/

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА

Кремль, корпус 4, Нижний Новгород, 603082

 http://fasvvo.arbitr.ru/ E-mail: info@fasvvo.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции 

 

Нижний Новгород

Дело № А43-32833/2017

24 июля 2018 года

(дата изготовления постановления в полном объеме)

Резолютивная часть постановления объявлена 19 июля 2018 года.

 

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Баландина Б.А.,

судей Башевой Н.Ю., Чигракова А.И.,

 

при участии представителей

от муниципального автономного общеобразовательного учреждения № 186 «Авторская академическая школа»: 

Беленко Е.Ю. (доверенность от 08.12.2017 № 35) и

Вифлеемского А.Б. (доверенность от 08.12.2017 № 37),

от контрольно-ревизионного управления администрации города Нижнего Новгорода:

Батраковой О.И. (доверенность от 18.06.2018 № 01-211/Д),

 

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу муниципального автономного общеобразовательного учреждения № 186 «Авторская академическая школа»

 

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 02.02.2018,

принятое судьей Соколовой Л.В., и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 18.04.2018,

принятое судьями Смирновой И.А., Белышковой М.Б., Протасовым Ю.В.,

по делу № А43-32833/2017

 

по заявлению муниципального автономного общеобразовательного учреждения № 186 «Авторская академическая школа» (ИНН: 5262043508, ОГРН: 1025203741518)

о признании недействительным представления контрольно-ревизионного управления администрации города Нижнего Новгорода от 20.06.2017 № 28-966/17ис

 

и   у с т а н о в и л : 

 

муниципальное автономное общеобразовательное учреждение № 186 «Авторская академическая школа» (далее – Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительным представления Контрольно-ревизионного управления администрации города Нижнего Новгорода (далее – Управление) от 20.06.2017 № 28-966/17ис.

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 02.02.2018 заявленное требование удовлетворено частично: пункт 3 представления Управления в части возмещения в доход бюджета города Нижнего Новгорода суммы незаконных расходов средств субсидии, не связанных с выполнением муниципального задания в размере, 309 603 рублей 25 копеек, признан недействительным; в удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 18.04.2018 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Учреждение не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит решение от 02.02.2018 и постановление от 18.04.2018 отменить, принять новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования в полном объеме.

Заявитель жалобы считает, что поскольку Учреждение не является получателем бюджетных средств, то нормы о нецелевом расходовании бюджетных средств не подлежат применению в настоящем деле и расходы на оплату коммунальных услуг правомерно оплачены последним из денежных средств, выделенных в качестве субсидии; муниципальное задание на 2015 и 2016 год выполнено в полном объеме, поэтому Учреждение вправе расходовать остаток средств по своему усмотрению. Также заявитель указывает, что Управление, установив нарушения в сфере трудового законодательства, при проведении проверки и выдаче представления вышло за пределы своих полномочий, а требования, изложенные в пунктах 1, 2, 4 и 5 представления Управления не отвечают критериям конкретности и исполнимости. По мнению Учреждения, суды не учли, что постановление администрации города Нижнего Новгорода (далее – Администрация) от 11.06.2008 № 2703 принято с превышением полномочий и не подлежало применению в данном деле; считает, что суды не учли разъяснения Министерством финансов Российской Федерации, данные им в письмах от 23.05.2014 № 02-03-11/24579, от 26.01.2017 № 02-07-10/4004 и от 15.12.2017 № 09-09-13/84294. Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе и дополнении к ней.

Управление в отзыве на кассационную жалобу с доводами заявителя не согласилось, просило оставить принятые судебные акты без изменения, кассационную жалобу Учреждения – без удовлетворения.

На основании статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрение кассационной жалобы откладывалось с 05.07.2018 до 19.07.2018.

