АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГА

Пушкина ул., д. 45, г. Хабаровск, 680000, официальный сайт: www.fasdvo.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ Ф03-679/2024

15 марта 2024 года

г. Хабаровск

Резолютивная часть постановления объявлена 06 марта 2024 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 марта 2024 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

председательствующего судьи Михайловой А.И.

судей Луговой И.М., Ширяева И.В.

при участии:

от индивидуального предпринимателя ФИО1:  ФИО2, представитель по доверенности от 25.07.2023;

от Управления градостроительства администрации г. Владивостока: представитель не явился;

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО1

на решение от 23.10.2023, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2023

по делу № А51-13647/2023 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению индивидуального предпринимателя ФИО1 (ОГРНИП 321253600064562, ИНН 

<

***>)

к Управлению градостроительства администрации г. Владивостока (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, адрес: 690091, 

<

...>)

о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство, об обязании устранить допущенные нарушения    

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель ФИО1 обратился в Арбитражный суд Приморского края с заявлением и признании недействительным отказа Управления градостроительства администрации города Владивостока (далее – Управление градостроительства) в выдаче разрешения на строительство, изложенного в письме от 16.06.2023                  № 14472/1у/30, обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Решением суда от 23.10.2023, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2023, в удовлетворении заявленных требований отказано. 

В кассационной жалобе индивидуальный предприниматель           ФИО1, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, неполное выяснение фактических обстоятельств по делу, просит обжалуемые решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В представленном отзыве Управлении градостроительства просит в удовлетворении жалобы предпринимателя отказать, оставить судебные акты без изменения.

В судебном заседании представитель заявителя жалобы доводы, в ней изложенные, поддержал.

Управление градостроительства, извещенное надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе посредством размещения соответствующей информации на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения кассационной жалобы в его отсутствие.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, отзыва на нее, заслушав представителя предпринимателя, проверив в порядке и пределах статей 284, 286 АПК РФ соблюдение судами норм материального и процессуального права, Арбитражный суд Дальневосточного округа не находит предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований для удовлетворения кассационной жалобы. 

Как установлено судами и следует из материалов дела, индивидуальному предпринимателю ФИО1 на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 25:28:050063:281, общей площадью 7000 кв.м, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: дошкольное, начальное и среднее общее образование, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка. Ориентир жилое здание. Участок находится примерно в 493 м по направлению на северо-запад от ориентира. Почтовый адрес ориентира: 

<

...>, что подтверждается выпиской из ЕГРН от 01.08.2023 № КУВИ-001/2023-174389426.

08.06.2023 предприниматель обратился в администрацию города Владивостока с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта «Центр дополнительного образования детей в районе ул. Сахарный ключ, 4 в г. Владивостоке» на земельном участке с кадастровым номером 25:28:050063:281.

Письмом Управления градостроительства от 16.06.2023 №14472/1у/30 предпринимателю отказано в выдаче разрешения на строительство на том основании, что в соответствии с Генеральным планом Владивостокского городского округа, утвержденным решением Думы г. Владивостока от 15.09.2008 № 119, земельный участок с кадастровым номером 25:28:050063:281 расположен в условных границах второй зоны округа санитарной охраны курортной зоны г. Владивостока.

Полагая, что отказ в выдаче разрешения на строительство, выраженный в письме от 16.06.2023 № 14472/1у/30, является незаконным, индивидуальный предприниматель ФИО1 обратился в арбитражный суд с требованием о признании его недействительным.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно исходили из следующего.

В соответствии с частью 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей. 

Согласно пункту 5 части 3 статьи 8 ГрК РФ, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выдача разрешений на строительство на земельных участках, расположенных на территории городского округа, относятся к полномочиям органов местного самоуправления городского округа

В силу пункта 1 статьи 51 ГрК РФ (в редакции, действовавшей на дату выдачи спорного отказа) разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 и 6 настоящей статьи и другими федеральными законами (часть 4 статьи 51 ГрК РФ).

В целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган, к которому прилагаются документы, указанные в части 7 статьи 51 ГрК РФ (часть 9 статьи 51 ГрК РФ).

Уполномоченный орган в течение пяти рабочих дней со дня получения заявления: проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; проводит проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка; выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (часть 11 статьи 51 ГрК РФ).

Уполномоченный орган отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 и 9 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (часть 13 статьи 51 ГрК РФ).

С учетом положений частей 7 и 11 статьи 51 ГрК РФ основаниями для отказа заявителю в выдаче разрешения на строительство в соответствии с частью 13 статьи 51 ГрК РФ применительно к материалам проектной документации могут служить: 1) непредставление какого-либо из материалов (документов), перечисленных в пункте 3 части 7 статьи 51 ГрК РФ; 2) несоответствие какого-либо из представленных материалов (документов), перечисленных в пункте 3 части 7 статьи 51 ГрК РФ, требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство.

Пункт 2.15 Административного регламента предоставления администрацией города Владивостока муниципальной услуги «Выдача разрешения на строительство», утвержденного постановлением администрации г. Владивостока от 31.12.2019 № 4566, содержит аналогичные основания для отказа в выдаче разрешения на строительство.

Как подтверждено судами по материалам дела, основанием для принятия оспариваемого решения об отказе в выдаче разрешения на строительство послужило то обстоятельство, что согласно сведениям из Генерального плана Владивостокского городского округа земельный участок с кадастровым номером 25:28:050063:281 расположен в условных границах второй зоны округа санитарной охраны курортной зоны г. Владивостока.

В подтверждение данного факта в материалы дела Управлением градостроительства представлена обзорная схема взаимного расположения земельных участков по адресу: Приморский край, г. Владивосток, в районе ул. Сахарный ключ, 4 с учетом Карты зон с особыми условиями использования территории, входящей в состав материалов по обоснованию генерального плана Владивостокского городского округа.

Правовое регулирование земель, расположенных в зонах с особыми условиями использования территорий предусмотрено главой XIX Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ). 

Согласно части 1 статьи 104 ЗК РФ такие зоны устанавливаются в следующих целях: 1) защита жизни и здоровья граждан; 2) безопасная эксплуатация объектов транспорта, связи, энергетики, объектов обороны страны и безопасности государства; 3) обеспечение сохранности объектов культурного наследия; 4) охрана окружающей среды, в том числе защита и сохранение природных лечебных ресурсов, предотвращение загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, сохранение среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира; 5) обеспечение обороны страны и безопасности государства.

При этом, округ санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей, курортов и природных лечебных ресурсов пунктом 15 части 1 статьи 105 ЗК РФ отнесен к видам зон с особыми условиями использования территорий.

В соответствии с пунктом 1 статьи 107 ЗК РФ со дня установления или изменения зоны с особыми условиями использования территории на земельных участках, расположенных в границах такой зоны, не допускаются строительство, использование зданий, сооружений, разрешенное использование (назначение) которых не соответствует ограничениям использования земельных участков, предусмотренных решением об установлении, изменении зоны с особыми условиями использования территории, а также иное использование земельных участков, не соответствующее указанным ограничениям, если иное не предусмотрено пунктами 2 и 4 настоящей статьи.

Главой V Федерального закона от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (далее – Закон № 26-ФЗ) установлены требования к санитарной (горно-санитарной) охране природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов. 

Так, согласно статье 16 Закона № 26-ФЗ природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, а также курорты и их земли являются соответственно особо охраняемыми объектами и территориями. Их охрана осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны (пункт 1). 

Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством Российской Федерации, а для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения – исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 2). 

В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон, имеющих различный правовой режим осуществления различных видов хозяйственной деятельности, вплоть до ее полного запрета. При этом, на территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению (пункт 3).

