ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 65

http://13aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело №А26-943/2019

23 января 2020 года

г. Санкт-Петербург

Резолютивная часть постановления объявлена     16 января 2020 года

Постановление изготовлено в полном объеме  23 января 2020 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего  Жиляевой Е.В.

судей  Полубехиной Н.С., Тимухиной И.А.

при ведении протокола судебного заседания:  секретарем ФИО1, 

при участии:  

от истца: ФИО2, по доверенности от 20.09.2018; 

от ответчика: ФИО3, по доверенности от 23.12.2019; 

от третьих лиц: не явился, извещен; 

рассмотрев апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-33163/2019) ООО "Панорама" на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 26.09.2019 по делу № А26-943/2019 (судья Александрович Е.О.), 

принятое заявлению ООО "Панорама" о признании недействительным приказа, Заинтересованное лицо: Администрация Петрозаводского городского округа, третьи лица: 1) Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Карелия, Архангельской области и Ненецкому автономному округу; 2) Прокуратура г. Петрозаводска; 3) Управление по охране объектов культурного наследия Республики Карелия; 4) Государственное казенное учреждение Республики Карелия «Республиканский центр по государственной охране объектов культурного наследия», 

установил:

Общество с ограниченной ответственностью «Панорама» (далее – Заявитель, Общество, ООО «Панорама») обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением к администрации Петрозаводского городского округа (далее – Администрация) о признании недействительным приказа №4 от 18.01.2019 «Об отмене разрешения на строительство», которым отменено разрешение на строительство №10-RU10301000-65-2018 от 16.04.2018 объекта капитального строительства «Многоэтажный жилой дом со встроенными помещениями торгового, бытового и общественного назначения по ул. ФИО4 в г. Петрозаводске».

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации привлечены Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Карелия, Архангельской области и Ненецкому автономному округу (Россельхознадзор), Прокуратура города Петрозаводска (Прокуратура), Управление по охране объектов культурного наследия Республики Карелия (Управление), Государственное казенное учреждение Республики Карелия «Республиканский центр по государственной охране объектов культурного наследия» (Учреждение).

Решением Арбитражного суда Республики Карелия от 26.09.2019 по делу               № А26-943/2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

ООО «Панорама» обратилось с апелляционной жалобой на указанное решение, считая его незаконным, необоснованным и подлежащим отмене, в связи с нарушением судом норм материального и процессуального права, а также несоответствием изложенных в решении выводов обстоятельствам дела. 

Как полагает Общество, у Администрации не имелось правовых оснований для отмены ранее выданного разрешения на строительство по причине соответствия градостроительного регламента, установленного в градостроительном плане земельного участка с кадастровым номером 10:01:130147:10, документам территориального и градостроительного планирования Петрозаводского городского округа, которые до настоящего времени не оспорены и недействительными не признаны; земельный участок расположен в границах зоны охраны объектов культурного наследия – зоне охраны городского ландшафта, порядок использования которой регламентирован Распоряжением Правительства Республики Карелия от 05.09.1996 №518-р, которым запрет на строительство не установлен; действие на части участка режима карантина в связи с выявлением сорняка повилики само по себе не препятствует выполнению строительных работ при проведении определенных мероприятий, предусмотренных проектом; охранная зона памятника ФИО12 Н.Т. до настоящего времени не установлена; согласование порядка выполнения строительных работ с Управлением на этапе проектирования не предусмотрено.

В судебном заседании апелляционного суда представитель Заявителя доводы апелляционной жалобы поддержал, просил решение суда отменить, заявленные требования удовлетворить; изложенное в апелляционной жалобе ходатайство о назначении по делу судебных экспертиз не поддержал.

Представитель Администрации против удовлетворения апелляционной жалобы возражал по основаниям, изложенным в отзыве, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства третьи лица своих представителей в судебное заседание не направили, жалоба рассмотрена в их отсутствие в соответствии со статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, разъяснениями, изложенными в постановлении Пленума ВАС РФ от 17.02.2011 N 12 "О некоторых вопросах применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации".

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав мнения участвующих в деле лиц, апелляционный суд установил следующее. 

Согласно выпискам из ЕГРН от 31.01.2018, от 21.12.2017 ООО «Панорама» на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 10:01:130147:10, площадью 2774+/-18 кв.м., а также расположенное на данном земельном участке здание с кадастровым номером 10:01:0130147:22 (л.д. 106, 130 т. 1).

На основании разрешения на строительство от 16.04.2018 № 10-RU10301000-65-2018, выданного Администрацией, ООО «Панорама» было разрешено строительство объекта капитального строительства - «Многоэтажный жилой дом со встроенными помещениями торгового, бытового и общественного назначения по улице ФИО4 в городе Петрозаводске» на земельном участке с кадастровым номером № 10:01:130147:10 (л.д. 20 т. 1).

Приказом Комитета градостроительства и землепользования Администрации от 18.01.2019 № 4 (далее – Приказ № 4, л.д. 13 т. 1) указанное разрешение было отменено со ссылкой на протест Прокуратуры г. Петрозаводска от 09.01.2019 № 07-33-2019.

Как следует из содержания протеста Прокуратуры от 09.01.2019 № 07-33-2019 (л.д. 102 т. 2),  земельный участок с кадастровым номером 10:01:0130147:10 площадью 2774 кв.м. формировался Администрацией для целей проектирования и строительства гостиничного комплекса с реконструкцией здания по ул. ФИО4 д. 6 (Володарского д. 22) в 2006 году в соответствии с постановлением Главы самоуправления города Петрозаводска от 24.01.2006 № 197 «Об утверждении проекта границ и предоставлении ООО «Уют-Сервис» в аренду земельного участка на пересечении улиц ФИО4-Володарского в г. Петрозаводске. 

Генеральный план города Петрозаводска утвержден Постановлением Совета Министров РСФСР от 05.10.1984 № 428 «О генеральном плане г. Петрозаводска». В соответствии с Решением Петрозаводского городского Совета от 11.07.2008 № VI/XX-361 «О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска» утвержден Генеральный план города Петрозаводска в новой редакции (корректировка).

Указанный земельный участок был сформирован Администрацией после принятия Правительством Республики Карелия Распоряжения № 518-р от 05.09.1996 «Об установлении проектов зон охраны памятников археологии, истории и культуры Республики Карелия» (далее - Распоряжение № 518-р) и до принятия Петрозаводским городским Советом корректировки Генерального плана города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа и Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах Петрозаводского городского округа.

В соответствии с Распоряжением № 518-р  памятник природы «Березовая роща» на улице ФИО4 относится к категории охраняемых исторических зеленых насаждений. Режим использования исторических зеленых насаждений заключается  в незыблемости границ, воссоздании исторической планировки и малых форм садово-паркового искусства, сохранении и восстановлении характера посадок и породного состава деревьев и кустарников, обеспечении физической сохранности отдельно стоящих деревьев-памятников природы. 

Как следует из Генерального плана г. Петрозаводска, спорный земельный участок непосредственно граничит  с парком и находится в  общественно-деловой зоне центров районного значения, многофункциональных центров, крупных торгово-развлекательных и деловых комплексов.

