания: «16) выполнение функцийтехнического заказчика.».

Управлением дорожного хозяйства предупреждение не исполнено в полном объеме, в связи с чем на основании приказа № 137 от 19.06.2017 возбуждено дело № 12-07/17 о нарушении антимонопольного законодательства.   

После выдачи предупреждения № 07-07/17 и возбуждения дела № 12-07/17 Управлением вносились изменения в муниципальное задание на 2017 год, которым в редакции № 6 от 29.09.2017, предусмотрено:

1) проведение всех видов дорожных работ и выполнение функции технического заказчика:

1.1) подготовка договоров с подрядными организациями на выполнение работ по проектированию, строительству, реконструкции, ремонту и содержанию автомобильных дорог и улично-дорожной сети г. Челябинска;

1.2) участие в подготовке проектов правовых и нормативных правовых актов, муниципальных программ по дорожной деятельности;

1.3) рассмотрение и подготовка к утверждению проектно-сметнойдокументации на выполнение работ по договору, калькуляций стоимостистроительных материалов и выполняемых работ;

1.4) участие в работе градостроительных и технических советов, комиссий по приемке в эксплуатацию дорожных объектов;

1.5) обследование, диагностика и экспертиза состояния объектов улично-дорожной сети и их элементов;

1.6) проверка актов приемки-сдачи выполненных работ;

1.7) хранение технической документации находящихся в эксплуатациидорожных объектов;

1.8) производство экспериментальных и опытно-технологических работ по ремонту, содержанию и обустройству объектов улично-дорожной сети в целях проведения испытаний (апробации) и внедрение новых технологий, материалов и оборудования;

1.9) разработка расценок на виды работ по ремонту, содержанию иобустройству объектов улично-дорожной сети;

1.10) прием граждан и представителей юридических лиц, рассмотрение жалоб, заявлений и предложений по вопросам, входящим в компетенцию бюджетного учреждения;

1.11) технический надзор за качеством выполнения проектных работ и полнотой документации;

1.12)выполнение функций технического заказчика;

2) содержание, текущей ремонт, обустройство объектов благоустройства города Челябинска, а именно сетей ливневой канализации, сетей наружного освещения, фонтанов, автомобильных дорог местного значения:

2.1) выполнение работ по содержанию и обслуживанию сетей ливневой канализации;

2.2) выполнение работ по содержанию и обслуживанию сетей наружного освещения;

2.3) выполнение работ по монтажу линий наружного освещения;

2.4) устройство поверхностного водоотвода с прилегающей территорий по адресу ул. Солнечная, 52;

2.5) покраска остановочных комплексов;

2.6) устройство вертикальной планировки территории с элементамиберегоукрепления оз. Смолимо, в том числе:

- инженерная подготовка территории с элементами берегоукрепления оз. Смолино,

- устройство тротуаров и площадок с плиточным покрытием,

- устройство газонов,

- посадка зеленых насаждений,

- организация наружного освещения,

- устройство ливневой канализации,

- устройство асфальтобетонного покрытия.

При этом из пунктов 3.1, 3.2 указанного муниципального задания следует, что фактически Учреждением в рамках выполнения функции технического заказчика осуществляется:

-принятие актов выполненных работ в количестве 810 штук;

- рассмотрение и подготовка к утверждению ПСД, технический надзор закачеством выполнения проектных работ и полнотой документации в количестве 30 штук;

- контроль испытаний  дорожно-строительных работ в  количестве 290испытаний;

- контроль испытаний качества материалов и конструкций в количестве 50 испытаний.

Управлением и МБУ «Управление дорожных работ» заключаются соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципальных заданий.

Из представленных Управлением документов следует, что Учреждению выделяются субсидии на финансовое обеспечение выполнения. им муниципальных заданий в размере 168 005 061, 43 руб. в 2016 году, 242 551 708, 68 руб. - в 2017 году.

Комиссия УФАС пришла к выводу, что согласно муниципальному заданию на 2016, 2017 годы потребителем муниципальных услуг является население города Челябинска. Однако указанные муниципальные задания не содержат конкретное определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг, что не соответствует статье 69.2 БК РФ.

Комиссия УФАС, при этом, указала следующее.

Муниципальнымизаданиями предусмотрено ежеквартальное информирование потенциальных потребителей услуг путем размещения информации в сети интернет об объеме плановых и фактических показателях их деятельности. Указанные сведения учреждением на сайте не размещаются, что также не позволяет сделать, вывод о физических и (или) юридических лицах, являющихся потребителями соответствующих услуг.

Муниципальные задания Учреждения не содержат требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ), что не соответствует требованиям статьей 6 и 69:2 БК РФ.   

Муниципальными заданиями на 2016, 2017 годы не определены требования к составу, качеству и объему услуг, порядок оказания данных муниципальных услуг, не указаны сведения о нормативных актах, регулирующих порядок оказания услуги.

Кроме того, муниципальным заданием на 2016, 2017 годы, не определенызначения предельных цен на муниципальные услуги, форма отчета обисполнении задания и иная информация.

При рассмотрении антимонопольного дела Комиссия УФАС пришла к выводу, что муниципальные задания Учреждения не содержат сведений об объектах, в отношении которых МБУ «Управление дорожных работ города Челябинска» осуществляется строительный контроль, функции технического заказчика, технический надзор. Документов, подтверждающих осуществление МБУ «Управление дорожных работ города Челябинска» строительства, Управлением, Учреждением не представлено.

