ОДИННАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

443070, г. Самара, ул. Аэродромная, 11 «А», тел. 273-36-45 

www.11aas.arbitr.ru, e-mail: info@11aac.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

апелляционной инстанции по проверке законности и

обоснованности решения арбитражного суда,

не вступившего в законную силу

Дело №А49-1806/2017

г. Самара

24 октября 2017 года

Резолютивная часть постановления объявлена 18 октября 2017 года

Постановление в полном объеме изготовлено 24 октября 2017 года

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: 

председательствующего судьи Кувшинова В.Е., 

судей Бажана П.В., Засыпкиной Т.С.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

с участием в судебном заседании:

представителя Администрации Городищенского района Пензенской области - ФИО2 (доверенность от 26.09.2017),

представителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области - ФИО3 (приказ от 06.12.2013),

представитель общества с ограниченной ответственностью «ССВ» - не явился, извещен надлежащим образом,

представитель Администрации города Сурска Городищенского района Пензенской области - не явился, извещен надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании 18 октября 2017 года в помещении суда апелляционные жалобы Администрации Городищенского района Пензенской области, общества с ограниченной ответственностью «ССВ» 

на решение Арбитражного суда Пензенской области от 21 июля 2017 года по делу №А49-1806/2017 (судья Стрелкова Е.А.), 

по заявлению Администрации Городищенского района Пензенской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), Пензенская область, г.Городище,

общества с ограниченной ответственностью «ССВ» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), г.Пенза,

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), г.Пенза,

третье лицо: Администрация города Сурска Городищенского района Пензенской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), Пензенская область, Городищенский район, г.Сурск,

о признании незаконными решения, предписания, постановления по делу об административном правонарушении,

УСТАНОВИЛ:

администрация Городищенского района Пензенской области (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области (далее - антимонопольный орган, УФАС по Пензенской области) о признании незаконными решения от 30.12.2016 по жалобе № 3-09/57-2016 и предписания от 30.12.2016 по делу № 3-09/57-2016 в части признания действий Администрации, выразившихся в заключении с обществом с ограниченной ответственностью «ССВ» (далее - ООО «ССВ») соглашения, направленного на передачу ООО «ССВ» без торгов земельного участка с кадастровым номером 58:07:0031901:677 в целях строительства многоквартирного жилого дома, а равно участие в указанном соглашении, которое привело (могло привести) к ограничению доступа на товарный рынок строительства жилых домов в г. Сурске Городищенского района Пензенской области иных хозяйствующих субъектов, нарушением пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, и выданного на его основании предписания от 30.12.2016 по делу №3-09/57-2016/1.

В обоснование заявленных требований Администрация ссылается на отсутствие в своих действиях нарушений пункта 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции). Администрация указывает, что её действия и действия ООО «ССВ» по заключению договора аренды земельного участка площадью 1000,00 кв.м. с кадастровым номером 58:07:0031901:677, расположенного в 344м по направлению на северо-запад от ориентира: 

<

...>, для индивидуального жилищного строительства; непринятие Администрацией мер по расторжению указанного договора в связи с использованием его арендатором не под индивидуальное строительство; выдача Администрацией ООО «ССВ» разрешения на строительство на спорном земельном участке шести квартирного жилого дома, не являлись согласованными и не были направлены на предоставление ООО «ССВ» земельного участка для жилищного строительства в нарушение действующего законодательства Российской Федерации без торгов. Нарушение Администрацией Земельного кодекса Российской Федерации произошло в 2015 году до выдачи Администрации предписания антимонопольного органа. После этого нарушений земельного законодательства Администрация не допускает. Кроме того, заявитель просит учесть, что решение по изменению вида разрешённого использования земельного участка принимала администрация города Сурска Городищенского района Пензенской области, в отношении которой факт сговора не установлен. Администрация указывает также, что вынесенные ею в отношении спорного земельного участка распорядительные акты не отменены и не признаны в установленном порядке недействительными.

