ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

№ 18АП-735/2019

г. Челябинск

22 февраля 2019 года

Дело № А76-24274/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 15 февраля 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 февраля 2019 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бояршиновой Е.В., 

судей Ивановой Н.А., Скобелкина А.П.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, 

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Правительства Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 10.12.2018 по делу № А76-24274/2018 (судья Наконечная О.Г.).

В заседании приняли участие представители:

Правительства Челябинской области – ФИО2 (доверенность от 28.12.2018),

территориального фонда обязательного медицинского страхования – ФИО3 (доверенность от 24.12.2018),

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области – ФИО4 (доверенность от 10.01.2019).

Правительство Челябинской области (далее – заявитель, Правительство), Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Челябинской области обратились в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – заинтересованное лицо, Челябинское УФАС России, антимонопольный орган) от 18.04.2018 по делу № 20-07/16 о нарушении антимонопольного законодательства.

Судом первой инстанции к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью Медицинский центр «Лотос» (далее – ООО МЦ «Лотос»); Министерство здравоохранения Челябинской области (далее – Минздрав, Министерство); Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Челябинской области (далее – ТФОМС Челябинской области, Фонд).

Определением суда первой инстанции процессуальное положение  Территориального фонда обязательного медицинского страхования Челябинской области изменено на созаявителя.

Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявленных требований заявителю, созаявителю отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции Правительство обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, заявленные требования удовлетворить.

В обоснование доводов апелляционной жалобы Правительство указывает на неполное исследование судом первой инстанции обстоятельств дела, в том числе не исследован вопрос наличия заключенных (расторгнутых) договоров между ООО МЦ «Лотос» и страховыми медицинскими организациями. Податель апелляционной жалобы указывает, что Челябинским УФАС России в оспариваемом решении не указаны конкретные действия (бездействия), осуществленные Правительством в нарушение антимонопольного законодательства. По мнению Правительства, утверждение состава Комиссии  по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования в соответствии с законодательством не является нарушением антимонопольного законодательства. Именно комиссия распределяет объемы предоставления медицинской помощи между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями, следовательно, оспариваемое решение непосредственно связано с действиями комиссии. Полагает, что к участию в деле в качестве третьего лица должна была быть привлечена Комиссия, также в нарушение Федерального закона «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ (далее – Закон о защите конкуренции) фактически была создана комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства № 20-07/16, в которую входят два председателя, в то время как указанный закон не содержит норм права, предусматривающих взаимозаменяемость членов комиссии без принятия мотивированного решения о замене члена комиссии. Правительство полагает, что неудовлетворение ходатайства об отводе судьи Наконечной О.Г. в силу того, что дело № А76-19515/2016 рассматривалось судьей Наконечной О.Г., является процессуальным нарушением.

Фонд поддержал доводы апелляционной жалобы Правительства.

В представленном отзыве заинтересованное лицо отклонило доводы апелляционной жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность судебного акта.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие не явившихся лиц.

Законность и обоснованность судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в Челябинское УФАС России поступило заявление ООО МЦ «Лотос» (т.2 л.д.2-5) на неправомерные действия Комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Челябинской области (далее – Комиссия ОМС), выразившиеся в отказе ООО МЦ «Лотос» в распределении объемов оказания медицинской помощи на 2016 год (протокол от 28.12.2015 № 11 (т.2 л.д.9-11)). 

В связи с наличием в действиях Правительства, как органа, утвердившего состав Комиссии ОМС, а также Комиссии ОМС, выразившихся в отказе в распределении объемов медицинской помощи на 2016 год, ООО МЦ «Лотос» по основаниям, не предусмотренным действующим законодательством, без учета критериев распределения медицинской помощи, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе: путем устранения ООО МЦ «Лотос» с рынка медицинских услуг в системе ОМС, признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, Челябинским УФАС России Правительству и Комиссии ОМС выдано предупреждение от 05.05.2016 № 20-07/16 о необходимости в срок до 20.09.2016 прекращения указанных действий и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения путем отмены протокола от 28.12.2015 № 11 в части решения Комиссии ОМС, принятого по третьему вопросу повестки, распределения объемов медицинской помощи в отношении ООО МЦ «Лотос» в соответствии с видами медицинской помощи, включенными в реестр медицинских организаций, с применением критериев распределения таких объемов, а также информирования ООО МЦ «Лотос» о принятых решениях. 

Правительство обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании незаконным предупреждения Челябинского УФАС России от 05.05.2016 № 20-07/16. Решением Арбитражного суда Челябинской области от 17.04.2017 по делу № А76-19515/2016, оставленным без изменения вышестоящими судебными инстанциями, в удовлетворении заявления Правительства отказано, предупреждение Челябинского УФАС России от 05.05.2016 № 20-07/16 признано законным и обоснованным. 

Правительство и Комиссия ОМС не исполнили требования, содержащиеся в предупреждении Челябинского УФАС России от 05.05.2016 № 20-07/16.

 В соответствии с частью 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения. 

В связи с изложенным, Челябинским УФАС России возбуждено производство по делу № 20-07/16. 

По результатам рассмотрения жалобы ООО МЦ «Лотос» и материалов проверки антимонопольным органом принято решение от 18.04.2018 по делу № 20-07/16 (т.1 л.д.13-21): 

1. Признать нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в том числе пунктов 2 и 8 указанной нормы, действия Правительства, как органа, утвердившего состав Комиссии ОМС, а также Комиссии ОМС, выразившиеся в отказе в распределении объемов медицинской помощи на 2016 год ООО МЦ «Лотос» по основаниям, не предусмотренным действующим законодательством, без учета критериев распределения медицинской помощи, созданы необоснованные препятствия в осуществлении деятельности общества и дискриминационные условия ООО МЦ «Лотос» по сравнению с иными медицинскими организациями, осуществляющими деятельность на Рынках оказания медицинских услуг в рамках Территориальной программы ОМС в 2016 году, что может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе к сокращению числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на указанных товарных рынках ввиду устранения ООО МЦ «Лотос» с них. 

