ПЯТНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ  АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ  СУД

Газетный пер., 34, г. Ростов-на-Дону, 344002, тел.: (863) 218-60-26, факс: (863) 218-60-27 

E-mail: info@15aas.arbitr.ru, Сайт: http://15aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

по проверке законности и обоснован  ности решений (определений)

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

дело № А32-6658/2024

город Ростов-на-Дону

25 сентября 2024 года

15АП-13212/2024

 

Резолютивная часть постановления объявлена 19 сентября 2024 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 сентября 2024 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи  Глазуновой И.Н.,

судей О.Ю. Ефимовой,М.В. Соловьевой,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Струкачевой Н.П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Краснодарского края, департамента по регулированию контрактной системы Краснодарского края

на решение Арбитражного суда Краснодарского края

от 12.07.2024 по делу № А32-6658/2024

по заявлению администрации Краснодарского края

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю

при участии третьих лиц: министерства промышленной политики Краснодарского

края, департамента по регулированию контрактной системы Краснодарского края,

общества с ограниченной ответственностью «Юнитор»,

общества с ограниченной ответственностью «Тендер Солюшнс»

об оспаривании предупреждения о прекращении действий (бездействия),

 

при участии представителей в судебном заседании: от администрации Краснодарского края: ФИО1 по доверенности , от департамента по регулированию контрактной системы Краснодарского края: ФИО2 по доверенности; от ООО «Юнитор»: ФИО3 по доверенности;

посредством системы веб-конференции ИС «Картотека арбитражных дел» от Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю ФИО4 по доверенности; ФИО5 по доверенности , от ООО «Тендер Солюшнс» - ФИО6 по доверенности ,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Краснодарского края (далее – администрация) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края  к Управлению Федеральной антимонопольной службы  по Краснодарскому краю (далее – антимонопольный орган, управление) о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (далее - УФАС по КК) о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства от 24 ноября 2023 г. № ГС/34118/23.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены министерство промышленной политики Краснодарского края, департамент по регулированию контрактной системы Краснодарского края, общества с ограниченной ответственностью «Юнитор», «Тендер Солюшнс».

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 12.07.2024 по делу № A3 2-665 8/2024 отказано в удовлетворении требований в полном объеме. Суд пришел к выводам о том, что протокол совещания по вопросу развития закупок продукции производителей Краснодарского края от 07.07.2023 № 20 (далее - Протокол № 20) содержит положения ненормативного характера и не может быть расценен как рабочий внутренний рабочий документ служебного пользования, фиксирующим ход проведения совещания. Суд согласился с позицией антимонопольного органа, что указание в протоколе на необходимость формировать описание объекта закупки в соответствии с перечнем промышленной продукции Краснодарского края содержит признаки нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку эти действия могут создавать конкурентные преимущества для отдельной категории хозяйствующих субъектов и препятствовать в конкуренции на товарных рынках.

Доводы заявителя о неисполнимости оспариваемого предупреждения ввиду отсутствия установленной процедуры отмены протокола, отклонены судом, поскольку в рассматриваемом случае издание акта, содержащего положения ненормативного характера именно в форме протокола зависело исключительно от волеизъявления лица, наделенного властными полномочиями, и в рассматриваемом случае само по себе не может рассматриваться как обстоятельство, исключающее возможность отмены, при наличии соответствующих оснований, действия норм, фактически установленных таким актом.

Администрация Краснодарского края, департамент по регулированию контрактной системы Краснодарского края обжаловали решение суда в апелляционном порядке.

Доводы апелляционных жалоб сводятся к следующему.

Выводы суда неверны, поскольку обращаясь с жалобами в антимонопольный орган, ни ООО «Юнитор», ни ООО «Тендер Солюшнс» не представили доказательства подачи ими заявки на участие в торгах, не ссылались на наличие каких-либо препятствий для своевременного представления организатору торгов необходимых документов. Следовательно, указанные юридические лица не могли быть отнесены антимонопольным органом к предусмотренной частью 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции к категории лиц, права и законные интересы которых могли быть восстановлены при рассмотрении жалоб, направленных в антимонопольный орган. Также не доказан реальный характер вменяемых администрации Краснодарского края нарушений. Не было представлено доказательств, свидетельствующих о наличии в протоколе обстоятельств, указанных в п. 3, 8, 10 ч. 1 ст. 15 Закона № 135-ФЗ. Положения протокола не привели к необоснованному ограничению количества участников торгов. Протокол сам по себе не создает преимуществ конкретному лицу в закупках, не препятствует участию в конкурсе, не предрешает исхода закупки, не ограничивает конкуренцию, не влечет сокращения потенциальных участников закупок, не является и не может являться актом, содержащим признаки нарушения антимонопольного законодательства в силу своей правовой природы, поскольку является документом, фиксирующим ход проведения совещания, относится к внутренним рабочим документам служебного пользования в соответствии с п. 5.3.1 Инструкции по делопроизводству в исполнительных органах власти Краснодарского края, утвержденной постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 9 января 2019 г. № 1. Текст протокола не позволяет прийти к выводу о безусловной необходимости (обязанности) отдавать преимущества (предпочтения) в закупках производителю Краснодарского края, не привел и не мог привести к созданию необоснованных преимуществ производителям Краснодарского края и ограничению доступа неопределенного круга лиц к торгам. Протокол от 07.07.2023 № 20 в целом направлен на обеспечение конкуренции и расширение круга потенциальных участников закупок, ответственность за неисполнение рекомендаций, содержащихся в протоколах совещания, действующим законодательством не предусмотрена. При вынесении оспариваемого предупреждения антимонопольный орган вышел за пределы полномочий, предусмотренных частью 1 статьи 3, частями 1 и 4 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ. Выводы суда, что органами местного самоуправления положения протокола № 20 восприняты императивно, не соответствуют  ст. 12 Конституции РФ ,п. 3 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , поскольку протокол носит рекомендательный характер. Кроме того, в тексте оспариваемого предупреждения отсутствует информация, представленная в суд первой инстанции, о реализации положений протокола различными органами местного самоуправления Краснодарского края, а документы органов местного самоуправления, принятые (изданные) ими в рамках имеющихся полномочий, не являются и не могут являться основаниями для вывода о наличии в действиях администрации Краснодарского края (протоколе № 20) сведений, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Сам по себе протокол не является и не может являться правовым актом, влекущим правовые последствия для органов местного самоуправления. Установление законности актов местного самоуправления, принятых для регулирования закупок для муниципальных нужд, не является предметом настоящего спора. 

