АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности судебных актов арбитражных судов,

вступивших в законную силу

Дело №А64-2454/2017

г.Калуга

3 сентября 2018г.

Резолютивная часть постановления объявлена 27 августа 2018 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 3 сентября 2018 г.

 

Арбитражный суд Центрального округа  в составе:

 

председательствующего судьи

 

                          Николаевой Н.Н.

судей

                          Смирнова В.И.

 

                          ФИО1

при участии:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области – ФИО2 доверенность от 04.04.2018 №58-4-07/1471;

от МБУ "Спецтехуниверсал" – ФИО3 доверенность от 14.02.2018, ФИО4 доверенность от 08.06.2018, ФИО5 доверенность от 03.08.2018;

от Администрации города Тамбова - не явились, 

 

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области на постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.04.2018 по делу №А64-2454/2017,  

 

У С Т А Н О В И Л:

Администрация города Тамбова (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Тамбовской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области (далее - Управление) о признании недействительным решения и предписания от 15.02.2017 по делу N А4-2/16 в части обязания прекращения практики финансирования из бюджета городского округа-город Тамбов работ по сбору, вывозу и утилизации несанкционированных свалок с территории города Тамбова, а также работ по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронений МБУ "Спецтехуниверсал" без проведения обязательных процедур, установленных Федеральным Законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ (с учетом уточнений от 04.09.2017).

Решением Арбитражного суда Тамбовской области от 18.10.2017 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.04.2018 решение Арбитражного суда Тамбовской области от 18.10.2017 отменено. Решение и предписание Управления в оспариваемой части признаны недействительными. 

Не согласившись с выводами суда апелляционной инстанции, Управление обратилось с кассационной жалобой, в которой просит отменить постановление и оставить в силе решение суда первой инстанции.

В отзыве на кассационную жалобу МКП "Благоустройство" просит в удовлетворении кассационной жалобы отказать. 

24.08.2018 определением суда кассационной инстанции произведена замена судьи. 

В судебном заседании представитель Управления поддержала доводы кассационной жалобы и дополнительных письменных пояснений.

Представители МКП "Благоустройство" возражали против доводов кассационной жалобы по изложенным в отзыве и письменных пояснениях к нему основаниям.

Администрация представителя в судебное заседание не направила, о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы извещена надлежащим образом. В соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) кассационная жалоба рассматривается в отсутствие не явившихся лиц.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов содержащихся в жалобе и отзыве на нее, суд кассационной инстанции считает, что постановление апелляционного суда подлежит отмене с оставлением в силе решения суда первой инстанции в связи со следующим.

По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства N А4-2/16, возбужденного  после неисполнения администрацией выданного ей предупреждения, решением Управления от 15.02.2017 администрация города Тамбова признана нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в том числе в части применения практики финансирования из бюджета городского округа-город Тамбов работ по сбору, вывозу, утилизации несанкционированных свалок с территории города Тамбова, а также работ по организации и содержанию мест захоронений без проведения обязательных процедур, установленных федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее – Закон №44-ФЗ), что приводит или может привести к созданию необоснованных препятствий в осуществлении деятельности хозяйствующими субъектами-участниками рынка по оказанию услуг вывоза отходов и услуг по содержанию кладбищ.

Также комиссией УФАС в адрес администрации города Тамбова в рамках указанного дела вынесено предписание о прекращении в срок до 17.04.2017 нарушения антимонопольного законодательства, пунктом 2 которого предписано  прекратить практику путем предоставления финансирования из бюджета городского округа-город Тамбов работ по сбору, вывозу, утилизации несанкционированных свалок с территории города Тамбова, а также работ по организации и содержанию мест захоронений МБУ "Спецтехуниверсал" субсидий на выполнение им названных работ без проведения обязательных процедур, установленных Федеральным Законом от 05.04.2013.

Изложенная часть решения и предписания является предметом спора.

В свою очередь, как установили суды, предметом антимонопольного контроля послужил ряд действий во исполнение в период 2014-2016 г.г. принятого  администрацией города Тамбова  постановления от 14.11.2013 N 9640 "Об утверждении муниципальной программы города Тамбова "Благоустройство в городе Тамбове" на 2014-2020 годы" (в редакции Постановления от 21.11.2016 N 7000), где в приложении N 1 установлен перечень мероприятий муниципальной программы города Тамбова "Благоустройство в городе Тамбове" на 2014-2020 годы", включающий сбор, вывоз и утилизацию несанкционированных свалок отходов с территории города (за исключением автомобильных дорог, дворовых территорий, оборудованных контейнерных площадок), обеспечение надлежащего состояния территории городских кладбищ, содержание закрепленных территорий городских кладбищ. 