Законность решения Арбитражного суда Нижегородской области и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установили суды первой и апелляционной инстанций, на в период с 17.04.2017 по 02.06.2017 Управлением проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности Учреждения за 2015 и 2016 годы.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 02.06.2017, согласно которому Управление установило, что:

1) в нарушение постановления Администрации от 11.06.2008 № 2703 «О мерах по предупреждению незаконного сбора средств с родителей (законных представителей) обучающихся, воспитанников муниципальных образовательных организаций города Нижнего Новгорода» (далее – постановление Администрации № 2703) Учреждение принимало пожертвования от физических лиц без письменного заявления на имя директора и без заключения в установленном законом порядке договоров пожертвования с указанием цели использования денежных средств;

2) в нарушение статьей 69.1 и 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации Учреждение за счет средств, предоставленных ему на выполнение муниципальных заданий в проверяемом периоде, оплатило расходы на коммунальные услуги, не связанные с выполнением данных заданий, на общую сумму 721 047 рублей 30 копеек, в том числе в 2015 году – 308 625 рублей 49 копеек, в 2016 году – 412 421 рубль 81 копейку.

3) при внесении изменений в Положение об оплате труда работников муниципальных образовательных организаций города Нижнего Новгорода, утвержденное постановлением Администрации от 31.10.2008 № 5202 (далее – постановление Администрации № 5202) Учреждение не внесло соответствующие изменения в Положение об оплате труда школы; 

4) личные карточки работников по форме № Т-2, утвержденной постановление Государственного комитета Российской Федерации по статистике от 05.01.2004 № 1 «Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты» (далее – постановление Госкомстата № 1) не заполнены надлежащим образом (разделы «образование», «стаж работы» и «отпуск»).

На основании установленных в ходе проверки нарушений, Управление 20.06.2017 выдало Учреждению представление № 28-966/17ис, которым последнему указано принять меры по устранению данных нарушений, а именно:

1) разработать план мероприятий по установлению выявленных нарушений с указанием сроков устранения, должностных лиц и мер дисциплинарной ответственности за неисполнение плановых мероприятий (срок исполнения – до 26.07.2017);

2) соблюдать требования действующего законодательства, а именно: своевременно вносить необходимые изменения в локальные акты Учреждения, осуществлять начисление и выплату заработной платы работникам учреждения в соответствии с требованиями действующего законодательства; прием пожертвований от юридических и физических лиц осуществлять в соответствии с федеральным законодательством, законодательством Нижегородской области, правовыми актами городской Думы города Нижнего Новгорода и Администрация (срок исполнения – постоянно);

3) возместить в доход бюджета города Нижнего Новгорода сумму незаконных расходов средств субсидии, не связанных с выполнением муниципального задания в размере 721 047 рублей 30 копеек (срок исполнения – до 31.12.2017);

4) не допускать нарушений порядка заполнения унифицированных норм первичной документации по учету труда и его оплаты, вести личные дела работников учреждения в соответствии с действующим законодательством (срок исполнения – постоянно);

5) исполнение директором Учреждения должностных обязанностей осуществлять в соответствии с условиями трудового договора, уставом Учреждения и требованиями действующего законодательства (срок исполнения – постоянно).

Учреждение не согласилось с выданным ему представлением и обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

При принятии решения и постановления суды двух инстанций руководствовались статьями 123.21, 123.22, 574 и 582 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 6, 34, 69.1, 78.1, 152, 265, 266.1, 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 372 Трудового кодекса Российской Федерации, статьей 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьями 2 и 4 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», статьями 65, 71, 198 и 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, постановлением Госкомстата № 1, приказ Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 № 157н, «Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению», постановлениями Администрации № 2703 и 5202, постановлением Администрации от 23.05.2011 № 2009 «О порядке формирования муниципального задания в отношении муниципальных учреждений города Нижнего Новгорода и финансового обеспечения выполнения муниципального задания» (далее – постановление Администрации № 2009), постановлением Администрации от 20.01.2016 № 119 «О порядке формирования муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) в отношении муниципальных учреждений города Нижнего Новгорода и финансовом обеспечении выполнения муниципального задания» (далее – постановление Администрации № 119), Положением о контрольно-ревизионном управлении администрации города Нижнего Новгорода, утвержденным постановлением Администрации от 13.01.2006 № 88, Методическими рекомендациями по расчету тарифов на платные дополнительные образовательные услуги и платные услуги, утвержденными постановлением Администрации от 05.04.2013 № 1228 (далее – Рекомендации), Порядком осуществления контрольно-ревизионным управлением администрации города Нижнего Новгорода полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю, утвержденным постановлением Администрации от 13.10.2016 № 3339, Стандартом осуществления внутреннего муниципального финансового контроля, утвержденным постановлением Администрации от 25.04.2017 № 1752 (далее – Стандарт) и учли разъяснения, данные в постановлениях Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (пункт 20.1) и от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (пункт 23). 

