АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности судебных актов арбитражных судов,

вступивших в законную силу

Дело №А68-12189/2015

г. Калуга

16 марта 2018 года

Резолютивная часть постановления оглашена 13 марта 2018, в полном объеме постановление изготовлено 16 марта 2018.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи

судей

ФИО1

ФИО2

ФИО3

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Жуковой В.Ю.

при участии в заседании представителей: 

от общества с ограниченной ответственностью "Лидер": ФИО4 по доверенности от 05.02.2018,

от администрации муниципального образования город Тула: ФИО5 по доверенности от 28.12.2017 №49,

от управления градостроительства и архитектуры администрации города Тулы: не явились, извещены надлежаще,

от представителей собственников помещений в многоквартирном доме 21 по улице Революции г. Тулы ФИО6 и ФИО7: ФИО6, ФИО7 и ее представитель Рыбец М.М. по доверенности от 15.12.2015,

от министерства имущественных и земельных отношений Тульской области: не явились, извещены надлежаще,

от общества с ограниченной ответственностью "Маврол": не явились, извещены надлежаще,

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном посредством видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Тульской области, кассационные жалобы ФИО7 и администрации города Тулы на решение Арбитражного суда Тульской области от 01.06.2017 (судья Большаков Д.В.) и постановление Двадцатого  арбитражного апелляционного суда от 06.11.2017 (судьи Еремичева Н.В., Мордасов Е.В., Рыжова Е.В.) по делу №А68-12189/2015, 

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Лидер" (далее по тексту - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Тульской области с заявлением о признании незаконным отказа Управления градостроительства и архитектуры администрации города Тулы (далее по тексту - ответчик, управление) от 13.11.2015 N МУ/2042-К в продлении разрешения на строительство от 26.11.2013 N 71326000-273/13 и о возложении на ответчика обязанности продлить срок его действия (с учетом уточнения заявленных требований).

Арбитражным судом с согласия заявителя произведена замена ненадлежащего ответчика - Управления градостроительства и архитектуры администрации города Тулы на надлежащего - администрацию муниципального образования город Тула (далее по тексту - администрация г. Тулы, администрация, ответчик).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Управление градостроительства и архитектуры администрации города Тулы, общество с ограниченной ответственностью "Маврол", министерство экономического развития Тульской области, представители собственников помещений в многоквартирном доме 21 по улице Революции г. Тулы ФИО6 и ФИО7.

Решением Арбитражного суда Тульской области заявленные обществом  требования удовлетворены. Признан незаконным отказ администрации муниципального образования город Тула в продлении разрешения от 26.11.2013 N 71326000-273/13 на строительство офисного здания по адресу: Тульская область, г. Тула, Советский район, по ул. Революции, выраженный в письме от 13.11.2015 N МУ/2042-К. На администрацию муниципального образования город Тула возложена обязанность продлить срок разрешения на строительство от 26.11.2013 N 71326000-273/13 офисного здания по адресу: Тульская область, г. Тула, Советский район, по ул. Революции. 

Постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.11.2017 решение суда области изменено. Абзац 4 резолютивной части решения суда изложен в следующей редакции: "Обязать администрацию муниципального образования город Тула продлить срок действия разрешения на строительство от 26.11.2013 N RU71326000-273/13 офисного здания по адресу: Тульская область, г. Тула, Советский район, по ул. Революции на 6 месяцев 15 дней". В остальной части решение суда оставить без изменения".

Не согласившись с состоявшимися судебными актами, ФИО7 и администрация города Тулы обратились в Арбитражный суд Центрального округа с кассационными жалобами, в которых просят их отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

После объявленного перерыва в судебном заседании ФИО7 и представитель администрации поддержали позиции, изложенные в их кассационных жалобах. Представитель ФИО6 поддержал позицию кассаторов.

Представитель общества поддержал позицию, изложенную  отзыве, огласил дополнительные письменные пояснения, просил обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом, явку полномочных представителей не обеспечили, что не является препятствием для рассмотрения кассационной жалобы в их отсутствие в силу части 3 статьи 284  Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Как установлено судами, ООО "Лидер" на основании договора аренды от 02.04.2013 N 13С2927 и соглашения о передаче прав и обязанностей по этому договору от 30.07.2013 является арендатором земельного участка с кадастровым номером 71:30:040109:2198, площадью 687 кв. м, расположенного по адресу: г. Тула, Советский район, ул. Революции, который предоставлен для строительства здания офисного назначения.