Исходя из вышеуказанной программы, разработчиком муниципальной программы является комитет городского хозяйства администрации города Тамбова, он же является уполномоченным органом администрации по реализации программы, МБУ "Спецтехуниверсал" является соисполнителем.

Указанному лицу, созданному постановлением администрации города Тамбова от 24.10.2013 N 8902, учредитель в качестве уставной деятельности (Устав утвержден постановлением администрации к Тамбова от 29.10.2013 N 9040) определил сбор, вывоз, утилизацию несанкционированных свалок отходов с территории города Тамбова (за исключением автомобильных дорог, дворовых территорий, оборудованных контейнерных площадок), обслуживание и содержание муниципальных общественных кладбищ, пляжных зон (подпункт 2.2).

 При этом в силу абзаца 3 подпункта 2.2 пункта 2 Устава МБУ "Спецтехуниверсал" должно было выступать в качестве заказчика по предмету деятельности Учреждения.

Несмотря на предусмотренный разделом 7 Программы механизм реализации программы через  заключение муниципальных контрактов (договоров) в соответствии с действующим законодательством с подрядными организациями, и положение абзаца 3 подпункта 2.2 пункта 2 Устава, фактическая ее реализация через МБУ «Спецтехуниверсал» получила иное выражение. 

Так, положениями Устава учреждения (абзац 2 пункта 2.3) предусмотрено выполнение муниципальных заданий. 

В  силу статьи 9 Положения о комитете городского хозяйства администрации г. Тамбова указанный  орган администрации города Тамбова на основании решения Тамбовской городской Думы от 27.06.2007 N 402 "Об утверждении Положений об органах администрации города Тамбова с правами юридического лица", формирует и утверждает муниципальные задания, а также обеспечивает финансовое обеспечение выполнения муниципальных заданий подведомственными бюджетными и автономными учреждениями.

 Порядком формирования муниципального задания в отношении муниципальных бюджетных учреждений города Тамбова и финансового обеспечения выполнения муниципального задания, утв. постановлением администрации города Тамбова от 27.05.2011 N 3605, действующим до 1 января 2016 года, и аналогичным Порядком, действующим с 1 января 2016 года (постановление администрации города Тамбова от 31.12.2015 N 9662), был определен объем финансового обеспечения выполнения муниципального задания, формируемый на основании метода  нормативных затрат на оказание муниципальных услуг.

Указанное было реализовано путем утверждения Комитетом муниципальных заданий для МБУ "Спецтехуниверсал" на 2014-2016, проанализировав которые, антимонопольный орган установил их фактическое содержание. Так, периодически наименование работ «сбор, вывоз, утилизация несанкционированных свалок с территории города Тамбова» определялось как  «уборка территории и аналогичная деятельность", в которую входит такая работа как "сбор, вывоз, утилизация несанкционированных свалок с территории города Тамбова", а также «уборка территории и аналогичная деятельность "Организация и содержание мест захоронения".

Из изложенного антимонопольный орган пришел к выводу, что предметом муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг фактически явилась уборка мусора и сопутствующие работы на территории города и муниципальных кладбищ.

Финансирование муниципальных заданий производилось из средств бюджета городского округа посредством заключенных между Комитетом и МБУ "Спецтехуниверсал" соглашений, которыми предусмотрены порядок и условия предоставления субсидии на финансирование обеспечения выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ).

Антимонопольный орган также исследовал следующие доказательства: постановление администрации города Тамбова от 08.07.2016 N 4157, которым определены следующие земельные участки с закреплением их за МБУ:

- земельный участок, площадью 814225 м2 с кадастровым номером 68:29:0303001:445, площадью 90000 м2 с кадастровым номером 68:29:0303001:444, под размещение Полынковского кладбища в районе ул. Бастионной 51; земельный участок, площадью 191392 м2 с кадастровым номером 68:29:0308062:14 под размещение Петропаловского кладбища; земельный участок, площадью 61849 м2, под размещение Воздвиженского кладбища,

- представленную  МБУ "Спецтехуниверсал"  информацию об объемах оказанных услуг на основании муниципальных заданий (письма исх. от 20.01.2015 N 27, от 18.05.2016 N 272, от 31.01.2017. N 97а), согласно которой учреждением осуществлен вывоз отходов:

за 2014 год в объеме 100320,6 м3, субсидия 55 175 908 руб.;

за 2015 год в объеме 77 084 м3, субсидия - 88 990 193,03 руб.;

за 2016 год в объеме 95445 м3, субсидия -99 472 592,21 руб., а также убрана территория кладбищ в 2016 году размере 1214706 м2, субсидия -4 875 600 руб.