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа принял постановление исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием (пункт 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»).

Согласно пункту 1 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения и подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

В пункте 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций, финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

Объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе, и государственные (муниципальные) учреждения (пункт 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 267.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля являются проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций. Под проверкой в целях данного кодекса понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.

В силу пункта 1 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочиями органов внутреннего муниципального финансового контроля по осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля являются контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения и контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации муниципальных программ, в том числе отчетности об исполнении муниципальных заданий.

При осуществлении полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю органами внутреннего муниципального финансового контроля проводятся проверки, объектам контроля направляются акты, представления (пункт 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Под представлением понимается документ органа внутреннего муниципального финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня получения, если срок не указан (пункт 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Порядок осуществления полномочий органами внутреннего муниципального финансового контроля определяется муниципальными правовыми актами местных администраций, а также стандартами осуществления внутреннего муниципального финансового контроля (пункт 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Управление является органом внутреннего муниципального финансового контроля (пункт 1.2 Положения о контрольно-ревизионном управлении администрации города Нижнего Новгорода, утвержденным постановлением Администрации от 13.01.2006 № 88).

При реализации полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений Управление осуществляет контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; за полнотой и достоверностью отчетности о реализации муниципальных программ, в том числе отчетности об исполнении муниципальных заданий (пункт 3.2 Порядка осуществления контрольно-ревизионным управлением администрации города Нижнего Новгорода полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю, утвержденным постановлением Администрации от 13.10.2016 № 3339, далее – Порядок № 3339).

Как установили суды первой и апелляционной инстанций, в соответствии с программой проверки, утвержденной начальником Управления 14.04.2017, предметом проверки явилась финансово-хозяйственная деятельность Учреждения в 2015 и 2016 годах. Основные направления данной проверки включают, в том числе: проверку исполнения плановых назначений; наличие иных источников дохода, помимо субсидии из местного бюджета на финансовое обеспечение муниципального задания, правомерность и эффективность их образования и использования; соблюдение порядка ведения банковских и кассовых операций; правомерность образования и использования фонда оплаты труда работников. 

Суды двух инстанций установили, что Учреждение является муниципальным автономным учреждением, пользуется в своей деятельности муниципальным имуществом, в рамках его деятельности осуществляются операции с бюджетными средствами.

Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (часть 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», далее – Закон № 174-ФЗ).

Государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности. Финансовое обеспечение такой деятельности осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников (часть 2 и 4 статьи 4 Закона № 174-ФЗ).

Контроль за деятельностью автономных учреждений осуществляется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности (часть 3.23 статьи 2 Закона № 174-ФЗ).

В пункте 2.1 представления Управления от 30.06.2017 № 28-966/17ис Учреждению предписано своевременно вносить необходимые изменения в локальные акты Учреждения, осуществлять начисление и выплату заработной платы работникам учреждения в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Суды двух инстанций установили, что после внесения изменений в постановление Администрации № 5202 (в том числе постановлениями Администрации от 17.07.2015 № 1303 и от 16.09.2016 № 2984), соответствующие изменения в положение об оплате труда школы в части установления повышающего коэффициента к уровню образования, надбавки за выслугу лет, выплат за наличие званий, Учреждением не вносились. Указанное нарушение привело к излишнему начислению заработной платы работникам Учреждения в сумме 13 753 рублей 66 копеек и недоначислению 214 565 рублей 12 копеек. Таким образом, суды верно указали на обоснованность выводов Управления по данному эпизоду.

Довод Учреждения о том, что данный пункт предписания вынесен Управлением за пределами их полномочий, поскольку данное нарушение не относится к сфере бюджетных отношений, отклоняется окружным судом, поскольку проверка в рамках такого контроля подразумевает совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период (пункт 2.12 Порядка № 3339).