В соответствии с картой градостроительного зонирования Петрозаводского городского округа Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах Петрозаводского городского округа, утвержденных решением Петрозаводского городского Совета от 11.03.2010 № 26/38-771 (далее - Правила), участок располагается в зоне застройки многоэтажными жилыми домами (Жм).

Согласно карте зон с особыми условиями использования территории Правил в границах Петрозаводского городского округа участок расположен в зоне охраняемого городского ландшафта.

Как следует из вышеуказанного протеста, Прокуратурой было установлено, что в нарушение вышеуказанных требований участок был образован органом местного самоуправления без учета ограничений, установленных Распоряжением    № 518-р. При этом в документах территориального планирования Петрозаводского городского округа содержатся противоречия относительно принадлежности участка к определенным зонам.

В соответствии с Распоряжением № 518-р улица ФИО4 до пересечения с ул. Володарского (от дома № 47 до дома № 25 по ул. Володарского) располагается в зоне регулирования застройки «В»,  с высотными ограничениями 17 метров; остальная часть ул. ФИО4 по направлению движения к Литейной площади (за исключением квартала, ограниченного улицами Володарского, ФИО4, ФИО5 и ФИО6 набережная) расположена в зоне регулирования застройки «А» с высотным ограничением 12 метров.  Режим использования земельных участков в зоне охраны городского ландшафта включает в себя, в том числе сохранение природного ландшафта, обеспечение возможности восприятия с основных точек обзора, запрещение вырубки, кроме санитарной, запрещение любых земельных и строительных работ без согласования с уполномоченными органами.

Градостроительным планом участка от 26.03.2018 была установлена обязанность до начала проектирования получить заключение Министерства культуры Республики Карелия, которое необходимо представить в Управление архитектуры и градостроительства Администрации. Сведения об обращении                   ООО «Панорама» в адрес Управления с заявлением о предоставлении разрешения до начала строительства многоквартирного жилого дома отсутствуют. Таким образом, Прокуратура пришла к выводу о том, что разрешение на строительство выдано без учета необходимых согласований и ограничений по высотности.

Также Прокуратура отметила, что по результатам государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзора) в отношении подкарантинного объекта карантинной фитосанитарной зоны по повилике, установленной Приказом Россельхознадзора, на земельном участке: парковая зона при пересечении улиц Володарского, ФИО4, ФИО6 набережная площадью 1,6 га (кадастровый квартал 10:01:130147) обнаружен карантинный объект в стадии цветения, что подтверждено заключением карантинной экспертизы от 10.07.2018 № 10001-39144, выданным Карельским филиалом ФГБУ «ВНИИКР». Карантинный режим на территории парка Березовая роща действует с 2007 года. В целях соблюдения карантинного фитосанитарного режима по повилике установлен запрет на вывоз грунта.

При этом на территории парка «Березовая Роща» находится выявленный объект истории и культуры - памятник ФИО10 1897 года, включенный приказом Министерства культуры Республики Карелия от 18.02.2000 № 38 на учет вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность. 

Кроме того, Прокуратура указала на то, что в апреле 2018 года территория парка площадью 8708 кв. м. включена в состав земель, сформировавших зелёный пояс Петрозаводска, на основании постановления Законодательного собрания Республики Карелия от 19.04.2018 № 643-VI ЗС «О создании лесопаркового защитного пояса вокруг города Петрозаводска», в границах которого ведение хозяйственной деятельности, в том числе размещение объектов капитального строительства любого назначения запрещено. 

Содержащиеся в протесте Прокуратуры от 09.01.2019 сведения явились основанием для отмены  Администрацией Приказом № 4 ранее выданного разрешения на строительство.

Ссылаясь на то, что Приказ Администрации № 4 является необоснованным, нарушает права и законные интересы Общества в сфере экономической деятельности, Заявитель обратился в арбитражный суд с настоящими требованиями.

Проверив  законность и обоснованность решения арбитражного суда первой инстанции об отказе в удовлетворении заявления, апелляционный суд полагает его подлежащим отмене в связи со следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу положений статей 197, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя. 

Согласно части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Закон № 131-ФЗ) муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Как следует из правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 26.05.2011 N 739-О-О, положение статьи 48 Закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье                  12 Конституции Российской Федерации. При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

Таким образом, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт в случае несоответствия его требованиям законодательства.

Однако, реализуя право на отмену, изменение или дополнение ранее принятого ненормативного акта в порядке части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ, полномочный орган или должностное лицо обязаны обосновать необходимость таких действий.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается в силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При оценке законности принятого Администрацией в порядке земельного самоконтроля решения об отмене разрешения на строительство (Приказа № 4), апелляционный суд исходит из следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство являются, в частности, несоответствие представленных документов требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство (часть 13 статьи 51 ГрК РФ). 

Как было указано выше, одним из обстоятельств, послужившим основанием для отмены разрешения на строительство, являлось выявление на территории земельного участка ООО «Панорама» карантинного объекта, сорняка повилики, в стадии цветения, вследствие чего на соответствующей территории был установлен карантинный, фитосанитарный режим, которым, в том числе установлен запрет на вывоз грунта. 

При исследовании указанного обстоятельства суд первой инстанции руководствовался положениями  Федерального  закона от 21.07.2014 №206-ФЗ «О карантине растений» (Закон №206-ФЗ),  Федерального закона от 15.07.2000 № 99-ФЗ «О карантине растений» (действовавшего до 31.12.2014) (Закон № 99-ФЗ), Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.01.2013 №69 «Об утверждении Положения о федеральном государственном карантинном фитосанитарном надзоре», а также Порядком установления и упразднения карантинной фитосанитарной зоны, установления и отмены карантинного фитосанитарного режима, наложения и снятия карантина, утвержденным приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 13.02.2008 №43 (далее – Порядок №43, действовавшим до 18.05.2019), из положений которых следует, что установление и упразднение карантинной фитосанитарной зоны, установление и отмену карантинного фитосанитарного режима осуществляют территориальные органы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, наложение и снятие карантина - органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации при выявлении заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами в соответствии с перечнем карантинных объектов, утверждаемым в установленном порядке. 

В силу пунктов 7, 8, 9 Порядка №43 при выявлении очагов заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами территориальное управление Россельхознадзора издает приказ об установлении карантинной фитосанитарной зоны и карантинного фитосанитарного режима; делает представление в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, налагающий карантин; информирует юридических лиц и граждан субъекта Российской Федерации о введении ограничений и принимаемых мерах по локализации и ликвидации очага (очагов) карантинных объектов через средства массовой информации. В приказе указываются границы карантинной фитосанитарной зоны, исходя из биологических особенностей карантинных объектов. Карантин налагается на земли любого целевого назначения, здания, строения, сооружения, резервуары, места складирования и иные объекты независимо от ведомственной принадлежности и права собственности, на территории которых выявлены очаги заражения (засорения) карантинными объектами. 

В силу пункта 13 Порядка №43 по результатам контроля (надзора) за соблюдением карантинного фитосанитарного режима в карантинной фитосанитарной зоне территориальное управление Россельхознадзора составляет акт государственного карантинного фитосанитарного надзора за исполнением карантинных фитосанитарных мероприятий.