Определением суда от 23.03.2017 настоящее дело объединено в одно производство для совместного рассмотрения с делом №А49-2135/2017 по заявлению ООО «ССВ» к УФАС по Пензенской области об оспаривании того же решения антимонопольного органа в части признания действий ООО «ССВ», выразившихся в заключении с Администрацией соглашения, направленного на передачу ООО «ССВ» без торгов земельного участка с кадастровым номером 58:07:0031901:677 в целях строительства многоквартирного жилого дома, а равно участие в указанном соглашении, которое привело (могло привести) к ограничению доступа на товарный рынок строительства жилых домов в г. Сурске Городищенского района Пензенской области иных хозяйствующих субъектов, нарушением пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, и выданного на его основании предписания от 30.12.2016 № 3-09/57-2016/2.

Определением суда от 22.05.2017 настоящее дело объединено в одно производство для совместного рассмотрения с делом №А49-5941/2017 по заявлению ООО «ССВ» к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении №3-21/14-2017 от 17.04.2017 (т. 2 л.д. 140-141).

Администрация представила в материалы дела письменное дополнение к заявлению, в котором изменила основания заявленных требований, указав, что предоставление спорного земельного участка ООО «ССВ» без торгов для индивидуального жилищного строительства соответствовало требованиям земельного законодательства. Последующее строительство на спорном земельном участке двухквартирного жилого дома соответствует разрешённому использованию земельного участка, поскольку двухквартирный жилой дом подпадает под понятие индивидуального жилищного строительства. Выдача разрешения на строительство и разрешения на ввод указанного дома в эксплуатацию соответствуют требованиям статей 51 и 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации (т. 4 л.д. 10-14).

Определением суда первой инстанции, в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора привлечена – Администрация города Сурска Городищенского района Пензенской области (далее – третье лицо). 

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 21.07.2017 по делу №А49-1806/2017 в удовлетворении заявленных требований отказано (т.4 л.д.123-131).  

В апелляционной жалобе Администрация просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт, указывая, что по истечении срока, установленного для подачи заявок на предоставление земельного участка, было принято решение о предоставлении земельного участка в аренду единственному лицу подавшему заявку. Орган МСУ не имел законных оснований для отказа в предоставлении земельного участка в аренду юридическому лицу. Таким образом, порядок, установленный Земельным кодексом РФ, предоставления земельного участка для строительства в аренду нарушен не был. Вывод суда первой инстанции о том, что целью соглашения между Администрацией и ООО «ССВ» являлось предоставление ООО «ССВ» спорного земельного участка для жилищного строительства в обход установленной законом публичной процедуры аукциона, не соответствует фактическим обстоятельствам дела. Из материалов дела следует, что процедура предоставления земельного участка предусматривала соблюдение публичности такого предоставления. А именно, в печатном средстве массовой информации было опубликовано в соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 30 Земельного кодекса РФ, соответствующее информационное сообщение о возможности предоставления земельного участка. Все заинтересованные лица в предоставлении земельного участка имели возможность подать заявление. При этом круг желающих подать такое заявление ничем ограничен не был (т.5 л.д.5-6).

В апелляционной жалобе ООО «ССВ» просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт, указывая, что утверждение антимонопольного органа о начале строительно-монтажных работ до получения ООО «ССВ» разрешения на строительство ничем не подтверждено. Изменение разрешенного (функционального) использования спорного земельного участка с вида разрешенного использования земельного участка «для индивидуального жилищного строительства» на условно разрешенный вид использования земельного участка «для жилищного строительства» принималось администрацией г. Сурска Городищенского района (третьим лицом). ООО «ССВ» не имеет полномочий вмешиваться в решение вопросов местного значения, влиять на исход публичных слушаний населения. ООО «ССВ» обращает внимание суда апелляционной инстанции на то, что Управление ФАС по Пензенской области ошиблась с квалификацией нарушения в связи с отсутствием эффекта на рынок, поскольку в рассматриваемом случае конкуренция не была ограничена или устранена. Поскольку ООО «ССВ» не признает факт нарушения части 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции и считает решение УФАС по Пензенской области от 30.12.2016 незаконным, то заявитель-2 считает, что отсутствует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 14.32 КоАП РФ. Также отсутствуют доказательства виновности ООО «ССВ» во вменяемом административном правонарушении. ООО «ССВ» не заключало с администрацией Городищенского района Пензенской области соглашений, запрещенных положениями Закона о защите конкуренции, а также не принимало в них участие (т.5 л.д.25-28).