Утверждение Управлением муниципальных заданий на 2016 и 2017 годы на выполнение работ, которые необходимы для решения вопросов местного значения и являются муниципальными нуждами, с нарушением требований БК РФ и Закона о контрактной системе противоречит требованиям антимонопольного законодательства.

Учреждение заключает без проведения торгов договоры с хозяйствующими субъектами на выполнение работ, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий, предоставленных МБУ «Управление дорожных работ» для выполнения муниципальных заданий;

Кроме того, Учреждением осуществляется хранение заключений государственных экспертиз, исполнительной документации  в  отношении  муниципальных объектов, то есть документации, которая является муниципальной собственностью.

В рамках рассмотрения настоящего дела Челябинским УФАС России проведен анализ состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения, в порядке, предусмотренном частью 5.1 статьи 45 Закона о защите конкуренции и пунктом 10.7 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного Приказом ФАС России от 28.04.2010 №220.

Так, Комиссия УФАС исходила из того, что муниципальными заданиями Учреждения предусмотрены работы в сфере дорожной деятельности, финансовое обеспечение выполнения которых осуществляется за счет субсидий.

Согласно выписке из Единого государственного реестра юридических лиц МБУ «Управление дорожных работ» Учреждением осуществляются предусмотренные Общероссийским классификатором видов экономической деятельности ОК 029-2014, утвержденным Приказом Росстандарта от 31.01.2014 № 14-ст, в том числе следующие виды экономической деятельности:

-деятельность по эксплуатации автомобильных дорог и автомагистралей(52.21.22 ОКВЭД),

- передача    электроэнергии    и    технологическое    присоединение    к распределительным электросетям (35.12 ОКВЭД),

- сбор и обработка сточных вод (37.00 ОКВЭД), 

- сбор неопасных отходов (38.11 ОКВЭД),

- строительство жилых и нежилых зданий (41.20 ОКВЭД),

- строительство автомобильных дорог и автомагистралей (42.11 ОКВЭД),

- строительство железных дорог и метро (42.12 ОКВЭД),       

- строительство мостов и тоннелей (42.13 ОКВЭД),

-строительство инженерных коммуникаций для водоснабжения иводоотведения, газоснабжения (42.21 ОКВЭД),

- строительство коммунальных объектов для обеспечения электроэнергией и телекоммуникациями (42.22 ОКВЭД),

- строительство прочих инженерных сооружений, не включенных в другие группировки (42.99 ОКВЭД),

- производство земляных работ (43.12.3 ОКВЭД),

-работы строительные специализированные прочие, не включенные вдругие группировки (43.99 ОКВЭД),

- деятельность по эксплуатации мостов и тоннелей (52.21.23 ОКВЭД),

- деятельность в области инженерных изысканий, инженерно-технического 

проектирования,      управления      проектами      строительства,      выполнения строительного контроля и авторского надзора, предоставление технических консультаций в этих областях (71.12 ОКВЭД),

- деятельность по чистке и уборке прочая, не включенная в другиегруппировки (81.29.9 ОКВЭД).

Общероссийским классификатором видов экономической деятельности ОК 029-2014, утвержденным Приказом Госстандарта от 31.01.2014 № 14-ст, в том числе предусмотрена деятельность библиотек, архивов, музеев и прочих объектов культуры (91.0 ОКВЭД).

Указанные виды экономической деятельности соответствуют работам в сфере дорожной деятельности, предусмотренным муниципальными заданиями Учреждения на 2016-2017 годы.

Работы в сфере дорожной деятельности являются конкурентными видами деятельности и могут осуществляться хозяйствующими субъектами любой организационно-правовой формы.

На указанной рынке осуществляют свою деятельность, в том числе ЗАО «Южуралавтобан» (г. Магнитогорск), АО «Южуралмост» (г. Магнитогорск), ООО ГЖФ «ЮжУралДорСервис» (г. Челябинск), ООО «ОблДорСтрой» (г. Челябинск), ООО «Челябинскдортранспроект» (г. Челябинск), ООО «Строительные технологии» (г. Екатеринбург), ООО «Строительная компания «Спецрегионстрой» (г. Челябинск), ООО «Челябгорсвет» (г. Челябинск), в области архивного дела - ООО «О-Галто», ООО «Раритет», ООО «Штамфест».

Кроме того, в отношении отдельных видов работ в сфере дорожной деятельности Управлением заключаются муниципальные контракты по результатам конкурентных процедур, например:

- № ф.2017.412158 от 25.09.2017 (электронный аукцион №0169300000117003631) на проведение обследования путепроводов в г, Челябинске с ООО «Строительные технологии» на сумму 275 161,30 руб.;

- Ф.2017.296875 от 21.07.2017 (электронный аукцион №0169300000117002316) на выполнение работ по объекту «Строительство автодороги по ул. Северная» с ООО «Линейное эксплуатационно-ремонтное управление» на сумму 7 135 337,03 руб.;

- Ф.2017.232788 от 26.06.2017 (электронный аукцион №0169300000117001735). на выполнение работ по строительству объектов улично-дорожной сети города Челябинска с ООО «Дорстройтех-лизинг» на сумму 97 944 564,96 руб.;        

- № Ф.2017.120203 от 27.04.2017 (электронный, аукцион№0169300000117000293) на выполнение работ по проектированию объекта:«Строительство пешеходно-транспортной набережной вдоль южного берега р.Миасс от ул. Кирова до створа ул. Калинина и «Сквера Искусств» с ОАО«Челябгипромез» на сумму 7 239 055,24 руб.;