В данном случае необходимость проверки локальных нормативных правовых актов в сфере оплаты труда обусловлена тем, что оплата труда работникам Учреждения осуществляется из средств, выделенных в качестве субсидии на выполнение муниципального задания, правомерность расходования которой является предметом внутреннего муниципального финансового контроля.

Ссылка заявителя на то, что в постановлении Администрации № 5202 нет указания на необходимость внесения изменений в локальные правовые акты образовательных учреждений, является несостоятельной, поскольку муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования (часть 3 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Таким образом, вывод судов первой и апелляционной инстанций о законности пункта 2.1 предписания является верным. 

В пункте 2.2 представления Управления от 30.06.2017 № 28-966/17ис Учреждению предписано осуществлять прием пожертвований от юридических и физических лиц в соответствии с федеральным законодательством, законодательством Нижегородской области, правовыми актами городской Думы города Нижнего Новгорода и Администрации.

Согласно пункту 1 статьи 572 Гражданского кодекса Российской Федерации по договору дарения одна сторона (даритель) безвозмездно передает или обязуется передать другой стороне (одаряемому) вещь в собственность либо имущественное право (требование) к себе или к третьему лицу либо освобождает или обязуется освободить ее от имущественной обязанности перед собой или перед третьим лицом.

Договор дарения движимого имущества должен быть совершен в письменной форме в том числе, в случае, когда дарителем является юридическое лицо и стоимость дара превышает три тысячи рублей (пункту 2 статьи 574 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 1 статьи 582 Гражданского кодекса Российской Федерации пожертвованием признается дарение вещи или права в общеполезных целях. Пожертвования могут делаться и образовательным организациям.

Юридическое лицо, принимающее пожертвование, для использования которого установлено определенное назначение, должно вести обособленный учет всех операций по использованию пожертвованного имущества (пункт 3 статьи 582 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно постановлению Администрации № 2703 руководителям муниципальных образовательных организаций города Нижнего Новгорода при привлечении и расходовании добровольных пожертвований и целевых взносов физических и юридических лиц, в том числе родителей (законных представителей) обучающихся, воспитанников предписано осуществлять прием добровольных пожертвований и целевых взносов физических и юридических лиц на основании письменного заявления на имя руководителя данной организации либо заключенного в установленном законом порядке договора пожертвования, в которых указываются сумма добровольного пожертвования или целевого взноса, цель использования, реквизиты физического или юридического лица, дата подачи заявления, подписания договора. Также данным постановлением утвержден порядок приема добровольных пожертвований и целевых взносов физических и юридических лиц и их учета. 

Исследовав и оценив представленные в дело доказательства, суды первой и апелляционной инстанций установили, что в ходе проведенной проверки Управление выявило, что при получении Учреждением от акционерного общества «Транснефть – Верхняя Волга» добровольного пожертвования в сумме 80 000 рублей договор с данной организацией не заключался, пожертвования от физических лиц принимались Учреждением без письменного заявления на имя директора и без заключения в установленном порядке договоров пожертвования с указанием цели использования денежных средств.

Исходя из приведенных норм и установленных обстоятельств, суды двух инстанций пришли к правомерному выводу о том, что Учреждением допущены нарушения норм Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре дарения и постановления Администрации № 2703.

Довод заявителя о несоответствии постановления Администрации № 2703 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, был предметом рассмотрения судов двух инстанций и получил надлежащую правовую оценку. Суды правомерно исходили из того, что данный нормативный правовой акт не устанавливает и не изменяет нормы гражданского законодательства, а лишь устанавливает требования относительно порядка учета финансовых поступлений в виде пожертвований образовательной организации, которому должны следовать руководители образовательных организации в отношениях по приему пожертвований, принят в целях обеспечения принципов добровольности и свободы выбора цели таких пожертвований, недопущения незаконного сбора средств с родителей (законных представителей) обучающихся, воспитанников муниципальных образовательных организаций. 

При этом суд округа считает необходимым отметить, что постановление Администрации № 2703, по существу, никоим образом не ограничивает права граждан и юридических лиц по осуществлению благотворительной деятельности, свободу выбора цели такой деятельности и форм ее осуществления (статья 4 Федерального закона от 11.08.1995 № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)»).