Общество имело разрешение от 26.11.2013 N RU71326000-273/13 на строительство офисного здания по указанному выше адресу в соответствии с проектной документацией, разработанной ООО "ПБ "Проспект", сроком действия до 26.06.2014.

Учитывая, что срок действия ранее выданного разрешения истек, ООО "Лидер" 05.11.2015 обратилось в администрацию с заявлением (вх. N МУ/2042-К) о продлении срока его действия.

Письмом от 13.11.2015 N МУ/2042-К администрация в продлении срока отказала. В обоснование отказа имеется ссылка на то, что в ходе выезда на место установлено, что строительство не начато, а заявление подано с нарушением установленного частью 20 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации шестидесятидневного срока.

Полагая, что отказ администрации не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы общества, ООО "Лидер" обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя требования общества, суды первой и апелляционной инстанции посчитали доказанным факт начала последним строительства спорного объекта, принимая во внимание, в том числе, результаты проведенной по делу судебной экспертизы.

Суд округа находит судебные акты подлежащими отмене с направлением дела на новое рассмотрение, учитывая следующее.

Исходя из положений части 1 статьи 198, части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Порядок выдачи разрешения на строительство определен положениями статьи 51 Градостроительного кодекса РФ (ГрК РФ). В соответствии с данной нормой разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

В силу положений  части 20 статьи 51 ГрК РФ срок действия разрешения на строительство может быть продлен федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления или уполномоченной организацией, осуществляющей государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, выдавшими разрешение на строительство, по заявлению застройщика, поданному не менее чем за шестьдесят дней до истечения срока действия такого разрешения.

При этом в продлении срока действия разрешения на строительство должно быть отказано только в том случае, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства не начаты до истечения срока подачи такого заявления.

Верно определяя объем обстоятельств, подлежащих  установлению в рамках настоящего спора, а именно факт начала строительства спорного объекта, суды первой и апелляционной инстанции, тем не менее, необоснованно не учли следующего.   

Срок действия разрешения на строительство N RU71326000-273/13 офисного здания по адресу: Тульская область, г. Тула, Советский район, по ул. Революции истек 26.06.2014. Следовательно, с учетом требований ч. 20 ст. 51 ГрК РФ заявление о продлении указанного разрешения на строительство должно быть подано в апреле 2014 года, а  ООО "Лидер" должно было приступить к осуществлению строительства до истечения срока подачи заявления.

Следует отметить, что в связи с поступившим заявлением ООО "Лидер" о продлении срока действия разрешения на строительство был осуществлен выезд на место, по результатам которого было установлено, что строительство не начато. Соответствующие обстоятельства явились основанием для принятия органом оспариваемых отказов в продлении разрешения на строительство. 

В силу части 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

В соответствии с ч. ч. 1 - 4, 7 ст. 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Каждое доказательство подлежит оценке арбитражным судом наряду с другими доказательствами. Никакие доказательства не имеют для арбитражного суда заранее установленной силы. Результаты оценки доказательств суд отражает в судебном акте, содержащем мотивы принятия или отказа в принятии доказательств, представленных лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений.

Согласно ст. 168 АПК РФ при принятии решения арбитражный суд оценивает доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений, определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены, а какие нет.

В соответствии с частью 1 статьи 82 АПК РФ для разъяснения возникающих при рассмотрении дела вопросов, требующих специальных знаний, арбитражный суд назначает экспертизу по ходатайству лица, участвующего в деле, или с согласия лиц, участвующих в деле.   Судебная экспертиза назначается судом в случаях, когда вопросы права нельзя разрешить без оценки фактов, для установления которых требуются специальные познания.

Согласно статье 86 АПК РФ, экспертное заключение является доказательством по делу, подлежащим оценке наряду с остальными доказательствами. 

Отдавая приоритет экспертному заключению, как основному доказательству, свидетельствующему о начале строительства спорного объекта, вопреки иным представленным в материалы дела доказательствам, суды пришли к преждевременным выводам, вступающим в противоречие с материалами дела. Кроме того, соответствующие выводы сделаны при неправильном применении норм материального права и  без надлежащей оценки доводов администрации.

В соответствии с пунктом 13 статьи 1 ГрК РФ под строительством понимается создание зданий, строений, сооружений.

