Четвертый арбитражный апелляционный суд 

улица Ленина, 100б, Чита,  672000, http://4aas.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

г. Чита Дело №А19-11964/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 16 ноября 2020 года

Полный текст постановления изготовлен 19 ноября 2020 года

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Е.В. Желтоухова, судей В.А. Сидоренко, Д.В. Басаева, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации "муниципального образования город Усолье-Сибирское" на решение Арбитражного суда Иркутской области от 15 сентября 2020 года по делу №А19- 11964/2020 по заявлению администрации "муниципального образования город Усолье-Сибирское" (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) к Главному управлению Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий России по Иркутской области (ОГРН 

<

***> ИНН 

<

***>) о признании незаконным предписания № 68/1/1 от 28.04.2020

при участии в судебном заседании:

от заявителя: не было;

от заинтересованного лица: не было

установил:

Заявитель, администрация "муниципального образования город Усолье-Сибирское", обратился в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением о признании незаконным предписания Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Усолье-Сибирское и Усольскому району Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Иркутской области № 68/1/1 от 28.04.2020г.

Решением суда первой инстанции от 15.09.2020 заявителю отказано в удовлетворении требований.

Принимая указанное решение, суд первой инстанции исходил из следующего.

Предписание №68/1/1 от 28.04.2020 суд находит законным и обоснованным, вынесенным административным органом правомерно. Суд отмечает, что допущенные юридическим лицом нарушения посягают на общественный порядок и общественную безопасность.

Орган местного самоуправления, Администрация "муниципального образования город Усолье-Сибирское" не согласившись с выводами суда первой инстанции, заявил апелляционную жалобу, в которой просит решение отменить, требования удовлетворить.

Представитель органа местного самоуправления в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом.

Представленным ходатайством Администрация просит рассмотреть дело в отсутствие его представителя.

Из апелляционной жалобы следует, что решение суда является ошибочным, поскольку не учитывает статус администрации "муниципального образования город Усолье-Сибирское", не учитывает, что акт проверки №68 от 28.04.2020 не устанавливает факта не исполнения предписания №89/1/1 от 25.04.2019, проверка проведена с нарушением законодательства, суд не учел, что предписание №89/1/1 от 25.04.2019 исполнено частично, а частично не может быть исполнено по объективным причинам.    

Представитель надзорного органа в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, о времени и месте судебного заседания размещена судом апелляционной инстанции на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет 21.10.2020.

Согласно пункту 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены по правилам частей 1, 6 статьи 121, статей 122, статей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и информационной системе «Картотека арбитражных дел» – kad.arbitr.ru).

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе и возражениях на нее, изучив материалы дела, включая документы, представленные участниками в электронном виде, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела и не оспаривается сторонами, Распоряжением о проведении внеплановой выездной проверки от 27.03.2020 № 68 в отношении  Администрации города Усолье-Сибирское назначена внеплановая выездная проверка в период с 01.04.2020 по 28.04.2020.

Целью проверки: контроль за исполнением предписаний органа ГПН по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности №86/1/1 от 25.04.2019, №149/1/1 от 04.06.2019.

Задачами проверки является: проверка исполнения органом местного самоуправления и должностными лицами органа местного самоуправления нормативных правовых актов Российской Федерации при осуществлении ими соответствующих полномочий по обеспечению первичных мер пожарной безопасности.

Предметом является выполнение предписания органа ГПН.

Правовыми основаниями проверки являются: ч. 2.6 ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст.6, ст. 6.1 Федерального закона  от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", Постановление Правительства РФ от 12.04.2012 N 290 "О федеральном государственном пожарном надзоре" (т. 2, л. 14).

По итогам проверки надзорный орган 28.04.2020 составил акт проверки №68 (т. 2, л. 15).