 Основания, необходимые для снятия карантина, содержатся в пункте                     15 Порядка №43: ликвидация очага карантинного объекта, по которому был наложен карантин, и отсутствие карантинного объекта на данной территории в течение трех лет подряд (в зависимости от биологических особенностей организма), подтвержденное данными контрольных обследований, проведенных должностными лицами территориального управления Россельхознадзора; исключение карантинного объекта, по которому был наложен карантин, из перечня карантинных объектов (вредителей растений, возбудителей болезней растений и растений (сорняков)), утверждаемого в установленном порядке.

Частью 10 статьи 19 Закона №206-ФЗ также предусмотрено, что решение об отмене карантинного фитосанитарного режима принимается после ликвидации карантинного объекта на основании критериев ликвидации популяции карантинного объекта и критериев отмены карантинного фитосанитарного режима, которые установлены предусмотренной статьей 20 данного закона программой локализации очага карантинного объекта и ликвидации популяции карантинного объекта и подтверждаются данными, полученными в ходе карантинного фитосанитарного обследования. 

Судом первой инстанции было установлено, что согласно Приказу Минсельхоза Российской Федерации от 26.12.2007 №673 «Об утверждении Перечня карантинных объектов», Приказу Минсельхоза Российской Федерации от 15.12.2014 №501 «Об утверждении Перечня карантинных объектов» растение (сорняк) повилика отнесена к карантинным объектам, ограниченно распространенным на территории Российской Федерации. 

Приказом Россельхознадзора от 29.08.2007 №1565.1 в связи с обнаружением карантинного объекта повилика (cuscuta spp) в соответствии со статьёй 6 Закона              № 99-ФЗ установлена карантинная фитосанитарная зона и определён карантинный фитосанитарный режим на территории города Петрозаводска – парковая зона при пересечении улиц Володарского, ФИО4, ФИО6 набережная площадью 1,6 га (кадастровый квартал 10:01:13 01 47) (л.д. 23 т. 7). 

Распоряжением Правительства Республики Карелия от 16.12.2008 №506р-П в пределах установленной фитосанитарной зоны наложен карантин. 

В соответствии с Порядком №43 в указанной карантинной зоне сотрудниками Россельхознадзора проводилось контрольное карантинное фитосанитарное обследование. В ходе обследований отбирались образцы вегетативной части растений, по морфологическим признакам сходных с карантинным сорным растением повилика. Отобранные образцы опечатывались пломбами и передавались для проведения лабораторной экспертизы в Карельский филиал Федерального государственного бюджетного учреждения «Всероссийский центр карантина растений», заключениями карантинной экспертизы подтвержден факт обнаружения карантинного объекта.

 Как следует из представленных в материалы дела документов (акты государственного карантинного фитосанитарного контроля подкарантинного объекта от 28.06.2016, 01.11.2016, 14.07.2017, 31.10.2017, 31.10.2018, сведения об образцах, отобранных в рамках фитосанитарного контроля подкарантинного объекта, копии заключений карантинной экспертизы от 28.06.2016, 14.07.2017, 10.07.2018), на протяжении последних трёх лет на территории карантинной фитосанитарной зоны, в которую входит принадлежащий Обществу земельный участок, ежегодно обнаруживался подкарантинный объект – сорняк повилика.

В силу части 2 статьи 15 Закона №206-ФЗ выпуск в оборот подкарантинной продукции, зараженной и (или) засоренной карантинными объектами, ее хранение, перевозка, реализация, использование в качестве семян (семенного материала) или посадочного материала не допускаются. 

Хранение, перевозка подкарантинной продукции, зараженной и (или) засоренной карантинными объектами, допускаются только в целях проведения ее карантинного фитосанитарного обеззараживания, переработки способами, обеспечивающими лишение карантинных объектов жизнеспособности. 

Стандарт организации СТО ВНИИКР 7.005-2016 «Повилики рода Cuscuta. Правила проведения карантинных фитосанитарных обследований подкарантинных объектов и установления карантинной фитосанитарной зоны и карантинного фитосанитарного режима» (введен вместо СТО ВНИИКР 7.005-2010) также предусматривает, что проведение карантинных фитосанитарных мероприятий по локализации и ликвидации очагов повилики связано с необходимостью соблюдения ряда запретов, в том числе вывоза из карантинной фитосанитарной зоны почвы и грунта. 

При этом согласно части 1 статьи 16 Закона №206-ФЗ использование подкарантинных объектов при производстве (в том числе переработке), хранении, перевозке, реализации, уничтожении подкарантинной продукции допускается при условии осуществления федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области карантина растений, государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзора), в том числе организации проведения карантинного фитосанитарного обеззараживания.

Карантинный фитосанитарный режим включает в себя комплекс мер, направленных на создание условий для локализации очага карантинного объекта и (или) ликвидации популяции карантинного объекта в карантинной фитосанитарной зоне в соответствии с законодательством Российской Федерации  в области карантина растений и программой локализации очага карантинного объекта и ликвидации популяции карантинного объекта в целях обеспечения карантина растений и предотвращения дальнейшего распространения карантинных объектов в карантинной фитосанитарной зоне.

При установлении карантинного фитосанитарного режима территориальное управление Россельхознадзора разрабатывает и утверждает план мероприятий по борьбе с карантинными объектами, локализации и ликвидации их очагов с указанием карантинных фитосанитарных мер, а также вводит запреты на использование определенной подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза), запреты на вывоз с территории карантинной фитосанитарной зоны определенной подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза) и иные запреты и ограничения, осуществляет контроль и надзор за их исполнением. 

Частью 1 статьи 27 Закона №206-ФЗ предусмотрено, что карантинное фитосанитарное обеззараживание проводится юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, имеющими лицензию на право проведения такого обеззараживания, в случае оформления карантинного сертификата; карантинное фитосанитарное обеззараживание допускается только при обеспечении в месте его проведения условий для его проведения способами, не создающими угрозы причинения вреда жизни или здоровью людей, вреда окружающей среде при использовании подкарантинной продукции, подкарантинных объектов после проведения указанного обеззараживания; по результатам проведения карантинного фитосанитарного обеззараживания составляется акт карантинного фитосанитарного обеззараживания в форме, установленной федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области карантина растений. 

Согласно статье 20 Закона №206-ФЗ под программой локализации очага карантинного объекта и ликвидации популяции карантинного объекта понимается совокупность информации, направлений деятельности, мероприятий, а также сведений, реализация и применение которых необходимы в целях предотвращения заражения и (или) засорения территории Российской Федерации  карантинными объектами в рамках введения карантинного фитосанитарного режима. Подготовка такой программы в зависимости от территории, в отношении которой вводится карантинный фитосанитарный режим, осуществляется Россельхознадзором или его территориальным органом.

 Пунктом 4 части 2 указанной статьи предусмотрено, что в программу подлежит включению перечень мероприятий по осуществлению локализации очага карантинного объекта и (или) ликвидации популяции карантинного объекта, который представляет собой упорядоченную систему взаимосвязанных направлений деятельности и собственно действий, направленных на локализацию очага карантинного объекта и (или) ликвидацию популяции карантинного объекта, например, осуществление очистительных мероприятий, санитарных мероприятий по обработке подкарантинной продукции и подкарантинных объектов определенными веществами, осуществление последующего анализа после обработки подкарантинной продукции и подкарантинных объектов определенными веществами и т.п. 