- № 0169300000116006766_60900 от 09.01.2017 (электронный аукцион№0169300000.116006766) на содержание технических средств регулированиядорожного движения и обустройства дорог с АО «Специализированноемонтажно-эксплуатационное управление ГАИ» на сумму 220 080 800,00;

- № Ф.2016.444372 от 27.12.2016 (электронный аукцион№0169300000116006653) на выполнение работ по содержанию дорог городаЧелябинска с АО «Южуралмост» на сумму 4 397 489 600,00 руб.;

- № 525 от 26.04.2016. (извещение №0169300014316000002) на.эксплуатацию наружного освещения города Челябинска с ООО «Челябгорсвет» на сумму 486 033,00 руб.; 

- № 0169300000115006737_60900 от 28.12.2015 (электронный аукцион №0169300000115006737) на содержание дорог города Челябинска Закрытое акционерное общество «Южуралмост» на сумму 1 078 000 000,00 руб.,

Ранее, в период с 2010 года по 2015 год Управлением проводились торги на выполнение работ по содержанию и эксплуатации наружного освещения города Челябинска, на выполнение работ по содержанию объектов озеленения, что подтверждается информацией, размещенной в реестре контрактов единой информационной системы в сфере и установлено Челябинским УФАС России в рамках рассмотрения дел № 88-07/15, № 89-07/15 о нарушении антимонопольного законодательства.

Рассмотрев материалы дела, заслушав доводы и объяснения сторон, Комиссия Челябинского УФАС России решила:

1. Признать нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции действия Управления по утверждению МБУ «Управление дорожных работ» муниципальных заданий на 2016 - 2017 годы, что привело или могло привести к созданию необоснованных преимуществ осуществления деятельности отдельному хозяйствующему субъекту - МБУ «Управление дорожных работ» ввиду выполнения работ (за исключением работ по хранению технической документации) для муниципальных нужд за счет средств муниципального бюджета без проведения конкурентных процедур и к устранению конкуренции при размещении муниципального заказа на выполнение работ в сфере дорожной деятельности, в том числе ввиду ограничения доступа на рынок работ в сфере дорожной деятельности для муниципальных нужд, что необоснованно препятствует осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, способных конкурировать за получение бюджетных денежных средств в случае проведения публичных процедур, и в случае признания победителями -выполнению указанных работ.

2.  Признать нарушением части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции действия Управления по наделению Учреждения функциями органа местного самоуправления по хранению технической документации Дорожных объектов, являющейся муниципальной собственностью, путем принятия подпункта 9 пункта 16 Устава Учреждения и включения указанных работ в муниципальные задания МБУ «Управление дорожных работ» на 2016 - 2017 годы.

3. Выдать Управлению предписание, предусмотренное частью 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции.       

4. Передать соответствующему должностному лицу Челябинского УФАС России материалы настоящего дела для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства по выявленным признакам административного правонарушения.

5. Иные меры по пресечению и (или) устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства, а также по обеспечению конкуренции не принимать в виду отсутствия оснований для их принятия.

На основании вышеуказанного решения антимонопольного органа Управление дорожного хозяйства Администрации города Челябинска выдано предписание по делу № 12-07/17, которым предписано:

1. прекратить нарушение частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, которое приводит и (или) может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке работ в сфере дорожной деятельности на территории города Челябинска, для чего Управлению необходимо:

1.1) с даты получения настоящего предписания при утверждении и внесении изменений в муниципальное задание Муниципального бюджетного учреждения «Управление дорожных работ» (далее - МБУ «Управление дорожных работ», Учреждение) не включать работы, необходимые для обеспечения муниципальных нужд, в том числе: функции строительного контроля, технического заказчика, технический надзор, проверка (принятие) актов приемки-сдачи выполненных работ, а также рассмотрение и подготовка к утверждению проектно-сметной документации на выполнение работ по договору, калькуляций стоимости строительных материалов и выполняемых работ; обследование, диагностика и экспертиза состояния объектов улично-дорожной сети и их элементов; производство экспериментальных и опытно-технологических работ по ремонту, содержанию и обустройству объектов улично-дорожной сети в целях проведения испытаний (апробации) и внедрение новых технологий, материалов и оборудования; разработка расценок на виды работ по ремонту, содержанию и обустройству объектов улично-дорожной сети; выполнение работ по содержанию и обслуживанию сетей ливневой канализации и сетей наружного освещения; выполнение работ по монтажу линий наружного освещения; устройство поверхностного водоотвода с прилегающей территории по адресу ул. Солнечная, 52; покраска остановочных комплексов; устройство вертикальной планировки территории с элементами берегоукрепления оз. Смолимо (далее - работы в сфере дорожной деятельности), а также работ по хранению технической документации муниципальных объектов;

1.2) в срок до 01.03.2018 привести Устав МБУ «Управление дорожных работ» в соответствие с требованиями действующего законодательства, в том исключить подпункт 9 пункта 16 Устава Учреждения, предусматривающий хранение технической документации в отношении муниципальных объектов.

2. Управлению представить в Челябинское УФАС России доказательства исполнения настоящего предписания: надлежаще заверенные копии муниципального задания МБУ «Управление дорожных работ» на 2018 год (до 19.01.2018); документы, подтверждающие внесение изменений в Устав Учреждения (до 15.03.2018), а также изменений, дополнений в муниципальное задание МБУ «Управление дорожных работ» на 2018 год (в течение 10 рабочих дней в случае принятия соответствующих решений).