Антимонопольный орган апелляционные жалобы отклонил по основаниям, изложенным в отзыве.

Третье лицо отзыв на апелляционные жалобы не представило.

На основании статей 156 и 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд апелляционной инстанции рассматривает апелляционную жалобу по имеющимся в деле материалам и в отсутствие представителя общества и третьего лица, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного разбирательства.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал свою апелляционную жалобу и апелляционную жалобу общества.

Представитель антимонопольного органа отклонил апелляционные жалобы по основаниям, приведенным в отзыве.

Рассмотрев дело в порядке апелляционного производства, проверив обоснованность доводов изложенных в апелляционных жалобах, отзыве на них и в выступлении представителей Администрации и антимонопольного органа, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционных жалоб.

Как следует из материалов дела, 11.07.2016 в антимонопольный орган поступила информация из прокуратуры Пензенской области о нарушении Администрацией действующего законодательства Российской Федерации при предоставлении хозяйствующим субъектам в аренду земельных участков для жилищного строительства (т. I л.д. 57-62).

На основании информации прокуратуры Пензенской области и приложенных к ней документов приказом антимонопольного органа от 11.08.2016 № 132 возбуждено дело по признакам нарушения пункта 4 статьи 16 Закон о защите конкуренции (т. I л.д. 63-64).

При рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольным органом установлены следующие обстоятельства.

24.10.2014 в газете «Пензенская правда» № 80 опубликовано объявление, в котором Администрация извещает о возможности предоставления в аренду сроком на 3 года земельного участка из земель населённых пунктов, расположенного по адресу: Пензенская область, Городищенский район, г. Сурск, примерно в 344 м. по направлению на северо-запад от ориентира: «ул. Мичурина, 35» площадью 1000 кв.м. для индивидуального жилищного строительства (далее – спорный земельный участок).

Заявления принимались в течение месяца со дня публикации объявления (т. 1 л.д. 84).

07.11.2014 в Администрацию поступило заявление ООО «ССВ» о предоставлении в аренду сроком на три года земельных участков, в том числе и указанного выше земельного участка для индивидуального жилищного строительства (т. I л.д. 83).

Учитывая отсутствие других заявлений о предоставлении спорного земельного участка, Администрация на основании статьи 30.1. Земельного кодекса Российской Федерации приняла постановление от 01.12.2014 № 1929п о предоставлении земельных участков, в том числе и спорного земельного участка в аренду ООО «ССВ» сроком на 3 года для индивидуального жилищного строительства. 

В тот же день, 01.12.2014, между Администрацией (арендодатель) и ООО «ССВ» (арендатор) заключён договор аренды спорного земельного участка (далее – Договора аренды) для индивидуального жилищного строительства (п. 1.3 Договора аренды). Пунктом 3.4.3 Договора аренды на арендатора возложена обязанность использовать земельный участок в соответствии с целевым назначением, предусмотренным Договором аренды. Земельный участок передан ООО «ССВ» по акту приёма-передачи от 01.12.2014 (т. 1 л.д. 82, 101-102, 106-107).

18.12.2014 ООО «ССВ» направило в Администрацию заявление о выдаче градостроительного плана спорного земельного участка для индивидуального жилищного строительства (т. 1 л.д. 71). 

В тот же день, 18.12.2014, Администрация вынесла постановление № 2083п об утверждении градостроительного плана спорного земельного участка, в соответствии с которым на данном земельном участке предусматривается строительство шести квартирного жилого дома (т. 1 л.д. 72-73). 

В тот же день, 18.12.2014, от ООО «ССВ» в Администрацию поступило заявление, датированное 17.12.2014, о выдаче разрешения на строительство на спорном земельном участке шести квартирного жилого дома (т. 1 л.д. 74). 

