АРБИТРАЖНЫЙ СУД АСТРАХАНСКОЙ ОБЛАСТИ

414014, г. Астрахань, пр. Губернатора Анатолия Гужвина, д. 6

Тел/факс (8512) 48-23-23, E-mail: astrahan.info@arbitr.ru

http://astrahan.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело №А06-13365/2018

г. Астрахань

12 марта 2019 года

Резолютивная часть решения объявлена 12 марта 2019 года

Полный текст решения изготовлен  12 марта 2019 года

Арбитражный суд Астраханской области

в составе: судьи  Бочарниковой Г.Н.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Главы Муниципального образования «Город Ахтубинск» 

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области 

о признании недействительными решения № 04-К-05-18 от 17.10.2018 и предписания № 04-К-05-18 от 17.10.2018 г.,

при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора,  ИП ФИО2,

при участии: 

от заявителя: ФИО3, представитель по доверенности от 14.02.2019 года;

от заинтересованного лица: ФИО4, представитель по доверенности №14 от 01.02.2019 года;

от третьего лица: не явился, извещен.

Глава Муниципального образования «Город Ахтубинск» обратился в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области о признании недействительными решения № 04-К-05-18 от 17.10.2018 и предписание № 04-К-05-18 от 17.10.2018 г..

Представитель третьего лица в судебное заседание не явился, о месте и времени слушания дела извещен надлежащим образом, в соответствии с требованиями статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Информация о движении данного дела размещена на официальном интернет-сайте Арбитражного суда Астраханской области: http://astrahan.arbitr.ru.

В соответствии с требованиями статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд рассматривает дело в отсутствии представителя  третьего лица.

Представитель заявителя в судебном заседании заявленные требования, изложенные в заявлении, поддержал в полном объеме и просил суд удовлетворить их полностью.

Представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области в судебном заседании возражал против заявленных требований, поддержал возражения, изложенные в отзыве, и просил суд отказать заявителю в удовлетворении заявленных требований полностью.

Выслушав представителей заявителя и заинтересованного лица, исследовав материалы дела, суд 

УСТАНОВИЛ:

В Управление поступило заявление ИП ФИО2 о том, что Глава Муниципального образования «Город Ахтубинск» создал комиссию предпринимателей, которую наделил полномочиями по распоряжению земельными участками (вх. № 12225 от 21.12.2017 года).

По результатам рассмотрения заявления ФИО2, Управление установило в действиях Главы администрации МО «Город Ахтубинск» (являющийся органом местного самоуправления в соответствии со ст.27 Устава МО «Город Ахтубинск», ст.34 Федерального закона от 06.102003г. №131-Ф3), выразившихся в создании 06.12.2016г. комиссии предпринимателей по распоряжению земельными участками, решающей вопросы выделения и распределения земельных участков, и тем самым, наделении хозяйствующих субъектов полномочиями органов местного самоуправления, признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренные ч.З ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Согласно ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов.

17.10.2018 г. УФАС по Астраханской области вынесло решение по делу №04-К-05-18 о признании Главой МО «Город Ахтубинск» ФИО5 нарушившим ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. №135-Ф3 «О защите конкуренции» и выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем роспуска и прекращения деятельности комиссии предпринимателей по распоряжению земельными участками.

Полагая, что оспариваемое решение и предписание Антимонопольного органа нарушают права и законные интересы заявителя,  Глава Муниципального образования «Город Ахтубинск» обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 года  N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

В соответствии с ч. 1 ст. 23 Устава муниципального образования "Город Ахтубинск" в структуру органов местного самоуправления муниципального образования входит Глава муниципального образования «Город Ахтубинск» (Глава города), являющийся главой администрации муниципального образования «Город Ахтубинск».

06.12.2016 года под председательством Главы состоялся городской форум предпринимателей города Ахтубинск, на котором присутствовали начальник ФГКУ «Отряд Противопожарной службы Астраханской области», ио начальника МИФН по Астраханской области, начальник отдела УФСБ по Астраханской области г. Ахтубинск, уполномоченный по защите прав предпринимателей в Астраханской области, заместитель ахтубинского городского прокурора, начальник ОМВД России по Ахтубинскому району, а таюке 84 предпринимателя города Ахтубинска.

Как следует из протокола указанного форума, на повестке дня стоял вопрос осоздании комиссии с участием предпринимателей по распоряжению земельнымиучастками, по которому Глава доложил, что данная комиссия должна решать вопросыо выделении и распределении земельных участков в рамках законодательства ипредложил данную комиссию создать из 11 человек.