Пунктом 1 указанного предписания, заявителю указано, что не обеспечена противопожарным водопроводом территория города Усолье-Сибирское на площади около 10 кв.км, расстояние от ближайших источников наружного противопожарного водоснабжения составляет 1,6 км, а требуется не более 200 метров; не обеспечены наружным противопожарным водоснабжением улицы Ангарска ФИО2, ул. Островского, ул. Нагорная, пер. Вокзальный, ул. Белорусская, ул. Фадеева, ул. Российская, ул. Восточная, ул. Клары ФИО3, ул. Линейная, ул. Макаренко, ул. Ленинградская, ул. Тимирязева, ул. Ломоносова, пер. Новый, пер. Поперечный, ул. Путейская, ул. Желябова, ул. Герцена, ул. Коммунаров, ул. Пархоменко, ул. Озерная, ул. Бабушкина, ул. Свободы, ул. Сурикова, ул. Мичурина, ул. Фурманова, ул. Лазо, ул. Котовского, ул. Щорса, ул. ФИО8, ул. Короленко, ул. Парковая, ул. Заречная, ул. Репина, ул. Павлова, ул. Дубинина, ул. Фучика, ул. Толстого, ул. Гайдара, ул. Попова, ул. Фабричная, ул. Новаторов, ул. Промышленная, ул. Олега Кошевого, ул. Л.Чайкиной, ул. Прудовой, ул. Набережная, ул. Коммунальная, ул. Байкальская, пер. Рабочий, ул. Краснофлотская, пер. Сибирский, ул. Красноармейская, ул. Депутатская, ул. Горького, ул. Советской Армии, ул. Пушкина, ул. Гателло, ул. Войкова, пер. Пролетарский, пер. Красной Звезды, пер. Рыбака, пер. Крестьянина, ул. Полевая, ул. Чернышевского, ул. Водников, ул. ФИО4, ул. Колхозная, ул. Цимлянская, ул. Транспортная, ул. Саянская, ул. Фрунзе, ул. Тургенева, ул. Строителей, ул. 8-ое Марта, ул. Крупской, ул. 1 Мая, ул. Чкалова, ул. Калинина, ул. Луговая, ул. Коммунистическая, ул. Песчаная, ул. Красной Звезды, ул. Урицкого, ул. Большие Кочки, ул. Моховая, ул. Смоленская, ул. Саянская, ул. Минская, ул. Шустовой, ул. Зеленая, ул. Усольская, ул. Зарукина, ул. Красиловского, ул. Громницкого, ул. ФИО6, ул. Целинная, ул. ШаманскогО, ул. Сосновая, ул. Березовая, ул. ФИО7 М-вых, ул. Купца ФИО5, ул. Родниковая, ул. Западная, ул. Сиреневая, ул. Пожарского, ул. Строителей, ул. ФИО5, ул. Сурикова, ул. Ярославская, ул. Московская, ул. Энергетиков, ул. Буйловой, ул. Селиверстова, ул. Пахомчика, ул. Бережки, ул. 7 участок.

Пунктом 2 оспариваемого предписания заявителю указано, что им не обеспечено нормативное время прибытия (10 минут) подразделений пожарной охраны к зданиям, расположенным по ул. Паромная (о. Красный, п. Угольник), в связи с отсутствием автомобильного сообщения с п. Угольник, который расположен на острове Красный.

Пунктом 3 заявителю предписано, что органом местного самоуправления не обеспечена ул. Паромная источниками наружного противопожарного водоснабжения (вдоль ул. Паромная (остров Большой) на протяжении 1 км расположена р. Ангара, к которой отсутствуют подъезды с площадками (пирсами) для установки пожарных автомобилей и забора воды в любое время года).

Пунктом 4 оспариваемого предписания Администрации указано, что в период со дня схода снежного покрова до установления устойчивой дождливой осенней погоды или образования снежного покрова органы местного самоуправления, пользующиеся и (или) распоряжающиеся территорией, прилегающей к лесу, не обеспечили ее очистку от сухой травянистой растительности, пожнивных остатков, валежника, порубочных остатков, мусора и других горючих материалов на полосе шириной не менее 10 метров от леса, а также не выполнена двойная защитная противопожарная минерализованная полоса, шириной 1,4 метра, с устройством противопожарного расстояния между ними шириной не менее 10 метров, с организацией постоянного обеспечения ее очистки от сухой травянистой растительности, пожнивных остатков, валежника, порубочных остатков, мусора и других горючих материалов, в районах следующих улиц и объектов города: лыжная база «Снежинка»; ул. Глиняный карьер, в районе городского кладбища МУП «Сервисный центр», «п. Западный район улиц Шустовой, Зеленой ФИО6, ФИО7 М-вых, Купца ФИО5, Шаманского, ФИО8, Пожарского, Заречная, Усольская, Паромная, СНТ «Сирень», СНТ «Ольха», СНТ «Елочка», СНТ «Энергетик – 1». Частично опашка шириной 1,4 метра имеется на протяжении около 4,5 км: из них 3 км (от территории лыжной базы «Снежинка» до ул. Жуковского, 39 Б) и 1,5 км вдоль ул. паромная.