В тот же день, 18.12.2014, Администрация выдала ООО «ССВ» разрешение на строительство № RU-58507102-133-181214 на строительство одноэтажного шести квартирного жилого дома на спорном земельном участке. Срок действия разрешения на строительство установлен до 18.02.2015. и позднее был продлён на основании заявлений ООО «ССВ» до 18.12.2015 (т. 1 л.д. 75-77).

Постановлением Администрации от 13.01.2015 № 2 дому и спорному земельному участку присвоен адрес: 

<

...> (т. 1 л.д. 78).

Постановление № 140 об изменении разрешённого (функционального) использования спорного земельного участка с вида разрешённого использования земельного участка «для индивидуального жилищного строительства» на условно разрешённый вид использования земельного участка «для жилищного строительства» принято администрацией города Сурска Городищенского района Пензенской области только 06.07.2015, когда дом был уже фактически построен (т. 1 л.д.112).

Соответствующие изменения в Договор аренды не вносились.

На основании заявления ООО «ССВ» от 22.12.2015 (вх. № 9444), Администрация выдала ООО «ССВ» разрешение на ввод объекта в эксплуатацию № RU -58507102-133-2014, в соответствии с которым введён в эксплуатацию шести квартирный жилой дом на спорном земельном участке (т. 1 л.д. 79-81).

Соглашением сторон от 27.01.2017 Договор аренды расторгнут, земельный участок по акту приёма-передачи возвращён Администрации (т. 1 л.д. 118 оборотная сторона, 119).

Оценив действия Администрации и ООО «ССВ» в их взаимосвязи, антимонопольный орган пришёл к выводу, что между ними имелась заранее достигнутая договорённость о том, что спорный земельный участок будет фактически предоставлен не для индивидуального жилищного строительства, как указано в Договоре аренды, а для строительства шести квартирного жилого дома. Действия Администрации и ООО «ССВ» по заключению Договора аренды для индивидуального жилищного строительства, непринятие Администрацией мер по расторжению Договора аренды спорного земельного участка в связи с использованием его арендатором не под индивидуальное строительство или изменением целевого назначения земельного участка, выдача разрешения на строительство на спорном земельном участке шести квартирного жилого дома, по мнению антимонопольного органа, не были самостоятельными или случайными, а являлись следствием заключения и участия в соглашении, направленном на предоставлении ООО «ССВ» спорного земельного участка для жилищного строительства в нарушение требований действующего законодательства Российской Федерации без проведения торгов, что приводит (может привести) к ограничению доступа на товарный рынок в сфере жилищного строительства иных хозяйствующих субъектов.

Данные выводы содержатся в принятом антимонопольным органом по результатам рассмотрения дела № 3-09/57-2016 решении от 30.12.2016, которым действия Администрации, выразившиеся в заключении с ООО «ССВ» соглашения, направленного на передачу ООО «ССВ» без торгов земельного участка с кадастровым номером 58:07:0031901:677 в целях строительства многоквартирного жилого дома, а равно и участие в указанном соглашении, которое привело (могло привести) к ограничению доступа на товарный рынок строительства жилых зданий в г. Сурске Городищенского района Пензенской области иных хозяйствующих субъектов, признаны нарушением пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции (пункт 1) (т.1I л.д. 131-137).

Пунктом 2 указанного решения аналогичные действия ООО «ССВ» признаны нарушением пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с пунктами 3 и 4 решено выдать Администрации и ООО «ССВ»  предписания о недопущении нарушения антимонопольного законодательства и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции на соответствующем товарном рынке.

30.12.2016 Администрации выдано предписание № 3-09/57-2016/1, которым на неё возложена обязанность с момента получения настоящего предписания прекратить нарушение пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции и совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, для чего при предоставлении земельных участков для размещения объектов строительства не допускать соглашений, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

При предоставлении Администрацией в период с 01.01.2017 по 31.07.2017 земельных участков для размещения объектов строительства в течение 5 дней с момента издания соответствующего акта представлять в Пензенское УФАС России информацию о порядке предоставления земельного участка с приложением подтверждающих документов. О выполнении предписания письменно сообщить в антимонопольный орган в срок до 06.08.2017 с приложением подтверждающих документов (т. 1 л.д. 138).