Таким образом, вывод судов двух инстанций о законности пункта 2.2 представления является правильным.

В пункте 3 представления Управления от 30.06.2017 № 28-966/17ис Учреждению предписано возместить в доход бюджета города Нижнего Новгорода сумму незаконных расходов средств субсидии, не связанных с выполнением муниципального задания в размере 721 047 рублей 30 копеек.

Порядок предоставления субсидий из местных бюджетов устанавливается муниципальными правовыми актами местной администрации. Предоставление таких субсидий осуществляется в соответствии с соглашениями о предоставлении субсидии, заключаемыми между органами местного самоуправления, осуществляющими функции и полномочия учредителя, и автономными учреждениями (абзац третий и шестой пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Положение о формировании муниципального задания в отношении муниципальных учреждений города Нижнего Новгорода и финансовом обеспечении выполнения муниципального задания утверждены в соответствующие периоды постановлениями Администрации № 2009 (в 2015 году) и № 119 (в 2016 году).

Объем финансового обеспечения выполнения муниципального задания рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание муниципальных услуг, нормативных затрат, связанных с выполнением работ, с учетом затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за муниципальным учреждением или приобретенного им за счет средств, выделенных муниципальному учреждению учредителем на приобретение такого имущества, в том числе земельных участков (за исключением имущества, сданного в аренду или переданного в безвозмездное пользование), затрат на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается имущество учреждения (пункт 3.1 постановления Администрации № 119).

Нормативные затраты на оказание муниципальной услуги рассчитываются на единицу показателя объема оказания услуги, установленного в муниципальном задании, на основе определяемых в соответствии с данным постановлением базового норматива затрат и корректирующих коэффициентов к базовым нормативам затрат, с соблюдением общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, применяемых при расчете объема финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) государственным (муниципальным) учреждением в соответствующих сферах деятельности, утверждаемых федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности (пункт 3.3 постановления Администрации № 119). Аналогичное положение приведено и в пункте 12 постановления Администрации № 2009.

Финансовое обеспечение выполнения муниципального задания муниципальным бюджетным или муниципальным автономным учреждением осуществляется путем предоставления субсидии (пункт 11 постановления Администрации № 2009, пункт 3.25 постановления Администрации № 119).

Получатель средств субсидии обязан производить расходование средств субсидии с учетом соблюдения условий их предоставления, определенных соглашением, в соответствии с показателями, отраженными в плане финансово-хозяйственной деятельности, действующим законодательством и нормативными правовыми актами. Незаконно использованные средства полученной субсидии, в том числе нецелевые расходы, подлежат возмещению учреждением в установленном порядке (пункт 3.29 постановления Администрации № 119).

В случае, если муниципальное бюджетное или муниципальное автономное учреждение оказывает платную деятельность сверх установленного муниципального задания, затраты на содержание не используемого для выполнения муниципального задания имущества муниципального бюджетного или муниципального автономного учреждения, рассчитываются с применением коэффициента платной деятельности (пункты 3.21 и 3.22 постановления Администрации № 119).

Контроль за выполнением муниципальными бюджетными или муниципальными автономными учреждениями муниципальных заданий осуществляют структурные подразделения администрации (пункт 19 постановления Администрации № 2009, пункт 3.33 постановления Администрации № 119).

Установленные нарушения и требования о необходимости возмещения средств бюджета города, израсходованных незаконно или не по целевому назначению, а также доходов, полученных от их использования, указываются в документах проверок (предписаниях, представлениях, постановлениях, решениях) органов муниципального финансового контроля, вынесенных по результатам контрольных мероприятий и являющихся обязательными для исполнения (пункт 3 Порядка возмещения средств бюджета города Нижнего Новгорода, использованных незаконно или по не целевому назначению, утвержденного постановлением Администрации от 24.09.2012 № 3880).

Суды первой и апелляционной инстанций установили, и это не противоречит материалам дела, что Учреждение в соответствии с муниципальными заданиями на 2015 и 2016 год осуществляло муниципальные услуги по предоставлению общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам. Соглашениями от 12.01.2015 № 24 и от 11.01.2016 № 37 (с учетом дополнительных соглашений) установлен порядок и условия предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг. 