Таким образом, подготовку программы локализации очага карантинного объекта и ликвидации популяции карантинного объекта осуществляет государственный орган за счёт средств собственника подкарантинного объекта. 

Как указал суд первой инстанции, приведённые нормативные требования в проектной документации в части мероприятий, предусмотренных в отношении повилики, Обществом не соблюдены; надлежащий порядок уничтожения подкарантинного объекта не предусмотрен; а возможность вывоза грунта с земельного участка без каких-либо ограничений с подкарантинной зоны является недопустимой. 

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к выводу о том, что разрешение на строительство не могло быть выдано Администрацией на основании представленной Обществом проектной документации, не учитывающей ограничения использования земельного участка, установленные законодательством Российской Федерации в области карантина растений. 

Между тем, судом первой инстанции не было учтено следующее.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 32 Закона №206-ФЗ граждане, юридические лица, которые имеют в собственности, во владении, в пользовании, в аренде подкарантинные объекты обязаны выполнять карантинные фитосанитарные требования. 

В карантинной фитосанитарной зоне мероприятия по осуществлению локализации очага карантинного объекта и (или) ликвидации популяции карантинного объекта осуществляются за счет средств граждан, юридических лиц, которые имеют в собственности, во владении, в пользовании, в аренде подкарантинные объекты, собственников подкарантинной продукции (часть 4 статьи 20 Закона № 206-ФЗ).

Таким образом, обязанности выполнять фитосанитраные требования и оплачивать соответствующие мероприятия в силу положений указанных правовых норм возложены на Общество уже в силу наличия у него титула собственника земельного участка, на котором выявлен сорняк повилика, и непосредственно не связаны с получением разрешения на строительство.

Пунктом 3 статьи 18 Закона № 206-ФЗ  установлено, что на период действия карантинного фитосанитарного режима могут устанавливаться запреты и (или) ограничения в отношении:

1) использования земельных участков для производства сельскохозяйственной продукции, которая может способствовать развитию карантинных объектов и их распространению по территории Российской Федерации;

2) возделывания и (или) складирования отдельных видов растений, осуществления хозяйственной деятельности с использованием зараженной и (или) засоренной подкарантинной продукции и зараженных и (или) засоренных подкарантинных объектов;

3) выпаса сельскохозяйственных животных на пастбищах, зараженных и (или) засоренных карантинными объектами;

4) перемещения транспортных средств, оборудования, зараженных и (или) засоренных карантинными объектами;

5) вывоза без карантинного сертификата из карантинной фитосанитарной зоны подкарантинной продукции, для которой характерны заражение и (или) засорение карантинным объектом, в связи с выявлением которого введен карантинный фитосанитарный режим.

В свою очередь, пунктом 3 статьи 20 Закона № 206-ФЗ предусмотрено, что установление в отношении граждан, юридических лиц, которые имеют в собственности, во владении, в пользовании, в аренде подкарантинные объекты, дополнительных обязанностей, не предусмотренных частью 3 статьи 18 настоящего Федерального закона и не включенных в программу локализации очага карантинного объекта и ликвидации популяции карантинного объекта, не допускаются.

Таким образом, ни из Положений федеральных законов №№ 99-ФЗ, 206-ФЗ, ни из содержания Приказа № 43, ни из представленных в материалы дела актов Россельхознадзора, в том числе Приказа от 29.08.2007 №1565.1  не следует запрета на проведение строительных работ на участке, в отношении которого установлен карантинный режим.

Из содержания пункта 6.3 тома 8 «Перечень мероприятий по охране окружающей среды» проектной документации Общества  (л.д. 73 т. 4) следует, что Общество уведомлено о нахождении на земельном участке карантинного объекта, в целях соблюдения карантинного фитосанитарного режима предусмотрены конкретные мероприятия. Так, в проектной документации указано, что главным источником заражения является почва, зараженная семенами повилики; при обнаружении повилики на земельном участке пораженное растение необходимо выкопать из земли и сжечь; выполнить выемку верхнего плодородного слоя почвы на территории земельного участка с последующей утилизацией на специальном полигоне для локализации распространения побегов повилики; на пустом зараженном участке подходят для применения этилгексиловые соли и эфиры с добавлением аммиачной селитры и сульфата аммония. Указанная проектная документация получила положительное заключение.

Согласно мнению специалиста, ФИО7,  изложенному в заключении № 1 от 2019 года, проведение строительных работ на земельном участке возможно; в целях соблюдения карантинного фитосанитарного режима необходимо провести следующие мероприятия: на участках с выявленными растениями повилики необходимо провести механическую и при необходимости химическую обработку территории. При механической обработке все пораженные растения срезаются или вырываются и сжигаются без переноса на другое место. При химической борьбе можно проводить обработку 20% раствором аммиачной селитры или 4% раствором нитрафена или иными препаратами. Для гарантированного исключения распространения повилики перед проведением строительных работ рекомендуется выполнить выемку верхнего плодородного слоя почвы на территории земельного участка с последующей утилизацией на специальном полигоне (л.д. 127 т. 4).

Нормативно-правовое регулирование, предписывающие при разработке соответствующего раздела проектной документации, устанавливать порядок разработки и согласования мероприятий по исполнению карантинных фитосанитарных требований с уполномоченными органами отсутствует, что вместе с тем, не исключает обязанности собственника земельного участка по соблюдению фитосанитарного режима, в том числе в виде последующего согласования порядка реализации предусмотренных проектом мероприятий с уполномоченными органами. 

Учитывая изложенное, следует признать, что само по себе нахождение на земельном участке Общества карантинного объекта, сорняка повилики, и установлении  карантинного фитосанитарного режима препятствием к выдаче разрешения на строительство не является. 

При оценке правомерности выводов Прокуратуры и Администрации о несоответствии представленной проектной документации  градостроительному и земельному законодательству, а также документам  территориального планирования, суд первой инстанции руководствовался положениями статей 9, 18, 23, 34 ГрК РФ, и исходил из того, проверка соответствия проектной документации на строительство объекта градостроительному плану земельного участка проводится уполномоченным органом во взаимосвязи с теми нормативными правовыми актами, которыми установлены градостроительные нормы и ограничения.

При этом суд обоснованно указал, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

 Генеральный план города в числе основных направлений комплексного градостроительного развития территории предусматривает развитие зеленой и обслуживающих зон общегородского значения. 

Согласно пункту 4 части 1 статьи 1 ГрК РФ к зонам с особыми условиями использования территорий относятся  охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, защитные зоны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, приаэродромная территория, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. 

В соответствии с частью 1, пунктом 5 части 2 статьи 36 ГрК РФ градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. 

В силу положений частей 1, 2 статьи 57.3 ГрК РФ градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка. 

Источниками информации для подготовки градостроительного плана земельного участка являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории, сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, а также технические условия подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения. 

