Арбитражный суд Челябинской области

Воровского ул., дом 2, Челябинск, 454091, www.chel.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А76-15295/2024

01 октября 2024 года

г. Челябинск

 

Резолютивная часть решения объявлена 17 сентября 2024 года.

Решение в полном объеме изготовлено 01 октября 2024 года. 

 

Судья Арбитражного суда Челябинской области Петров А.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Хабибуллиной Р.Р., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению областного государственного казенного учреждения «ЧЕЛЯБОБЛИНВЕСТСТРОЙ», ОГРН 

<

***>, г. Челябинск,

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области

о признании незаконным решения,

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, АО СЗ «ЮУ КЖСИ», Министерства строительства и инфраструктуры Челябинской области, Правительства Челябинской области, 

при участии в деле Прокуратуры Челябинской области,

при участии в судебном заседании представителей: от заявителя – ФИО1 (доверенность № 3 от 09.01.2024, паспорт, диплом), от ответчика – ФИО2 (доверенность № 14 от 10.01.2024, паспорт, диплом), от прокуратуры Челябинской области – ФИО3 (служебное удостоверение), от иных лиц – не явились, извещены,,

УСТАНОВИЛ:

областное государственное казенное учреждение «ЧЕЛЯБОБЛИНВЕСТСТРОЙ» (далее – заявитель, ОГКУ «ЧЕЛЯБОБЛИНВЕСТСТРОЙ») обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – административный орган, УФАС, антимонопольный орган, Управление) о признании незаконным решения от 22.04.2024 по делу № 074/10/99-614/2024 (41-ВП/24).

Определением от 13.05.2024 заявление принято к производству арбитражного суда.

Определениями суда к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) привлечены АО СЗ «ЮУ КЖСИ», Министерство строительства и инфраструктуры Челябинской области, Правительство Челябинской области.

В порядке статьи 52 АПК РФ к участию в деле привлечена Прокуратура Челябинской области (далее – Прокуратура).

Протокольным определением от 28.06.2024 суд, руководствуясь частью 4 статьи 137 АПК РФ, в отсутствие возражений лиц, участвующих в деле, завершил подготовку по настоящему делу, перешел к рассмотрению дела в судебном заседании.

В судебном заседании представитель заявителя требования поддержал по доводам заявления, письменных пояснений.

В судебном заседании представитель УФАС против удовлетворения заявленных требований возражала по доводам отзыва на заявление, письменных пояснений.

Представитель Прокуратуры в судебном заседании позицию антимонопольного органа поддержала, ссылаясь на доводы письменных пояснений.

В судебное заседание представители иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, не явились, мотивированных ходатайств об отложении судебного заседания не заявили, что в соответствии с положениями статей 123, 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в отсутствие их представителей по имеющимся доказательствам.

В силу части 2 статьи 9 АПК РФ лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

В силу части 3.1 статьи 70 АПК РФ обстоятельства, на которые ссылается сторона в обоснование своих требований или возражений, считаются признанными другой стороной, если они ею прямо не оспорены или несогласие с такими обстоятельствами не вытекает из иных доказательств, обосновывающих представленные возражения относительно существа заявленных требований.

При рассмотрении дела установлены следующие обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения спора.

В Челябинское УФАС России 07.03.2024 поступило обращение Прокуратуры Челябинской области в части заключения ОГКУ «ЧЕЛЯБОБЛИНВЕСТСТРОЙ» контрактов № 04-01/8-932-2022 от 26.12.2022, № 61/2023 от 12.09.2023 на выполнение работ по подготовке проектной документации, выполнение инженерных изысканий, выполнение работ по строительству объекта «Фельдшерско-акушерский пункт ГБУЗ «Областная больница г. Троицк» п. Белоключевка Нижнесанарской врачебной амбулатории Троицкого муниципального района» (далее - контракт).

В связи с поступившим обращением 22.03.2024 УФАС приняло решение о проведении в отношении ОГКУ «ЧЕЛЯБОБЛИНВЕСТСТРОЙ» внеплановой проверки, о чем известило областное государственное казенное учреждение уведомлением по делу № 074/10/99-614/2024 (41-ВП/24).

По результатам проведенной внеплановой проверки УФАС 22.04.2024 принято решение по делу № 074/10/99-614/2024 (41-ВП/24), в котором антимонопольный орган пришел к следующим выводам:

Согласно представленным документам ОГКУ «ЧЕЛЯБОБЛИНВЕСТСТРОЙ»  (заказчик)  с АО СЗ «ЮУ КЖСИ» заключены контракты № 04-01/8-932-2022 от 26.12.2022, № 61/2023 от 12.09.2023 на выполнение работ по подготовке проектной документации, выполнение инженерных изысканий, выполнение работ по строительству объекта «Фельдшерско-акушерский пункт ГБУЗ «Областная больница г. Троицк» п. Белоключевка Нижнесанарской врачебной амбулатории Троицкого муниципального района» как с единственным подрядчиком по пункту 7 Приложения 1 к Постановлению Правительства Челябинской области № 129-П.