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 07.12.1996 № 1425 «Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения» на территории второй зоны округа горно-санитарной охраны курортной зоны г. Владивостока запрещаются, в частности, размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду и приводящих к истощению природных лечебных ресурсов, в том числе: строительство новых и расширение действующих промышленных объектов, производство горных и других работ, не связанных непосредственно с освоением лечебно-оздоровительной местности, а также с развитием и благоустройством курорта, вырубка зеленых насаждений, кроме рубок ухода за лесом и санитарных рубок, и другое использование земельных участков, лесных угодий и водоемов, которое может привести к ухудшению качества или уменьшению количества природных лечебных ресурсов лечебно-оздоровительной местности и курорта федерального значения.

Лечебно-оздоровительные местности и курорты ранее входили в состав земель особо охраняемых территорий и объектов, в соответствии с главой XVII ЗК РФ.

Федеральным законом от 28.12.2013 № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон         № 406-ФЗ) внесены изменения в Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и Земельный кодекс Российской Федерации, в соответствии с которыми лечебно-оздоровительные местности и курорты исключены из состава особо охраняемых природных территорий (статьи 1, 6). 

Вместе с тем, как верно указали суды, они продолжают сохранять указанный статус в связи со следующим.

Так, в преамбуле Закона № 26-ФЗ закреплено, что природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся соответственно к особо охраняемым объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите.

При этом в частях 3 и 4 статьи 10 Закон № 406-ФЗ закрепил, что особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу этого закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу данного федерального закона. Статус лечебно-оздоровительных местностей и курортов, созданных до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, правовой режим земель и земельных участков в границах указанных лечебно-оздоровительных местностей и курортов определяются в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации и законодательством Российской Федерации о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах.

Материалами дела подтверждается, что санитарная охранная курортная зон, в которую входит спорный земельный участок, принадлежащий предпринимателю, была создана до дня вступления в силу Закона № 406-ФЗ в соответствии с ранее действовавшим законодательством. 

Так, статьей 39 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, утвержденных Законом СССР от 13.12.1968 (утратил силу с 15.03.1990 в связи с изданием постановления Верховного Совета СССР от 28.02.1990 № 1252-I), предусматривалось, что в интересах обеспечения необходимых условий для лечения и отдыха населения, а также с целью охраны природных лечебных факторов на всех курортах устанавливаются округа санитарной охраны. В пределах этих округов запрещается предоставлять земельные участки в пользование тем предприятиям, организациям и учреждениям, деятельность которых несовместима с охраной природных лечебных свойств и благоприятных условий для отдыха населения. 

В силу статьи 78 Закона РСФСР от 29.07.1971 «О здравоохранении» признание местности курортом, установление границ округов санаторной охраны курортов и определение их режима производилось Советом Министров СССР или Советом Министров РСФСР по совместному представлению Министерства здравоохранения СССР и ВЦСПС или Министерства здравоохранения РСФСР и ВЦСПС, согласованному с исполнительным комитетом соответствующего местного Совета народных депутатов, на территории которого расположен данный курорт. 

В соответствии с Положением о курортах, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 05.09.1973 № 654 (далее – Положение № 654) (утратило силу с 01.01.2021 в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 03.02.2020 № 80), санитарная охрана курортов имеет целью сохранение природных физических и химических свойств лечебных средств курортов, а также предохранение их от порчи, загрязнения и преждевременного истощения (пункт 11). 

Установление границ округов санитарной охраны курортов и определение их режима производятся: по курортам общесоюзного значения – Советом Министров СССР по совместному представлению Министерства здравоохранения СССР и ВЦСПС, по курортам республиканского и местного значения – Советом Министров союзной республики по совместному представлению министерства здравоохранения союзной республики и республиканского совета профсоюзов (в РСФСР – ВЦСПС), согласованному с исполнительным комитетом соответствующего Совета народных депутатов, на территории которого расположен курорт. Одновременно с проектами границ округов санитарной охраны курортов представляются планы санитарно-оздоровительных мероприятий (пункт 13 Положения           № 654). 