В градостроительном плане земельного участка содержится информация о предельных параметрах разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства, установленных градостроительным регламентом для территориальной зоны, в которой расположен земельный участок; об ограничениях использования земельного участка, в том числе, если земельный участок полностью или частично расположен в границах зон с особыми условиями использования территорий; о границах зон с особыми условиями использования территорий, если земельный участок полностью или частично расположен в границах таких зон; о наличии или отсутствии в границах земельного участка объектов культурного наследия, о границах территорий таких объектов. 

Согласно статье 34 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (Закон №73-ФЗ) в редакции, действовавшей на дату выдачи градостроительного плана, в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия. Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений. Зона охраняемого природного ландшафта - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия.

В целях обеспечения охраны памятников истории и культуры Распоряжением №518-р установлены зоны охраны памятников истории и культуры города Петрозаводска согласно проектам зон охраны памятников, разработанным и согласованным в установленном порядке. 

Данным распоряжением определено, что зона охраны памятников истории, культуры и природы, построенная на градостроительной основе г. Петрозаводска, представляет собой совокупность охраняемых территорий, различающихся режимами их содержания и использования, и состоит из археологических зон; территорий памятников; охранных зон историко-архитектурных памятников; зон регулирования застройки («а», «б», «в»); зон охраны ландшафта; охраняемых исторических зеленых насаждений; историко-архитектурных заповедных зон.

Решением Петрозаводского городского Совета от 11.03.2010 № 26/38-771 утверждены Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа (далее – Правила).

Согласно статье 1 указанных Правил зоны охраны объекта культурного наследия – это зоны, устанавливаемые в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. 

Как следует из положений статьи 22 Правил, "Карта градостроительного зонирования Петрозаводского городского округа" представляет собой чертёж с отображением границ Петрозаводского городского округа и границ территориальных зон.

Решением Петрозаводского городского Совета от 27.02.2018 № 28/13-270 в статью 22 Правил для земельного участка Заявителя была изменена зона многофункциональной общественно-деловой застройки на зону застройки многоэтажными жилыми домами (Жм) (л.д. 69 т. 4, выкопировка – л.д. 115 т. 2).

В соответствии со статьей 24 Правил «Карта зон с особыми условиями использования территории Петрозаводского городского округа" представляет собой чертёж с отображением границ Петрозаводского городского округа и границ зон с особыми условиями использования территории Петрозаводского городского округа. На "Карте зон с особыми условиями использования территории Петрозаводского городского округа" отображаются, в том числе зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры). 

Как следует из выкопировки карты зон с особыми условиями использования территории Правил землепользования и застройки (л.д. 116 т. 2), земельный участок Заявителя находится в зоне охраняемого городского ландшафта.

Пунктом 2 статьи 27 Правил установлено, что применительно к каждой территориальной зоне статьями 33-79 Правил застройки установлены виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ. 

Для каждого земельного участка и объекта капитального строительства считается разрешенным такое использование, которое соответствует градостроительному регламенту, предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и с обязательным учетом ограничений на использование объектов недвижимости в соответствии с требованиями статей 33-79 Правил. 

Требования к использованию земельных участков и объектов капитального строительства, содержащиеся в градостроительных регламентах, указываются в градостроительных планах земельных участков.

Пунктом 1 статьи 74 Правил установлены ограничения хозяйственной деятельности и использования земельных участков, строительства, капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства на территории зон охраны объектов культурного наследия в соответствии с режимами использования территории в границах зон охраны объектов культурного наследия, определенных Распоряжением № 518-р. 

Подпунктом 5.1 пункта 3 статьи 74 Правил для зон охраняемого городского ландшафта предусмотрен запрет любых земельных и строительных работ без согласования с уполномоченными органами.

Как было установлено судом первой инстанции, в соответствии с картографическим материалом к Распоряжению №518-р спорный земельный участок находится в зоне охраняемого городского ландшафта, примыкает к зоне охраняемых исторических зеленых насаждений, окружен зонами регулирования застройки «А» и «В».

Для зоны охраны ландшафта Распоряжением №518-р установлен режим использования, запрещающий проведение любых земляных и строительных работ без согласования с органами государственного надзора. 

26.03.2018 Комитетом экономики и управления муниципальным имуществом Администрации был изготовлен и выдан ООО «Панорама» градостроительный план земельного участка  № RU 10301000-004937 (л.д. 55, т. 4), который содержит следующую информацию об ограничениях использования земельного участка (раздел 5),  земельный участок полностью расположен в границах зоны охраны объектов культурного наследия – зоне охраны городского ландшафта, площадь земельного участка, покрываемая зоной с особыми условиями использования территории, составляет 2774 кв.м.; со ссылкой на Распоряжение №518-р и статью 74 Правила указан режим использования зоны охраны городского ландшафта, в том числе запрещение любых земельных и строительных работ без согласования с уполномоченными органами. 

Также раздел 5-ый содержит указание на обязанность ООО «Панорама» в связи с размещением объекта в зоне охраняемого городского ландшафта, до начала любых земельных и строительных работ получить согласования с уполномоченными органами, которые представить в управление архитектуры и градостроительства Комитета экономики и управления муниципальным имуществом Администрации» (л.д. 66 т. 4).

Обществом не оспаривалось, что им не было произведено согласование работ с уполномоченными органами. Между тем, ООО «Панорама» полагало, что соответствующее согласование необходимо произвести до начала выполнения строительных работ, а не на стадии получения разрешения на строительство.

Порядок согласования проектной документации с органами охраны объектов культурного наследия ранее был урегулирован статьей 35 Закона № 73-Ф3.

Федеральным законом № 232-Ф3 от 18.12.2006  «О внесении изменений в ГрК РФ и отдельные законодательные акты» пункт 1 статьи 35 ФЗ № 73-ФЗ, предусматривающий согласование проектов проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ в зонах охраны объектов культурного наследия с соответствующими органами охраны объектов культурного наследия, исключен. 

В соответствии с пунктом 16 статьи 48 ГрК РФ требовать согласование проектной документации, заключение на проектную документацию и иные документы, не предусмотренные Кодексом - запрещено. 

В силу положений части 3 статьи 36 Закона № 73-ФЗ строительные и иные работы на земельном участке, непосредственно связанном с земельным участком в границах территории объекта культурного наследия, проводятся при наличии в проектной документации разделов об обеспечении сохранности указанного объекта культурного наследия или о проведении спасательных археологических полевых работ или проекта обеспечения сохранности указанного объекта культурного наследия либо плана проведения спасательных археологических полевых работ, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанный объект культурного наследия, согласованных с региональным органом охраны объектов культурного наследия.

Между тем, границ территории объектов культурного наследия в рассматриваемом случае не имеется.

Поскольку ни градостроительным планом, ни действующим законодательством обязанности получения согласований уполномоченных органов на этапе получения разрешения на строительство не требовалось, следует признать, что их отсутствие на момент утверждения проектной документации основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство являться не могло.

Доводы Администрации и Прокуратуры о несоответствии места выбора земельного участка, градостроительного плана и как следствие проектной документации документам территориального планирования, были оценены судом апелляционной инстанции и отклоняются в связи со следующим.

