АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности судебных актов арбитражных судов,

вступивших в законную силу

Дело № А84-5231/2020

город Калуга

28 июня 2021 г.

Арбитражный суд Центрального округа в составе судьи Смолко С.И., рассмотрев без вызова участвующих в деле лиц кассационную жалобу государственного казенного учреждения города Севастополя «Единая дирекция капитального строительства» на решение Арбитражного суда города Севастополя от 20.01.2021 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 22.03.2021 по делу  № А84-5231/2020, 

 

У С Т А Н О В И Л :

Государственное казенное учреждение города Севастополя «Единая дирекция капитального строительства» (далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя (далее – управление стройнадзора) от 29.09.2020 № 92-01-73-060401-117-0080/2020, которым учреждение привлечено к административной ответственности по части 2 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) в виде штрафа в размере 50 000 руб.

Дело рассмотрено судом в порядке упрощенного производства.

Решением суда  от 20.01.2021  (резолютивная часть решения составлена 15.12.2020) учреждению отказано в удовлетворении его заявления.

Постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 22.03.2021 решение оставлено без изменения.

В кассационной жалобе учреждение просит состоявшиеся судебные акты отменить, требование учреждения удовлетворить, ссылаясь на отсутствие в действиях учреждения вмененного состава правонарушения с учетом положений части 1.1 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ).

В отзыве на жалобу управление стройнадзора просит оставить судебные акты без изменения, а кассационную жалобу – без удовлетворения, ссылаясь на необоснованность доводов жалобы. При этом управление оставило без внимания довод кассационной жалобы о том, что введенной в действие  частью 1.1 статьи 52 ГрК РФ предусмотрена возможность выполнения подготовительных работ до выдачи разрешения на строительство объекта, со дня направления проектной документации на экспертизу.

Дело рассматривается без вызова участвующих в деле лиц в соответствии с положениями статьи 288.2 КоАП РФ.

Проверив материалы дела, оценив доводы кассационной жалобы и отзыва на жалобу, суд кассационной инстанции приходит к следующему. 

Как усматривается из материалов дела и установлено судами, на основании распоряжения руководителя управления стройнадзора от 11.08.2020 № 92-07-73-010401-164 в период с 19.08.2020 по 08.09.2020 главными специалистами управления была проведена программная выездная проверка в отношении строящегося объекта капитального строительства «Детский сад в Нахимовском районе, ул. Горпищенко», расположенного по адресу: г. Севастополь, Нахимовский район, ул. Горпищенко, 111, застройщиком которого является учреждение.

По результатам проверки составлен акт от 08.09.2020 № 92-07-73-030401-164-158, в котором отмечено, что строительство объекта осуществляется на основании разрешения № RU 91-94104000-828-2019 на строительство объекта, выданного департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя 12.07.2019, положительное заключение экспертизы проектной документации № 92-1-1-3-000502-2019 от 16.01.2019 выдано государственным автономным учреждением «Государственная экспертиза города Севастополя», из общего журнала работ, зарегистрированного в управлении стройнадзора 27.02.2020, усматривается, что на объекте капитального строительства в период с 17.12.2019 по 27.02.2020 выполнены следующие подготовительные работы: определение границ участка; устройство ограждения территории; устройство временных дорог; монтаж административно-бытового модуля; монтаж пункта мойки колес; разбивка осей здания; монтаж арматурного цеха; монтаж и наладка бетонно-смесительной установки; с 28.02.2020 начали выполняться работы основного периода строительства: осуществлена разработка растительного и плодородного слоя грунта в отвал (т.1 л.д.25).

Извещение о начале строительства объекта капитального строительства № 159-01-73, поступившее от учреждения в управление стройнадзора 18.02.2020 (вх. № 373/01-25-1-23/01/20), зарегистрировано управлением 25.02.2020.

Усмотрев в действиях учреждения, которое вело строительные работы  на объекте с 17.12.2019, а извещение о начале строительства объекта подало 18.02.2020, извещение зарегистрировано в управлении 25.02.2020, состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 9.5 КоАП РФ, управление стройнадзора в отсутствие надлежаще извещенного законного представителя учреждения 18.09.2020 составило в отношении учреждения протокол № 92-07-73-060401-164-117 об административном правонарушении, по результатам рассмотрения которого 29.09.2020 заместителем начальника управления в отсутствие надлежаще извещенного законного представителя учреждения вынесено постановление № 92-01-73-060401-117-0080/2020 о привлечении учреждения к административной ответственности по части 2 статьи 9.5 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 50 000 руб.

