ТРЕТИЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

 

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело №

А33-32003/2020

г. Красноярск

11 мая 2022 года

Резолютивная часть постановления объявлена «05» мая 2022 года. 

Полный текст постановления изготовлен          «11» мая 2022 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Иванцовой О.А.,

судей: Бабенко А.Н., Барыкина М.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

при участии: 

от заявителя - администрации города Красноярска: ФИО2, представителя на основании доверенности от 21.12.2021 № 04-13123 (диплом о высшем юридическом образовании), служебного удостоверения; 

от ответчика - Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю: ФИО3, представителя на основании доверенности от 29.12.2021 № 10 (диплом о высшем юридическом образовании, свидетельство о заключении брака), паспорта; 

от третьего лица - Департамента градостроительства администрации города Красноярска: ФИО4, представителя на основании доверенности от 31.01.2022 № 06/487-дг (диплом о высшем юридическом образовании), паспорта, 

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Красноярска 

на решение Арбитражного суда Красноярского края 

от «01» февраля 2022 года по делу № А33-32003/2020,   

 

установил:

администрация города Красноярска (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>, далее – заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>, далее – антимонопольный орган, Управление, УФАС по Красноярскому краю) о признании недействительными решения от 01.09.2020 № 130-15-19 и предписания от 01.09.2020 № 130-15-19. 

Определением Арбитражного суда Красноярского края от 03.11.2020 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент градостроительства администрации города Красноярска (далее – третье лицо, департамент). 

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 12.03.2021 по делу № А33-32003/2020, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 22.07.2021, заявленные требования удовлетворены. 

Постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 18.11.2021 решение Арбитражного суда Красноярского края от 12.03.2021 по делу № А33-32003/2020, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 22.07.2021 по тому же делу отменены. Дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Красноярского края. 

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 01 февраля 2022 года по делу № А33-32003/2020 в удовлетворении заявленных требований отказано. 

Не согласившись с данным судебным актом, администрация обратилась в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований заявителя. В апелляционной жалобе заявитель указывает следующее: 

- дополнение пункта 20 Положения о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска подпунктом 4 направлено на создание условий, позволяющих оказывать более качественные и безопасные услуги связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, а также на совершенствование процесса демонтажа временных сооружений, в которых деятельность осуществляется с нарушением норм действующего законодательства; 

- возможность применения спорной нормы обусловлена поведением субъекта, с которым заключен договор на размещение временного сооружения, наличием допущенных таким субъектом нарушений; 

- в процессе разработки и согласования текста правового акта в него вносятся различные изменения и дополнения, чем объясняется несоответствие текста нормативного акта тексту пояснительной записки; 

- суд первой инстанции с учетом выводов, изложенных в постановлении Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа, должен был дать оценку обстоятельствам дела и доводам сторон; выводов об обязательном принятии иного решения, чем было принято ранее, постановление суда кассационной инстанции не содержит. 

Департаментом представлен отзыв на апелляционную жалобу, в котором третье лицо поддержало позицию заявителя. 

УФАС по Красноярскому краю представлен отзыв на апелляционную жалобу, в котором антимонопольный орган не согласился с изложенными в жалобе доводами, поддерживает выводы суда первой инстанции. 

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы апелляционной жалобы. 

Представитель третьего лица в судебном заседании поддержал позицию заявителя апелляционной жалобы. 

Представитель антимонопольного органа в судебном заседании отклонил доводы апелляционной жалобы.   

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. 

При рассмотрении настоящего дела арбитражным апелляционным судом установлены следующие обстоятельства.  

В УФАС по Красноярскому краю поступило обращение депутата Красноярского городского совета депутатов в отношении действий администрации города Красноярска, связанных с расширением оснований для досрочного расторжения договора на размещение временного сооружения. 