Как указывала Администрация, улица ФИО4 в соответствии с Распоряжением № 518-р до пересечения с ул. Володарского (от дома № 47 до дома № 25 по ул. Володарского) располагается в зоне регулирования застройки «В», остальная часть ул. ФИО4 по направлению движения к Литейной площади (за исключением квартала, ограниченного улицами Володарского, ФИО4, ФИО5 и ФИО6 набережная) расположена в зоне регулирования застройки «А». Ландшафт поймы р. Неглинка в границах от железнодорожной магистрали до берега Онежского озера отнесен к зоне охраны городского ландшафта. Квартал, ограниченный улицами Володарского, ФИО4, ФИО5 и ФИО6 набережная, относится к зоне охраняемых исторических зеленых насаждений. Из материалов по обоснованию Генерального плана г. Петрозаводска (п. 6.1.4. «Архитектурно-пространственная организация территории», 6.1.5. «План района, прилегающего к городу») следует, что план г. Петрозаводска разрабатывался в соответствии с Распоряжением № 518-р, а застройка районов Центр, Голиковка, Первомайский, Сулажгора, Соломенное I, II предусматривалась в соответствии с регламентом проекта зон охраны памятников. В соответствии с картой зон с особыми условиями использования территории, схемой зон охраны объектов культурного наследия Генерального плана г. Петрозаводска земельный участок с кадастровым номером 10:01:0130147:10 находится с момента принятия Генерального плана в зоне охраняемых исторических зеленых насаждений, что соответствует установленным Распоряжением № 518-р в районе Голиковка г. Петрозаводска зонам охраны памятников археологии, истории и культуры Республики Карелия. Режим использования земельных участков, расположенных в зоне охраняемых исторических зеленых насаждений, также определён Распоряжением № 518-р и устанавливает запрет на любое строительство на территории данной зоны. Этот же запрет установлен статьей 74 Правил землепользования и застройки г. Петрозаводска в границах Петрозаводского городского округа. В соответствии с картой «Основной чертеж» Генерального плана г. Петрозаводска территория, ограниченная улицами Володарского, ФИО4, ФИО5 и ФИО6 набережная, разделена на две самостоятельных территориальных зоны - одна часть располагается в рекреационной зоне зеленых насаждений общего пользования, земельный участок с кадастровым номером 10:01:0130147:010 - в общественно-деловой зоне центров районного значения, многофункциональных центров, крупных торгово-развлекательных и деловых комплексов.

 На основании изложенного Администрация полагает, что установленное территориальное планирование карты «Основной чертеж» Генерального плана г. Петрозаводска противоречит Распоряжению № 518-р, поскольку в земельный участок с кадастровым номером 10:01:0130147:010 вошел в иную зону, отличную от зоны, установленной вышестоящим нормативно - правовым актом Республики Карелия. 

Также Администрация указала на то, что Решением Петрозаводского городского Совета от 11.03.2010 № 26/38-771 утверждены Правила землепользования и застройки г. Петрозаводска в границах Петрозаводского городского округа, которые являются документом градостроительного зонирования территории Петрозаводского городского округа - разделения Петрозаводского городского округа на территориальные зоны с установлением для каждой из них градостроительного регламента. Частью 3 статьи 9, частями 9, 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 ГрК РФ установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территории и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. В соответствии с картой градостроительного зонирования Правил территория, ограниченная улицами Володарского, ФИО4, ФИО5 и ФИО6 набережная, также разделена на две самостоятельные зоны: одна располагается в природно-рекреационной зоне (Рпр), земельный участок с кадастровым номером 10:01:0130147:10 - в зоне застройки многоэтажными жилыми домами (Жм). Согласно карте зон с особыми условиями использования территории Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах Петрозаводского городского округа территория, ограниченная улицами Володарского, ФИО4, ФИО5 и ФИО6 набережная, тоже разделена на две самостоятельных территориальных зоны - одна часть располагается в зоне исторических зеленых насаждений, земельный участок с кадастровым номером 10:01:0130147:10 - в зоне охраняемого городского ландшафта. 

Таким образом, по мнению Администрации, сведения карты градостроительного зонирования Правил в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 10:01:0130147:10 к зоне застройки многоэтажными жилыми домами (Жм) противоречит территориальной зоне с особыми условиями использования территории, схеме зон охраны объектов культурного наследия Генерального плана и зонам охраны памятников истории и культуры, установленных Распоряжением № 518-р; а сведения карты зон с особыми условиями использования территории Правил противоречат Генеральному плану                               г. Петрозаводска, поскольку зона охраняемого городского ландшафта в соответствии с Генеральным планом г. Петрозаводска и Распоряжением № 518-р располагается не на земельном участке с кадастровым номером 10:01:0130147:10, а ограничена Лососинской набережной. 

Учитывая изложенное, Администрация и Прокуратура полагали, что  градостроительный регламент земельного участка с кадастровым номером 10:01:0130147:10, установленный Правилами, противоречит вышестоящему документу территориального планирования - Генеральному плану г. Петрозаводска, а также нормативному правовому акту Республики Карелия - Распоряжению № 518-р.

Между тем, Правила землепользования и застройки, а также градостроительный план земельного участка были приняты в установленном порядке с соблюдением необходимых процедур,  являются действующими и никем не оспорены, в соответствующей части не отменены.

Все документы территориального планирования подготовлены РНИПИ «Институт урбанистики», ООО «Панорама» и его правопредшественник  в целях строительства последовательно получали необходимые разрешительные документы, начиная от акта выбора земельного участка для строительства, включая процедуру публичных слушаний по вопросу установления для земельного участка зоны многоэтажного строительства, внесения изменений в Правила землепользования и застройки, получение подготовленного Администрацией градостроительного плана земельного участка, содержавшего соответствующие сведения территориального планирования.

Как следует из заключения ООО «Петрозаводский кадастр недвижимости», земельный участок с кадастровым номером № 10:01:130147:10 в соответствии с картами зон охраны, указанными в Распоряжении № 518-р, приложениями к Распоряжению № 518-р (№ 39998-с, 39999-с) относится к зоне охраняемого городского ландшафта и не входит ни в одну из указанных Администрацией и Прокуратурой зон (зона регулирования застройки «В», зона регулирования застройки «А; зона охраняемых исторических зеленых насаждений) (л.д. 7 т. 6). Данное заключение по существу не оспорено, при этом Администрация и Прокуратура возражали против назначения по делу судебной экспертизы.

Согласно мнению эксперта ФИО8 (л.д. 21 т. 7) земельный участок  в соответствии с Проектом зон охраны памятников истории и культуры г. Петрозаводска, утвержденным Распоряжением № 518-р, расположен за границами зон регулирования застройки А, Б, В, для рассматриваемого участка ограничения по этажности не установлены.

Учитывая, что Администрацией и Прокуратурой признается наличие определенных противоречий в документах территориального планирования, объективную невозможность устранения данных противоречий в рамках рассмотрения настоящего спора, отсутствие допустимых доказательств нахождения земельного участка не в зоне охраны городского ландшафта, соответствие подготовленного Администрацией градостроительного плана земельного участка Правилам землепользования и застройки, выданное ранее Администрацией положительное заключение проектной документации,  следует признать, что в отсутствие оспоренных в установленном порядке документов территориального планирование отмена в 2019 году ранее выданного с учетом названных документов разрешения на строительство не может быть признана обоснованной.

