Арбитражный суд

Ханты-Мансийского автономного округа - Югры

ул. Мира д. 27, г. Ханты-Мансийск, 628011, тел. (3467) 95-88-71, сайт http://www.hmao.arbitr.ru

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЕШЕНИЕ

Дело № А75-2883/2019

18 апреля 2019 года

г. Ханты-Мансийск

Резолютивная часть решения объявлена 11 апреля 2019 г.

Решение изготовлено в полном объеме 18 апреля 2019 г.

Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в составе судьи Дроздова А.Н., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Тляушевой Э.Ш., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Департамента государственного заказа Ханты-Мансийского автономного округа – Югры к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре об оспаривании решений,

третьи лица, не заявляющие самостоятельные требования относительно предмета спора: прокуратура Ханты-Мансийского автономного округа - Югры; казенное учреждение Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "Управление автомобильных дорог"; акционерное общество "Комплексный технический центр "Металлоконструкция"; общество с ограниченной ответственностью предприятие "ПИК",

при участии представителей:

от заявителя: ФИО1, доверенность от 01.01.2019, ФИО2, доверенность от 01.01.2019,

от антимонопольного органа: ФИО3, доверенность от 09.11.2018,

от третьих лиц: ФИО4, доверенность от 09.01.2019 (Прокуратура ХМАО - Югры), Стрелок С.В., доверенность от 15.01.2019, ФИО5, доверенность от 10.04.2019 (казенное учреждение Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "Управление автомобильных дорог"), 

у с т а н о в и л:

в арбитражный суд поступило заявление Департамента государственного заказа Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (далее - заявитель, Департамент)  к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре (далее -  Управление, антимонопольный орган) об оспаривании решений от 11.12.2018 по делам №№ 05-06-3/2018, 05-06-2/2018.

Определением суда от 25.02.2019 к участию в деле в качестве третьих лиц привлечены прокуратура Ханты-Мансийского автономного округа - Югры,  казенное учреждение Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "Управление автомобильных дорог", акционерное общество "Комплексный технический центр "Металлоконструкция" и общество с ограниченной ответственностью предприятие "ПИК".

По мнению заявителя, действующим законодательством не предусмотрен запрет на включение в состав одного лота однотипных работ в различных районах, а также отличающихся по объему. Как полагает Департамент, объекты закупки сформированы  с учетом распоряжения Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 21.01.2010 № 44-РП и Государственной программы автономного округа "Развитие транспортной системы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры 2016-2020", утв. постановлением Правительства ХМАО - Югры от 09.10.2013 № 418-п. Кроме того, по мнению Департамента, все работы, содержащиеся в технических заданиях технологически и функционально взаимосвязаны не только  между собой, но и с предметом закупок - работы являются строительными и финансируются из одного бюджета - бюджета ХМАО - Югры в рамках одной государственной программы.

Возражая против удовлетворения требований заявителя, антимонопольный орган указал, что при объединении товаров в один лот необходимо учитывать не только технологическую и функциональную взаимосвязь, но и способность потенциальных участников закупки выполнить тот или иной объем работ и принять участие в аукционе. При этом объединение в единый лот выполнение работ по ремонту дорог, расположенных в различных муниципальных районах автономного округа негативно влияет на конкуренцию, что влечет в себе ограничение состава участников размещения заказа, поскольку фактически создает дополнительные требования к участником о необходимости наличия большего объема технических, кадровых и финансовых ресурсов и приводит к вытеснению малых хозяйствующих субъектов, не способных либо освоить такой крупный лот, либо выполнить требование об обеспечении исполнения контракта (том 2 л.д.53-60).

От прокуратуры ХМАО-Югры поступил отзыв, согласно которому, Департамент, как организатор аукциона, в целях проведения аукциона осуществляет экспертизу аукционной документации и утверждает её, в связи с чем именно Департамент как организатор аукциона несет ответственность за соблюдение действующего законодательства при проведении торгов. По мнению прокурора, объединение в единый лот выполнение работ по ремонту дорог, расположенных в различных муниципальных образованиях, противоречит частям 1, 3 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006       № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) и способно привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Суд, заслушав представителей сторон, исследовав материалы дела, установил следующие обстоятельства.