Пунктом 5 Администрации предписано, что ею не предусмотрены требуемые противопожарные расстояния от границ застройки городского поселения до лесных насаждений в лесничествах (лесопарках) не менее 50 м, от границ застройки городского поселения с одно-двухэтажной индивидуальной застройкой, до лесных насаждений в лесничествах (лесопарках), - не менее 30 м. В районах следующих улиц города и объектов муниципальной собственности граничащих с лесными насаждениями лесничеств (лесопарков): лыжная база «Снежинка»; ул. Глиняный карьер 

<

...>, 

<

...>, 

<

...>, 

<

...>; пер. Комсомольский; «п. Западный» пресечение улиц Пожарского и ул. ФИО8 

<

...>, 

<

...>, 

<

...>, 

<

...>, 

<

...>, 

<

...>; по улицам Шустовой д.1, 

<

...>, д. 9; Лесной д. 3,4,7; Шаманского 

<

...>; д. 10, ФИО7 М-вых 

<

...>, д.4, д. 53; Пожарского 

<

...>; Березовой 

<

...> Купца ФИО5 д.5, д.7, 

<

...>, 

<

...>, 

<

...>; Попова 

<

...>, д. 5а; Екатеринская 

<

...>; Парковая, д.1; ул. Вишневая 

<

...>; Заречная д. 4; ФИО5 д. 75; Целинная д. 48; Усольская д. 18; Жуковского 

<

...>, 

<

...>, 

<

...>, 47а, 51а., ул. Сосновый бор,4.

Пунктом 6 оспариваемого предписания установлены нарушения в виде необеспечения очистки населенного пункта от горючих отходов, мусора и сухой растительности, от порубочных остатков, а также устроены свалки горючих отходов, свалки отходов деревообработки по 58 адресам, перечисленным в предписании.

Пунктом 7 оспариваемого предписании Администрации указано, что при выделении земельных под строительство индивидуальной жилой застройки по ул. Вишневая, ул. зеленая, ул. Пожарского, ул. Лесная, ул. Глиняный карьер (в районе лесхоза), ул. Шустовой, ул. ФИО8, не включаются противопожарные разрывы в документацию по территориальному планированию в установленном порядке от границ застройки городского поселения с одно-двухэтажной индивидуальной застройкой, до лесных насаждений в лесничествах (лесопарках), - не мене 30 метров. 

Пунктом 8 оспариваемого предписания указано, что не предусмотрены требуемые противопожарные расстояния от границ застройки городского поселения с однодвухэтажной индивидуальной застройкой, до лесных насаждений в лесничествах (лесопарках), - не менее 30 метров., в районах следующих садоводств города, граничащих с лестными насаждениями лесничеств (лесопарков): СНТ «Березка», СНТ «Елочка», СНТ «Ольха», СНТ «Сирень», СНТ «Сосновый бор», СНТ «Строитель -1», СНТ «Энергетик – 1», СНТ «Энергетик – 2», СНТ «Бодрость», СНТ «Лесовод».

Пунктом 9 оспариваемого предписания указано, что органом местного самоуправления не выполняются экономическое стимулирование участия граждан и организаций в добровольной пожарной охране, в том числе в борьбе с пожарами. 

Пунктом 10 оспариваемого предписания установлены нарушения в виде необеспечения очистки населенного пункта от горючих отходов, мусора и сухой растительности, от порубочных остатков, а также устроены свалки горючих отходов, свалки отходов деревообработки по 5 адресам, перечисленным в предписании.