По результатам рассмотрения обращения, в связи с выявлением в действиях администрации признаков нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившихся в принятии акта - постановления администрации г. Красноярска от 25.06.2019 № 405 «О внесении изменений в постановление администрации города от 28.11.2014 № 809», в частности, дополнения его подпунктом 4, который не соответствует принципам определенности, ясности, недвусмысленности, что может привести к необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, созданию дискриминационных условий деятельности хозяйствующим субъектам на товарном рынке оказания услуг торговли в нестационарных торговых объектах, Администрации выдано предупреждение о необходимости прекращения действий, которые содержат признаки нарушения, и о принятии мер по устранению последствий нарушения в срок до 21.11.2019.

В связи с неисполнением предупреждения в срок, приказом УФАС по Красноярскому краю от 10.12.2019 № 316 возбуждено дело № 130-15-19 (024/01/15-2597/2019). 

В ходе рассмотрения указанного дела антимонопольным органом установлено, что включение администрацией в Положение о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска такого основания для расторжения договора на размещение временного сооружения как наличие постановления о привлечении к административной ответственности за нарушения, связанные с эксплуатацией сооружения в отсутствие аналогичных положений действующего законодательства Российской Федерации в сфере регулирования эксплуатации временных сооружений, в нарушение положений Гражданского кодекса Российской Федерации не соответствует характеру совершенного нарушения, затрагивает права и интересы хозяйствующих субъектов, подвергнутых административной ответственности за нарушение законодательства, связанные с эксплуатацией временного сооружения и может выступать инструментом по созданию необоснованных препятствий в осуществлении деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность во временных сооружениях на территории города Красноярска. 

Также, по мнению антимонопольного органа, акт администрации, предоставляющий органу местного самоуправления безусловное право в одностороннем порядке отказаться от исполнения обязательств по заключенным договорам на размещение временных сооружений при любом административном нарушении, связанном с эксплуатацией временного сооружения, владельцем временного сооружения в отсутствие законных оснований, влечет (может повлечь) уход субъектов с соответствующих товарных рынков, что непосредственным образом влияет на количественный состав участников рынка и указывает на ограничение конкуренции в смысле пункта 17 статьи 4 Федерального закона «О защите конкуренции».

По результатам рассмотрения дела № 130-15-19 (024/01/15-2597/2019) антимонопольным органом вынесено решение о признании администрации нарушившей пункты 2 и 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», в части принятия акта - постановления № 405 от 25.06.2019 «О внесении изменений в постановление администрации города от 28.11.2014 № 809», которым дополнен пункт 20 (подпунктом 4) положения о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска, утвержденного постановлением администрации от 28.11.2014 № 809, который создает дискреционные полномочия органу местного самоуправления при решении вопроса о досрочном расторжении договора на размещение временного сооружения, что может привести к необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, созданию дискриминационных условий деятельности хозяйствующим субъектам на товарном рынке оказания услуг торговли, иных услуг и работ в нестационарных торговых объектах и соответственно может привести к ограничению конкуренции. 

Администрации выдано обязательное для исполнения предписание о необходимости прекращения указанного нарушения, с этой целью администрации города Красноярска надлежало в срок до 01.11.2020 принять исчерпывающие меры, направленные на исключение подпункта 4 из пункта 20 Положения о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска, утвержденного постановлением администрации от 28.11.2014 № 809 (далее – Положение № 809), либо внести в данный пункт изменения с учетом выводов, содержащихся в решении комиссии УФАС по Красноярскому краю от 01.09.2020 по делу № 130-15-19 (024/01/15-2597/2019). 

Администрация, полагая, что решение и предписание от 01.09.2020 по делу № 130-15-19 (024/01/15-2597/2019) противоречат требованиям нормативных правовых актов и нарушают ее права, обратилась в арбитражный суд с вышеуказанным заявлением.  

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены судебного акта в силу следующего. 

Из положений статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемых ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. 

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). 

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.    

Суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что оспариваемые акты антимонопольного органа вынесены им в пределах предоставленных полномочий. Полномочия антимонопольного органа и процедура вынесения оспариваемых решения и предписания заявителем не оспариваются. 

Отказывая в удовлетворении заявленных требований при новом рассмотрении дела, суд первой инстанции пришел к выводам, что оспариваемые решение и предписание являются законными и обоснованными, не противоречат действующему законодательству, не нарушают права и законные интересы заявителя.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции на основании следующего. 