В антимонопольный орган из прокуратуры ХМАО-Югры поступили заявление и материалы, содержащие сведения о признаках нарушения антимонопольного законодательства в действиях Департамента при проведении аукциона на выполнение работ по ремонту объекта: обустройство опасных участков улично-дорожной сети дорожными ограждениями и замена ограждений, не отвечающих требованиям нормативов на автомобильных дорогах в Ханты-Мансийском,  Октябрьском, Кондинском, Советском и Белоярском районах (извещение № 0187200001717000738), а также при проведении аукциона на выполнение работ по ремонту объекта: обустройство опасных участков улично-дорожной сети дорожными ограждениями и замена ограждений, не отвечающих требованиям нормативов на автомобильных дорогах  в Нефтеюганском, Сургутском и Нижневартовском районах (извещение № 0187200001717000739).

По результатам рассмотрения поступивших материалов, антимонопольным органом принято решение о возбуждении дел №№ 05-06-2/2018 и 05-06-3/2018 по признакам  нарушения Департаментом  требований частей 1 и 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

В ходе рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства установлено следующее.

27.07.2017 в единой информационной системе для размещения заказов  www://zakupki.gov.ru были опубликованы извещения:

№ 0187200001717000738 на выполнение работ по ремонту объекта: обустройство опасных участков улично-дорожной сети дорожными ограждениями и замена ограждений, не отвечающих требованиям нормативов на автомобильных дорогах в Ханты-Мансийском,  Октябрьском, Кондинском, Советском и Белоярском районах;

№ 0187200001717000739 на выполнение работ по ремонту объекта: обустройство опасных участков улично-дорожной сети дорожными ограждениями и замена ограждений, не отвечающих требованиям нормативов на автомобильных дорогах  в Нефтеюганском, Сургутском и Нижневартовском районах.

Заказчиком по указанным аукционам является  казенное учреждение Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "Управление автомобильных дорог".

Начальная (максимальная) цена контракта по аукциону № 0187200001717000738 установлена в размере 87 637 430 руб. Размер обеспечения исполнения контракта составляет 30% от начальной цены контракта.

Согласно аукционной документации, в состав одного лота были объединены работы в Ханты-Мансийском,  Октябрьском, Кондинском, Советском и Белоярском районах.

В соответствии с протоколом рассмотрения заявок от 21.09.2017 на участие в аукционе поступили заявки от АО "КТЦ Металлоконструкция" и ООО Предприятие "ПИК".

Согласно протоколу подведения итогов электронного аукциона от 27.09.2017 аукцион признан несостоявшимся, принято решение в соответствии только одной второй части заявки на участие в аукционе АО " КТЦ Металлоконструкция".

По итогам проведенного аукциона, между АО " КТЦ Металлоконструкция" и КУ ХМАО - Югры "Управление автомобильных дорог" заключен государственный контракт № 08/17/371 от 11.10.2017.

Начальная (максимальная) цена контракта по аукциону № 0187200001717000739 установлена в размере 204 129 150 руб. Размер обеспечения исполнения контракта составляет 30% от начальной цены контракта.

Согласно аукционной документации, в состав одного лота были объединены работы в Нефтеюганском, Сургутском и Нижневартовском районах.

В соответствии с протоколом рассмотрения заявок от 21.09.2017 на участие в аукционе поступили заявки от АО "КТЦ Металлоконструкция" и ООО Предприятие "ПИК".

Согласно протоколу подведения итогов электронного аукциона от 27.09.2017 аукцион признан несостоявшимся, принято решение в соответствии только одной второй части заявки на участие в аукционе АО " КТЦ Металлоконструкция".

По итогам проведенного аукциона, между АО " КТЦ Металлоконструкция" и КУ ХМАО - Югры "Управление автомобильных дорог" заключен государственный контракт № 08/17/370 от 11.10.2017.