Пунктами с 11 по 16 оспариваемого предписания установлены нарушения  противопожарных требований к эвакуационным выходам, внутри этажным проходам, отсутствие эксплуатационных испытаний  ограждений на крыше и пожарной лестницы в здании расположенном в 

<

...>.

Пунктами с 17 по 20 оспариваемого предписания установлены нарушения  наличия металлической стремянки на чердак, требования к внутри этажным проходам, расположения временных строений в здании расположенном в 

<

...>.

Администрация "муниципального образования город Усолье-Сибирское" посчитав, что указанное предписание нарушает её права и законные интересы и не соответствует нормам действующего законодательства, обратилась в суд с рассматриваемыми требованиями.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Статьей 66 АПК РФ установлено общее правило, что доказательства представляются лицами, участвующими в деле.

В соответствии со статьей 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Статьей 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Статьей 41  Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.

Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица (ч.2).

Статьей 43 Устава города Усолье-Сибирское установлено, что администрация города является исполнительно-распорядительным органом, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Усолье-Сибирское федеральными законами и законами Иркутской области (ч.1).

Администрация города обладает правами юридического лица (ч.2).

Из указанного следует, что Администрация города Усолье-Сибирское это не просто юридическое лицо, а в первую очередь исполнительно-распорядительный орган, наделенный полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Усолье-Сибирское федеральными законами и законами Иркутской области.

Следовательно, следует разграничивать полномочия Администрации как исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, и как субъекта, наделенного правами юридического лица.

Суд апелляционной инстанции убежден, что деятельность Администрации как исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления регламентируется в первую очередь положениями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и соответствующим уставом муниципального образования.

Деятельность Администрации как лица, наделенного правами юридического лица, регламентируется в том числе гражданским законодательством.

Поскольку в соответствии с Уставом город Усолье-Сибирское является муниципальным образованием "город Усолье-Сибирское" (п.1 Устава), в соответствии со ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится, в том числе, обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального, городского округа (п.10).

Из указанного следует, что к исполнительно-распорядительным полномочиям органов местного самоуправления относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального, городского округа.

Статьей 63 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" установлено, что первичные меры пожарной безопасности включают в себя:

1) реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования;

2) разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории, обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности;

3) разработку и организацию выполнения муниципальных целевых программ по вопросам обеспечения пожарной безопасности;

4) разработку плана привлечения сил и средств для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ на территории муниципального образования и контроль за его выполнением;

5) установление особого противопожарного режима на территории муниципального образования, а также дополнительных требований пожарной безопасности на время его действия;

6) обеспечение беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара;

7) обеспечение связи и оповещения населения о пожаре;

8) организацию обучения населения мерам пожарной безопасности и пропаганду в области пожарной безопасности, содействие распространению пожарно-технических знаний;

9) социальное и экономическое стимулирование участия граждан и организаций в добровольной пожарной охране, в том числе участия в борьбе с пожарами.

Кроме того ст. 19 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" установлено, что к полномочиям органов местного самоуправления поселений, городских округов, внутригородских районов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских населенных пунктов относятся:

создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;

включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;

оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;

установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.

Вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений, городских округов, внутригородских районов устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления.

Из указанного следует, что указанное выше обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального, городского округа относится к функциональным полномочиям и компетенции исполнительно-распорядительных органов муниципального образования, а не как к обязанностям юридического лица.

В тоже время в соответствии со  ст. 6 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" установлено, что Федеральный государственный пожарный надзор осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности и в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках переданных полномочий федеральных органов исполнительной власти по осуществлению федерального государственного пожарного надзора в случае передачи указанных полномочий в соответствии со статьей 16.1 настоящего Федерального закона.

Должностные лица органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право, в том числе:

выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты, территориях, земельных участках, на лесных участках, на опасных производственных объектах ведения подземных горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, в отношении пожарно-технической продукции, не соответствующей требованиям Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", а также о предотвращении угрозы возникновения пожара;

вносить в органы государственной власти и органы местного самоуправления предложения об осуществлении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности.

Из системного толкования названных норм Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", следует, что должностные лица органов государственного пожарного надзора вправе выдавать организациям и гражданам предписания, в то время как органам местного самоуправления - предложения об осуществлении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности.