При рассмотрении дела антимонопольным органом проведен анализ состояния конкуренции, определены продуктовые и географические границы рынков.

Продуктовыми границами рассматриваемых товарных рынков признаны услуги по удалению и обработке твердых отходов (ОКВЭД - 90.00.2) и по уборке территорий и аналогичной деятельности (ОКВЭД - 90.00.3). Установлено, что в географических границах города Тамбова помимо "Спецтехуниверсал", осуществляющего деятельность по сбору, вывозу несанкционированных свалок, услуги по вывозу твердых коммунальных отходов в 2015 году и по настоящее время, оказывают ООО "ТЭКО-Сервис", "ЭкоУниверсал", ООО "Чистый город".

 Относительно содержания общественных кладбищ установлено, что МБУ "Спецтехуниверсал" является единственным хозяйствующим субъектом, осуществляющим указанную деятельность (фактически деятельность по уборке), поскольку земельные участки закреплены за ним, и иные хозяйствующие субъекты лишены возможности выполнять данную работу, хотя указанные работы по благоустройству территорий кладбищ не являются особенными по отношению к любым иным работам (услугам) благоустройства и поддержания в чистоте подобных территорий, разрешительных документов на право их осуществления не требуется.

В совокупности изложенное привело антимонопольный орган к выводам о том, что  администрация наделила учреждение, кроме прочего, функциями обычного хозяйствующего субъекта и финансировала его через использование механизма субсидирования затрат на оказание муниципальных услуг, что не предусмотрено законом и нарушает запрет, установленный статьей 15 Закона о защите конкуренции.

Антимонопольный орган указал, рассматриваемые работы по сбору, вывозу, утилизации несанкционированных свалок с территории города Тамбова, а также по организации и содержанию мест захоронений не относятся к тем видам работ и услуг, которые указаны в статье 120 ГК РФ и статье 9.2 Закона N 7-ФЗ, и которые должны осуществляться в ходе исполнения муниципального задания, финансируемого путем выделения соответствующих субсидий из бюджета. Решение вопросов местного значения в области содержания мест захоронений, поддержания и улучшения санитарного и эстетического состояния территории города Тамбова не влечет непосредственное предоставление органом местного самоуправления либо созданным им бюджетным учреждением услуг или выполнение работ в этой сфере – такие работы  являются муниципальной нуждой и, соответственно, должны закупаться с соблюдением норм Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - Закон о контрактной системе). 

В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

В свою очередь, удовлетворение потребностей муниципального образования - город Тамбов в работах по сбору, вывозу, утилизации несанкционированных свалок с территории города Тамбова, а также по организации и содержанию мест захоронений посредством предоставления субсидий МБУ "Спецтехуниверсал" на самостоятельное выполнение им работ свидетельствует о предоставлении отдельному хозяйствующему субъекту преимущества, обеспечивающего более выгодные условия деятельности по сравнению с потенциальными конкурентами в виде выплаты ему из бюджета денежных средств на выполнение работ без конкурентной борьбы за право их осуществления. При таких условиях хозяйствующие субъекты лишены доступа к товарному рынку услуг по вывозу отходов и содержанию кладбищ, что необоснованно препятствует осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, способными конкурировать за получение бюджетных денежных средств при проведении публичных процедур, и в случае признания победителями - оказывать соответствующие услуги на указанных товарных рынках.

Проверив  решение антимонопольного органа, суд первой инстанции обоснованно согласился с его выводами. 

Анализ нормативной базы деятельности муниципальных органов приводит к необходимости различать такие понятия, как «муниципальные нужды», как потребность населения соответствующего муниципального образования, которая обеспечивается через осуществление организационных полномочий органами местного самоуправления – публичный интерес, и «муниципальные услуги»  - как потребность конкретных физических и юридических лиц в получении от муниципальных органов документов, совершении этими органами для заявителей юридически значимых действий  и т.п.(частный интерес).

Если в первом случае муниципальные органы обеспечивают указанные потребности через размещение муниципального заказа, то во втором случае специально созданные бюджетные учреждения оказывают муниципальные услуги через выдаваемые им муниципальные задания.

Так, в силу части 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – Бюджетный кодекс) закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса. 

Аналогичные положения содержатся в статье 54 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон №131-ФЗ).

В Законе №44-ФЗ отсутствует понятие государственных (муниципальных) нужд.

Вместе с тем, для уяснения содержания этого понятия следует обратиться к положениям статьи 13 Закона №44-ФЗ, где прямо указано, что закупки для обеспечения муниципальных нужд осуществляются для: 

1) достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных муниципальными программами; 

2) выполнения функций и полномочий муниципальных органов. 

Аналогичным образом в части 2 статьи 3 ранее действовавшего Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ: «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» под муниципальными нуждами понимались потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков. 