Полагая, что в его действиях отсутствует состав административного правонарушения, учреждение обжаловало постановление в арбитражный суд.

Отказывая учреждению в удовлетворении его заявления, суд первой инстанции свой вывод мотивировал тем, что в соответствии с проектной документацией строительство объекта выполняется в два периода – подготовительный и основной, то есть подготовительный период является этапом строительства, а, значит, до приступления к работам подготовительного периода учреждение должно было направить уведомление о начале строительства объекта, чего не сделало.

Апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции.

Суд кассационной инстанции не может согласиться с принятыми судебными актами, так как они постановлены без учета заслуживающих внимания доводов учреждения.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

По части 2 статьи 9.5 КоАП РФ административная ответственность предусмотрена за нарушение сроков направления в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, Государственную корпорацию по атомной энергии «Росатом», орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации извещения о начале строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

       Отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту регулируются законодательством о градостроительной деятельности.

      Частью 5 статьи 52 ГрК РФ установлено, что в случае, если в соответствии с настоящим Кодексом при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства предусмотрен государственный строительный надзор, застройщик или технический заказчик заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства, реконструкции объекта капитального строительства должен направить в орган, уполномоченный на осуществление государственного строительного надзора, извещение о начале таких работ, к которому прилагаются следующие документы: 1) копия разрешения на строительство; 2) проектная документация в полном объеме, а в случаях выдачи разрешения на отдельный этап строительства, реконструкции в объеме, необходимом для осуществления соответствующего этапа строительства; 3) копия документа о вынесении на местность линий отступа от красных линий; 4) общий и специальные журналы, в которых ведется учет выполнения работ; 5) положительное заключение экспертизы проектной документации в случае, если проектная документация объекта капитального строительства подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса. 

Согласно пункту 1 части 1 статьи 54 ГрК РФ государственный строительный надзор осуществляется при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса. 

        В заявлении об оспаривании спорного постановления административного органа, в апелляционной жалобе учреждение, ссылаясь на часть 1.1 статьи 52 ГрК РФ, пункты 7.22-7.24 СП 48.13330.2019 «СНиП 12-01-2004 Организация строительства», утвержденного Приказом Минстроя России от 24.12.2019 № 861/пр. (далее – СНиП 12-01-2004), которыми предусмотрено выполнение подготовительных работ до выдачи разрешения на строительство, со дня направления проектной документации на экспертизу, до начала строительно-монтажных работ, настаивало на том, что подготовительные работы не являются этапом строительных работ и нет необходимости в этот период направлять в орган стройнадзора уведомление о начале строительства, а, значит, в его  действиях отсутствует состав вмененного административного правонарушения.

         Нормами главы 7 СНиП 12-01-2004 урегулирована инженерная подготовка строительной площадки к строительству объекта.

 Согласно пунктам 7.22, 7.24 СНиП 12-01-2004 внутриплощадочные подготовительные работы должны предусматривать:  сдачу-приемку геодезической разбивочной основы для строительства;  освобождение строительной площадки для производства строительно-монтажных работ (расчистка территории, снос зданий и сооружений, и др.);  планировку территории;  устройство временных сетей инженерно-технического обеспечения, предусмотренных ПОС;  устройство постоянных и временных дорог;  устройство инвентарных временных ограждений строительной площадки с организацией, в необходимых случаях, контрольно-пропускного режима; размещение мобильных (инвентарных) зданий и сооружений;  устройство складских площадок, площадок временного размещения грунта;  организацию связи для оперативно-диспетчерского управления производством работ;  обеспечение строительной площадки противопожарным водоснабжением и инвентарем, освещением и средствами сигнализации. Внутриплощадочные подготовительные работы должны быть выполнены до начала строительно-монтажных работ.

        Статьей 11 Федерального закона от 31.07.2020 № 254-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных отношений в целях модернизации и расширения магистральной инфраструктуры и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены изменения в ГрК РФ, в частности статья 52 дополнена частью 1.1 следующего содержания: 

       «До выдачи разрешения на строительство объекта федерального значения, объекта регионального значения, объекта местного значения подготовительные работы, не причиняющие существенного вреда окружающей среде и ее компонентам, могут выполняться со дня направления проектной документации указанных объектов на экспертизу такой проектной документации. Выполнение таких подготовительных работ допускается в отношении земель и (или) земельных участков, которые находятся в государственной либо муниципальной собственности, либо земель и (или) земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, при условии, что такие земли и (или) земельные участки не обременены правами третьих лиц (за исключением сервитута, публичного сервитута). Перечень видов таких работ, порядок их выполнения, экологические требования к их выполнению устанавливаются Правительством Российской Федерации».