Согласно подпункту 2.1 пункта 2 раздела III приказа Министерства регионального развития Российской Федерации от 30.12.2009 N 624 "Об утверждении перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства" виды работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту включают в себя подготовительные работы, к которым отнесены: разборка (демонтаж) зданий и сооружений, стен, перекрытий, лестничных маршей и иных конструктивных и связанных с ними элементов или их частей; строительство временных дорог, площадок, инженерных сетей и сооружений; устройство рельсовых подкрановых путей и фундаментов (опоры) стационарных кранов; установка и демонтаж инвентарных наружных и внутренних лесов, технологических мусоропроводов.

Одновременно в соответствии с пунктом 3.3. части 2 постановления Государственного Комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 17 сентября 2002 г. N 123 "О принятии строительных норм и правил Российской Федерации" до начала строительства объекта генподрядная организация должна выполнить подготовительные работы по организации стройплощадки, необходимые для обеспечения безопасности строительства, включая: устройство ограждения территории стройплощадки при строительстве объекта в населенном пункте или на территории организации; освобождение строительной площадки для строительства объекта (расчистка территории, снос строений), планировка территории, водоотвод (при необходимости понижение уровня грунтовых вод) и перекладка коммуникаций; устройство временных автомобильных дорог, прокладка сетей временного электроснабжения, освещения, водопровода; завоз и размещение на территории стройплощадки или за ее пределами инвентарных санитарно-бытовых, производственных и административных зданий и сооружений; устройство крановых путей, мест складирования материалов и конструкций.

Окончание подготовительных работ должно быть принято по акту о выполнении мероприятий по безопасности труда, оформленному согласно СНиП 12-03-2001. Указанный акт является приложением "И" к СНиП 12-03-2001 и имеет установленную унифицированную форму: "Акт о соответствии выполненных внеплощадочных и внутриплощадочных подготовительных работ требованиям безопасности труда и готовности объекта к началу строительства".

Анализ совокупности  приведенных положений позволяет сделать вывод о том, что непосредственно строительные работы должны производиться уже после завершения подготовительных работ, результаты которых оформляются Актом, предусмотренным приложением "И" СНиП 12-03-2001. При этом не любой вид подготовительных работ, в том числе обозначенный таковым в проектной документации, относится к числу строительных работ, на производство которых необходимо разрешение на строительство.

В частности, при настоящих обстоятельствах спора, как это установили суды, экспертным заключением бесспорно доказан факт устройства ограждения, а также временного электроснабжения,  не предусмотренного проектной документацией.

Тем не менее, судами сделан преждевременный вывод о том, что данные работы являются подготовительными и охватываются понятием работ по  строительству. В данном случае судами допущена необоснованная подмена понятий "подготовительные строительные работы" и подготовительные работы по организации стройплощадки перед началом строительства. 

При этом при оценке экспертного заключения следовало также оценить и представленный в материалы дела проект организации строительства (ПОС), который в соответствии с п. 23 Постановления Правительства Российской Федерации "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" от 16.02.2008 N 87 должен содержать график производства подготовительных работ.

Только после надлежащей оценки совокупности представленных в материалы дела доказательств с учетом приведенных судом округа положений, возможна верная оценка  характера работ, осуществленных обществом, либо как подготовительных, предваряющих основные строительные работы (они не могут расцениваться как надлежащее подтверждение условий продления срока действия разрешения на строительство в порядке части 20 статьи 51 ГрК РФ) либо, напротив, как подготовительных строительных работ (аналогичная позиция нашла отражение в Определении Верховного Суда РФ от 07.06.2017 N305-КГ17-5923).

В соответствии с частью 1 статьи 288 АПК РФ, установив несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, установленным арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции отменяет судебные акты и в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 АПК РФ направляет дело на новое рассмотрение.

Суд кассационной инстанции находит выводы судов основанными на неполно исследованных доказательствах, без учета всех конкретных обстоятельств настоящего спора, а также сделанными при неправильном применении норм права. При изложенных обстоятельствах суд кассационной инстанции полагает, что выводы судов являются недостаточно обоснованными.

В этой связи судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение. При новом рассмотрении дела судам следует учесть изложенное, дать верную оценку доказательствам в их совокупности и взаимосвязи. По итогам оценки доказательств, определить характер работ, осуществленных обществом на спорном объекте, либо как  подготовительных, предваряющих основные строительные работы, либо как подготовительных строительных работ.

С учетом изложенного, судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение.

Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьей 288, статьей 289, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, 

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Тульской области от 01.06.2017 и постановление Двадцатого  арбитражного апелляционного суда от 06.11.2017 по делу №А68-12189/2015 отменить, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Тульской области.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

ФИО1

Судьи

ФИО2

ФИО3