На момент проведения внеплановой проверки контракт находится на стадии исполнения.

Из устных и письменных пояснений заказчика антимонопольному органу, а также представленных документов следует, что контракты на выполнение инженерных изысканий, выполнение работ по строительству объекта «Фельдшерско-акушерский пункт ГБУЗ «Областная больница г. Троицк» п. Белоключевка Нижнесанарской врачебной амбулатории Троицкого муниципального района» заключены на основании дополнительного случая, предусмотренного от постановлением Правительства Челябинской области от 11.03.2022 № 129-П, при этом указанный выбор способа определения поставщика обусловлен социальной важностью объекта капитального строительства и длительным сроком проведения конкурентных процедур, на момент проведения внеплановой проверки контракт находится на стадии исполнения, обязательства не исполнены в объеме, необходимом для проведения благоустройства.

Заслушав пояснения заказчика, изучив представленные документы и материалы, руководствуясь статьей 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе), антимонопольный орган пришел к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок применяют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее - конкурентные способы) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Таким образом, в случае, если заказчик выбирает в качестве способа определения поставщика закупку у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), то применение такого способа закупки должно осуществляться исключительно в случаях и по основаниям, установленным Законом о контрактной системе.

Частью 1 статьи 93 Закона о контрактной системе установлен исчерпывающий перечень случаев осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Из части 2 статьи 15 Федерального закона от 08.03.2022 № 46-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 16.04.2022 № 104-ФЗ, от 14.07.2022 № 286-ФЗ, от 04.11.2022 № 420-ФЗ) (далее - Закон №46-ФЗ) установлено, что в период до 31 декабря 2022 года включительно решением высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в дополнение к случаям, предусмотренным частью 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, могут быть установлены иные случаи осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и (или) муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в целях обеспечения нужд соответствующего субъекта Российской Федерации, а также определен порядок осуществления закупок в таких случаях.

В целях реализации части 2 статьи 15 Закона № 46-ФЗ Правительством Челябинской области принято постановление от 11.03.2022 № 129-П «Об установлении иных случаев осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и (или) муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в целях обеспечения нужд Челябинской области и муниципальных нужд муниципальных образований, находящихся на территории Челябинской области, в дополнение к случаям, предусмотренным частью 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», и определении порядка осуществления закупок в таких случаях» (далее - Постановление № 129-П).

Пунктом 7 Приложения 1 к Постановлению № 129-П предусмотрено, что случаем осуществление закупки товаров, работ, услуг для государственных и (или) муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства (части объекта капитального строительства) или контракта, предметом которого является одновременно подготовка проектной документации, в том числе выполнение инженерных изысканий (при необходимости), и выполнение работ по строительству, реконструкции и (или) капитальному ремонту объекта капитального строительства (части объекта капитального строительства), у акционерного общества, сто процентов акций которого принадлежит Челябинской области, у федерального автономного учреждения.

В соответствии с пояснительной запиской к проекту федерального закона № 80712-8 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» целью принятия Закона №46-ФЗ является зашита национальных интересов Российской Федерации в связи с недружественными действиями иностранных государств и международных организаций.

Таким образом, решения о принятии актов об осуществлении закупки для нужд субъекта Российской Федерации у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) должны приниматься с учетом необходимости защиты национальных интересов Российской Федерации в связи с недружественными действиями иностранных государств и международных организаций.

В связи с чем осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с решением высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации должно быть обусловлено целями принятия Закона №46-ФЗ и связано с реализацией потребности, необходимость которой вызвана защитой национальных интересов Российской Федерации.

Из норм Закона о контрактной системе следует, что закупка у единственного поставщика носит не ординарный, а экстраординарный характер, и реализуется в случае, если применение конкурентных способов определения поставщика, требующих затрат времени, нецелесообразно, в связи с чем осуществление закупки на основании решения высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не должно иметь системный характер и являться способом обхода требований Закона о контрактной системе в части необходимости соблюдения конкуренции при осуществлении закупок и установленных запретов.

Таким образом, для решения вопроса о правильности выбора способа осуществления закупки заказчиком путем закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) необходимо установить наличие причинно-следственной связи между обстоятельствами осуществления закупки и экономической ситуацией, характеризующейся недружественными действиями иностранных государств и международных организаций.

Как следует из материалов антимонопольного дела, заказчиком заключен контракт № 04-01/8-932-2022 от 26.12.2022 (далее - контракт № 04-01/8-932-2022) с АО «Южно-Уральская Корпорация жилищного строительства и ипотеки» (далее - АО «ЮУ КЖСИ») на выполнение работ по подготовке проектной документации, выполнение инженерных изысканий, выполнение работ по строительству объекта: «Фельдшерско-акушерский пункт Государственное бюджетное учреждение здравоохранения «Областная больница г. Троицк», Челябинская область, поселок Белоключевка Нижнесанарской врачебной амбулатории Троицкого муниципального района, в том числе проектно-изыскательские работы».