30.12.2016 ООО «ССВ» выдано предписание № 3-09/57-2016/2, которым на него возложена обязанность с момента получения настоящего предписания прекратить нарушение пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции и совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции. При размещении ООО «ССВ» в период с 01.01.2017 по 31.07.2017 объектов строительства в течение 5 дней с момента заключения соответствующего договора представлять в Пензенское УФАС России копию данного договора с приложением обосновывающих документов. Об исполнении предписания письменно сообщить в антимонопольный орган в срок до 06.08.2017 с приложением подтверждающих документов (т. 1 л.д. 139).

На основании указанного решения антимонопольным органом составлен протокол об административном правонарушении № 3-21/10-2017 от 01.03.2017 в отношении ООО «ССВ», в котором его действия квалифицированы по части 1 статьи 14.32. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении, постановлением о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении № 3-21/14-2017 от 17.04.2017 ООО «ССВ» привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 14.32. КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 100 000 руб. 00 коп. (т. 3 л.д. 168-172).

Администрация и ООО «ССВ» обратились в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании указанных выше решения, предписания и постановления о назначении административного наказания, полагая, что они не соответствуют закону.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, правильно применил нормы материального права. 

В силу положений части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие этого ненормативного правового акта требованиям законодательства или нормативного правового акта, имеющего высшую юридическую силу, а также нарушение этим актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Статья 30 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 01.03.2015 в период существования спорных правоотношений) устанавливает общий порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установлены статьёй 30.1. Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ). 

Данная статья содержит специальные нормы по отношению к общим норам статьи 30 ЗК РФ, а поэтому подлежит применению в рассматриваемом случае, поскольку спорный земельный участок предоставлялся Администрацией для жилищного строительства.

Материалами дела опровергается утверждение заявителя о предоставлении спорного земельного участка в соответствии с подпунктом 3 пункта 4 статьи 30 ЗК РФ. 

Из постановления Администрации от 01.12.2014 № 1929п следует, что оно издано на основании статьи 30.1 ЗК РФ. Процедура предоставления спорного земельного участка соответствует процедуре, предусмотренной пунктом 3 статьи 30.1. ЗК РФ. Более того, как указано выше, предоставление земельного участка в процедуре, установленной подпунктом 3 пункта 4 статьи 30 ЗК РФ применительно к земельным участкам, предоставляемым для жилищного строительства, является неправомерным.

Суд первой инстанции правомерно отклонил ссылки заявителя на положения статьи 30 ЗК РФ, как необоснованные.

Статья 30.1 ЗК РФ предусматривает различную процедуру предоставления земельных участков для жилищного строительства и для индивидуального жилищного строительства.

Согласно части 2 статьи 30.1 ЗК РФ продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случаев, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24, пунктами 2.1 и 2.4 статьи 30 и пунктом 27 статьи 38.1 настоящего Кодекса, пунктом 4 настоящей статьи.

В соответствии с частью 3 статьи 30.1 ЗК РФ предоставление земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства может осуществляться на основании заявления гражданина, заинтересованного в предоставлении земельного участка.

В двухнедельный срок со дня получения заявления гражданина о предоставлении в аренду земельного участка исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, может принять решение о проведении аукциона по продаже земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка либо опубликовать сообщение о приеме заявлений о предоставлении в аренду такого земельного участка с указанием местоположения земельного участка, его площади, разрешенного использования в периодическом печатном издании, определяемом соответственно уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, главой муниципального образования, а также разместить сообщение о приеме указанных заявлений на официальном сайте соответственно уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти, субъекта Российской Федерации, муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети «Интернет».

В случае, если по истечении месяца со дня опубликования сообщения о приеме заявлений о предоставлении в аренду земельного участка заявления не поступили, исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, принимает решение о предоставлении такого земельного участка для жилищного строительства в аренду гражданину, указанному в абзаце первом настоящего пункта. Договор аренды земельного участка подлежит заключению с указанными гражданином в двухнедельный срок после государственного кадастрового учета такого земельного участка.