Более того, доводы Администрации и Прокуратуры о нахождении земельного участка в зоне охраны зеленых насаждений были оценены апелляционным судом, в том числе  с учетом следующего.

Администрацией не оспаривалось, что в разделе «Зоны охраны памятников истории и культуры города Петрозаводска, подраздел «Историко-архитектурный заповедные территории» Распоряжения № 518-р установлено, что в целях реставрации исторического облика города предполагается воссоздание заповедной зоны со строгим режимом использования - системы пространственно - взаимосвязанных историко-культурных объектов бывшей Петровской слободы, к числу которых относится Березовая роща. 

Для указанных целей в отношении территории, ограниченной улицами Володарского, ФИО4, ФИО5 и ФИО6 набережная, и была установлена зона охраняемых исторических зеленых насаждений. 

В рамках арбитражного дела № А26-10594/2018 ООО «Панорама» обращалось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением к Управлению по охране объектов культурного наследия Республики Карелия о признании недействительным приказа № 54 от 18.04.2018 (л.д. 37 т. 3), как не соответствующего Приказу Министерства культуры Российской Федерации от 02.07.2015 № 1905 «Об утверждении порядка проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия» и обязании Управления устранить допущенные нарушения прав и интересов Общества путем исключения из Перечня выявленных объектов культурного наследия ФИО9 «Березовая роща», расположенного в г. Петрозаводске, в квартале, ограниченном улицами ФИО4, Володарского, Машезерской и Лосинской наб.

Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.04.2019 решение Арбитражного суда Республики Карелия от 20.12.2018 по делу № А26-10594/2018, которым было отказано в удовлетворении заявленных требований, отменено, принят новый судебный акт, суд признал недействительным Приказ Управления по охране объектов культурного наследия Республики Карелия от 18.04.2018 № 54 «О включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия в Перечень выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории республики Карелия» и обязал Управление устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Общества путем исключения из Перечня выявленных объектов культурного наследия Республики Карелия следующего объекта: «Парк «Березовая роща», расположенный в г. Петрозаводске, в квартале, ограниченном улицами ФИО4, Володарского, Машезерской и Лососинской наб.

При этом суд исходил из того, что в соответствии с пунктами 1, 2, 3 статьи 6 (1) Закона Республики Карелия от 06.06.2005 N 883-ЗРК «О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в Республике Карелия» организация работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти Республики Карелия в срок не более девяноста рабочих дней со дня регистрации поступившего в адрес указанного органа заявления о включении в реестр объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в том числе с привлечением специалистов в области охраны объектов культурного наследия. В случае если по итогам работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, признаки историко-культурной ценности объекта выявлены, уполномоченным органом исполнительной власти Республики Карелия принимается решение о включении данного объекта в перечень выявленных объектов культурного наследия. В случае если по итогам работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, признаки историко-культурной ценности объекта не выявлены, уполномоченным органом исполнительной власти Республики Карелия принимается решение об отказе во включении данного объекта в перечень выявленных объектов культурного наследия. Согласно абзацу 2 пункта 3 статьи 16.1 Закона № 73-ФЗ порядок организации работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, устанавливается законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Поскольку Управление не обосновало, какие действия им были предприняты при рассмотрении заявления, как была организована работа по определению историко-культурной ценности объекта, какие документы запрошены и исследованы, по результатам чего Управление пришло к выводу о наличии оснований для включения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о нарушении Управлением установленного порядка издания приказа о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия Республики Карелия.

При рассмотрении дела №А26-10594/2018 Администрация занимала позицию, согласно которой определение у спорного объекта признаков какой-либо историко-культурной ценности в судебном порядке по существу предваряет собой результаты государственной историко-культурной экспертизы, которая в настоящее время проводится в установленном порядке Управлением. Управление указанного обстоятельства не оспаривало.

Отклоняя данные доводы, суд апелляционной инстанции указал на то, что сам по себе факт проведения на момент рассмотрения дела судом государственной историко-культурной экспертизы парка «Березовая роща» не придает законного характера изданному с нарушением права Заявителя Приказу № 54. В свою очередь, результаты данной экспертизы могут быть учтены уполномоченным органом при принятии решения о дальнейшей судьбе объекта, в том числе применительно к положениям статей 16.1, 18 Закона № 73-ФЗ.  

При рассмотрении настоящего дела №А26-943/2019 был представлен акт государственной историко-культурной экспертизы, выполненной  экспертом ФИО8 по заказу Учреждения в период с 11.09.2018 по 27.09.2018, согласно которому включение выявленного объекта культурного наследия «Парк «Березовая роща» в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации не обосновано (отрицательное заключение).

Таким образом, на момент рассмотрения судами  арбитражного дела №А26-10594/2018 Администрация и Управление должны были знать об отрицательном заключении государственной экспертизы, однако, продолжали настаивать на законности Приказа Управления от 18.04.2018 № 54 «О включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия в Перечень выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Республики Карелия», а также утверждать, что государственная экспертиза проводится в установленном порядке.

Указанные действия Администрации и Управления сами по себе не представляются добросовестными, а принятие ими решения последовательными, законными и обоснованными.

В свою очередь, ограничения, связанные с установлением специальной охранной зоны объекта культурного наследия – зоны охраняемых исторических зеленых насаждений, было связано  с наличием в период издания Распоряжения              № 518-р объекта культурного наследия – «Парк Березовая роща» и действовавшим в тот период времени законодательством. Впоследствии, в связи с принятием Закона № 73-ФЗ порядок включения объектов культурного наследия был изменен.

Доводы Общества о том, что Парк «Березовая роща» был единственным вновь выявленным объектом культурного наследия, в отношении которого была установлена соответствующая территориальная зона, участвующими в деле лицами не опровергнут.

Как следует из положений пункта 23 Постановления Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 N 972 "Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации" (Положение  № 972)  при исключении объекта культурного наследия из единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также его перемещении решение об утверждении границ его зон охраны, режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон утрачивает силу в отношении этого объекта культурного наследия. При принятии решения об отказе включить в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации выявленный объект культурного наследия, расположенный в границах зоны охраны объекта культурного наследия, в пределах территории такого выявленного объекта культурного наследия устанавливаются режим использования земель и градостроительный регламент, утвержденные в границах данной зоны.

Приказом Управления № 140 от 13.06.2019 Приказ № 54 был отменен, объект «Парк Березовая роща» исключен из Перечня выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Республики Карелия (л.д. 32  т.6).

Поскольку на момент выдачи разрешения на строительство такой объект не был в установленном порядке включен в соответствующий перечень, а в настоящее время Парк «Березовая роща» исключен из Перечня вновь выявленных объектов культурного наследия, зона охраняемых исторических зеленых насаждений, установленная, как указала сама Администрация, в связи с наличием данного объекта, самостоятельного значения не имеет.