Постановлением Совета Министров РСФСР от 06.01.1971 № 11 курортная зона города Владивостока на побережье Амурского залива включена в перечень курортов РСФСР, имеющих республиканское значение. 

Постановлением Совета Министров РСФСР от 11.10.1983 № 458 установлены границы и режим округов санитарной охраны курортной зоны города Владивостока на побережье Амурского залива, в частности, северная, западная, южная и восточные границы, общей протяженностью – 83325 м. Данное Постановление содержит описание границы округов, точки описания условные, координаты характерных точек в системе координат, установленной для ведения ЕГРН, отсутствуют.

Пунктом 24 статьи 106 ЗК РФ предусмотрено, что зоны с особыми условиями использования территорий, в том числе возникающие в силу закона, ограничения использования земельных участков в таких зонах считаются установленными, измененными со дня внесения сведений о зоне с особыми условиями использования территории, соответствующих изменений в сведения о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости. 

Однако, Федеральный закон от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 342-ФЗ) в части 8 статьи 26 установил, что до 01.01.2028 зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до 01.01.2025 одним из следующих способов: 

1) решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения; 

2) согласованием уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории в соответствии с законодательством, действовавшим на день данного согласования, в случае, если порядок установления зоны был предусмотрен указанным законодательством; 

3) нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории; 

4) решением суда. 

Этим же законом в части 9 статьи 26 закреплено, что в случаях, если это предусмотрено законодательством, действовавшим на день установления зоны с особыми условиями использования территории, указанной в части 8 данной статьи, такая зона считается установленной при условии, что установлено или утверждено описание местоположения границ такой зоны в текстовой и (или) графической форме или границы такой зоны обозначены на местности. 

Также в части 10 указанной статьи предусмотрено, что зоны с особыми условиями использования территорий, которые установлены до 01.01.2025 нормативными правовыми актами или решениями об их установлении, при соблюдении условий, указанных в частях 8 и 9 статьи 26 названного федерального закона, считаются установленными вне зависимости от соответствия решений об их установлении требованиям, предусмотренным статьей 106 ЗК РФ. Внесение изменений в указанные решения или принятие новых решений об установлении таких зон и (или) их границ в соответствии с требованиями ЗК РФ не требуется, за исключением случаев, предусмотренных частью 11 статьи 26 поименованного закона. 

Таким образом, поскольку спорная санитарная охранная курортная зона создана до 01.01.2028, в соответствии с решением исполнительного органа государственной власти, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения,  границы округа санитарной охраны курортной зоны описаны в текстовой и графической формах, данная охранная зона в силу положений Законов           № 406-ФЗ и № 342-ФЗ не утрачивает своего правового значения и считается установленной при отсутствии сведений о ней в Едином государственном реестре недвижимости.

В этой связи суды пришли к обоснованным выводам о том, что земельный участок, на котором индивидуальный предприниматель ФИО1 планировал строительство центра дополнительного образования детей, находится в границах второй зоны округа санитарной охраны курортной зоны г. Владивостока, на которой запрещено размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду и приводящих к истощению природных лечебных ресурсов.

Доводы заявителя жалобы об обратном подлежат отклонению, как основанные на неверном толковании норм действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

Нарушений судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, могущих повлиять на правильность принятых судами судебных актов либо влекущих безусловную отмену последних, судом кассационной инстанции не выявлено.

Учитывая изложенное, оснований, предусмотренных статьей 288 АПК РФ, для изменения или отмены обжалуемых в кассационном порядке судебных актов по делу не имеется.

Руководствуясь статьями 284, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 23.10.2023, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2023 по делу № А51-13647/2023 Арбитражного суда Приморского края оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья                                           А.И. Михайлова                   

Судьи                                                                                    И.М. Луговая         

 

И.В. Ширяев