Антимонопольный орган, проанализировав аукционную документацию, установил, что для того, чтобы осуществить организацию работ (услуг), одному участнику закупки необходимо будет задействовать дополнительные технические, кадровые (трудовые) ресурсы.

Комиссией УФАС установлено, что определенный извещением и аукционной документацией размер обеспечения заявки на участие в аукционе также способен привести к сокращению количества участников, поскольку размер обеспечения исполнения контракта составляет 30% начальной (максимальной) цены контракта, что составляет 26 291 229 руб. и 61 238 745 руб. соответственно. Следовательно, как полагает антимонопольный орган, не каждый хозяйствующий субъект может внести обеспечение исполнения контракта в указанном размере.

Таким образом, по мнению антимонопольного органа, действия Департамента, выразившиеся в объединении в состав одного лота услуг и работ, оказываемых в различных районах Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, удаленных друг от друга, а также отличающихся по объему, при проведении аукционов                                    № 0187200001717000738, № 0187200001717000739, нарушают требования частей 1 и 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Решениями комиссии антимонопольного органа от 11.12.2018 по делам №№ 05-06-3/2018 и 05-06-2/2018 действия Департамента  признаны нарушающими требования частей 1, 3 статьи 17 Закона № 135-ФЗ.

Не согласившись с решениями, Департамент обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Оценив в совокупности представленные доказательства, изучив доводы сторон, арбитражный суд считает заявление подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью  4 статьи  200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ, Закон о контрактной системе) регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся включая определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Статьей 6 Закона о контрактной системе установлено, что контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

В соответствии с частью 1 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Согласно части 2 статьи 24 Закона о контрактной системе к числу конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) относятся, в том числе, аукционы (аукцион в электронной форме (далее также - электронный аукцион), закрытый аукцион).

Частью 1 статьи 59 Закона о контрактной системе определено, что под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, при этом к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, а проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.

Заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться правилами, установленными в части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе.

Законом № 135-ФЗ установлены организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями данного Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1).

В статье 17 Закона № 135-ФЗ установлен перечень возможных или наступивших последствий действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: 

1) координация организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников; 

2) создание участнику торгов, запроса котировок, запроса предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;

3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок, запроса предложений; 

4) участие организаторов торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиков и (или) работников организаторов или работников заказчиков в торгах, запросе котировок, запросе предложений.

При этом приведенный выше перечень нарушений не является исчерпывающим, поскольку из буквального содержания нормы части 1 статьи 17 Закона № 135-ФЗ следует, что в целях защиты конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются любые действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Согласно части 2 статьи 17 Закона № 135-ФЗ наряду с установленными частью 1 настоящей статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, если организаторами или заказчиками торгов, запроса котировок являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок.

Частью 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что наряду с установленными частями 1 и 2 настоящей статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений.

В соответствии с частью 2 статьи 8 Закона № 44-ФЗ запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Как следует из аукционной документации, предметом закупки явились работы по обустройство опасных участков улично-дорожной сети дорожными ограждениями и замена ограждений, не отвечающих требованиям нормативов на автомобильных дорогах в Ханты-Мансийском, Октябрьском, Кондинском, Советском Белоярском (центральная и западная часть ХМАО-Югры – один контракт) и Нефтеюганском, Сургутском и Нижневартовском районах (восточная часть ХМАО-Югры – второй контракт).

Как указывает антимонопольный орган в решении, в связи с объединением в один лот работ по ремонту дорог, расположенных в различных муниципальных районах автономного округа, увеличилась цена контракта и размер обеспечения исполнения контракта, что могло привести к ограничению числа потенциальных участников закупки.

Суд соглашается с выводом антимонопольного органа, при этом принимает во внимание, что в один лот объединено выполнение работ на различных участках дорог, часть из которых никак между собой не связано (например: Сургут-Когалым, Сургут-Нижневартовск и другие), участки находятся на значительном удалении друг от друга и не в пределах одного отрезка пути. 

Согласно аукционной документации в один и тот же временной промежуток необходимо выполнение работ в различных местах Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, при этом удаление участков выполнения работ друг от друга составляет до 320 км. (район п.г.т. Пойковский и район г. Нижневартовска).