Департамент также указывает, что судом первой инстанции не принято во внимание, что заместитель Губернатора Краснодарского края в рамках должностных полномочий исполняет поручения Губернатора Краснодарского края по вопросам исполнения координируемыми и контролируемыми органами исполнительной власти Краснодарского края, непосредственно координирует и контролирует работу органов исполнительной власти Краснодарского края, в том числе министерства промышленной политики Краснодарского края, обеспечивает реализацию полномочий в сфере промышленной политики. Одним из оснований проведения данного совещания, по результатам которого принят Протокол № 20, явились жалобы производителей Краснодарского края на установление заказчиками необоснованных характеристик, исключающих возможность участия их в закупках, а в отдельных случаях и вовсе исключающих конкуренцию путем формирования предмета закупки исключительно в интересах товара единственного производителя.

В рамках своих полномочий заместителем Губернатора Краснодарского края во исполнение поручения Губернатора Краснодарского края было проведено совещание по вопросу развития закупок продукции производителей Краснодарского края для государственных и муниципальных нужд на котором рассматривались вопросы, находящиеся в плоскости законных интересов администрации Краснодарского края: эффективное расходование бюджетных средств; развитие конкуренции в закупках; развитие промышленного потенциала Краснодарского края. Принятое в Протоколе № 20 решение о согласовании министерством промышленной политикой Краснодарского края описаний объектов закупок следует трактовать исключительно в совокупности с пунктом 6.1.1 Инструкции по делопроизводству, предусматривающим, что согласование проекта документа проводится до его подписания руководителем в целях оценки соответствия проекта законодательству Российской Федерации, правовым актам Краснодарского края, качества и эффективности предлагаемого решения. Формулировка Протокола № 20 не создает преимущества производителям Краснодарского края. Целью указанного решения является более качественное исследование рынка заказчиками при составлении описания объекта закупки, путем рассмотрения, в том числе товаров, производимых на территории Краснодарского края. 

Министерство промышленной политики Краснодарского края в отзыве поддержало доводы апелляционных жалоб.

В отзывах на апелляционную жалобу антимонопольный орган и третьи лица просили судебный акт оставить без изменения.

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, изложили свои правовые позиции.

Дело рассмотрено в порядке, предусмотренном статьей 156 АПК РФ.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, отзывов, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционные жалобы не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в Краснодарское УФАС России поступили заявления ООО «Юнитор» (вх. от 24.08.2023 № 29312-ЭП/23, вх. от 28.08.2023 № 29614/23), в том числе направленные прокуратурой Краснодарского края (вх. № 30684/23 от 04.09.2023, вх. № 35453/23 от 10.10.2023, вх. № 41065-ЭП/23 от 14.11.2023, вх. № 41693/23 от 17.11.2023), а также заявление ООО «Тендер Солюшнс», направленное ФАС России (вх. № 40200-ЭП/23 от 09.11.2023), в ходе рассмотрения которых установлено, что в адрес ООО «Юнитор» поступила информация о запросах со стороны лечебных учреждений Краснодарского края на предоставление сведений о происхождении товаров ООО «Юнитор»; необходимость предоставления сведений о производимой продукции мотивирована протоколом совещания Администрации Краснодарского края по вопросу развития закупок продукции производителей Краснодарского края для государственных и муниципальных нужд № 20 от 07.07.2023 (далее - Протокол № 20). 

В соответствии с указанным протоколом: «РЕШИЛИ: 

1. Государственным и муниципальным заказчикам Краснодарского края, бюджетным и автономным учреждениям, унитарным предприятиям, хозяйственным обществам, в уставном капитале которых доля участия Краснодарского края, муниципального образования в совокупности превышает пятьдесят процентов, в целях расширения доступа производителей Краснодарского края к закупкам формировать описание объекта закупки (предмета закупки) с учетом возможностей производителей Краснодарского края в соответствии с перечнем промышленной продукции Краснодарского края, приобретаемой при осуществлении закупок (далее - перечень). Срок - постоянно. 

2. Руководителям органов исполнительной власти Краснодарского края, рекомендовать главам муниципальных образований Краснодарского края: 

2.1. Провести с подведомственными учреждениями, унитарными предприятиями, хозяйственными обществами, в уставном капитале которых доля участия Краснодарского края, муниципального образования в совокупности превышает пятьдесят процентов (далее - подведомственные организации), совещания по вопросу недопущения ограничения участия производителей промышленной продукции Краснодарского края при осуществлении закупок. Срок - до 21 июля 2023 г. 