В случае поступления заявления о предоставлении в аренду такого земельного участка проводится аукцион по продаже права на заключение договора аренды земельного участка.

Из анализа указанных норм следует, что предоставление земельного участка для индивидуального жилищного строительства законом предусмотрено только для граждан.

Следовательно, именно на них распространяется процедура, закреплённая в пункте 3 статьи 30.1 ЗК РФ.

В силу императивной нормы части 2 статьи 30.1 ЗК РФ земельные участки для жилищного строительства предоставляются исключительно на аукционах. При этом применение указанной процедуры для юридических лиц является обязательной, независимо от того, какой жилой объект предполагается построить: многоквартирный жилой дом, малоэтажный жилой дом или иной жилой объект. В этой связи не имеют правового значения доводы заявителя о том, что двухквартирный жилой дом не является многоквартирным жилым домом.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждено, что спорный земельный участок предоставлен Администрацией ООО «ССВ» в процедуре, предусмотренной частью 3 статьи 30.1 ЗК РФ, что является нарушением части 2 статьи 30.1 ЗК РФ, в обход публичной процедуры аукциона.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции целями данного закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В части 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции указано, что данный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Оспариваемым решением Администрации в вину вменено нарушение пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, согласно которому запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Пунктом 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции установлено, что соглашение - договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

Таким образом, соглашением может быть признана договоренность хозяйствующих субъектов в любой форме, о которой свидетельствуют сведения, содержащиеся в документах органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов, скоординированные и целенаправленные действия (бездействие) данных субъектов, сознательно ставящих свое поведение в зависимость от поведения других участников соглашения, совершенные ими на конкретном товарном рынке, подпадающие под критерии ограничения конкуренции и способные привести к результатам, определенным Законом о защите конкуренции.

Принимая во внимание, что соглашение, достигнутое в устной форме, не зафиксировано документально, вывод о существовании между Администрацией и ООО «ССВ» устного соглашения сделан антимонопольным органом на основе анализа их поведения.

Целью соглашения между Администрацией и ООО «ССВ» являлось предоставление ООО «ССВ» спорного земельного участка для жилищного строительства в обход установленной законом публичной процедуры аукциона.

О наличии соглашения свидетельствуют следующие обстоятельства, подтверждённые материалами дела: Администрация провела процедуру предоставления спорного земельного участка для индивидуального жилищного строительства. ООО «ССВ» обратился в Администрацию за предоставлением земельного участка для индивидуального жилищного строительства, что противоречит частям 2 и 3 статьи 30.1 ЗК РФ. Несмотря на это, Администрация вынесла постановление от 01.12.2014 № 1929п о предоставлении ООО «ССВ» спорного земельного участка для индивидуального жилищного строительства и в тот же день заключила с ним договор аренды спорного земельного участка для индивидуального жилищного строительства. Далее в один и тот же день, 18.12.2014, ООО «ССВ» направляет в Администрацию два заявления: о выдаче градостроительного плана земельного участка для индивидуального жилищного строительства и о выдаче разрешения на строительство шести квартирного жилого дома (датированное 17.12.2014).

И в этот же день,18.12.2014, Администрация вынесла постановление об утверждении градостроительного плана земельного участка № 2083п, которым на спорном земельном участке предусмотрено строительство шести квартирного жилого дома, и постановление о выдаче разрешения на строительство шести квартирного жилого дома. При этом на дату совершения всех этих юридически значимых действий разрешённое использование спорного земельного участка оставалось «для индивидуального жилищного строительства».

Суд первой инстанции, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства в их взаимной связи в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ, правомерно пришел к выводу, что совокупность указанных действий Администрации и ООО «ССВ», которые не могли быть совершены указанными лицами самостоятельно, независимо друг от друга, свидетельствует о наличии между ними соглашения, и привели к предоставлению ООО «ССВ» спорного земельного участка для жилищного строительства в обход установленной законом конкурентной процедуры.

В тех случаях, когда требуется проведение публичных процедур, подразумевающих состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем. 

Данная правовая позиция содержится в пункте 24 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3(2017), утверждённого Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 12.07.2017.