Основанием заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) послужил пункт 7 Приложения 1 к Постановлению № 129-П.

Пунктом 1.1 контракта № 04-01/8-932-2022 предусмотрено, что генеральный подрядчик обязуется подготовить проектную документацию, выполнить инженерные изыскания, выполнить работы по строительству объекта: «Фельдшерско-акушерский пункт Государственное бюджетное учреждение здравоохранения «Областная больница г. Троицк», Челябинская область, поселок Белоключевка Нижнесанарской врачебной амбулатории Троицкого муниципального района, в том числе проектно-изыскательские работы» (далее - Объект), выполнить иные действия генерального подрядчика, необходимые для выполнения работ по контракту (далее - работы по контракту), и передать результат работ, определенный в п. 1.8 настоящего Контракта, государственному заказчику.

В силу пункта 1 технического задания (Приложение № 1 к контракту № 04-01/8-932- 2022) предусмотрено, что основанием для выполнения проектно-изыскательских работ послужили: - региональная программа модернизации первичного звена здравоохранения Челябинской области, утвержденная распоряжением Правительства Челябинской области от 15.12.2020 г. № 1074-рп; - государственная программа Челябинской области «Капитальное строительство в Челябинской области», утвержденная постановлением Правительства Челябинской области от 25.12.2020г. №732-П.

В последующем указанный контракт был расторгнут по соглашению сторон от 31.08.2023 и заключен новый контракт № 61/2023 от 12.09.2023 (далее - контракт № 61/2023) с тем же предметом закупки по тому же основанию с АО Специализированный застройщик «ЮУ КЖСИ», в котором согласованы новые условия исполнения контракта в части выплаты аванса в размере 49% от цены контракта (пункт 2.5 контракта), срока окончания выполнения работ до 20.12.2023 (пункт 3.3 контракта), порядка взаимодействия сторон, ответственности сторон (пункты 4.2.6-4.2.12, 5.1.7 контракта).

Дополнительным соглашением № 4 от 27.12.2023 сторонами в том числе увеличена стоимость работ до 14 500 000, 000 рублей, продлены сроки выполнения строительно монтажных работ до 30.06.2024.

Как установлено на заседании Комиссии заказчик в обоснование заключения контрактов № 04-01/8-932-2022, № 61/2023 привел следующие аргументы: 

- признание несостоявшейся конкурентной процедуры, осуществленной путем проведения электронного аукциона (Протокол подведения итогов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) №0869200000222006896 от 13.12.2022 г., Приложение №2); 

- недопущение рисков незаключения контракта в результате проведенной конкурентной процедуры, указанные риски обусловлены нестабильной экономической обстановкой, в том числе роста цен на строительные ресурсы и оборудование, в связи с введением политических и экономических санкций иностранными государствами, совершающими недружественные действия в отношении Российской Федерации, граждан Российской Федерации и российских участников бизнес - процесса; 

- сокращение срока заключения контракта на тридцать - сорок календарных дней в связи с длительностью проведения конкурентной процедуры от подготовки такой процедуры до заключения контракта, учитывая регламент работы ГКУ «Центр организации закупок Челябинской области» при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утвержденного приказом Министерства имущества Челябинской области от 27.07.2020 г. №130;

- исключение риска подготовки некачественной проектной документации, на основании которой выполнить работы по завершению строительства объекта в установленные сроки будет невозможно; 

- завершение работ и сдача социально - значимого объекта в эксплуатацию в 2023 году в соответствии с распоряжением Правительства Челябинской области от 15.12.2020 г. №1074- рп «О региональной программе модернизации первичного звена здравоохранения Челябинской области».

Указанное обоснование заключения контрактов направлено в Главное контрольное управление Челябинской области (по результатам заключения контрактов № 04-01/8-932- 2022, № 61/2023) в силу пункта 1 Приложения № 2 к Постановлению Правительства № 129- П.

Так, антимонопольный орган пришел к выводу, что заключение контрактов с единственным подрядчиком обусловлено длительностью сроков проведения конкурентных процедур, а также рисками, связанными с ненадлежащим исполнением контрактов и недостижением цели закупки.

Вместе с тем, указанные обстоятельства, по мнению антимонопольного органа, не связаны с применением недружественных действий иностранных государств и международных организаций, а лишь свидетельствуют о необходимости соблюдения процедуры осуществления конкурентной закупки, при этом риск ненадлежащего исполнения контракта не зависит от способа осуществления закупки.