2.2. Определить руководителя структурного подразделения, ответственного за организацию работы по недопущению ограничения участия производителей промышленной продукции Краснодарского края при осуществлении закупок. Срок - до 21 июля 2023 г. 

2.3. Информировать министерство промышленной политики Краснодарского края о производителях, закупаемых подведомственными организациями товаров, в том числе поставляемых и используемых при выполнении работ, оказании услуг, согласно перечню, при осуществлении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Срок - ежемесячно, до 5 числа месяца, следующего за отчетным. 

2.4. Обеспечить направление всеми заказчиками описаний объектов закупок товаров, в том числе поставляемых и используемых при выполнении работ, оказании услуг, в соответствии с перечнем при осуществлении закупок в рамках Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ) в министерство промышленной политики Краснодарского края в целях их согласования. Срок - постоянно. 

2.5. Обеспечить достоверность и полноту сведений, вносимых в региональную информационную систему Краснодарского края, используемую в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в том числе информации о производителе закупаемого товара (включая поставляемый при выполнении работ, оказании услуг), выпущенном в Краснодарском крае, при исполнении контракта. Срок - постоянно. 

3. Рекомендовать главам муниципальных образований Краснодарского края представить в министерство промышленной политики Краснодарского края информацию о промышленных предприятиях, заинтересованных в поставках выпускаемой продукции для государственных и муниципальных нужд. Срок - до 21 июля 2023 г. 

4. Министерству промышленной политики Краснодарского края (ФИО7): 

4.1. Обеспечить предварительное согласование закупок товаров, в том числе поставляемых и используемых при выполнении работ, оказании услуг в соответствии с перечнем, при осуществлении закупок в рамках Закона № 44-ФЗ. Срок - с 21 июля 2023 г. 

4.2. Совместно с департаментом по регулированию контрактной системы Краснодарского края (ФИО8): 

4.2.1. Разработать план-график проведения выездных мероприятий в муниципальные образования в целях анализа закупок, осуществляемых для муниципальных нужд (далее - план-график). Срок - до 14 июля 2023 г., далее - ежемесячно. 

4.2.2. Осуществлять мониторинг объемов и качества закупок в муниципальных образованиях в соответствии с планом-графиком. Срок - ежемесячно. 

4.3. Осуществлять анализ закупок на предмет выявления фактов ущемления интересов промышленных предприятий Краснодарского края. Срок - ежемесячно, до 10 числа месяца, следующего за отчетным. 

4.4. В соответствии с пунктом 3 настоящего протокола сформировать сводный перечень промышленных предприятий Краснодарского края, заинтересованных в поставках выпускаемой продукции для государственных и муниципальных нужд. Срок - до 24 июля 2023 г. 

4.5. Совместно с департаментом инвестиций и развития малого и среднего предпринимательства Краснодарского края (ФИО9) оказывать содействие промышленным предприятиям Краснодарского края, заинтересованным в поставках выпускаемой продукции для государственных и муниципальных нужд. Срок – постоянно».

Краснодарское УФАС России, проанализировав содержание Протокола № 20, а также установив, что поручения (рекомендации) Протокола № 20 выполняются, пришло к выводу о наличии в действиях Администрации Краснодарского края признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных пунктами 3, 8, 10 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившихся в даче указаний государственным и муниципальным заказчикам Краснодарского края, бюджетным и автономным учреждениям, унитарным предприятиям, хозяйственным обществам, в уставном капитале которых доля участия Краснодарского края, муниципального образования в совокупности превышает 50%, обеспечивающих возможность участия промышленных предприятий Краснодарского края в закупочных процедурах, а также в организации взаимодействия между заказчиками и соответствующими органами государственной власти Краснодарского края по вопросам создания производителям Краснодарского края преимущественных условий при поставке выпускаемой продукции для государственных и муниципальных нужд. 

Краснодарское УФАС России, руководствуясь ст. 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», вынесло в отношении Администрации Краснодарского края предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства от 24.11.2023 № ГС/34118/23, в соответствии с которым предупреждает о необходимости прекращения указанных действий (бездействия), содержащих признаки нарушения пунктов 3, 8, 10 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Согласно предупреждению администрации Краснодарского края надлежало в срок до 25.12.2023 совершить следующие действия:

Отменить протокол совещания по вопросу развития закупок продукции производителей Краснодарского края от 07.07.2023 № 20.

Уведомить государственных и муниципальных заказчиков Краснодарского края, бюджетных и автономных учреждений, унитарных предприятий, хозяйственных обществ, в уставном капитале которых доля участия Краснодарского края, муниципального образования в совокупности превышает 50%, а также соответствующих органов исполнительной власти и глав муниципальных образований Краснодарского края об отмене протокола совещания по вопросу развития закупок продукции производителей Краснодарского края от 07.07.2023 № 20.

Предупреждение надлежит выполнить в срок до 25.12.2023, о выполнении предупреждения сообщить в Краснодарское УФАС России в течение трёх дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения. 