При таких обстоятельствах антимонопольный орган правомерно установил в действиях Администрации и ООО «ССВ» нарушение пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции и выдал предписания о прекращении нарушения пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

С учётом изложенного, судом первой инстанции правомерно не установлено совокупности обстоятельств, являющихся основанием для признания решения антимонопольного органа в оспариваемой части и оспариваемого предписания недействительными, в связи с чем требование заявителей в указанной части не подлежат удовлетворению.

Согласно части 1.2. статьи 28.1. КоАП РФ поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренном статьёй 14.32. настоящего Кодекса, является принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

На основании решения антимонопольного органа от 30.12.2016 по делу № 3-09/57-2016 в отношении ООО «ССВ» в присутствии его представителя ФИО4 по доверенности от 03.07.2015 составлен протокол об административном правонарушении от 01.03.2017 № 3-21/10-2017, в котором действия ООО «ССВ» квалифицированы по части 1 статьи 14.32. КоАП РФ (т. 3 л.д. 42-45).

Материалы дела об административном правонарушении рассмотрены административным органом 17.04.2017 в присутствии представителя ООО «ССВ» ФИО4 по доверенности от 03.07.2015. 

По результатам рассмотрения административным органом вынесено постановление о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении № 3-21/14-2017 от 17.04.2017, в соответствии с которым общество привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 14.32 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 100 000 руб. (т. 3 л.д. 168-174).

ООО «ССВ» оспаривает данное постановление в настоящем деле.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объёме (часть 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Частью 1 статьи 14.32. КоАП РФ (в редакции, действовавшей на дату совершения правонарушения и на дате вынесения оспариваемого постановления) предусмотрена административная ответственность за заключение хозяйствующим субъектом недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения, а равно участие в нем или осуществление хозяйствующим субъектом недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованных действий в виде наложения административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от одной сотой до пятнадцати сотых размера суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, либо размера суммы расходов правонарушителя на приобретение товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, либо от одной десятой до одной второй начальной стоимости предмета торгов, но не более одной двадцать пятой совокупного размера суммы выручки правонарушителя от реализации всех товаров (работ, услуг) и не менее ста тысяч рублей, а в случае, если сумма выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, либо сумма расходов правонарушителя на приобретение товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, превышает 75 процентов совокупного размера суммы выручки правонарушителя от реализации всех товаров (работ, услуг) или административное правонарушение совершено на рынке товаров (работ, услуг), реализация которых осуществляется по регулируемым в соответствии с законодательством Российской Федерации ценам (тарифам), - в размере от трех тысячных до трех сотых размера суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, либо размера суммы расходов правонарушителя на приобретение товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, но не менее ста тысяч рублей.

Факт нарушения ООО «ССВ» части 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции установлен решением антимонопольного органа от 30.12.2016 по делу № 3-09/57-2016, законность которого проверена судом при рассмотрении настоящего дела.

Данное нарушение образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.32. КоАП РФ в редакции, действовавшей на дату его совершения и на дату рассмотрения дела об административном правонарушении.

В соответствии с положениями статьи 2.1. КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Судом первой инстанции установлено, что ООО «ССВ» сознательно заключило с Администрацией соглашение, запрещённое Законом о защите конкуренции, и участвовало в нём. Никаких доказательств наличия исключительных обстоятельств, объективно препятствующих соблюдению законодательства о защите конкуренции, ООО «ССВ» в материалы дела не представило. Следовательно, вина ООО «ССВ» в совершении правонарушения подтверждена материалами дела.

При таких обстоятельствах антимонопольный орган правомерно установил в действиях заявителя состав административного правонарушения, предусмотренный частью 1 статьи 14.32. КоАП РФ.

Установленная нормами КоАП РФ процедура при производстве по делу об административном правонарушении административным органом не нарушена, постановление вынесено уполномоченным должностным лицом в пределах его компетенции. 

Сроки давности привлечения к административной ответственности, установленные статьёй 4.5. КоАП РФ, на дату вынесения оспариваемого постановления, не истекли.