Как следует из материалов дела, постановлением администрации города Красноярска от 28.11.2014 № 809 утверждено Положение о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска (далее – Положение № 809). Постановлением администрации города Красноярска от 25.06.2019 № 405 в Положение  № 809 внесены изменения, в соответствии с которыми одним из оснований для досрочного расторжения договора на размещение временного сооружения установлено наличие вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении о назначении административного наказания за выявленные нарушения законодательства, связанные с эксплуатацией временного сооружения (подпункт 4 пункта 20 Положения № 809).

В соответствии с оспариваемым решением администрация признана нарушившей пункты 2 и 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции, Закон № 135-ФЗ) в части дополнения Положения № 809 пунктом, создающим дискреционные полномочия органу местного самоуправления при решении вопроса о досрочном расторжении договора на размещение временного сооружения, что может привести к последствиям, обозначенным в вышеуказанных положениях Закона № 135-ФЗ.  

В соответствии с подпунктами 2 и 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; создание дискриминационных условий.  

В пункте 34 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» (далее – Постановление Пленума ВС РФ № 2) разъяснено, что при наличии спора о соответствии статье 15 Закона о защите конкуренции правовых актов, решений, действий (бездействия) антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить угрозу наступления таких последствий на определенном товарном рынке, в том числе в результате нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках. Угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции в результате принятия правовых актов, совершения действий (бездействия) предполагается и не требует дополнительного доказывания антимонопольным органом в случаях нарушения запретов, прямо сформулированных в частях 1 - 3 статьи 15 Закона, в частности в случаях установления органами публичной власти и иными указанными в данной норме лицами запретов (введения ограничений) в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров, установления для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары. 

При применении конкретных положений статьи 15 Закона судам также необходимо учитывать, имеется ли норма иного федерального закона, допускающая принятие оспариваемого акта, осуществление действий (бездействие).  

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 35 Постановления Пленума ВС РФ № 2, антимонопольным законодательством органам публичной власти запрещается создание дискриминационных условий: условий доступа на товарный рынок, условий производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами. При проверке того, являются ли созданные для хозяйствующих субъектов и подлежащие применению (применяемые) к ним условия деятельности дискриминационными (нарушающими принцип равенства), судам необходимо давать оценку объективности критериев, по которым проводится дифференциация прав и обязанностей хозяйствующих субъектов, наличию законной цели в действиях органов публичной власти при установлении различий в условиях деятельности хозяйствующих субъектов и реализации их прав.

Из оспариваемого решения антимонопольного органа следует, что: 

- спорная редакция подпункта 4 пункта 20 Положения № 809 не соответствует цели, обозначенной в пояснительной записке к проекту постановления администрации города Красноярска от 25.06.2019 № 405 – снос временных сооружений на территории города, в которых производится незаконная продажа алкогольной продукции, и сформулирована таким образом, что позволяет расторгнуть договор на размещение временного сооружения за любое административное правонарушение, связанное с эксплуатацией временного сооружения; 

- подпункт 4 пункта 20 Положения № 809, в содержании которого отсутствует определенность, ясность и присутствует двусмысленность действительного основания расторжения договора (любое правонарушение, связанное с эксплуатацией временного сооружения), может быть применен уполномоченным органом выборочно к отдельным субъектам на основании субъективного мнения по данному вопросу; 

- включение в Положение № 809 условия для досрочного расторжения договора на размещение временного сооружения на основании любого правонарушения, которое может быть прямо не связано с нарушением обязательств по такому договору, противоречит положениям гражданского законодательства; 

- отказ от исполнения договора на основании постановления о назначении административного наказания владельцу временного сооружения за совершение административного правонарушения, связанного с эксплуатацией временного сооружения, является санкцией за совершение такого административного правонарушения и необоснованно приводит к невозможности осуществления предпринимательской деятельности владельцем временного сооружения, допустившим любое административное правонарушение, связанное с эксплуатацией временного сооружения; 

- применение механизма одностороннего расторжения договора влечет для хозяйствующего субъекта, ввиду отсутствия необходимого помещения, прекращение соответствующей деятельности. 