Более того, само по себе наличие роста цен также не свидетельствует о недружественных действиях иностранных государств и международных организаций на рассматриваемую сферу деятельности, при этом том, что заказчик не представил доказательств, подтверждающих проведение какого-либо анализа стоимости строительных материалов, а также иных доказательств закупки работ у единственного подрядчика в связи с необходимостью защиты национальных интересов Российской Федерации, не обосновал отсутствие конкурентного рынка, невозможность либо нецелесообразность применения конкурентных способов определения поставщика для обеспечения нужд заказчика.

УФАС в оспариваемом решении отметило, что правоотношения сторон при исполнении контрактов № 04-01/8- 932-2022, № 61/2023 свидетельствуют о том, что сроки выполнения работ по проектированию и строительству фельдшерско-акушерского пункта, запланированные на октябрь 2023 года, не соблюдены, на сегодняшний день строительство объекта не завершено (получено положительное заключение экспертизы проектной документации от 12.03.2024 № 74-1-1-2- 010400-2024), заключение контракта с единственным поставщиком фактически привело к созданию преимуществ (в части авансирования работ, увеличения цены контракта, продления сроков выполнения работ) для конкретного хозяйствующего субъекта, при этом цели закупки так и не достигнуты.

Более того, нормативные правовые акты, в соответствии с которыми должны быть реализовано строительство фельдшерско-акушерского пункта, принятые в 2020 году, свидетельствуют о длительном и поэтапном характере работы по модернизации первичного звена здравоохранения Челябинской области, что подтверждает отсутствие срочного характера мер, связанных с заключением контрактов с единственным подрядчиком.

Антимонопольный орган отметил, что заключение контрактов по пункту 7 Приложения 1 к Постановлению № 129-П предусматривает необходимость выполнения работ конкретным хозяйствующим субъектом - акционерным обществом, сто процентов акций которого принадлежит Челябинской области, на территории Челябинской области таким субъектом является АО СЗ «ЮУ КЖСИ», вместе с тем из представленных заказчиком документов следует, что проектно-изыскательские и строительно-монтажные работы выполнялись в том числе силами привлеченных организаций (ООО «Кадастргрупп, ООО «Архитектурно проектная мастерская «Форум», ООО «Специнстрой», ООО «Элмет»), тогда как Постановление № 129-П предполагает, что работы должны выполняться конкретным хозяйствующим субъектом, который выбран как единственный подрядчик указанных работ, однако фактически работы выполняются с привлечением субподрядных организаций, что также ставит под сомнение правомерность выбранного способа закупки.

Учитывая изложенное, антимонопольный орган пришел к выводу, что заключение контрактов № 04-01/8-932-2022, № 61/2023 с единственным подрядчиком, в рассматриваемом случае не отвечает целям Закона о контрактной системе и Постановлению № 129-П в силу отсутствия целесообразности, срочности и обоснованности применения такого способа определения поставщика в нарушение части 1 статьи 24 Закона о контрактной системе, а также может привести к ограничению количества участников закупки, что противоречит части 2 статьи 8 Закона о контрактной системе.

На основании вышеизложенного, Комиссия по контролю в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд УФАС решила:

1. По результатам проведения внеплановой проверки признать в действиях заказчика нарушение части 1 статьи 24, части 2 статьи 8 Закона о контрактной системе. 

2. Предписание об устранении нарушений законодательства о контрактной системе не выдавать, так как на день проведения внеплановой проверки контракт заключен. 

3. Передать материалы жалобы должностному лицу Челябинского УФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.

Не согласившись с указанным решением, ОГКУ «ЧЕЛЯБОБЛИНВЕСТСТРОЙ» обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Исследовав и оценив представленные доказательства, доводы лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришел к следующим выводам.

Настоящее дело рассматривается в порядке главы 24 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если он полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статей 13 ГК РФ установлено, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия),  а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействия).

Частью 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

В силу статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

По смыслу приведенных процессуальных норм законность ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов публичной власти проверяется судом на момент их принятия (совершения). 

Исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 АПК РФ, бремя доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

При этом особенностью рассмотрения дел в порядке, установленном главой 24 АПК РФ, является вертикальный характер правоотношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой, между органом или должностным лицом, осуществляющим публичные полномочия, и лицом, осуществляющим предпринимательскую и другую экономическую деятельность. 

По своей правовой природе подлежащий оспариванию по правилам главы 24 АПК РФ ненормативный правовой акт - это принятый в письменной (документарной) или в устной форме правовой акт властно-распорядительного характера, отражающий результат применения правовой нормы уполномоченным органом публичной власти (должностным лицом) к фактическим обстоятельствам, содержащий формально определенные, обязательные для исполнения правила поведения (предписания, решения, указания, разъяснения), влекущий юридические последствия (возникновение, изменение или прекращение правоотношений) для персонализированных (конкретно определённых) адресатов указанного акта.

Ненормативный правовой акт по своему характеру является индивидуальным (персонализированным), то есть его действие направлено на конкретное лицо или группу лиц, он принимается для регулирования определенной фактической ситуации, его действие, как правило, исчерпывается однократным надлежащим исполнением.