Предупреждение УФАС по Краснодарскому краю от 24.11.2023 № ГС/34118/23 также содержит указание на то, что в случае неисполнения настоящего предупреждения Краснодарским УФАС России будет возбуждено дело в отношении Администрации Краснодарского края по признакам нарушения ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Не согласившись с вынесенным предупреждением администрация Краснодарского края обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании предупреждения Краснодарского УФАС России от 24.11.2023 № ГС/34118/23 недействительным.

Суд первой инстанции правильно квалифицировал заявленные требования и с учетом положений статей 198-201 АПК РФ пришел к выводу о необоснованности заявленных требований.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок регулируется Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ).

В силу ст. 8 Закона № 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

В соответствии со статьями 69 и 72 Бюджетного кодекса РФ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд производятся за счет бюджетных ассигнований (расходы бюджетов), осуществление которых согласно статье 34 Бюджетного кодекса РФ должно отвечать принципу эффективности - необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

С учетом вышеназванных положений бюджетного законодательства к числу основных принципов контрактной системы согласно статье 6, части 1 статьи 12 Закона № 44-ФЗ относятся принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и принцип эффективности осуществления закупки (эффективного использования источников финансирования).

На основании части 1 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения, либо о ликвидации или принятии мер по прекращению осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований настоящего Федерального закона.

В соответствии с частью 4 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Вместе с тем при применении данной нормы следует учитывать, что исходя из положений пункта 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции выдача предупреждения антимонопольным органом возможна только в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) к ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо к ущемлению интересов неопределенного круга потребителей.

По смыслу названных положений Закона N 135-ФЗ предупреждение выступает действенным инструментом предварительного своевременного и объективного воздействия на предполагаемого нарушителя требований антимонопольного законодательства, позволяя при согласии адресата предупреждения с признаками нарушения Закона N 135-ФЗ избежать продолжительного затратного антимонопольного преследования и при этом достичь целей антимонопольного контроля. Посредством предупреждения оперативно исключается (пресекается) дальнейшее негативное влияние на значимую конкурентную среду.

Согласно пункту 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, предупреждение антимонопольного органа может быть предметом самостоятельного обжалования в арбитражном суде; вместе с тем судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Оспариваемое предупреждение вынесено управлением в связи с выявлением признаков, указывавших на нарушение администрацией положений части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Суд первой инстанции правильно учел, что спорный протокол совещания от 07.07.2023 № 20 подписан председателем совещания – заместителем губернатора Краснодарского края и связан с организационно-распорядительными вопросами развития закупок продукции производителей Краснодарского края для государственных и муниципальных нужд; положения, содержащиеся в протоколе, направлены на установление прав и обязанностей определенных в нем лиц; положения, содержащиеся в протоколе, имеют предписывающий характер для исполнения субъектами правоотношений, которым они адресованы; обязательность исполнения указаний протокола также следует из установления конкретных сроков осуществления указанных в нем мероприятий. 

Доводы администрации, что протокол совещания от 07.07.2023 № 20 является внутренним рабочим документом служебного пользования, фиксирующим ход проведения прошедшего совещания, правильно отклонены судом первой инстанции, поскольку рассматриваемый протокол содержит положения ненормативного характера. 

Суд первой инстанции верно отметил, что иное толкование указанных в протоколе положений, не согласуется с очевидной волей издавшего его лица установить действенный механизм контроля над осуществлением закупок для государственных и муниципальных нужд на каждом этапе, с целью последовательной и эффективной реализации мер, направленных на развитие закупок продукции производителей Краснодарского края. Такая реализация предполагает правовую природу рассматриваемого протокола как акта властного органа. Иначе значимый этап контроля лишается должной результативности и сводится лишь к обмену информацией, не порождающему у его участников каких-либо прав и обязанностей, что противоречит фактическому установлению протоколом обязанностей лиц, которым он адресован, к определенному сроку совершить конкретные действия; при этом доводы администрации об отсутствии установленной ответственности за неисполнение положений протокола, сами по себе не исключают их предписывающего характера. 

Согласно части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статья 4 Закона N 135-ФЗ).

В соответствии с пунктом 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ признаками ограничения конкуренции являются, в том числе любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

По смыслу статьи 15 Закона N 135-ФЗ нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, и распространяется прежде всего на их акты и действия в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

В соответствии с пунктом 46 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» при рассмотрении споров, связанных с оспариванием законности предупреждений, судам необходимо учитывать, что по смыслу взаимосвязанных положений частей 1 и 4 статьи 39.1, пункта 7 части 9 статьи 44 Закона предупреждение должно содержать предварительную оценку действий (бездействия) лица на предмет наличия в них нарушения антимонопольного законодательства и представлять возможность лицу самостоятельно устранить допущенные нарушения, если таковые имели место в действительности.

В предупреждении антимонопольного органа не могут устанавливаться факты нарушения антимонопольного законодательства и не может указываться на применение мер государственного принуждения.

При выдаче предупреждения антимонопольный орган, согласно ч. 2 ст. 39.1 Закона о защите конкуренции, устанавливает лишь признаки нарушения антимонопольного законодательства, а не факт допущенного нарушения. Вопрос о виновности хозяйствующего субъекта в антимонопольном правонарушении при выдаче предупреждения также не исследуется. Факт нарушения антимонопольного законодательства и вина в его совершении устанавливаются антимонопольным органом в порядке, установленном гл. 9 Закона о защите конкуренции, после возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства (пункт 37 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2020) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 22.07.2020).

Согласно части 2 статьи 36 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» акты высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, иных исполнительных органов субъекта Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации.