 

При рассмотрении настоящего дела судом установлено, что  Приказом Челябинского УФАС России от 19.06.2017 №137 возбуждено дело № 12-07/17 по признакам нарушения Управлением дорожного хозяйства Администрации города Челябинска части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции».

Согласно пункта 2 указанного Приказа создана Комиссия по рассмотрению дела № 12-07/17 о нарушении антимонопольного законодательства  в составе: Председатель Комиссии: ФИО6 – руководитель Челябинского УФАС России; в отсутствие ФИО6 – ФИО7, - заместитель руководителя Челябинского УФАС России; в отсутствие ФИО6, ФИО7 – ФИО8 – заместитель руководителя Челябинского УФАС России. Члены Комиссии: ФИО9, Пазуха З.В., ФИО3, ФИО10, ФИО11

В соответствии с ч.1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если он полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

          Статей 13 ГК РФ установлено, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В силу п. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия),  а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействия).

Пунктом 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

Частью 1 статьи 25.1 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) установлено, что в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства антимонопольный орган вправе проводить плановые и внеплановые проверки федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, коммерческих и некоммерческих организаций, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей.

Порядок проведения внеплановый проверок определен, в том числе административным регламентом по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденным Приказом ФАС России от 25.05.2012 № 340 (далее - Регламент № 340).

При этом, основания для проведения внеплановой проверки установлены пунктом 2 части 4 статьи 25.1 Закона о защите конкуренции и пунктом 3.7 Регламента № 340.

В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Как следует из материалов дела, и соответствует пункту 3 части 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции, основанием возбуждения дела № 12-07/17 о нарушении антимонопольного законодательства явилось обнаружение Челябинским УФАС России признаков нарушения антимонопольного законодательства при рассмотрении представленных Администрацией города Челябинска и Муниципальным бюджетным учреждением «Управление дорожных работ», документов.

В силу указанного, доводы представителей заявителя и третьего лица – МБУ «Управление дорожных работ» о нарушении порядка проведения внеплановых проверок, подлежат отклонению, как основанные на неверном применении вышеобозначенных норм.

Заявитель, обращаясь в суд, указывает на соответствие требованиям действующего законодательства действий по наделению МБУ «Управление дорожных работ» полномочиями по предоставлению в аренду муниципального имущества, переданного Учреждению в оперативное управление.

Как следует из материалов дела и из содержания Устава МБУ «Управление дорожных работ», Учреждение осуществляет деятельность в целях управления муниципальным имуществом, предназначенным для осуществления дорожной деятельности и переданного ему в оперативное управление (подпункт 1 пункта 14), удовлетворения нужд города Челябинска, населения и юридических лиц в работах и услугах по содержанию объектов внешнего благоустройства города, в том числе дорог и тротуаров, объектов инженерной инфраструктуры (подпункт 3 пункта 14).

Согласно пункту 15 Устава МБУ «Управление дорожных работ» предметом деятельности Учреждения является проведение всех видов дорожных работ и осуществление функций строительного контроля по проведению данных работ.

Уставом   МБУ   «Управление   дорожных   работ»   предусмотрено, что Учреждение выполняет муниципальное задание, сформированное и утвержденное учредителем в соответствии с предусмотренной Уставом основной деятельностью (пункт 18). 

Кроме того, Учреждение вправе сверх установленного муниципального задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности в сфере, указанной в пункте 15 Устава МБУ «Управление дорожных работ», для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом (пункт 18.1).

Пунктом 20 Устава МБУ «Управление дорожных работ» установлено, что Учреждение вправе осуществлять такие виды деятельности, не относящиеся к его основной деятельности в соответствии с пунктом 16 Устава, как: предоставление услуг по использованию имущества, сдаче (передаче) в аренду движимого имущества и недвижимого имущества, переданного Учреждению в оперативное управление, по согласованию с Учредителем (подпункт 5 пункта 20).

Согласно статье 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон об общих принципах ОМСУ) к вопросам местного значения городского округа отнесено владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа.

Согласно части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

Как верно отметил представитель УФАС, этот запрет направлен на предотвращение возможных злоупотреблений на товарном рынке, когда в одном лице совпадает непосредственный участник хозяйственных отношений и субъект, наделенный властными полномочиями в отношении иных участников.

Исполнение полномочий органами местного самоуправления связано с решением вопросов местного значения.

Частью 9 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» предусмотрено, что имущество бюджетного учреждения   закрепляется   за   ним   на   праве   оперативного   управления   в соответствии с ГК РФ.

В силу п.1 ст. 296 ГК РФ, учреждение и казенное предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества.

Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением или казенным предприятием либо приобретенное учреждением или казенным предприятием за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Имуществом, изъятым у учреждения или казенного предприятия, собственник этого имущества вправе распорядиться по своему усмотрению (п.2).

Таким образом, вывод Комиссии УФАС о том, что действующим законодательством предусмотрено предоставление муниципальному учреждению муниципального имущества в целях осуществления его деятельности, а не в целях управления муниципальным имуществом, является правомерным. 

Более того, наделение бюджетного учреждения функциями органа местного самоуправления, а также совмещение этих функций с функциями хозяйствующего субъекта прямо запрещено ч.3 ст. 15 Закона о защите конкуренции. 

Комиссия УФАС при рассмотрении дела установила (подробный анализ документов приведен в тексте решения, в отзыве и письменных пояснениях УФАС), что Учреждение не использует указанное имущество в целях осуществления своей деятельности на протяжении длительного времени, а осуществляет полномочия распоряжения (управления) муниципальным имуществом (договоры аренды имущества).