При этом ненормативный правовой акт, выраженный в письменной форме, может быть принят как в установленной нормами права определённой форме и процедуре, так и в иной форме (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в рассмотрении по существу либо удовлетворении обращения), а равно - вне рамок установленной нормами права процедуры либо с ее нарушением.

Вышеуказанные признаки ненормативного правового акта находят свое отражение, в том числе, в разъяснении, приведенное в абзаце втором пункта 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», согласно которому к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

С учетом конкретных обстоятельств дела суд устанавливает, что оспариваемое решение обладает признаками ненормативного правового акта - решения, подлежащего оспариванию по правилам глав 24 АПК РФ.

В силу части 4 статьи 198 АПК РФ заявление о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Материалами дела подтверждается факт соблюдения заявителем установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ срока на подачу заявления в суд.

Пунктом 2 Постановления Правительства РФ от 26.08.2013 № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», Федеральная антимонопольная служба определена федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля (надзора) в сфере государственного оборонного заказа и в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также согласование применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

В соответствии с подпунктом «б» пункта 2 части 15 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», контрольный орган в сфере закупок проводит внеплановую проверку, в том числе при обнаружении контрольным органом в сфере закупок признаков нарушения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

Оспариваемое решение принято антимонопольным органом по результатам проведенной внеплановой проверки заявителя в связи с поступлением обращения Прокуратуры Челябинской области в части проверки соблюдения законодательства о контрактной системе при заключении ОГКУ «Челябоблинвестстрой» контрактов № 04-01/8-932-2022 от 26.12.2022, № 61/2023 от 12.09.2023 на выполнение работ по подготовке проектной документации, выполнение инженерных изысканий, выполнение работ по строительству объекта «Фельдшерско-акушерский пункт ГБУЗ «Областная больница г. Троицк» п. Белоключевка Нижнесанарской врачебной амбулатории Троицкого муниципального района».

Доводы заявителя, согласно которым мораторий, предусмотренный частью 6 статьи 15 Федерального закона от 08.03.2022 № 46-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 16.04.2022 № 104-ФЗ, от 14.07.2022 № 286-ФЗ, от 04.11.2022 № 420-ФЗ) (далее - Закон № 46-ФЗ), применяется к правоотношениям, связанным с заключением контрактов на основании решения высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, устанавливающего иные случаи осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и (или) муниципальных нужд у единственного поставщика, не могут быть приняты во внимание судом, поскольку при проведении внеплановой проверки антимонопольный орган рассматривал действия заказчика на предмет соблюдения законодательства о контрактной системе, в том числе в части правомерности выбора способа определения поставщика.

Таким образом, вопреки доводам заявителя, мораторий на осуществление проверок в рамках статей 15-17 Федерального закона «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ не исключает осуществление органами контроля внеплановых проверок на предмет соблюдения требований законодательства о контрактной системе, в том числе на предмет правомерности выбора способа закупки.

Оспариваемое решение принято УФАС в пределах полномочий антимонопольного органа, компетентным должностным лицом – руководителем Управления. 

Порядок вынесения оспариваемого решения антимонопольным органом соблюден, наличия существенных процедурных нарушений судом не установлено. 

Из текста оспариваемого решения следует, что в рассматриваемом случае Управление пришло к выводу, что заключение заявителем контрактов с единственным подрядчиком обусловлено длительностью сроков проведения конкурентных процедур, а также рисками, связанными с ненадлежащим исполнением контрактов и недостижением цели закупки. Однако указанные обстоятельства, по мнению антимонопольного органа, не связаны с применением недружественных действий иностранных государств и международных организаций, а лишь свидетельствуют о необходимости соблюдения процедуры осуществления конкурентной закупки, при этом риск ненадлежащего исполнения контракта не зависит от способа осуществления закупки. Наличие роста цен также не свидетельствует о недружественных действиях иностранных государств и международных организаций на рассматриваемую сферу деятельности, в ходе внеплановой проверки заказчик не представил  УФАС доказательств, подтверждающих проведение какого-либо анализа стоимости строительных материалов, а также иных доказательств закупки работ у единственного подрядчика в связи с необходимостью защиты национальных интересов Российской Федерации, не обосновал отсутствие конкурентного рынка, невозможность либо нецелесообразность применения конкурентных способов определения поставщика для обеспечения нужд заказчика.

Указанный вывод антимонопольного органа является верным по следующим основаниям:

Частью 2 статьи 15 Федерального закона от 08.03.2022 № 46-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 16.04.2022 № 104-ФЗ, от 14.07.2022 № 286-ФЗ, от 04.11.2022 № 420-ФЗ) (далее - Закон №46-ФЗ) установлено, что в период до 31 декабря 2022 года включительно решением высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в дополнение к случаям, предусмотренным частью 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, могут быть установлены иные случаи осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и (или) муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в целях обеспечения нужд соответствующего субъекта Российской Федерации, а также определен порядок осуществления закупок в таких случаях.