Путем голосования предпринимателями утвержден состав комиссии из 11 предпринимателей в составе: ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9., ФИО10, ФИО11, ФИО12, ФИО13, ФИО14, ФИО15, ФИО16

В материалах дела имеются копии протокола городского форума предпринимателей города Ахтубинск от 06.12.2016 года и выписки из такого протокола, которые подписаны Главой.

По информации уполномоченного по защите прав предпринимателей при Губернаторе Астраханской области ФИО17 вх. № 6344 от 03.07.2018 года она действительно присутствовала 06.12.2016 года на форуме в городе Ахтубинске, на котором Глава предложил создать комиссию предпринимателей в составе 11 человек, которые будут решать вопросы по выделению и распределению земельных участков.

По окончании форума в кабинете Главы ФИО17 отметила заместителю прокурора г. Ахтубинска о незаконности создания указанной комиссии.

По информации Прокуратуры Астраханской области в целях недопущения нарушения закона Ахтубинской городской прокуратурой 16.01.2017 года главе МО «Город Ахтубинск» объявлено предостережение.

Однако в материалах дела имеются копии протоколов совещания совета предпринимателей и комиссии предпринимателей по земельным вопросам № 47 от 23.06.2017 года и № 47/1 от 27.06.2017 года.

Согласно протоколу № 47 от 23.06.2017 года председательствовал на указанном совещании Глава, обязанности секретаря исполнял сотрудник администрации муниципального образования «Город Ахтубинск», на заседании присутствовали сотрудники администрации муниципального образования «Город Ахтубинск». а также предприниматели ФИО6, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО14, ФИО15, ФИО16, ФИО18, ФИО19. ФИО26, ФИО20, ФИО21, ФИО22, ФИО23, ФИО24, ФИО25, ФИО13, ФИО12

Как следует из протокола № 47 от 23.06.2017 года, решили «выехать предпринимателям на участок по ул. Черно-Иванова и подготовить проект — отв. предприниматели», «в течение 3-х дней желающим приобрести земельные участки написать заявление до максимальной площади 500 кв.м. - отв. предприниматели», «разобраться по вопросу строительства объекта по ул. Черно-Иванова». Протокол подписан Главой и секретарем.

Согласно протоколу № 47/1 от 27.06.2017 года председательствовал на указанном совещании Глава, обязанности секретаря исполнял сотрудник администрации муниципального образования «Город Ахтубинск», на заседании присутствовали сотрудники администрации муниципального образования «Город Ахтубинск», а также предприниматели ФИО6, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО14, ФИО18, ФИО26, ФИО20, ФИО21, ФИО22, ФИО23, ФИО24, ФИО25, ФИО13. ФИО12, ФИО7, ФИО27

Как следует из протокола № 47/1 от 27.06.2017 года, решили «29.06.2017 года в 16.30 выехать на участок, расположенный по ул. Черно-Иванова, для замеров земельных участков — отв. предприниматели». Протокол подписан Главой и секретарем.

Таким образом, материалами дела подтверждается как факт создания Главой комиссии предпринимателей, решающей вопросы о выделении и распределении земельных участков, так и факт функционирования такой комиссии.

Статьей 132 Конституции РФ предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно, в том числе управляют муниципальной собственностью, а также решают иные вопросы местного значения.

Правовой статус и полномочия органов местного самоуправления определены Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления".

Из содержания терминов и понятий, приведенных в статье 2 указанного Закона, следует, что к вопросам местного значения относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным, законом осуществляется населением и органами местного самоуправления самостоятельно.

Согласно пункту 2 статьи 51 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное владение или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Таким образом, органы местного самоуправления осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения в соответствии с нормативными правовыми актами, действующими в Российской Федерации.

В соответствии со статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

Статьей 264 ГК РФ предусмотрено, что земельные участки могут предоставляться их собственниками другим лицам на условиях и в порядке, которые предусмотрены гражданским и земельным законодательством.

В соответствии со ст. 39.2 ЗК РФ предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9-11 настоящего Кодекса.

Согласно ч. 2 ст. 11 ЗК РФ органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Порядок предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, во временное и постоянное владение и/или пользование, а также в собственность строго регламентирован ЗК РФ, строгое соблюдение указанного порядка обеспечивает конкуренцию.