Поскольку в рассматриваемом случае пункты 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 оспариваемого Предписания затрагивают полномочия и компетенцию органов местного самоуправления муниципального образования "город Усолье-Сибирское", то в этой части органы пожарного надзора не вправе выдавать исполнительно-распорядительному органу местного самоуправления предписание с целью понудить данный орган местного самоуправления исполнить возложенные на него законом полномочия и компетенции. 

В данном случае, Администрацию, как исполнительно-распорядительный орган, наделенный полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Усолье-Сибирское федеральными законами и законами Иркутской области нельзя расценивать как организацию в смысле, придаваемым ей гражданским законодательством, поскольку как было указано выше, это в первую очередь исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, а не юридическое лицо.

Суд апелляционной инстанции считает, учитывая конституционно-правовую природу местного самоуправления, в компетенцию Федерального государственного надзора не входит право выдавать органам местного самооправдания предписания с целью реализации ими компетенций и полномочий, установленных законодательством об органах местного самоуправления. 

В то же время в правоотношениях, когда Администрация реализует свои полномочия в качестве субъекта гражданской правоотношений, в том числе касающихся использования ею зданий и строений с целью реализации возложенных на нее функциональных обязанностей, то в таких правоотношениях, такие объекты признаются объектами защиты в смысле ст. 2 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" со всеми вытекающими последствиями.

Статьей 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" установлено, что к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящей статьей и включающих применение риск-ориентированного подхода, при котором осуществляется отнесение объекта защиты, территории или земельного участка к определенной категории риска, в том числе с учетом результатов независимой оценки пожарного риска (аудита пожарной безопасности), предусмотренной Федеральным законом от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", если независимая оценка пожарного риска (аудит пожарной безопасности) проводилась.

Вместе с тем в силу ст. 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" данный закон не распространяется на контроль (надзор) проводимый государственными контрольно-надзорными органами и органами контроля органов местного самоуправления в отношении исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления по реализации ими полномочий предоставленных им законодательством.

Из содержания ст. 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" также следует, что предметом проверки является, в том числе, соблюдение в зданиях, сооружениях, на транспортных средствах, технологических установках, территориях или земельных участках, используемых (эксплуатируемых) организациями и гражданами в процессе осуществления своей деятельности, на лесных участках, на опасных производственных объектах ведения подземных горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения требований пожарной безопасности. 

Указанное подтверждает, что полномочия и компетенции исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в области пожарной безопасности не могут являться предметами проверок проводимых в порядке данного закона, за исключением случаев, когда органы местного самоуправления в рамках гражданско-правовых отношений осуществляют непосредственную эксплуатацию конкретных объектов защиты, как было указано выше, зданий, в которых размещены органы местного самоуправления.

Порядок проведения проверок органов местного самоуправления за исполнением ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых актов при решении ими вопросов местного значения, осуществлении полномочий по решению указанных вопросов, иных полномочий и реализации прав, закрепленных за ними в соответствии с федеральными законами, уставами муниципальных образований, а также за соответствием муниципальных правовых актов требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований установлен Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Статьей 77  Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что государственные органы, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, включая территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее - органы государственного контроля (надзора), осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых актов при решении ими вопросов местного значения, осуществлении полномочий по решению указанных вопросов, иных полномочий и реализации прав, закрепленных за ними в соответствии с федеральными законами, уставами муниципальных образований, а также за соответствием муниципальных правовых актов требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований (ч.2).

Органы государственного контроля (надзора) не вправе требовать от органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществления полномочий, не отнесенных в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования, а также финансового обеспечения из местного бюджета соответствующих расходов (ч. 2.1).

Плановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления проводятся органами государственного контроля (надзора) совместно на основании ежегодного плана проведения проверок, сформированного и согласованного прокуратурой субъекта Российской Федерации (далее - ежегодный план). При этом плановая проверка одного и того же органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления проводится не чаще одного раза в два года (п. 2.3).

Внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления проводятся органами государственного контроля (надзора) на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора) по согласованию с прокуратурой субъекта Российской Федерации, принимаемого на основании обращений граждан, юридических лиц и информации от государственных органов о фактах нарушений законодательства Российской Федерации, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан.

Внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут также проводиться в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования Генерального прокурора Российской Федерации, прокурора субъекта Российской Федерации о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, а также в целях контроля за исполнением ранее выданных предписаний об устранении выявленных нарушений. Указанные проверки проводятся без согласования с органами прокуратуры (п.2.6).

Анализируя положения ст. 77  Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 6.1. Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", суд апелляционной инстанции усматривает следующее.

Действительно в компетенцию Федерального государственного надзора входит вправо осуществлять надзор в отношении исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в части исполнения ими компетенций и полномочий по обеспечению первичных мер пожарной безопасности (ст. 19 Закон №69-ФЗ, ст. 16 Закон №131-ФЗ), в том числе путем проведения внеплановых проверок.

Вместе с тем в силу положений ст.6 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", по результатам контроля осуществленного рамках ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", органы пожарного надзора вправе вносить в органы государственной власти и органы местного самоуправления предложения об осуществлении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности. 

Правом на выдачу исполнительно-распорядительным органам местного самоуправления предписаний с требованием реализовать ими полномочия и компетенции, установленные законодательством, органы государственного пожарного надзора не наделены.

Кроме того относительно пункта 6 Предписания, суд апелляционной инстанции также учитывает следующее.

Согласно статье 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (в редакции, действовавшей до изменений, внесенных Федеральным законом от 29 декабря 2014 года N 458-ФЗ) (далее - Федеральный закон об отходах производства и потребления) отходы производства и потребления представляют собой остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства; обращением с отходами признается деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов; размещение отходов - хранение и захоронение отходов; хранение отходов - содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования; под захоронением отходов понимается изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду; использованием отходов является применение отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии; обезвреживание отходов - это обработка отходов, в том числе сжигание и обеззараживание отходов на специализированных установках, в целях предотвращения вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду; сбор отходов - прием или поступление отходов от физических лиц и юридических лиц в целях дальнейшего использования, обезвреживания, транспортирования, размещения таких отходов; транспортирование отходов - перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо

предоставленного им на иных правах; накопление отходов - временное складирование отходов (на срок не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования.

В силу пункта 2 статьи 8 названного Федерального закона, пункта 2 статьи 7 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области обращения с отходами относится организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Пунктом 2 статьи 13 Федерального закона об отходах производства и потребления предусмотрено, что организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Из системного толкования приведенных выше положений Закона следует, что органы местного самоуправления могут выступать, с одной стороны, как юридические лица, осуществляющие деятельность по обращению с отходами, а, с другой стороны, являются органами, осуществляющими организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях соответствующих муниципальных образований.

В материалах дела об административном правонарушении не имеется доказательств того, что администрация осуществляет хозяйственную деятельность в области обращения с отходами по утилизации и переработке бытовых и промышленных отходов.

Такие виды деятельности как сбор, складирование, использование, сжигание, переработка, обезвреживание, транспортировка, захоронение и иное обращение с отходами производства и потребления или иными опасными веществами не относятся к уставной деятельности администрации.

При этом полномочия администрации по организации утилизации и переработке бытовых и промышленных отходов на территории муниципального образования являются властно-распорядительной функцией данного органа, неисполнение которых в том числе не охватывается диспозицией статьи 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а понуждение к их исполнению не входит в компетенцию Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Усолье-Сибирское и Усольскому району Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Иркутской области (Постановление Верховного Суда РФ от 23.11.2015 N 80-АД15-2).

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает, что оспариваемое предписание в части пунктов с 1 по 10 является незаконным, не соответствующим требованиям Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", поскольку направлено на побуждение исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления к исполнению его полномочий и компетенций, что не входит в компетенцию органов пожарного надзора, т.к. в этой части он вправе направить в соответствующие органы местного самоуправления, не только в Администрацию, но им в данном случае Мэру города, как главе муниципального образования "город Усолье-Сибирское", Думе города Усолье-Сибирское (городская Дума, Дума), как представительному органу муниципального образования "город Усолье-Сибирское", а также к иным органам местного самоуправления в чью компетенцию входит принятие соответствующих властно-распорядительных решений. 