В целях реализации части 2 статьи 15 Закона № 46-ФЗ Правительством Челябинской области принято постановление от 11.03.2022 № 129-П «Об установлении иных случаев осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и (или) муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в целях обеспечения нужд Челябинской области и муниципальных нужд муниципальных образований, находящихся на территории Челябинской области, в дополнение к случаям, предусмотренным частью 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», и определении порядка осуществления закупок в таких случаях» (далее - Постановление № 129-П).

Пунктом 7 Приложения 1 к Постановлению № 129-П предусмотрено, что случаем осуществление закупки товаров, работ, услуг для государственных и (или) муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства (части объекта капитального строительства) или контракта, предметом которого является одновременно подготовка проектной документации, в том числе выполнение инженерных изысканий (при необходимости), и выполнение работ по строительству, реконструкции и (или) капитальному ремонту объекта капитального строительства (части объекта капитального строительства), у акционерного общества, сто процентов акций которого принадлежит Челябинской области, у федерального автономного учреждения.

В соответствии с пояснительной запиской к проекту федерального закона № 80712-8 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» целью принятия Закона №46-ФЗ является зашита национальных интересов Российской Федерации в связи с недружественными действиями иностранных государств и международных организаций.

Заявителем приведен довод относительно того, что антимонопольный орган не вправе руководствоваться пояснительной запиской к проекту федерального закона № 80712-8 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», при этом сам Закон №46-ФЗ не устанавливает ограничения, связанные с осуществлением закупок в целях защиты национальных интересов РФ.

Подпунктом «а» пункта 1 статьи 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.1998 № 2134-И ГД, предусмотрено, что при внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом (субъектами) права законодательной  инициативы должны быть представлены пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта, а также мотивированное обоснование необходимости принятия или одобрения законопроекта.

Таким образом, пояснительная записка является документом, который принимается в рамках законотворческого процесса и определяет цели принятия федерального закона и в этом контексте не может не учитываться при телеологическом способе толкования правовых норм, содержащихся в принятом нормативном правовом акте. 

В связи с вышеизложенным, при толковании положений нормативных правовых актов применительно к спорной закупке, антимонопольной орган, вопреки доводам заявителя, правомерно обратился к тексту пояснительной записки к проекту Закона № 46-ФЗ.

Из анализа пояснительной записки к проекту федерального закона № 80712-8 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» следует, что целью принятия Закона № 46-ФЗ является защита национальных интересов Российской Федерации в связи с недружественными действиями иностранных государств и международных организаций. Кроме того, в пояснительной записке также указано, что предусмотренный срок вступления в силу федерального закона (со дня его официального опубликования) обусловлен необходимостью оперативной защиты граждан Российской Федерации, российских юридических лиц от последствий недружественных действий иностранных государств и международных организаций.

Таким образом, осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с решением высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации должно быть обусловлено целями принятия Закона № 46-ФЗ и связано с реализацией потребности, необходимость которой вызвана защитой национальных интересов Российской Федерации.

Таким образом, для решения вопроса о правильности выбора способа осуществления закупки путем закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) необходимо установить наличие причинно-следственной связи между обстоятельствами осуществления закупки и экономической ситуацией, характеризующейся недружественными действиями иностранных государств и международных организаций.

Нормы части 1 статьи 24, части 2 статьи 8 Закона о контрактной системе распространяются на правоотношения по осуществлению закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) независимо от нормативного правового акта, в рамках которого устанавливаются случаи осуществления таких закупок, в связи с чем доводы заявителя в части неправомерного применения норм Управлением, нарушение которых квалифицировано в действиях заявителя оспариваемым решением, несостоятельны.

Следует отметить, что Закон №46-ФЗ не исключает распространение или ограничение норм законодательства о контрактной системе при осуществлении закупок в рамках дополнительных случаев, предусмотренных решением высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, применение способа закупки, в котором заказчик выбирает в качестве способа определения поставщика закупку у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), должно осуществляться исключительно в случаях и по основаниям, установленным Законом о контрактной системе.