При этом суды установили, что Учреждение помимо бесплатных образовательных услуг оказывает и платные услуги (физкультурно-оздоровительный центр, «Школа будущего первоклассника», «Школа юного лидера «Умка», «Проведение консультаций психолога, логопеда», «Проведение семинаров»), которые муниципальным заданием не предусмотрены.

Исследовав и оценив в порядке, предусмотренном статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленные в дело доказательства, суды двух инстанций пришли к выводу о том, что предъявленная Учреждению к возмещению в доход городского бюджета сумма является необоснованной в части. Проверив доводы сторон и их расчеты, суды заключили, что общая сумма платежей за коммунальные услуги, подлежащих возмещению в бюджет города составляет 411 444 рублей 04 копейки.

Между тем, судами двух инстанций не было учтено следующее.

Статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Согласно статье 43 (подпункты 1 и 3 пункта 3) Устава города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением Городской Думы города Нижнего Новгорода от 23.11.2005 № 91, в области управления муниципальной собственностью Администрация от имени города владеет, пользуется, распоряжается муниципальной собственностью города и осуществляет финансовое обеспечение выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями.

В пункте 1 постановления от 06.12.2012 № 5255 Администрация распорядилась со дня ввода физкультурно-оздоровительного комплекса Учреждения и до момента закрепления его на праве оперативного управления за Учреждением осуществлять финансовое обеспечение деятельности последнего в пределах объемов бюджетных ассигнований, предусмотренных департаменту образования Администрации на соответствующие цели. 

Таким образом, поскольку материалы дела не содержат доказательств того, что физкультурно-оздоровительный комплекс закреплен за Учреждением на праве оперативного управления, то отнесение расходов по содержанию данного комплекса на Учреждение неправомерно.

Исходя из этого, из суммы платежей за коммунальные услуги, подлежащих возмещению в бюджет города, предъявленной Управлением в представлении и впоследствии признанной судом частично необоснованной, подлежат исключению также расходы по оплате коммунальных услуг в отношении физкультурно-оздоровительного комплекса. Поскольку суды первой и апелляционной инстанции установили, что данные расходы составили 200 598 рублей 80 копеек, суд кассационной инстанции пришел к выводу, что обоснованной к возмещению в бюджет города Нижнего Новгорода является сумма расходов в размере 210 845 рублей 24 копеек.

В части оставшейся суммы выводы судов двух инстанций являются правомерными; оснований для иного вывода у окружного суда не имеется в силу отсутствия у суда кассационной инстанции полномочий по переоценке фактических обстоятельств дела и имеющихся в деле доказательств (статьи 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

При этом утверждение заявителя о том, что расходы на оплату коммунальных услуг правомерно оплачены им из денежных средств, выделенных в качестве субсидии, поскольку ввиду полного выполнения муниципального задания на 2015 и 2016 год, оно вправе расходовать остаток средств по своему усмотрению, является несостоятельным, поскольку расходование средств, выделенных в качестве субсидии должно осуществляться с учетом соблюдения условий их предоставления. В силу того, что платные услуги муниципальным заданием не предусмотрены, расходование средств субсидии на их осуществление не соответствует цели их предоставления. Судебная практика, приведенная заявителем в подтверждение данного утверждения, основана на иных фактических обстоятельствах, нежели в настоящем деле.

Аргумент заявителя о неприменении подлежащей применению в настоящем деле части 2.2 статьи 4 Закона № 174-ФЗ, согласно которой уменьшение объема субсидии, предоставленной на выполнение муниципального задания, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении муниципального задания, отклоняется судом округа, поскольку срок выполнения муниципального задания на 2015 – 2016 годы истек и в данном случае имеет место не уменьшение размера субсидии, а применение к Учреждению меры ответственности за нецелевое расходование средств субсидии.

Позиция Учреждения о том, что денежные средства, выделенные в качестве субсидии автономному учреждению теряют статут бюджетных, в силу чего выводы судов о целевом расходовании бюджетных средств неправомерны, судом кассационной инстанции не приняты во внимание, поскольку выводов о необходимости применения в деле статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации обжалуемые судебные акты не содержат. 