Антимонопольный орган полагает, что спорная редакция подпункта 4 пункта 20 Положения № 809 не предполагает какую-либо дифференциацию субъектов предпринимательской деятельности в зависимости от вида правонарушения, закрепляя возможность расторжения договора на размещение временного сооружения с любым субъектом, в отношении которого имеется вступившее в законную силу решение о привлечении к административной ответственности. 

Администрацией не приведены нормы федерального закона, допускающие принятие акта в спорной его части (наличие спорного основания для досрочного расторжения договора на размещение временного сооружения, допускающего фактическое прекращение деятельности торгового объекта в случае привлечения владельца к административной ответственности за любое правонарушение, связанное с эксплуатацией временного сооружения).

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции и антимонопольного органа о том, что отсутствие правовой определенности в установлении оснований для расторжения договора на размещение временного сооружения, в том числе в зависимости от осуществления деятельности, запрещенной законом, как, например, продажа алкогольной продукции во временных сооружениях, и иных нарушениях при осуществлении деятельности, соответствующей действующему законодательству, за которые законом предусмотрена ответственность, привело к искажению цели разработчика проекта постановления от 25.06.2019 № 405 «О внесении изменений в постановление администрации города от 28.11.2014 № 809» и может являться инструментом для необоснованного расторжения договоров в одностороннем порядке со стороны органа местного самоуправления. 

Суд первой инстанции обоснованно согласился с выводами антимонопольного органа о том, что расторжение договора в одностороннем порядке может применяться только в случае осуществления деятельности, осуществлять которую с использованием временных сооружений запрещено. За иные правонарушения применяется ответственность, установленная законом. Включение администрацией в Положение о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска такого основания для расторжения договора на размещение временного сооружения, как наличие постановления о привлечении к административной ответственности за нарушения, связанные с эксплуатацией сооружения в отсутствие аналогичных положений действующего законодательства Российской Федерации в сфере регулирования эксплуатации временных сооружений, не соответствует характеру совершенного нарушения, затрагивает права и интересы хозяйствующих субъектов, подвергнутых административной ответственности за нарушение законодательства, связанные с эксплуатацией временного сооружения и может выступать инструментом по созданию необоснованных препятствий в осуществлении деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность во временных сооружениях на территории города Красноярска.

В подпункте 4 пункта 20 Положения № 809 каких-либо условий о применении меры ответственности в виде расторжения договора в связи с осуществлением незаконной деятельности не содержится, равно как не содержится и иных условий о дифференциации данной меры ответственности. 

При таких обстоятельствах, вывод антимонопольного органа о том, что введенная норма может привести к необоснованному препятствию в осуществлении предпринимательской деятельности, созданию дискриминационных условий деятельности хозяйствующих субъектов, которая осуществляется во временных сооружениях, является обоснованным.  

Исследовав представленные в материалы дела доказательства, апелляционный суд приходит к выводу, что антимонопольным органом доказано нарушение администрацией пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.  

С учетом того, что нарушение пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является установленным, у антимонопольного органа имелись основания для выдачи администрации предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, а именно о принятии исчерпывающих мер по исключению спорного подпункта из Положения № 809 либо о внесении в данный пункт изменений с учетом выводов антимонопольного органа, содержащихся в решении от 01.09.2020 по делу № 130-15-19 (024/01/15-2597/2019).  

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, изучены судом апелляционной инстанции и признаются несостоятельными, поскольку не содержат фактов, которые имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем не могут служить основанием для отмены оспариваемого решения суда первой инстанции. 

При изложенных обстоятельствах, судом апелляционной инстанции не установлено оснований для отмены решения суда первой инстанции и для удовлетворения апелляционной жалобы. Согласно статье 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обжалуемое решение подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения. 

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации администрация освобождена от уплаты государственной пошлины. Следовательно, расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы не понесены, в связи с чем, не подлежат распределению.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от «01» февраля 2022 года по делу № А33-32003/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. 

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение

 

Председательствующий

О.А. Иванцова

Судьи:

А.Н. Бабенко

 

М.Ю. Барыкин