Таким образом, Комиссия УФАС обоснованно и правомерно указала, что наделение МБУ «Управление дорожных работ» функциями органа местного самоуправления путем включения в Устав Учреждения управление муниципальным имуществом, предназначенным для осуществления дорожной деятельности (подпункт 1 пункта 14, подпункт 5 пункта 20), не соответствует статье 16 Закона об общих принципах ОМСУ, части 9 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», статье 296 ГК РФ и противоречит части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Доводы представителей Заявителя и третьего лица в указанной части подлежат отклонению, как противоречащие фактическим обстоятельствам и основанные на неверном толковании вышеобозначенных норм.

Помимо указанного, заявитель исходит из того, что действия Управления по включению в Устав, муниципальные задания МБУ «Управление дорожных работ» функций технического заказчика является правомерным.

Относительно указанного вопроса, при рассмотрении дела Комиссией УФАС было установлено следующее.

Согласно пункту 15 Устава МБУ «Управление дорожных работ» предметом деятельности Учреждения является проведение всех видов дорожных работ и осуществление функций строительного контроля по проведению данных работ.

Пунктом 16 Устава МБУ «Управление дорожных работ» установлено, что для достижения определенных в Уставе МБУ «Управление дорожных работ» целей Учреждение осуществляет в установленном законодательством Российской Федерации порядке, в том числе следующие виды основной деятельности:

-рассмотрение и подготовка проектно-сметной документации навыполнение работ по договору, калькуляции стоимости строительныхматериалов и выполняемых работ (подпункт 4 пункта 16);

-обследование, диагностика и экспертиза состояния объектов улично-дорожной сети и их элементов (подпункт 6 пункта 16);

-техническое и инженерное сопровождение производства работ по ремонту, содержанию и обустройству объектов улично-дорожной сети (подпункт 8 пункта 16);

-проведение наблюдений за соблюдением технологических требований при производстве работ по ремонту, содержанию и обустройству объектов улично-дорожной сети (подпункт 12 пункта 16);

-строительный контроль в процессе строительства, реконструкции,капитального ремонта объектов улично-дорожной сети (подпункт 10 пункта 16).

Администрацией в лице Управления Учреждению 19.01.2016 утверждено муниципальное задание на 2016 год (в редакции № 1 от 26.05.2016, № 2 от 20.06.2016), которым предусмотрено следующее:

1) осуществление функций строительного контроля по проведению дорожных работ, включающих установленные пунктом, 16 Устава Учреждения виды деятельности:

1.1)рассмотрение и подготовка к утверждению проектно-сметнойдокументации на выполнение работ по договору, калькуляции стоимостистроительных материалов и выполняемых работ;

1.2) участие в работе градостроительных и технических советов, комиссий по приемке в эксплуатацию дорожных объектов;

1.3) обследование, диагностика и экспертиза состояния объектов улично-дорожной сети и их элементов; 

1.4)проверка актов приемки-сдачи выполненных работ, техническое иинженерное сопровождение производства работ по ремонту, содержанию иобустройству улично-дорожной сети;

1.5)хранение технической документации находящихся в эксплуатациидорожных объектов, строительный контроль в процессе строительства,реконструкции, капитального ремонта объектов улично-дорожной сети;

1.6)производство экспериментальных и опытно-технологических работ по ремонту, содержанию и обустройству объектов улично-дорожной сети;

1.7)проведение наблюдений за соблюдением технологических требований'  при производстве работ по ремонту, содержанию и обустройству объектов улично-дорожной   сети,   разработка   расценок   на   виды   работ   по ремонту,  содержанию и обустройству Объектов улично-дорожной сети;     

1.8)прием  граждан  и  представлений  юридических лиц,  рассмотрениежалоб, заявлений; 

1.9)технический надзор за качеством выполнения проектных работ;

2) организация капитального ремонта, ремонта и содержания закрепленных автомобильных дорог общего пользования и искусственных дорожных сооружений в их составе (содержание сетей ливневой канализации, сетей наружного освещения).

Муниципальным заданием на 2016 год (в редакции № 3 от 26.12.2016) предусмотрено:

1) проведение всех видов дорожных работ и осуществление функций строительного контроля по проведению данных работ:

1.1) подготовка договоров с подрядными организациями на выполнение работ по проектированию, строительству, реконструкции, ремонту и содержанию автомобильных дорог и улично-дорожной сети г. Челябинска;

1.2) участие в подготовке проектов правовых и нормативных правовых актов, муниципальных программ по дорожной деятельности;

1.3) рассмотрение и подготовка к утверждению ПСД на выполнение работ по договору, калькуляций стоимости строительных материалов и выполняемых работ;

1.4) участие в работе градостроительных и технических советов, комиссий по приемке в эксплуатацию дорожных объектов;

1.5) обследование, диагностика и экспертиза состояния объектов улично-дорожной сети и их элементов;

1.6) проверка актов приемки-сдачи выполненных работ;

1.7) техническое и инженерное сопровождение производства работ по ремонту, содержанию и обустройству объектов улично-дорожной сети;

1.8) хранение технической документации находящихся в эксплуатации дорожных объектов;

1.9) строительный контроль в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов улично-дорожной сети;

1.10) производство экспериментальных и опытно-технологических работ по ремонту, содержанию и обустройству объектов улично-дорожной сети в целях проведения испытаний (апробации) и внедрение новых технологий, материалов и оборудования;