Пунктом 3.1.3. Инструкции по делопроизводству в исполнительных органах Краснодарского края, утвержденной постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 9 января 2019 г. № 1 установлено, что в исполнительных органах Краснодарского края подготавливаются и издаются следующие виды правовых актов: постановления и распоряжения Губернатора, приказы администрации Краснодарского края или органов исполнительной власти Краснодарского края. В качестве отдельных документов или как приложения к правовым актам принимаются правила, инструкции, положения, регламенты, протоколы, акты и др. Основу документооборота составляет деловая переписка.

Протокол - документ, фиксирующий ход обсуждения вопросов и принятия решений на заседаниях коллегиальных органов или деловых мероприятиях (пункт 5.3.1 Инструкции по делопроизводству).

Формулировки решений должны быть конкретными и содержать ответы на следующие вопросы: кому, что сделать и к какому сроку (пункт 5.3.7 Инструкции по делопроизводству).

Согласно пункту 8.1.1. Инструкции по делопроизводству в целях своевременного и качественного исполнения документов (поручений), в том числе протоколов заседаний (совещаний) осуществляется контроль.

Согласно пункту 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Действия администрации Краснодарского края, выразившихся в даче указаний государственным и муниципальным заказчикам Краснодарского края, бюджетным и автономным учреждениям, унитарным предприятиям, хозяйственным обществам, в уставном капитале которых доля участия Краснодарского края, муниципального образования в совокупности превышает 50%, обеспечивающих возможность участия промышленных предприятий Краснодарского края в закупочных процедурах, а также в организации взаимодействия между заказчиками и соответствующими органами государственной власти Краснодарского края по вопросам создания производителям Краснодарского края преимущественных условий при поставке выпускаемой продукции для государственных и муниципальных нужд, не соответствуют действующему антимонопольному законодательству и, как правильно установил антимонопольный орган,  могут привести к сокращению числа хозяйствующих субъектов на рынке промышленной продукции Краснодарского края, что в соответствии с пунктом 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции является признаком ограничения конкуренции.

В пункте 34 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» установлено, что при наличии спора о соответствии статье 15 Закона о защите конкуренции правовых актов, решений, действий (бездействия) антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить угрозу наступления таких последствий на определенном товарном рынке, в том числе в результате нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках.

Угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции в результате принятия правовых актов, совершения действий (бездействия) предполагается и не требует дополнительного доказывания антимонопольным органом в случаях нарушения запретов, прямо сформулированных в частях 1 - 3 статьи 15 Закона, в частности в случаях установления органами публичной власти и иными указанными в данной норме лицами запретов (введения ограничений) в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров, установления для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Так, судом первой инстанции верно установлено, что основанием для вынесения Краснодарским УФАС России оспариваемого предупреждения о прекращении действий (бездействий), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства от 24.11.2023 № ГС/34118/23, послужил вывод о наличии в действиях администрации Краснодарского края признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного пунктами 3, 8, 10 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Согласно пунктам 3, 8, 10 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещаются: установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров; создание дискриминационных условий; дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Вместе с тем, департамент по регулированию контрактной системы Краснодарского края указывает, что действия по составлению протокола № 20 и его подписанию заместителем губернатора Краснодарского края выполнены по поручению губернатора Краснодарского края.

Таким образом, доводы апелляционных жалоб о недоказанности факта нарушения антимонопольного законодательства противоречат правовой природе предупреждения, выдаваемого антимонопольным органом.

Довод об отсутствии в предупреждении информации о реализации положений протокола органами местного самоуправления Краснодарского края, в связи с чем в предупреждении отсутствуют основания для его выдачи, несостоятельны.

Так, согласно части 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать:             выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения либо ликвидацию или прекращение осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований настоящего Федерального закона, а также разумный срок их выполнения.

Основания выдачи предупреждения указаны в части 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, согласно которой предупреждение выдается в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона о защите конкуренции.

Обжалуемое предупреждение в соответствии с требованиями части 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, содержит вывод о наличии оснований для выдачи предупреждения, а также нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение, также перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, а также разумный срок их выполнения. Таким образом, при выдаче предупреждения Краснодарским УФАС России соблюдены требования, установленные статьей 39.1 Закона о защите конкуренции.

В письме ФАС России от 19.08.2024 № ДФ/73882/24 указано, что в соответствии с частью 3 статьи 14 Закона о контрактной системе в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты внутреннего рынка Российской Федерации, развития национальной экономики, поддержки российских товаропроизводителей нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации устанавливаются запрет на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, и ограничения допуска указанных товаров, работ, услуг, включая минимальную обязательную долю закупок российских товаров, в том числе товаров, поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг, и перечень таких товаров, для целей осуществления закупок.

Таким образом, положениями законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок иных перечней промышленных товаров не предусмотрено.

Учитывая   изложенное,   Краснодарским   УФАС   России   в   действиях администрации Краснодарского края, выраженных в организации взаимодействия между заказчиками и соответствующими органами государственной власти Краснодарского края по вопросам создания производителям Краснодарского края преимущественных условий при поставке выпускаемой продукции для государственных и муниципальных нужд, обоснованно выявлены нарушения пунктов 3, 8, 10 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Закон о защите конкуренции распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели (часть 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции).

Так, согласно статьи 3 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Целью регулирования Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» является, в числе прочих, развитие добросовестной конкуренции.