Таким образом, оспариваемое постановление вынесено антимонопольным органом в пределах предоставленных ему законом полномочий при наличии состава административного правонарушения, с соблюдением установленного порядка привлечения к административной ответственности и в пределах срока давности привлечения к административной ответственности.

Размер административного штрафа определён административным органом верно в соответствии с требованиями пунктов 2 и 4 Приложения к статье 14.31. КоАП РФ и с учётом положений пунктов частей 1 и 2 статьи 1.7. КоАП РФ. В результате сумма штрафа исчислена в минимальном размере санкции части 1 статьи 14.32. КоАП РФ в размере 100000 руб.

Суд первой инстанции правомерно не установил оснований для применения положений статьи 2.9 КоАП РФ.

В соответствии с пунктом 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Пунктом 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 разъяснено, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения. Данные обстоятельства в силу частей 2 и 3 статьи 4.1 КоАП РФ учитываются при назначении административного наказания.

В данном случае существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается в отношении ответчика к соблюдению требований и ограничений, предъявляемых к нему законодательством о защите конкуренции. Допущенное ООО  «ССВ» правонарушение посягает на интересы общества и государства. Государственный контроль за соблюдением запрета на заключение ограничивающего конкуренцию соглашения и участие в нём направлен на обеспечение хозяйствующим субъектам равных возможностей при осуществлении предпринимательской деятельности и пресечение ограничения конкуренции. Объектом противоправного посягательства в данном случае являются общественные отношения в сфере конкуренции. Существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается в пренебрежительном отношении ООО «ССВ» к исполнению своих публично-правовых обязанностей по соблюдению установленного государством запрета на заключение ограничивающих конкуренцию соглашений. Судом установлено, что ООО «ССВ» сознательно и добровольно заключило запрещённое законом соглашение, ограничивающее конкуренцию. Эти обстоятельства свидетельствуют о существенном уровне общественной опасности совершённого Обществом правонарушения.

О том, что правонарушения, предусмотренные статьёй 14.32. КоАП РФ характеризуются высокой степенью общественной опасности, свидетельствует также то обстоятельство, что законодатель исключил для этой категории нарушений возможность замены административного штрафа предупреждением в установленных статьёй 4.1.1. КоАП РФ случаях.

Таким образом, в рассматриваемом случае освобождение заявителя от ответственности противоречит требованиям статей 1.2. и 24.1. КоАП РФ.

С учётом степени общественной опасности совершённого ООО «ССВ» правонарушения оснований для применения части 3.2. статьи 4.1. КоАП РФ судом также не установлено.

На основании изложенного суд первой инстанции сделал правильный вывод, что оспариваемое постановление является законным и обоснованным.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции, что отсутствуют основания для признания незаконными и отмены оспариваемых решения, предписания и постановления о назначении административного наказания, а значит требования Администрации и ООО «ССВ» удовлетворению не подлежат.

Суд апелляционной инстанции отклоняет доводы жалобы администрации, как основанные на неверном толковании норм материального права. 

Суд апелляционной инстанции отклоняет доводы жалобы общества, как необоснованные и опровергающие материалами антимонопольного дела. 

Положенные в основу апелляционных жалоб доводы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции и, соответственно, не влияют на законность принятого судебного акта.

При вынесении обжалуемого решения суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал материалы дела, дал им надлежащую оценку и правильно применил нормы права. Нарушений процессуального закона, влекущих отмену обжалуемого решения, также не установлено.

Таким образом, обжалуемое судебное решение является законным и обоснованным, апелляционные жалобы не подлежат удовлетворению.

Поскольку в соответствии с пунктом 1 статьи 333.37 НК РФ государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков освобождаются от уплаты государственной пошлины, госпошлина Администрацией в федеральный бюджет не уплачивается.

Расходы по государственной пошлине ООО «ССВ», согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации следует отнести на заявителя жалобы.

Руководствуясь статьями 110, 112, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пензенской области от 21 июля 2017 года по делу №А49-1806/2017 оставить без изменения, апелляционные жалобы – без удовлетворения. 

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и в двухмесячный срок может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий    В.Е. Кувшинов 

Судьи    П.В. Бажан

                     Т.С. Засыпкина