Действующим российским законодательством не предусмотрено право хозяйствующих субъектов, иных лиц (за исключением органов местного самоуправления) решать какие-либо вопросы, связанные с выделением и распределением земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

Более того, в соответствии с ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта", Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос".

В соответствии с ч. 1 ст. 1 Закона о защите конкуренции указанный Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Статья 4 ФЗ "О защите конкуренции" определяет конкуренцию как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условиях обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 ФЗ "О защите конкуренции", к числу которых относится сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

При квалификации действий органов местного самоуправления по ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции не требуется доказывание вредных последствий для конкуренции в виде ее недопущения, ограничения и устранения или возможности их наступления.

Наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, всегда приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке, поскольку сопряжено с созданием преимущественных условий для деятельности определенных хозяйствующих субъектов, наделенных указанными функциями и правами, по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на том же рынке.

В данном случае также возложение на комиссию предпринимателей полномочий по решению вопросов о выделении и распределении земельных участков создает для таких предпринимателей преимущественные, лучшие условия деятельности на рынке предоставления права владения и (или) пользования (или) распоряжения муниципальными земельными участками на территории г. Ахтубинска и, соответственно, может привести к негативным последствиям для конкуренции.

Таким образом, Глава, создав комиссию предпринимателей и наделив ее полномочиями по решению вопросов о выделении и распределении земельных участков, нарушил ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Доводы Главы о том, что Главой не принимались никакие акты о создании такой комиссии и наделению ее полномочиями органов местного самоуправления, а земельные участки предоставляются только органами местного самоуправления города Ахтубинска, не свидетельствуют об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства.

Принятие органом местного самоуправления правового акта, наделяющего хозяйствующих субъектов полномочиями органа местного самоуправления, не является обязательным условием для квалификации действий такого органа по ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

В материалах дела имеется копия протокола о создании комиссии предпринимателей, а также пояснения Уполномоченного по защите прав предпринимателей при Губернаторе Астраханской области ФИО17, присутствовавшей при создании Главой такой комиссии, подтверждающие инициативу Главы о создании комиссии, факты создания комиссии и наделения ее полномочиями по решению вопросов о выделении и распределении земельных участков.

Кроме того, в материалах дела имеются протоколы заседания комиссии предпринимателей под председательством Главы, подтверждающие, что комиссия не только была создана, но и функционировала.

Доказывание же реальных последствий в виде недопущения, ограничения и устранения конкуренции, фактов предоставления комиссией предпринимателей земельных участков членам такой комиссии или иным лицам не требуется, поскольку ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции запрещает наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления в любом случае.

Действия органов местного самоуправления по наделению хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления являются противозаконными сами по себе (perse). Это означает, что они безоговорочно презюмируются как необоснованно ограничивающие конкуренцию.

Факт создания Главой комиссии по распоряжению земельными участкам подтверждается решением Арбитражного суда Астраханской области по делу № А06-7660/2018 от 01.11.2018 года, оставленным в силе постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.12.2018 года.

В рамках дела № А06-7660/2018 Администрация МО «Город Ахтубинск» обжаловала постановление Управления о наложении штрафа по делу об административном правонарушении № 13-АД(К)-05-18 от 06.07.2018 года, которым Администрация была привлечена к административной ответственности по ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ за непредставление информации о создании и деятельности комиссии предпринимателей по распоряжению земельными участками и сообщение в Управление недостоверных сведения о том, что такая комиссия никогда не создавалась.

Арбитражные суды в судебных актах по делу № А06-7660/2018 указали, что довод Администрации МО «Город Ахтубинск» о том, что комиссия не существует, опровергается материалами дела, а именно вышеуказанными протоколами комиссии.

Из указанных положений следует, что для признания оспариваемых решения и предписания Управления необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие закону и нарушение прав и законных интересов Заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При изложенных обстоятельствах суд приходит к выводу, что оспариваемые решение и предписание Астраханского УФАС России соответствуют Закону о контрактной системе и прав Заявителя не нарушают.

Руководствуясь статьями 167 – 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Заявление Главы Муниципального  образования «Город Ахтубинск» о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области №04-К-05-18 от 17.10.2018 года и предписания №04-К-05-18 от 17.10.2018 года оставить без удовлетворения.

Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение вступает в законную силу со дня принятия  постановления арбитражного суда апелляционной инстанции. 

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия, через Арбитражный суд Астраханской области.

Информация о движении дела может быть получена на официальном интернет – сайте Арбитражного суда Астраханской области: http://astrahan.arbitr.ru»

Судья

Г.Н. Бочарникова