Принципами закупочной деятельности, в свою очередь, являются равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.

При закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 настоящей статьи правовыми актами, регламентирующими правила закупки (далее - положение о закупке) (статья 2 Закона о закупке).

Положениями указанных Федеральных законов заказчикам предоставлено право самостоятельно определять предмет закупок, исходя из своих потребностей.

Законодательством Российской Федерации ограничено право органов публичной власти произвольно вмешиваться в хозяйственную, в том числе закупочную, деятельность юридических лиц.

Заказчик при описании предмета закупки, в первую очередь, ориентируется на свои потребности в том или ином товаре (работе, услуге), а при выборе поставщика (подрядчика, исполнителя) - на возможность наиболее полного их удовлетворения со стороны участника закупки, что обеспечивается равной конкурентной борьбой.

Ситуация, при которой заказчики при описании предмета закупки должны ориентироваться на возможности, имеющиеся у промышленных предприятий Краснодарского края, включенных в Перечень противоречит смыслу закупочных процедур, при которых в условиях конкурентной борьбы заказчик выбирает поставщика (подрядчика, исполнителя), наиболее полно удовлетворяющего потребностям заказчика.

При этом антимонопольный орган, по результатам анализа предоставленных администрациями муниципальных образований края документов и сведений, пришел к выводу об активном исполнении муниципалитетами протокола № 20. Указанные обстоятельства правильно оценены судом первой инстанции.

Доводы апелляционных жалоб, что  участники рынка - ООО «Юнитор» и ООО «Тендер Солюшнс» не имели прав на обращение в антимонопольный орган для защиты своих интересов (статья 18.1 Закона №135-Ф3) подлежат отклонению. В данном случае, как антимонопольный орган  указал, заявления ООО «Юнитор» и ООО «Тендер Солюшнс», поступившие в антимонопольный орган, послужили  поводом для оценки действий Администрации Краснодарского края, затрагивающих публичные интересы в сфере защиты конкуренции. При этом третьи лица при  обращении в антимонопольный орган указали, что их права были нарушены органами власти, путем создания необоснованных преференций для отдельных производителей - географически локализированных на территории Краснодарского края.

Доводы администрации о необходимости соблюдения требований Бюджетного Кодекса РФ основаны на неправильном толковании закона, поскольку само по себе соблюдение требований статей 34, 69 и 72 Бюджетного Кодекса РФ при совершении государственных закупок, минуя обязательные для исполнения требования Закона №135-Ф3, не соответствует принципу законности.

При этом доводы заявителей апелляционных жалоб о наличии законной цели в действиях органов публичной власти, связанной с недопущением ограничения участия производителей промышленной продукции Краснодарского края при осуществлении закупок, также не свидетельствуют об обоснованности указания на необходимость формирования описания объекта закупки с учетом возможностей производителей Краснодарского края в соответствии с перечнем промышленной продукции Краснодарского края, поскольку указанные действия могут создавать конкурентные преимущества для отдельной категории хозяйствующих субъектов (производителей Краснодарского края, включенных в перечень промышленной продукции Краснодарского края) и препятствовать в конкуренции на товарных рынках.

Материалы антимонопольного расследования и настоящего дела содержат сведения о таких признаках нарушения как  установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также о существовании иных обстоятельств, создающих возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Суд первой инстанции обоснованно принял во внимание  последствия практической реализации спорного протокола, а также указал, что содержание протокола и формулировка «в целях расширения доступа производителей Краснодарского края к закупкам описание объекта закупки формировать с учетом возможностей производителей Краснодарского края» могут вводить в заблуждение участников рынка (государственных заказчиков).

Доводы апелляционных жалоб о необходимости оценки содержания спорного протокола и его пунктов (в отдельности) с точки зрения филологии, апелляционным судом не принимаются, поскольку признаки нарушения антимонопольного законодательства были обнаружены УФАС. в первую очередь, при  практической реализации положений протокола, направленных на создание необоснованных преимуществ участникам товарного рынка - производителям, локализованным на территории Краснодарского края.

В целях исполнения подпункта 2.2 пункта 2 протокола № 20 изданы:

-          распоряжение администрации муниципального образования Усть-Лабинский район от 31.07.2023 № 202-р «Об ответственных за организацию работы по недопущению ограничения участия производителей промышленной продукции Краснодарского края при осуществлении закупок»;

-          приказ управления образования администрации муниципального образования Апшеронский район от 07.09.2023 № 1585/01-03 «О назначении ответственных лиц за организацию работы по недопущению ограничения участия производителей промышленной продукции Краснодарского края при осуществлении закупок...»;

распоряжение администрации муниципального образования Ейский район от 16.08.2023 № 342-р «Об организации работы муниципальных заказчиков Ейского района при осуществлении закупок промышленной продукции»;

распоряжение администрации муниципального образования Павловский район от 31.07.2023 № 482-р «О закупках товаров промышленного производства»;

распоряжение администрации муниципального образования Кущевский район от 20.07.2023 № 278-р «О назначении ответственного лица»;

распоряжение администрации муниципального образования Староминский район от 03.08.2023 № 224р «О назначении ответственного за организацию работы по недопущению ограничения участия производителей промышленной продукции Краснодарского края при осуществлении закупок...»;

распоряжение администрации муниципального образования Гулькевичский район от 01.09.2023 № 121-р «О вовлечении кубанских товаропроизводителей Краснодарского края для участия в закупках для муниципальных нужд администрации муниципального образования Гулькевичский район» и др.