То обстоятельство, что Законодательным Собранием Республики Карелия было принято Постановление от 19.04.2018 № 643-VI ЗС (л.д. 30 т. 4), в соответствии с которым создан лесопарковый зеленый пояс  вокруг г. Петрозаводска площадью 5539,54 га., а в пункт 51 Перечня территорий, включенных в лесопарковый зеленый пояс, вошел и Парк «Березовая роща» (л.д. 35 т. 4), на законность выданного Обществу 16.04.2018 разрешения на строительство № 10-RU10301000-65-2018 влиять не может.

Более того, согласно Распоряжению Министерства имущественных и земельных отношений Республики Карелия  № 1337ш/29 от 04.06.2018 (л.д. 40 т. 46) Администрации предварительно согласовано предоставление земельного участка и утверждена схема расположения земельного участка, площадью 7282 кв.м, местоположение: г. Петрозаводск, район пересечения ул. ФИО4 и ул. Володарского, земельный участок расположен в кадастровом квартале №10:01:0130147. Указанный земельный участок и является парком «Березовая роща». 

Согласно выписке из ЕГРН № КУВИ-001/2018-8093627 от 16.09.2018 (л.д. 43 т. 1) земельный участок поставлен на кадастровый учет с кадастровым номером № 10:01:0130147:261, таким образом, в данный момент парк «Березовая роща» является объектом, поставленным на кадастровый учет, при этом границы его не налагаются на земельный участок с кадастровым номером № 10:01:130147:10, принадлежащий Заявителю.

Апелляционным судом также исследован вопрос о нарушении выданным разрешением на строительство ограничения высотности зданий.

В разделе 2.3 градостроительного плана земельного участка указано максимальное количество этажей – 25. Согласно разрешению на строительство Обществом предусмотрено 13-15 этажей здания. 

Как было указано выше, Решением Петрозаводского городского Совета от 27.02.2018 № 28/13-270 в статью 22 Правил для земельного участка Заявителя была изменена зона многофункциональной общественно-деловой застройки на зону застройки многоэтажными жилыми домами (Жм) (л.д. 69 т. 4, выкопировка – л.д. 115 т. 2).

Распоряжением № 518-р установлены различные охранные зоны в пределах территории г. Петрозаводска, в том числе зоны регулирования застройки «А»-«Б»-«В», зоны охраны ландшафта, зоны охраняемых исторических зеленых насаждений. В отношении зон регулирования застройки установлены их границы путем составления описательной и графической части (стр. 57 Приложения к Распоряжению № 518-р, чертеж № 39999с, № 40001с). В соответствии с графической и текстовой частью спорный участок не отнесен ни к зоне регулирования застройки «А», ни к зоне регулирования застройки «В», соответственно, на спорный участок не могут распространяться указанные ограничения.

Данный вывод также подтверждается мнением эксперта ФИО8 (л.д. 21 т. 7), в соответствии с которым согласно «Проекту зон охраны памятников истории и культуры г. Петрозаводска», утвержденному Распоряжением № 518-р, спорный участок расположен за границами зон регулирования застройки А, Б, В., для рассматриваемого участка ограничения по этажности не установлены.

При оценке того обстоятельства, что на территории парка «Березовая Роща» находится выявленный объект истории и культуры - памятник ФИО10 1897 года (скульптор ФИО11, архитектор Карманов), включенный приказом Министерства культуры Республики Карелия от 18.02.2000            № 38 на учет вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, апелляционный суд исходит из следующего.

Часть 5 статьи 16.1 Закона № 73-ФЗ устанавливает, что выявленный объект культурного наследия подлежит государственной охране в соответствии с данным Федеральным законом до принятия решения о включении его в реестр либо об отказе во включении его в реестр. 

Из Приказа № 38 следует, что 03.06.1996 было подготовлено заключение экспертной комиссии, однако сведения о принятии решения уполномоченным органом о включении указанного памятника в реестр объектов культурного наследия регионального значения до настоящего времени отсутствуют. 

Вместе с тем с момента принятия решения уполномоченным органом о включении Памятника И.Т. ФИО12 в реестр объектов культурного наследия регионального значения для указанного памятника будет установлена охранная зона объекта культурного наследия в соответствии со статьей 34 Закона № 73-ФЗ. 

До момента установления охранной зоны сведения о границах территории выявленного объекта культурного наследия содержатся в заключении государственной историко-культурной экспертизы.

Согласно Паспорту памятника истории и культуры «Бюст ФИО10», выданному Министерством культуры СССР 06.11.1987, границы охранной зоны и зоны регулирования застройки - не установлены (Раздел X - Система Охраны). 

В соответствии с пунктом 18 Положения № 972 информация об утвержденных границах зон охраны объекта культурного наследия (объединенной зоны охраны), режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах данных зон в обязательном порядке размещается органом государственной власти, утвердившим границы зон охраны объекта культурного наследия (объединенной зоны охраны), в федеральной государственной информационной системе территориального планирования, а также направляется им в орган кадастрового учета для внесения в государственный кадастр недвижимости. Утвержденные границы зон охраны объекта культурного наследия (объединенной зоны охраны), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон обязательно учитываются и отображаются в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки, документации по планировке территории (в случае необходимости в указанные документы вносятся изменения в установленном порядке).

В силу пункта 20 Положения № 972 режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах зон охраны объекта культурного наследия не применяются к правоотношениям, связанным со строительством и реконструкцией объектов капитального строительства, возникшим на основании разрешений на строительство, которые выданы в установленном порядке до вступления в силу правового акта об утверждении зон охраны объекта культурного наследия.

Участвующими в деле лицами не оспаривается, что до настоящего времени границы охранной зоны памятника ФИО12 Н.Т. не установлены в предусмотренном законом порядке.

Учитывая изложенное, следует признать, что сам по себе факт нахождения на соседнем земельном участке на территории парка «Березовая Роща» памятника И.Т. ФИО12 1897 года на законность выданного Обществу разрешения на строительство на принадлежащем ему земельном участке  влиять не может.

Более того, в утвержденном  Администрацией градостроительном плане земельного участка  (раздел 5) Обществу предписано предусмотреть благоустройство сквера Березовая роща у памятника ФИО10 с организацией необходимых пешеходных связей (л.д. 66 т. 4), в связи с чем доводы Администрации о том, что разрешение на строительство выдано без учета существования названного памятника, являются необоснованными.

Таким образом, апелляционный суд, рассмотрев все указанные Прокуратурой в протесте от 09.01.2019 доводы, поддержанные Администрацией при принятии оспариваемого Приказа № 4, пришел к выводу об их необоснованности и отсутствии объективных препятствий для выдачи разрешения на строительство, как следствие незаконности Приказа № 4.

Частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене, заявление ООО «Панорама» следует удовлетворить, признать недействительным приказ Администрации Петрозаводского городского округа от 18.01.2019 №4 «Об отмене разрешения на строительство» от 16.04.2018 №10-RU10301000-65-2018.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269, 271  Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Карелия от 26.09.2019 по делу                  № А26-943/2019 отменить. 

Заявление ООО «Панорама» удовлетворить. 

Признать недействительным приказ Администрации Петрозаводского городского округа от 18.01.2019 №4 «Об отмене разрешения на строительство» от 16.04.2018 №10- RU10301000-65-2018.   

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.В. Жиляева

Судьи

Н.С. Полубехина

 И.А. Тимухина