1.11) проведение наблюдений за соблюдением технологических требований при производстве работ по ремонту, содержанию и обустройству объектов улично-дорожной сети;

1.12)разработка расценок на виды работ по ремонту, содержанию иобустройству объектов улично-дорожной сети;

1.13)прием граждан и представителей юридических лиц, рассмотрение жалоб, заявлений и предложений по вопросам, входящим в компетенцию Бюджетного учреждения;

1.14) технический надзор за качеством выполнения проектных работ и полнотой документации;

2) содержание и техническое обслуживание объектов внешнего благоустройства города, сетей наружного освещения и ливневой канализации:

2.11 выполнение работ по содержанию и обслуживанию сетей ливневой канализации;

2.2)выполнение работ по содержанию и обслуживанию сетей наружногоосвещения;

2.3)устройство вертикальной планировки территории (инженернаяподготовка территории с элементами берегоукрепления оз. Смолино).

При этом из пунктов 3.1, 3.2 указанного муниципального задания следует, что фактически учреждением в рамках строительною контроля осуществляется: принятие актов выполненных работ; рассмотрение и подготовка к утверждению ПСД, технический надзор за качеством выполнения проектных работ и полнотой документации; контроль испытаний дорожно-строительных работ; контроль испытаний качества материалов и конструкций.

В Муниципальное задание МБУ «Управление дорожных работ» на 2017 год от 09.0112017 включены работы, предусмотренные муниципальным заданием на 2016 год (в редакции № 3 от 26.12.2016), в том числе строительного контроля.

Материалами дела установлено, что после выдачи предупреждения № 07-07/17 и возбуждения дела № 12-07/17 Управлением (Заявителем) вносились изменения в муниципальное задание на 2017 год, которым в редакции № 6 от 29.09.2017, предусмотрено:

1) проведение всех видов дорожных работ и выполнение функции технического заказчика:

1.1) подготовка договоров с подрядными организациями на выполнение работ по проектированию, строительству, реконструкции, ремонту и содержанию автомобильных дорог и улично-дорожной сети г. Челябинска;

1.2) участие в подготовке проектов правовых и нормативных правовых актов, муниципальных программ по дорожной деятельности;

1.3)рассмотрение и подготовка к утверждению проектно-сметнойдокументации на выполнение работ по договору, калькуляций стоимостистроительных материалов и выполняемых работ;

1.4) участие в работе градостроительных и технических советов, комиссий по приемке в эксплуатацию дорожных объектов;

1.5) обследование, диагностика и экспертиза состояния объектов улично-дорожной сети и их элементов;

1.6) проверка актов приемки-сдачи выполненных работ;

1.7)хранение технической документации находящихся в эксплуатациидорожных объектов;

1.8)производство экспериментальных и опытно-технологических работ поремонту, содержанию и обустройству объектов улично-дорожной сети в целяхпроведения испытаний (апробации) и внедрение новых технологий, материалови оборудования;   

1.9)разработка расценок на виды работ по ремонту, содержанию иобустройству объектов улично-дорожной сети,

1.10) прием граждан и представителей юридических лиц, рассмотрение жалоб,  заявлений  и  предложений   по  вопросам,   входящим   в  компетенцию бюджетного учреждения;

1.11), технический надзор за качеством выполнения проектных работ и полнотой документации;

1.12) выполнение функций технического заказчика;

2) содержание, текущей ремонт, обустройство объектов благоустройства города Челябинска, а именно сетей ливневой канализации, сетей наружного  освещения, фонтанов, автомобильных дорог местного значения:

2.1) выполнение работ, по содержанию и обслуживанию сетей ливневойканализаций

2.2) выполнение работ по содержанию и обслуживанию сетей наружногоосвещения;

2.3) выполнение работ по монтажу линий наружного освещения;

2.4) устройство поверхностного водоотвода с прилегающей территории по адресу ул. Солнечная, 52,

2.5)покраска остановочных комплексов;

2.6)устройство   вертикальной   планировки   территории   с   элементами берегоукрепления оз. Смолимо, в том числе: инженерная подготовка территории с элементами берегоукрепления оз. Смолино, устройство тротуаров и площадок с плиточным покрытием, устройство газонов, посадка зеленых насаждений, организация наружного освещения, устройство ливневой канализации, устройство асфальтобетонного покрытия. 

При этом из пунктов 3.1, 3.2 указанного муниципального задания следует, что фактически Учреждением  в рамках  выполнения  функции технического   заказчика осуществляется: принятие актов выполненных работ в количестве 810 штук; рассмотрение и подготовка к утверждению ПСД, технический надзор за качеством выполнения проектных работ и полнотой документации в количестве 30 штук; контроль испытаний дорожно-строительных работ в количестве 290 испытаний; контроль испытаний качества материалов и конструкций в количестве 50 испытаний.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 16 Закона об общих принципах ОМСУ к вопросам местного значения городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статьей 3 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определено:

-дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог (пункт 6);

-автомобильная дорога - объект транспортной инфраструктуры,предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себяземельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги ирасположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожноеполотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог (пункт 1);

-элементы обустройства автомобильных дорог - сооружения, к которым относятся дорожные знаки, дорожные ограждения, светофоры, устройства для регулирования дорожного движения, работающие в автоматическом режиме специальные технические средства, имеющие функции фото- и киносъемки, видеозаписи для фиксации нарушений правил дорожного движения, сохранности автомобильных дорог и сбора платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, места отдыха, остановочные пункты, объекты, предназначенные для освещения автомобильных дорог, пешеходные дорожки, пункты весового и габаритного контроля транспортных средств, пункты взимания платы, стоянки (парковки) транспортных средств, сооружения, предназначенные для охраны автомобильных дорог и искусственных дорожных сооружений, тротуары, другие предназначенные для обеспечения дорожногодвижения, в том числе его безопасности, сооружения, за исключением объектов дорожного сервиса (пункт 5).