В отношении пунктов с 11 по 20 Предписания, где Администрация выступает как лицо эксплуатирующее объект защиты и обязанное в силу этого соблюдать правила пожарной безопасности в отношении данного конкретного объекта, суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

Администрация в данном случае выступает как юридическое лицо, осуществляющее эксплуатацию объектов пожарной защиты, в связи с чем на данные правоотношения, в том числе, распространяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", с учетом положений Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности".

Из материалов дела следует, что распоряжением о проведении внеплановой выездной проверки от 27.03.2020 №68 в отношении Администрации города Усолье-Сибирское назначена внеплановая выездная проверка в период с 01.04.2020 по 28.04.2020, целью проверки явился контроль за исполнением предписаний органа ГПН по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности №86/1/1 от 25.04.2019, №149/1/1 от 04.06.2019, предметом является выполнение предписания органа ГПН.

Статьей 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" установлено, что основанием для проведения внеплановой проверки является, в том числе, истечение срока исполнения организацией или гражданином выданного органом государственного пожарного надзора предписания об устранении выявленного нарушения требований пожарной безопасности.

Статья 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" содержит универсальный принцип, который состоит в том, что в случае, если основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, предметом такой проверки может являться только исполнение выданного органом государственного контроля (надзора) и (или) органом муниципального контроля предписания (п. 21).

Действительно в соответствии с распоряжением о проведении внеплановой выездной проверки от 27.03.2020 №68 предметом проверки является исполнение Администрацией предписаний органа ГПН по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности №86/1/1 от 25.04.2019, №149/1/1 от 04.06.2019, предметом является выполнение предписания органа ГПН.

Вместе с тем анализируя акт проверки, суд апелляционной инстанции установил, что в нем не содержится выводов о том, что Администрация не исполнила ранее выданные предписания  №86/1/1 от 25.04.2019, №149/1/1 от 04.06.2019 и исполнение которых являлись предметом проверки.

Поскольку в ходе проверки проведённой по распоряжению №68 не установлен факт неисполнения №86/1/1 от 25.04.2019, №149/1/1 от 04.06.2019, у надзорного органа не было законных оснований выдавать предписание №68/1/1 от 28.04.2020 с указанием устранения нарушений выявленных вновь.

Ни предписание №68 ни акт проверки от 28.04.2020 не содержат сведений, что нарушения указанные в предписании №68/1/1 были выявлены в рамках выдачи предписаний №86/1/1 от 25.04.2019, №149/1/1 от 04.06.2019.

Не установил данное обстоятельство также и суд первой инстанции.

Суд апелляционной инстанции, в соответствии с положением ч. 4 ст. 200 АПК РФ, проверив названные обстоятельства, не установил, что нарушения указанные в предписании №68/1/1 выявлены исключительно в связи с неисполнением предписаний №86/1/1 от 25.04.2019, №149/1/1 от 04.06.2019.

Суд апелляционной инстанции считает, что материалами дела подтверждается, что оспариваемое предписание нарушает права и законные интересы заявителя, исполнительно- распорядительного органа местного самоуправления, администрации "муниципального образования город Усолье-Сибирское" и в полной мере не соответствуют нормам действующего законодательства. 

С учетом указанного суд апелляционной инстанции считает, что решение суда подлежит отмене в порядке ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела.

Требования заявителя подлежат удовлетворению.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем, направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети «Интернет».

По ходатайству указанных лиц копии постановления на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

Суд, руководствуясь статьями 258, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, 

П О С Т А Н О В И Л:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от «15» сентября 2020 года по делу №А19-11964/2020 отменить, апелляционную жалобу – удовлетворить. 

Принять по делу новый судебный акт.

Предписание Главного управления Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий России по Иркутской области № 68/1/1 от 28.04.2020г. признать незаконным, как не соответствующим Федеральному закону от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" и Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Главному управлению Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий России по Иркутской области устранить нарушения прав и законных интересов администрации "муниципального образования город Усолье-Сибирское".

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции, в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы в арбитражный суд кассационной инстанции, полномочный ее рассматривать, через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий судья Е.В. Желтоухов

Судьи Д.В. Басаев 

В.А. Сидоренко