Заявитель в обоснование избранного способа определения закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) приводит следующие аргументы: 

- признание несостоявшейся конкурентной процедуры, осуществленной путем проведения электронного аукциона (Протокол подведения итогов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) №0869200000222006896 от 13.12.2022 г., Приложение №2); 

- недопущение рисков незаключения контракта в результате проведенной конкурентной процедуры, указанные риски обусловлены нестабильной экономической обстановкой, в том числе роста цен на строительные ресурсы и оборудование, в связи с введением политических и экономических санкций иностранными государствами, совершающими недружественные действия в отношении Российской Федерации, граждан Российской Федерации и российских участников бизнес - процесса; 

- сокращение срока заключения контракта на тридцать - сорок календарных дней в связи с длительностью проведения конкурентной процедуры от подготовки такой процедуры до заключения контракта, учитывая регламент работы ГКУ «Центр организации закупок Челябинской области» при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утвержденного приказом Министерства имущества Челябинской области от 27.07.2020 г. №130;

- исключение риска подготовки некачественной проектной документации, на основании которой выполнить работы по завершению строительства объекта в установленные сроки будет невозможно; 

- завершение работ и сдача социально - значимого объекта в эксплуатацию в 2023 году в соответствии с распоряжением Правительства Челябинской области от 15.12.2020 г. №1074- рп «О региональной программе модернизации первичного звена здравоохранения Челябинской области».

Из материалов дела следует, что между ОГКУ «ЧЕЛЯБОБЛИНВЕСТСТРОЙ» и АО СЗ «ЮУ КЖСИ» 26.12.2022 заключен государственный контракт № 04-01/8-932-2022 на выполнение работ по подготовке проектной документации, выполнение инженерных изысканий, выполнение работ по строительству объекта «Фельдшерско-акушерский пункт ГБУЗ «Областная больница г. Троицк» п. Белоключевка Нижнесанарской врачебной амбулатории Троицкого муниципального района».

Челябинская область является учредителем только двух акционерных обществ, к видам деятельности которых относится строительство: АО СЗ «ЮУ КЖСИ» и АО «Лидер». Управление АО «Лидер» осуществляется АО СЗ «ЮУ КЖСИ».

Цена контракта составила 8 296 530 руб., срок выполнения строительных работ, в том числе, поставка оборудования установлен с 16.05.2023 по 16.10.2023.

Вышеуказанный контракт расторгнут сторонами 31.08.2023, подписано соглашение о расторжении государственного контракта № 04-01/8-932-2022.

В последующем 12.09.2023 между АО СЗ «ЮУ КЖСИ» и ОГКУ «ЧЕЛЯБОБЛИНВЕСТСТРОЙ» заключен государственный контракт № 61/2023 (далее - Контракт) на выполнение работ по подготовке проектной документации, выполнение инженерных изысканий, выполнение работ по строительству объекта «Фельдшерско-акушерский пункт ГБУЗ «Областная больница г. Троицк» п. Белоключевка Нижнесанарской врачебной амбулатории Троицкого муниципального района», в том числе проектно-изыскательские работы».

Срок окончания работ по контракту - до 20.12.2023 (включительно). Согласно утвержденного графика выполнения работ в рамках исполнения указанного контракта, срок выполнения проектно-изыскательских работ установлен с момента заключения контракта до 30.09.2023, срок выполнения строительных работ, в том числе поставка оборудования установлен с 28.10.2023 по 20.12.2023.

Между ОГКУ «Челябоблинвестстрой» и АО СЗ «ЮУ КЖСИ» 27.12.2023 подписано дополнительное соглашение к Контракту. Данным соглашением внесены существенные изменения в п. 2.1 раздела 2 Контракта «Цена Контракта, порядок финансирования и расчетов», согласно которому цена контракта составила 14 500 000 руб., и п.п. 3 раздела 3 «Сроки выполнения работ» Контракта. Срок окончания выполнения работ установлен до 30.06.2024 (включительно).

Таким образом, цена Контракта увеличена сторонами с 8 295 530 руб. до 14 500 000 руб.

В целях исполнения обязательств по данным государственным контрактам АО СЗ «ЮУ КЖСИ» заключило договоры на выполнение работ со сторонними организациями: 16.04.2024 заключен договор № 04-01/8-56-24 на выполнение всего комплекса работ по строительству объекта: «Фельдшерско-акушерский пункт ГБУЗ «Областная больница г. Троицк» п. Белоключевка Нижнесанарской врачебной амбулатории Троицкого муниципального района» на сумму 1 846 056, 22 руб. (извещение 57453094401240000960000), а также договор № 04-01/8-190-24 от 03.06.2024 на выполнение всего комплекса работ по благоустройству территории объекта: «Фельдшерско-акушерский пункт ГБУЗ «Областная больница г. Троицк» п. Белоключевка Нижнесанарской врачебной амбулатории Троицкого муниципального района» на сумму 1 626 771, 60 руб. (извещение 57453094401240001340000). Названные закупки также осуществлены акционерным обществом с единственным поставщиком.

Таким образом, материалами дела подтверждается, что фактически у АО СЗ «ЮУ КЖСИ» отсутствуют собственные силы и средства для выполнения работ по заключенным с ним государственным (муниципальным) контрактам на строительство объектов. В целях исполнения обязательств по спорным контрактам АО СЗ «ЮУ КЖСИ» заключены договоры на выполнение аналогичных работ со сторонними организациями и на значительно меньшую сумму в рамках Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Для решения вопроса о применении пункта 7 Приложения № 1 к Постановлению № 129-П и осуществлении закупки у единственного поставщика по данному основанию необходимо принимать во внимание подлинные цели, которыми руководствовался законодатель при принятии Федерального закона от 08.03.2022 № 46-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Так, в соответствии с пояснительной запиской к проекту Федерального закона № 80712-8 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» целью принятия Закона № 46-ФЗ является защита национальных интересов Российской Федерации в связи с недружественными действиями иностранных государств и международных организаций.