Согласно части 2 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительный контроль проводится также застройщиком или техническим заказчиком либо привлекаемым ими на основании договора физическим или юридическим лицом. 

Застройщик или технический заказчик по своей инициативе может привлекать лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, для проверки соответствия выполняемых работ проектной документации.

Пунктом 22 статьи 1 ГрК РФ установлено, что технический заказчик -юридическое лицо, которое уполномочено застройщиком и от имени застройщика заключает договоры о выполнении инженерных изысканий, о подготовке проектной документации, о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, подготавливает задания на выполнение указанных видов работ, предоставляет лицам, выполняющим инженерные изыскания и (или) осуществляющим подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, материалы и документы, необходимые для выполнения указанных видов работ, утверждает проектную документацию, подписывает документы, необходимые для получения разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, осуществляет иные функции, предусмотренные законодательством о градостроительной деятельности (далее также - функции технического заказчика). Функции технического заказчика могут выполняться только членом соответственно саморегулируемой организации в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных частью 2.1 статьи 47, частью 4.1 статьи 48, частью 2.2 статьи 52 ГрК РФ.

Комиссия УФАС, проанализировав муниципальные задания Учреждения обоснованно указала, что они не содержат сведений об объектах, в отношении которых МБУ «Управление дорожных работ города Челябинска» осуществляется строительный контроль, функции технического заказчика, технический надзор. Документов, подтверждающих осуществление МБУ «Управление дорожных работ города Челябинска» строительства, ни Управлением, ни Учреждением не представлено.

Согласно части 3 статьи 94 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» для проверки предоставленных поставщиком (подрядчиком, исполнителем) результатов, предусмотренных контрактом, в части их соответствия условиям контракта заказчик обязан провести экспертизу. Экспертиза результатов, предусмотренных контрактом, может проводиться заказчиком своими силами или к ее проведению могут привлекаться эксперты, экспертные организации на основании контрактов, заключенных в соответствии с указанным законом.

Таким образом, правомерным является вывод Комиссии о том, что осуществление строительного контроля, функций технического заказчика, технический надзор в отношении объектов, строительство которых осуществляется на основании муниципального контракта для муниципальных нужд, также должно осуществляться на основании контрактов, заключенных в соответствии с Законом о контрактной системе.

В ходе судебного разбирательства представитель Заявителя со ссылкой на решение Челябинского УФАС № 278-ВП/2013 пояснил, что именно УФАС указало о невозможности проведения торгов в целях заключения муниципального контракта на осуществление строительного контроля. Однако, указанный довод подлежит отклонению, поскольку УФАС в решении указало о недопустимости совмещения функций хозяйствующего субъекта и органа власти. При этом, заявитель не учитывает изменения в законодательстве о контрактной системе.

Помимо всего обозначенного выше, Заявитель указывает на неправильность выводов Комиссии УФАС в отношении муниципальных заданий Учреждения.

Прежде всего, Комиссия УФАС верно указала на то, что предусмотренные муниципальными заданиями Учреждения функции строительного контроля, технического заказчика, технический надзор, проверка (принятие) актов приемки-сдачи выполненных работ, а также рассмотрение и подготовка к утверждению проектно-сметной документации на выполнение работ по договору, калькуляций стоимости строительных материалов и выполняемых работ; обследование, диагностика и экспертиза состояния объектов улично-дорожной сети и их элементов; производство экспериментальных и опытно-технологических работ по ремонту, содержанию и обустройству объектов улично-дорожной сети в целях проведения испытаний (апробации) и внедрение новых технологий, материалов и оборудования; разработка расценок на виды работ по ремонту, содержанию и обустройству объектов улично-дорожной сети; выполнение работ по содержанию и обслуживанию сетей ливневой канализации и сетей наружного освещения; выполнение работ по монтажу линий наружного освещения; устройство поверхностного водоотвода с прилегающей территории по адресу ул. Солнечная, 52; покраска остановочных комплексов; устройство вертикальной планировки территории с элементами берегоукрепления оз. Смолимо (далее - работы в сфере дорожной деятельности) являются потребностью муниципального образования «город Челябинск» в работах, необходимых для решения вопросов местного значения, функций и полномочий органа местного самоуправления города Челябинска и осуществляемых за счет средств местного бюджета.

Управлением и МБУ «Управление дорожных работ» заключаются соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципальных заданий, которое составило 168 005 061, 43 руб. в 2016 году, 242 551 708, 68 руб. - в 2017 году.

Пунктом 3 части 1 статьи 17 Закона об общих принципах ОМСУ установлено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Законом о контрактной системе.

Согласно статье 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, обеспечения  государственных  и  муниципальных  нужд  с  учетом положений настоящего Кодекса. 

Государственные (муниципальные) контракты заключаются в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ, услуг обеспечения государственных (муниципальных) нужд и оплачиваются в пределах лимитов    бюджетных    обязательств,    за    исключением    случаев, установленных пунктом 3 настоящей статьи.

В соответствии со статьей 2 Закона о контрактной системе нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 Закона о контрактной системе, должны соответствовать данному закону.