Также суд принимает во внимание в качестве обоснованного довод о том, что участие в аукционе одной организации привело к тому, что договор был заключен на уровне начальной максимальной цены контракта, в результате чего интересы ХМАО-Югры по уменьшению нагрузки на региональный бюджет путем оптимизации стоимости работ в результате проведения конкурентных процедур на торгах не были соблюдены.

Кроме того, заключение договора на уровне максимальной начальной цены контракта с учетом привлечения значительного количества субподрядных организаций создает потенциальную опасность вовлечения в сферу оборота бюджетных средств организаций, номинально осуществляющих хозяйственную деятельность, и привлекаемых исключительно с целью завышения объемов работ и получения необоснованной налоговой выгоды.

Создание условий, при которых участие в торгах будет принимать участие минимальное количество участников (один или два) может приводить к непрозрачности  и неэффективности использования бюджетных денежных средств, что напрямую не соответствует целям Закона № 44-ФЗ. Необоснованное объединение (укрупнение) лотов может относиться к таковым условиям. 

Довод Департамента о целесообразности заключения договора с одним крупным генеральным подрядчиком, который может реально исполнить гарантийные обязательства по результатам выполненных работ, суд признает несостоятельным.

Привлечение менее крупных  подрядных организаций, которые бы выполняли работы самостоятельно без привлечения субподрядных организаций, не свидетельствует о невозможности реального обеспечения выполнения гарантийных работ. Равным образом привлечение крупной организации не обеспечивает выполнение гарантийных обязательств.

Подлежит отклонению довод заявителя о том, что департамент является ненадлежащим субъектом правонарушения, поскольку в его обязанности не входит разработка аукционной документации и определение критериев для описания объекта закупки.

Полномочия департамента в рассматриваемой части определяются в соответствии с Порядком взаимодействия органов государственной власти, государственных казенных учреждений, бюджетных учреждений, автономных учреждений, государственных унитарных предприятий Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и иных юридических лиц, не являющихся государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, с уполномоченным органом по определению для них поставщиков (подрядчиков, исполнителей), в условиях централизованных закупок и Положением об уполномоченном органе по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для органов государственной власти, государственных казенных учреждений, бюджетных учреждений, автономных учреждений, государственных унитарных предприятий Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и иных юридических лиц, не являющихся государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями ХантыМансийского автономного округа - Югры, в условиях централизованных закупок, утвержденными постановлением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 06.12.2013 № 530-п. 

Пунктом 5.6.4 Положения об уполномоченном органе на департамент возложена обязанность проводить экспертизу документов, представленных заказчиками автономного округа для осуществления закупки. 

Принимая во внимание, что уполномоченный орган, обязанный проводить экспертизу представленных заказчиками документов на соответствие требованиям законодательства, утвердил документацию об аукционе с описанием объекта закупки в котором объединены в один лот вышеперечисленные работы, департамент является надлежащим субъектом правонарушения. Аналогичная позиция изложена в постановлении Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 30.11.2017 по делу        № А75-763/2017.

Оценив в совокупности установленные по делу обстоятельства, суд считает, что объединение в один лот выполнение работ  по ремонту дорог, расположенных в разных муниципальных районах ХМАО-Югры, часть из которых никак не связана с иными участками дорог, что привело к значительному удорожанию стоимости контрактов, обоснованно квалифицировано антимонопольным органом как нарушение Закона о защите конкуренции.

При таких обстоятельствах арбитражный суд не усматривает оснований для удовлетворения заявления, а принятые антимонопольным органом решения признаёт законными и обоснованными.

Руководствуясь статьями 67, 68, 71, 167-170, 176, 180, 181, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры

РЕШИЛ:

в удовлетворении заявления отказать в полном объеме.

Решение вступает в законную силу по истечении одного месяца со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Апелляционная жалоба может быть подана в течение одного месяца после принятия арбитражным судом первой инстанции обжалуемого решения через Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.

СудьяА.Н. Дроздов