        Перечень видов таких работ утвержден Постановлением Правительства РФ от 07.11.2020 № 1798. В этот перечень входят следующие подготовительные работы: 1. подготовка земельного участка, на который у застройщика имеются правоустанавливающие документы,  а именно:  освобождение земельного участка от деревьев и иных насаждений в границах размещения объекта капитального строительства,  снос объектов,  осуществление деятельности по обращению с отходами, образовавшимися при осуществлении подготовительных работ, в том числе разборке и сносе зданий, строений, сооружений, в соответствии с требованиями законодательства; 2. устройство ограждения строительной площадки, предусмотренного проектной документацией объекта, организация контрольно-пропускного режима, обеспечение строительной площадки противопожарным водоснабжением и инвентарем, выполнение мероприятий, необходимых для обеспечения транспортной безопасности на период строительства; 3.  выполнение работ по созданию геодезической разбивочной основы для строительства, разбивке осей зданий и сооружений, входящих в объект, и закреплению их пунктами и знакам; 4. размещение некапитальных строений, сооружений (в том числе складских площадок и сооружений для материалов, конструкций и оборудования), необходимых для обеспечения строительства, реконструкции объекта и подлежащих сносу (демонтажу) после окончания такого строительства, реконструкции; 5. устройство временных дорог и подъездных путей, вспомогательных сооружений, приспособлений и устройств, необходимых для обеспечения строительства, реконструкции объекта, подлежащих сносу (демонтажу) после окончания такого строительства, реконструкции; 6. устройство временных сетей инженерно-технического обеспечения (электроснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения и сигнализации), необходимых для обеспечения строительства; 7. устройство рельсовых подкрановых путей; 8. устройство дренажей и мелкозаглубленных водоотливов для осуществления водоотведения на земельном участке.

  Пунктом 3 Постановления Правительства РФ от 07.11.2020 № 1798 предусмотрено информирование только органов государственного экологического надзора о начале выполнения подготовительных работ не позднее чем за 5 рабочих дней до даты их начала.

        Как видно из материалов дела объектом капитального строительства является «Детский сад в Нахимовском районе, ул.Горпищенко», то есть объект местного или регионального значения. Земельный участок под строительство предоставлен застройщику – учреждению на основании договора № 159 от 07.08.2019 безвозмездного пользования земельного участка, заключенного между Департаментом по имущественным и земельным отношениям города Севастополя и учреждением. То есть, земельный участок находится в государственной или муниципальной собственности.

        Часть 1.1 статьи 52 ГрК РФ действует с 31.07.2020, то есть, до составления протокола об административном правонарушении и вынесения постановления о привлечении к административной ответственности.

         Суды первой и апелляционной инстанций оставили без внимания довод учреждения о том, что коль подготовительные работы выполняются до начала выполнения строительных работ, подготовительные работы могут выполняться до выдачи разрешения на строительство, со дня направления проектной документации на экспертизу, то они не являются строительными работами и уведомление в орган стройнадзора о начале строительства при проведении подготовительных работ не направляется.

Частью 1 статьи 24.5 КоАП РФ предусмотрено, что производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств: отсутствие события административного правонарушения; отсутствие состава административного правонарушения.

Так как суды оставили без внимания довод учреждения о необоснованном неприменении административным органом положений части 1.1 статьи 52 ГрК РФ, пунктов 7.22, 7.24 СНиП 12-01-2004, суды указанные нормы права, а также Постановление Правительства РФ от 07.11.2020 № 1798 не применили, суд кассационной инстанции полагает необходимым состоявшиеся судебные акты отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции. При новом рассмотрении дела дать оценку всем доводам, заявленным учреждением при оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности, с целью установления факта наличия в действиях учреждения на дату привлечения к административной ответственности состава правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 9.5 КоАП РФ.   

       Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьями 288.2,  289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд 

 

П О С Т А Н О В И Л :

Решение Арбитражного суда города Севастополя от 20.01.2021 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 22.03.2021 по делу  № А84-5231/2020 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Севастополя.

       Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение двух месяцев в порядке, предусмотренном ст.291.1 АПК РФ.

 

Судья                                                                                               С.И. Смолко