Согласно позиции Министерства финансов Российской Федерации, изложенной в письме № 24-06-06/12571 от 15.02.2023 возможность осуществления закупки у единственного поставщика на основании акта, изданного во исполнение Закона № 46-ФЗ, носит исключительный характер и применяется в случаях отсутствия конкурентного рынка, невозможности либо нецелесообразности применения конкурентных способов определения поставщика для обеспечения нужд заказчика.

Из норм Закона о контрактной системе следует, что закупка у единственного поставщика носит не ординарный, а экстраординарный характер, но только в случае, если применение конкурентных способов определения поставщика, требующих затрат времени, нецелесообразно.

Вместе с тем, заявителем в материалы дела не представлены доказательства в обоснование избранного способа закупки работ по государственному контракту у единственного поставщика,  вопреки доводам заявителя, в рассматриваемом случае выбор способа закупки очевидно не связан с недружественными действиями иностранных государств и международных организаций, а также, с учетом сроков исполнения спорных контрактов, не обусловлен срочностью, какими-либо иными экстраординарными обстоятельствами.

Привлечение АО СЗ «ЮУ КЖСИ» к выполнению работ по спорным контрактам субподрядных организаций (ООО «Кадастргрупп, ООО «Архитектурно-проектная мастерская «Форум», ООО «Специнстрой», ООО «Элмет») по мнению суда, свидетельствует о нецелесообразности заключения заявителем контракта с единственным подрядчиком, так как в рамках конкурентной процедуры потенциальные подрядчики, лишенные возможности участия в такой закупке, также могли привлечь субподрядные организации для исполнения обязательств по контракту.

Из материалов дела следует, что фактически заключение заявителем контракта с единственным подрядчиком было обусловлено длительностью сроков проведения конкурентных процедур, а также рисками, связанными с ненадлежащим исполнением контракта и недостижением цели закупки.

Однако судом установлено, что в период 2022-2023 гг. заказчиком проведено более 40 конкурентных процедур (электронных аукционов) на выполнение работ по подготовке проектной документации, выполнение инженерных изысканий, выполнение работ по строительству учреждений здравоохранения Челябинской области, в том числе первичного звена.

Вместе с тем, заключение в этот же период контрактов с единственным подрядчиком на выполнение работ по строительству «под ключ» Фельдшерско-акушерского пункта ГБУЗ «Областная больница г. Троицк» п. Белоключевка без проведения конкурентных процедур также указывает на нецелесообразность и необоснованность осуществления указанной закупки с единственным подрядчиком, фактически приводит к обходу положений законодательства о контрактной системе и созданию антиконкурентной среды при реализации закупок указанных работ.

Иные доводы заявителя судом, изложенные в заявлении, письменных пояснениях по делу, озвученные в судебном заседании, судом не принимаются, поскольку противоречат представленным в материалы дела доказательствам и нормам действующего законодательства, основаны на неверном толковании закона.

Таким образом выводы Управления, изложенные в оспариваемом решении, являются правомерными и обоснованными, не противоречат совокупности доказательств, представленных в материалы дела, исследованных и оцененных судом по правилам статьи 71 АПК РФ, соответствуют материально-правовому закону, тогда как доводы заявителя об обратном проверены судом и не нашли подтверждения в ходе судебного разбирательства.

С учетом вышеизложенного, суд устанавливает, что фактические обстоятельства, изложенные в оспариваемом решении, подтверждаются материалами дела, были правильно установлены Комиссией УФАС с соблюдением требований действующего законодательства, процедура вынесения оспариваемого решения соблюдена, право заявителя на защиту нарушено не было.

Выводы антимонопольного органа, изложенные в оспариваемом решении,  являются правильными, соответствуют фактическим обстоятельством, подтверждаются совокупностью доказательств по делу.

Оценив представленные по делу доказательства в совокупности по правилам статьи 71 АПК РФ, заслушав мнение представителей сторон, суд устанавливает отсутствие совокупности условий для удовлетворения заявленного требования, поскольку оспариваемое решение не противоречит материально-правовому закону, является обоснованным и не нарушает права и законные интересы заявителя.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Следовательно, требования заявителя удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд  

 

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Разъяснить лицам, участвующим в деле, что настоящее решение может быть обжаловано в течение месяца после его принятия (изготовления в полном объеме) путем подачи апелляционной жалобы в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Челябинской области.

 

 Судья                                                                                                                      А.А. Петров