Согласно статье   24   Закона   о   контрактной   системе   заказчики   при осуществлении закупок   используют    конкурентные   способы    определения поставщиков (подрядчиков,    исполнителей)  (конкурсы,    аукционы,    запрос котировок, запрос предложений) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Следовательно, применение Закона о контрактной системе является обязательным условием при использовании средств местного бюджета, которые направляются на оплату услуг для муниципальных нужд.

При рассмотрении дела, Комиссия обоснованно указала, что в рассматриваемом случае деятельность МБУ «Управление дорожных работ» по выполнению на основании муниципальных заданий на 2016 и 2017 годы работ в сфере дорожной деятельности по существу направлены на обеспечение за счет средств местного бюджета потребностей муниципального образования «город Челябинск» в работах, необходимых для решения вопросов местного значения, функций и полномочий органа местного самоуправления города Челябинска.

Исходя из системного толкования законодательства, выполнение работ в сфере дорожной деятельности является муниципальной нуждой, а не муниципальной работой, поскольку потребность в выполнении указанных работ возникает у муниципального образования, а не отдельных заявителей.

Таким образом, предусмотренные муниципальными заданиями Учреждения работы необходимы для решения вопросов местного значения и являются муниципальными нуждами, должны осуществляться в порядке, предусмотренном Законом о контрактной системе.

Оспаривая решение УФАС, заявитель также приводит доводы об экономии бюджетных средств и возможности утверждения Учреждению муниципальных заданий на выполнение работ для муниципальных нужд за счет средств муниципального бюджета без проведения конкурентных процедур на основании статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации. 

Однако, как верно отметил представитель УФАС, вышеобозначенная цель, сама по себе не исключает обязанность органа местного самоуправления соблюдать требования действующего законодательства, в частности Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе).

Обеспечение    потребностей    муниципального    образования    в    работах (услугах), удовлетворение их муниципальных нужд возможно исключительно путем размещения    муниципального    заказа    в    порядке,    установленном Законом о контрактной системе.

Расходование бюджетных средств в целях приобретения товаров, работ и услуг для муниципальных нужд осуществляется в специальном порядке, предусмотренном Законом о контрактной системе, путем проведения конкурентных процедур, за исключением случаев, прямо предусмотренных указанным законом (например, статья 93).

Частью 1 статьи 8 Закона о контрактной системе закреплено, что контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Также указанной нормой предусматривается возможность любого заинтересованного лица стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок.

Как верно отметил представитель УФАС, необеспечение конкурентных процедур со стороны органов власти приводит к ограничению доступа всех возможных лиц, претендующих на выполнение работ или оказание услуг, к участию в размещении заказа.

Иное понимание совокупности положений указанных выше законодательных актов может привести к тому, что органы власти по своему усмотрению будут способны принимать решения о создании нового хозяйствующего субъекта, обеспеченного гарантированным рынком сбыта своих услуг, обладающего правом на осуществление деятельности, приносящей доход на товарном рынке, на котором соответствующий орган власти выступает заказчиком товаров, работ, услуг в целях решения вопросов местного значения.

Ссылки Заявителя на некие факты создания на территории РФ значительного количества учреждений с аналогичными видами деятельности по аналогичным заданиям также подлежат отклонению, как не имеющие юридического значения. 

Кроме того, доводы представителя заявителя о вспомогательном характере ряда функций, включенных в Устав Учреждения (хранение технической документации находящихся в эксплуатации дорожных объектов), также подлежат отклонению. 

При рассмотрении дела Комиссия УФАС установила, что подпунктом 9 пункта 16 Устава МБУ «Управление дорожных работ» предусмотрено в качестве основного вида деятельности хранение технической документации находящихся в эксплуатации дорожных объектов.

При этом, подпункт 9 пункта 16 Устава МБУ «Управление дорожных работ» не содержит положений о том, что Учреждением осуществляется хранение технической документации дорожных объектов, находящихся во владении и пользовании Учреждения.

Из представленных Управлением в УФАС пояснений также следует, что Учреждением осуществляется хранение заключений государственных экспертиз, исполнительной документации в отношении муниципальных объектов, то есть документации, которая является муниципальной собственностью.

Проанализировав в совокупности и пояснения Управления и учреждения, Комиссия УФАС обоснованно указала, что учитывая содержание п.п.22 ч.1 ст. 17 Закона об общих принципах ОМСУ, ст. 3 Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», деятельность в области архивного дела, в том числе хранение технической, проектно-сметной документации, в том числе, заключений государственной экспертизы, исполнительной документации, дородных объектов, являющейся муниципальной собственностью, должна осуществляться органами местного самоуправления.

Наделение хозяйствующего субъекта функциями органа местного самоуправления, делегирование ему полномочий по решению вопросов местного значения не только не предусмотрено действующим законодательством, но и прямо запрещено частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Доводы представителя Заявителя о неверном проведении анализа состояния конкуренции на товарном рынке, подлежат отклонению как основанные на неверном толковании положений Приказа ФАС России от 28.04.2010 №220. Заявитель не учитывает, что по делам, возбужденным по признакам нарушения ст. 15 Закона о защите конкуренции анализ проводится в объеме, установленном п. 10.7 Порядка. Аналитический отчет в материалы дела представлен и соответствует Порядку.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что нарушений не имеется, оспариваемые ненормативные акты изданы в пределах соответствующей компетенции и в соответствии с нормами действующего законодательства.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что в удовлетворении требований следует отказать.

руководствуясь статьями 110, 176, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, 

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия путем подачи апелляционной жалобы в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд.

Судья                                                                                              И.В. Мрез