Довод о противоречии выводов судов обеих инстанций относительно статуса Учреждения принят судом кассационной инстанции во внимание, однако, основанием для отмены принятых судебных актов не является, поскольку в данном случае имеет место техническая описка в тексте судебного акта, которая никоим образом не повлекла принятия неправильного решения (суды привели ссылку на абзац третий пункта 3.25 постановления Администрации № 119 вместо второго абзаца того же пункта постановления).

Ссылка Учреждения на пункт 32 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2018), утвержденный его Президиумом 04.07.2018, отклоняется окружным судом, поскольку в приведенном пункте содержится правовая позиция относительно порядка взыскания незаконно израсходованных средств субсидии как неосновательное обогащение, а не о полномочиях органов внутреннего финансового контроля. В настоящем деле, предметом рассмотрения судов является не взыскание денежных средств субсидии, а факт установления контролирующим органом нецелевого характера произведенных Учреждением расходов и их обоснованный размер.

В пункте 4 представления Управления от 30.06.2017 № 28-966/17ис Учреждению предписано не допускать нарушений порядка заполнения унифицированных норм первичной документации по учету труда и его оплаты, вести личные дела работников учреждения в соответствии с действующим законодательством. 

Суды первой и апелляционной инстанции установили, что основанием для предъявления Управлением такого требования к Учреждению явилось выявленное им нарушение порядка по применению и заполнению унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты, утвержденных постановлением Госкомстата № 1. Так, в личных карточках работников по форме № Т-2 не были заполнены разделы «образование», «стаж работы» и «отпуск». Исходя из приведенных обстоятельств, суды двух инстанций пришли к выводу о том, что пункт 4 представления является законным. 

Вместе с тем, такой вывод судов является необоснованным.

В силу пункта 2.1 Порядка № 3339 Управление является органом внутреннего муниципального финансового контроля и контрольным органом в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

При реализации полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений Управление осуществляет контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; за полнотой и достоверностью отчетности о реализации муниципальных программ, в том числе отчетности об исполнении муниципальных заданий (пункт 3.2 Порядка № 3339, пункт 1 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

По смыслу пунктов 1.1 и 1.2 Постановления Госкомстата № 1, личная карточка работника по унифицированной форме № Т-2 относится к первичной учетной документации по учету кадров и к отчетности по оплате труда не отнесено. Исходя из этого, проверка правильности заполнения личных карточек работников не относится к предмету внутреннего финансового контроля.

Таким образом, суд кассационной инстанции приходит к выводу о том, что пункт 4 представления Управления от 30.06.2017 № 28-966/17ис принят проверяющим органом с превышением его полномочий в рамках внутреннего муниципального финансового контроля и подлежит признанию недействительным.

Примененный в настоящем деле подход в отношении проверки законности пунктов 2.1 и 4 обжалуемого представления также согласуется с принятым позднее постановлением Администрации от 29.12.2017 № 6442 «Об утверждении Регламента ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в муниципальных организациях, подведомственных администрации города Нижнего Новгорода» (далее – Регламент). 

Так, согласно пункту 1.6 Регламента (абзац третий) Управление является ответственным за осуществление ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в муниципальных организациях, подведомственных администрации города Нижнего Новгорода по направлению «оплата и нормирование труда», которое, в свою очередь, в силу пункта 4.2.1 Регламента включает проверку наличия локальных нормативных актов по оплате труда, их соответствие действующему законодательству и реальное выполнение, соответствие трудовому законодательству установленных размеров тарифных ставок, окладов, иных выплат работникам и их отражение в трудовом договоре (абзац третий и четвертый пункта).

Проверка правильности ведения личных дел в соответствии с требованиями действующего законодательства, а также ведения личных карточек в соответствии с унифицированными формами относится к направлению ведомственного контроля «кадры и работа с персоналом» (пункт 4.1.1 Регламента, абзац двенадцатый и тринадцатый), который относится к компетенции департамента организационно-кадрового обеспечения деятельности Администрации (пункт 1.6 Регламента, абзац второй).