Кроме того, во исполнение пункта 2.3 протокола № 20 в министерство промышленной политики Краснодарского края направлено письмо администрации муниципального образования Усть-Лабинский район от 05.09.2023 № Исх-6688, в котором сообщается, что закупка товаров в августе 2023 года согласно перечню не осуществлялась.

Во исполнение положений протокола № 20 администрацией муниципального образования Новопокровский район в министерство промышленной политики Краснодарского края направлялись письма от 21.07.2023 № 04-37-572/23, от 04.08.2023 № 01-15-3024/23, от 05.09.2023 № 01-15-3479/23; администрацией муниципального образования Апшеронский район направлялись письма от 21.07.2023 № 6544, от 01.09.2023 № 8019.

Согласно протоколу совещания по вопросу развития закупок промышленной продукции производителей Краснодарского края для муниципальных нужд от 20.07.2023 № 21 (администрация муниципального образования Красноармейский район), принято решение об обеспечении всеми заказчиками муниципального образования Красноармейский район при возникновении потребности в закупке товаров направлять описания объектов закупок товаров в министерство промышленной политики Краснодарского края в целях согласования. Указанный протокол направлен в министерство промышленной политики Краснодарского края письмом от 21.07.2023 № Исх.119-6818/23, согласно которому администрация отчиталась об исполнении пунктов 2.1, 2.2 протокола № 20.

Согласно протоколу совещания по вопросу развития закупок промышленной продукции производителей Краснодарского края для муниципальных нужд от 25.07.2023 № 1 (администрация муниципального образования Темрюкский район) протоколом № 20 «поставлена задача провести с подведомственными учреждениями, унитарными предприятиями, совещание по вопросу недопущения ограничения участия производителей промышленной продукции Краснодарского края при осуществлении закупок».

В письме от 17.08.2023 № 203-09-18-3070/23 адресованному директору МБУ ДО «Детская музыкальная школа г. Гулькевичи» муниципального образования Гулькевичский район министерство промышленной политики Краснодарского края сообщает, что в заявке содержатся товары, которые в настоящее время не производятся на территории Краснодарского края.

Также письмом от 22.09.2023 № 203-09-17-3958/23 министерство промышленной политики Краснодарского края сообщило МБУ ДО «Спортивная школа «Заря» муниципального образования г. Гулькевичи, что в описании объекта закупки содержатся характеристики предполагаемого к установке товара, которые ограничивают участие промышленных предприятий Краснодарского края в закупках для государственных и муниципальных нужд.

Все указанное свидетельствует об обязательном к исполнению характере указанных протокольных решений, обязывающих субъектов исполнения (правоприименения) применять положения протокола вне самостоятельного волеизъявления.

Доводы апелляционных жалоб о том, что в тексте оспариваемого предупреждения отсутствует информация, представленная в суд первой инстанции, о реализации положений протокола различными органами местного самоуправления Краснодарского края, апелляционным судом не принимаются, поскольку данная информация содержится в материалах антимонопольного дела и предоставлена суду в порядке, предусмотренном статьями 65, 199-201 АПК РФ.

Разработанный к исполнению в приложение к протоколу перечень промышленной продукции Краснодарского края представлен антимонопольным органом в материалы дела и содержит, в том числе, указание на наименование продукции, наименование и контакты организаций, производящих указанную продукцию.

При этом сведений о включении всех производителей Краснодарского края в указанный перечень не имеется.

Апелляционный суд поддерживает вывод суда первой инстанции, что формирование объекта закупки в соответствии с перечнем промышленной продукции Краснодарского края содержит признаки необъективности критериев дифференциации хозяйствующих субъектов и не отвечает требованиям Закона о контрактной системе, свидетельствует о наличии угрозы наступления последствий в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции, на определенном товарном рынке, в том числе в результате нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках.

Анализируя полноту предоставленных доказательств, судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что в действиях Администрации имелись события, правомерно и обоснованно квалифицированные антимонопольным органом в качестве признаков нарушения антимонопольного законодательства и оснований для принятия оспариваемого Предупреждения от 24.11.2023 № ГС/34118/23.В данном случае предоставление «на утверждение» проектов описаний объектов закупок, в том числе, многочисленные факты издания актов органами местного самоуправления, подведомственными им учреждениями, совершения ими действий, в том числе по согласованию описания предмета закупки с министерством промышленной политики Краснодарского края, именно в целях исполнения Протокола № 20. Указанные действия произведены, вопреки доводам апелляционных жалоб,  в целях обеспечения возможности участия в закупках заранее определенного круга хозяйствующих субъектов (применительно к рассматриваемым действиям - производители Краснодарского края), что действующее законодательство не предусматривает.

Суд первой инстанции  пришел к обоснованным выводам, что установленная антимонопольным органом система системы закупок, регулируемая органами государственной власти, направлена на предоставление необоснованного приоритета промышленным производителям Краснодарского края в соответствии с регулярно обновляемым Перечнем промышленной продукции Краснодарского края.

С учетом конкретных обстоятельств дела доводы Администрации о том, что пункты Протокола № 20, адресованные главам муниципальных образований, носили рекомендательный характер, не нашли своего подтверждения. При этом, как верно указывает антимонопольный орган, пункты протокола не могут толковаться по отдельности, а все содержание протокола в целом имеет значение ненормативного правового акта, содержащего определенные властные предписания.