Таким образом, к муниципальным нуждам относятся потребности муниципального образования в решении вопросов местного значения, куда составной частью входят и потребности в обеспечении деятельности муниципальных учреждений. 

Между тем, несмотря на то, что деятельность муниципального учреждения также является муниципальной нуждой, компетенция, способы осуществления, правовой режим, формы финансирования деятельности муниципального учреждения различны в зависимости от типа учреждения (казенное, бюджетное или автономное) и направления его деятельности. 

Так, статьей 69.1 Бюджетного кодекса, определяющей состав бюджетных ассигнований в публичных целях (государственных или муниципальных), предусмотрено, что к таковым относятся ассигнования на:

-обеспечение выполнения функций казенных учреждений, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг (выполнению работ) физическим и (или) юридическим лицам;

предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания;

предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам;

осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности;

закупку товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций казенного учреждения и бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности казенных учреждений), в том числе в целях:

оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам;

разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа;

закупки товаров в государственный материальный резерв.

Из анализа данной нормы следует, что, применительно к муниципальным бюджетным учреждениям субсидирование возможно только на выполнение муниципальных заданий. 

Изложенное требует обращения к вопросу о правовом режиме муниципального задания. 

В силу статьи 6 Бюджетного кодекса  муниципальное задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания муниципальных услуг (выполнения работ).

Следовательно, муниципальное задание выдается не только для оказания муниципальных услуг, но и для выполнения муниципальных работ.

Указанное, с точки зрения Администрации и учреждения, означает возможность самостоятельного осуществления работ для удовлетворения муниципальных нужд бюджетным учреждением за счет субсидий, рассчитываемых с учетом нормативных затрат, в публичных целях.  

Однако указанная позиция названных лиц, а также суда апелляционной инстанции, который согласился с этой позицией, ошибочна. 

В соответствии с частью 2 статьи 78.1 Бюджетного кодекса в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели.

Таким образом,  субсидирование на выполнение муниципального задания возможно только в том случае, если предмет муниципального задания - оказание бюджетными (автономными) учреждениями государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам.

 Работы, выполняемые учреждением в рассматриваемом случае, не могут быть признаны муниципальными услугами.

Так, в силу пункта 2 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон №210-ФЗ) муниципальной услугой признается предоставляемая органом местного самоуправления деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Законом об организации местного самоуправления и уставами муниципальных образований. 

В этих целях, в соответствии со статьей 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях», и создаются муниципальные бюджетные учреждения.

Пунктом 3 статьи 2 Закона №210-ФЗ определено, что заявителем в отношении предоставления муниципальных услуг является физическое или юридическое лицо (за исключением органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий муниципальные услуги, с запросом о предоставлении муниципальной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме. 

С учетом изложенного, получателем муниципальных услуг бюджетного учреждения являются физические лица (граждане) и юридические лица, и, как правило, речь идет о действиях технического или административного характера по предоставлению информации, приему заявок и иных документов, выдаче направлений, лицензий, разрешений, государственной регистрации и т.п.).

Таким образом, через формирование муниципальных заданий решение вопросов местного значения осуществляется только на предоставление муниципальных услуг и только в строго определенных конкретных сферах. Удовлетворение иных муниципальных нужд должно производиться через размещение муниципального заказа на рынке товаров, работ и услуг. 

В частности, при наличии функционирующего рынка услуг в  конкретной сфере уборки территории города  (коды ОКВЭД - 90.00.2 и 90.00.3), что установлено антимонопольным органом, т.е. в сфере, где должно присутствовать размещение муниципального заказа, субсидирование органом местного самоуправления муниципального бюджетного учреждения на уборку  является прямым нарушением положений статей 54 Закона №131-ФЗ, Закона №44-ФЗ, статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации и не соответствует правовому режиму возмещения затрат бюджетных учреждений на ведение основной деятельности через механизм субсидирования. 

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Феде запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе запрещается  необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Из приведенного положения следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о нарушении названного запрета и законности оспариваемых решений и предписания, которые направлены на исключение указанной выше практики субсидирования.

Судом апелляционной инстанции указанные нормы права не учтены в результате неправильного истолкования закона и неприменения норм права, подлежащих применению, в связи с чем его постановление подлежит отмене с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 5 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд 

 

П О С Т А Н О В И Л:

Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.04.2018 отменить, оставить в силе решение Арбитражного суда Тамбовской области от 17.11.2017 по делу №А64-2454/2017.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий                                                                   Н.Н. Николаева

 

Судьи                                                                                                В.И. Смирнов 

 

                                                                                                            ФИО1