В пункте 1 представления Управления от 30.06.2017 № 28-966/17ис Учреждению предписано разработать план мероприятий по установлению выявленных нарушений с указанием сроков устранения, должностных лиц и мер дисциплинарной ответственности за неисполнение плановых мероприятий, в пункте 5 – осуществлять исполнение директором Учреждения должностных обязанностей в соответствии с условиями трудового договора, уставом Учреждения и требованиями действующего законодательства.

Вопреки мнению заявителя, упомянутые пункты в полной мере соответствуют требованиям бюджетного законодательства, которое подразумевает включение в представление органа внутреннего муниципального финансового контроля требований о принятии мер по устранению причин выявленных нарушений, направлены на предупреждение и пресечение дальнейших нарушений и не нарушают права и законные интересы Учреждения.

Довод Учреждения о том, что требования, изложенные в оспариваемом представлении, не отвечают критериям конкретности и исполнимости, является несостоятельным, поскольку эти требования, в целом, сводятся к необходимости Учреждению в своей деятельности руководствоваться действующим законодательством, в том числе муниципальными правовыми актами.

Утверждение заявителя о том, что из представления не ясно, какие нормы законодательства им нарушены, прямо противоречит оспариваемому ненормативному правовому акту, поскольку конкретные нормы, нарушение которых установлено Управлением, приведены во вводной части оспариваемого представления.

Таким образом, суды пришли к правомерному выводу о законности пунктов 1, 2.1, 2.2 и 5 представления; выводы судов двух инстанций относительно пунктов 3 и 4 сделаны при неправильном применении норм материального права.

Согласно статье 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для изменения или отмены решения, постановления арбитражного суда первой и апелляционной инстанций являются несоответствие выводов суда, содержащихся в решении, постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (часть 1). Неправильным применением норм материального права является, неприменение закона, подлежащего применению, применение закона, не подлежащего применению либо неправильное истолкование закона (часть 2).

В соответствии с частью 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права.

Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но при этом суды допустили неправильное применение норм материального права, суд кассационной инстанции пришел к выводу, что кассационная жалоба Учреждению подлежит частичному удовлетворению, а судебные акты – изменению в соответствующей части без передачи дела на новое рассмотрение.

При этом суд кассационной инстанции не установил нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов.

Судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны (часть 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 № 46 «О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах» разъяснено, что при частичном удовлетворении требования неимущественного характера, в том числе имеющего денежную оценку, расходы по уплате государственной пошлины в полном объеме взыскиваются с противоположной стороны по делу.

Таким образом, расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы подлежат взысканию с Управления в пользу Учреждения.

Руководствуясь статьями 287 (пункт 2 части 1), 288 (часть 2) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа 

 

ПОСТАНОВИЛ:

кассационную жалобу муниципального автономного общеобразовательного учреждения № 186 «Авторская академическая школа» удовлетворить частично.

Решение Арбитражного суда Нижегородской области от 02.02.2018 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 18.04.2018 по делу № А43-32833/2017 в части пунктов 3 и 4 представления контрольно-ревизионного управления администрации города Нижнего Новгорода от 20.06.2017 № 28-966/17ис изменить.

Признать недействительным пункт 3 представления контрольно-ревизионного управления администрации города Нижнего Новгорода от 20.06.2017 № 28-966/17ис в части возмещения в доход бюджета города Нижнего Новгорода суммы незаконных расходов средств субсидии, не связанных с выполнением муниципального задания, в размере 510 202 рублей 06 копеек, пункт 4 представления – полностью.

В остальной части решение Арбитражного суда Нижегородской области от 02.02.2018 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 18.04.2018 по делу № А43-32833/2017 оставить без изменения.

Взыскать с контрольно-ревизионного управления администрации города Нижнего Новгорода в пользу муниципального автономного общеобразовательного учреждения № 186 «Авторская академическая школа» расходы по уплате государственной пошлины в размере 1500 рублей за рассмотрение кассационной жалобы.

Арбитражному суду Нижегородской области выдать исполнительный лист.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

           Председательствующий

 

Б.А. Баландин

 

 

Судьи

 

Н.Ю. Башева

А.И. Чиграков