Доводы заявителей апелляционных жалоб о неисполнимости оспариваемого предупреждения ввиду отсутствия установленной процедуры отмены протокола, верно отклонены судом первой инстанции, поскольку издание оспариваемого акта, содержащего положения ненормативного характера именно в форме протокола зависело исключительно от волеизъявления липа, наделенного властными полномочиями, и в рассматриваемом случае само по себе не может рассматриваться как обстоятельство, исключающее возможность отмены при наличии соответствующих оснований, действия норм, фактически установленных таким актом.

Доводы органов власти относительно специфики аукционных процедур, проводимых в рамках системы госзаказа, не соответствуют обязательным требованиям статьи 8 Закона №44-ФЗ. Цели законодательного регулирования достигаются, в первую очередь, путем соблюдения заказчиками при закупке товаров, работ, услуг принципов равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, предусмотренных пунктом 2 части 1 статьи 3 Закона о закупках.

Закон о контрактной системе, закрепляет принцип обеспечения конкуренции, заключающийся в создании равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Независимо от способа закупки принципы Закона о контрактной системе должны соблюдаться в полной мере. При этом именно заказчики (а не органы власти) обязаны самостоятельно принимать решение в отношении способа определения поставщика (конкурентные или неконкурентные), самостоятельно формировать закупочную документацию, в том числе в части описания предмета, обладают правом на самостоятельное определение поставщиков, с которыми будут заключены договоры в том числе и вне конкурентных процедур (с единственным поставщиком).

Апелляционный суд отмечает, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции. В тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, согласование предмета закупки с вышестоящими органами, либо следование конкретному перечню производителей (вне установления каких-либо определенных критериев для определения данных производителей ) не может не влиять на конкуренцию.

Законодательством Российской Федерации ограничено право органов публичной власти произвольно вмешиваться в хозяйственную, в том числе закупочную, деятельность юридических лиц.

Рассматриваемый Протокол №20 избирательно устанавливает перечень производителей. При этом представляет собой единый документ ненормативного характера, вводящий систему контроля над осуществлением закупок на каждом этапе, с целью последовательной реализации мер, направленных па развитие закупок продукции производителей Краснодарского края.

Положения Протокола № 20 затрагивают, в первую очередь, товарные рынки сферы государственного заказа, в рамках которого государственные заказчики осуществляют конкурентные закупки согласно Федеральному закону от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и Федеральному закону от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Согласно статье 24 Закона о контрактной системе, статье 3 Закона о закупках заказчики вправе самостоятельно определять предмет закупок, исходя из своих потребностей. Заказчик при описании предмета закупки, в первую очередь, ориентируется на свои потребности в том или ином товаре (работе, услуге), а при выборе поставщика (подрядчика, исполнителя) - на возможность наиболее полного их удовлетворения со стороны участника закупки, что обеспечивается равной конкурентной борьбой.

При этом угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции в результате принятия правовых актов, совершения действий (бездействия) предполагается и не требует дополнительного доказывания антимонопольным органом в случаях нарушения запретов, прямо сформулированных в частях 1 - 3 статьи 15 Закона, в частности в случаях установления органами публичной власти и иными указанными в данной норме лицами запретов (введения ограничений) в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров, установления для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

В отзыве на апелляционные жалобы ООО «Юнитор» указывает, что в настоящее время нарушение не устранено со стороны органов власти Краснодарского края, поскольку «Перечень продукции» продолжает публиковаться и обновляться на регулярной основе (обновление от 2 сентября 2024 г. размещено в сети интернет по адресу: https://mpp.krasnodar.m/katalogi-promvshlennov-produktsii/katalogi-promvsh produktsiil/298502Y).

Министерство промышленной политики Краснодарского края указало, что перечень промышленной продукции Краснодарского края размещен на официальном сайте министерства, и включает тех производителей Краснодарского края, которые имеют соответствующее заключение Минпромторга России. При этом сведений о включении всех производителей Краснодарского края в указанный перечень не имеется.

Формирование объекта закупки в соответствии с перечнем промышленной продукции Краснодарскою края содержит признаки необъективности критериев дифференциации хозяйствующих субъектов и не отвечает требованиям Закона о контрактной системе, свидетельствует о наличии угрозы наступления последствий в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции, на определенном товарном рынке, в том числе в результате нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках.

Таким образом, изложенные в апелляционных жалобах администрации Краснодарского края, департамента по регулированию контрактной системы Краснодарского края доводы не свидетельствует о наличии оснований для изменения либо отмены решения Арбитражного суда Краснодарского края  от 12.07.2024 по делу № А32-6658/2024.

Суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что УФАС Краснодарского края исполнило процессуальные обязанности, установленные ч. 5 ст. 200 АПК РФ, совокупность оснований, необходимая в силу ч. 2 ст. 201 АПК РФ для удовлетворения требований, отсутствует.

Доводы подателей апелляционных жалоб не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными.

Разрешая спор, суд первой инстанции правильно определил юридически значимые обстоятельства, дал правовую оценку установленным обстоятельствам и постановил законное и обоснованное решение. Выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам дела. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену решения, судом первой инстанции допущено не было.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 – 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 12.07.2024 по делу № А32-6658/2024 оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок.

Председательствующий                                                               И.Н. Глазунова

 

Судьи                                                                                             О.Ю. Ефимова

 

М.В. Соловьева