2. Правительству, Комиссии ОМС предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства не выдавать ввиду отсутствия оснований для их выдачи. 

3. Передать соответствующему должностному лицу Челябинского УФАС России материалы настоящего дела для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства по выявленным признакам административного правонарушения. 

4. Иные меры по пресечению и (или) устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства, а также по обеспечению конкуренции не принимать ввиду отсутствия оснований для их принятия. 

5. Основания для прекращения рассмотрения дела, указанные в статье 48 Закона о защите конкуренции, отсутствуют.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о соответствии оспариваемого решения заинтересованного лица действующему законодательству.

Заслушав объяснения сторон, исследовав письменные доказательства по делу, оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Закон о защите конкуренции распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица (часть 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции).

Согласно пунктам 7, 9 статьи 4 Закона о защите конкуренции, конкуренция - это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Под признаками ограничения конкуренции понимаются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Частью 1 статьи 15 Закона о конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В соответствии с разъяснениями, данными в пункте 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих, в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» разъяснено, что при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 05.04.2011 № 14686/10, достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Таким образом, нарушающими вышеуказанные нормы антимонопольного законодательства подлежат признанию действия (бездействия), которые повлекли постановку одних хозяйствующих субъектов в неравное положение по сравнению с другими, результатом чего стало, либо могло стать ограничение, устранение, недопущение конкуренции на соответствующем рынке товаров, работ, услуг.

Правоотношения, возникающие в сфере осуществления обязательного медицинского страхования, регулируются Федеральным законом от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее - Закон № 326-ФЗ), Федеральным законом «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» от 21.11.2011 № 323-ФЗ (далее – Закон № 323-ФЗ).

В соответствии со статьей 19 Закона № 323-ФЗ каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, а также на получение платных медицинских услуг и иных услуг, в том числе в соответствии с договором добровольного медицинского страхования.

Разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, составной частью которой является территориальная программа обязательного медицинского страхования, согласно пункту 3 части 1 статьи 16 Закона № 323-ФЗ относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Между тем федеральный законодатель, наделяя органы государственной власти субъекта Российской Федерации полномочиями по разработке, утверждению и реализации территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и,  в связи с этим включая законодательство субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области охраны здоровья, одновременно установил объемы и границы осуществления нормотворческих полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в этой сфере.

В силу частей 1 и 3 статьи 81 Закона № 323-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в соответствии с федеральной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, которые могут содержать дополнительные виды и условия оказания медицинской помощи, а также дополнительные объемы медицинской помощи, в том числе предусматривающие возможность превышения усредненных показателей, установленных стандартами медицинской помощи, только при условии выполнения финансовых нормативов, установленных программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

На обязанность органов власти субъектов Российской Федерации разрабатывать и утверждать территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год в соответствии с Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год, утвержденной постановлением Правительства РФ от 19.12.2015 № 1382 «О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год»,  указано и в разделе I Федеральной программы.

В соответствии с пунктом 10 статьи 36 Закона № 326-ФЗ объемы предоставления медицинской помощи, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования, распределяются решением комиссии между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями исходя из количества, пола и возраста застрахованных лиц, количества прикрепленных застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим амбулаторно-поликлиническую помощь, а также потребности застрахованных лиц в медицинской помощи.

Частью 2 статьи 15 Закона № 326-ФЗ установлено, что медицинская организация включается в реестр медицинских организаций на основании уведомления, направляемого ею в территориальный фонд до 1 сентября года, предшествующего году, в котором медицинская организация намерена осуществлять деятельность в сфере обязательного медицинского страхования. Территориальный фонд не вправе отказать медицинской организации во включении в реестр медицинских организаций. Комиссией по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования в субъекте Российской Федерации могут быть установлены иные сроки подачи уведомления вновь создаваемыми медицинскими организациями. Информация о сроках и порядке подачи уведомления о включении медицинской организации в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, размещается территориальным фондом на своем официальном сайте в сети «Интернет». 

Медицинские организации, включенные в Реестр, не имеют права в течение года, в котором они осуществляют деятельность в сфере ОМС, выйти из числа медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере ОМС, за исключением случаев ликвидации медицинской организации, утраты права на осуществление медицинской деятельности, банкротства или иных предусмотренных законодательством Российской Федерации случаев (часть 4 статьи 15 Закона № 326-ФЗ).

Приказом Минздравсоцразвития России от 28.02.2011 № 158н утверждены Правила обязательного медицинского страхования, которые регулируют правоотношения субъектов и участников обязательного медицинского страхования при реализации Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее - Правила ОМС), а также Положение о деятельности комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования (далее - Положение о комиссии).

Пунктом 8 Положения о деятельности комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования, являющегося приложением к Правилам обязательного медицинского страхования, утвержденным Приказом Минздравсоцразвития России от 28.02.2011 № 158н, установлено, что комиссия распределяет объемы медицинской помощи между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями, имеющими право на осуществление медицинской деятельности на территории Российской Федерации, на основе установленных территориальной программой объемов предоставления медицинской помощи по видам медицинской помощи, условиям предоставления медицинской помощи, в разрезе профилей отделений (коек), врачебных специальностей, с учетом показателей потребления медицинской помощи по данным персонифицированного учета сведений о медицинской помощи, оказанной застрахованным лицам, количества прикрепленных застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим медицинскую помощь в амбулаторных условиях, численности и половозрастной структуры застрахованных лиц.

Как следует из материалов дела, ООО МЦ «Лотос» письмами от 27.07.2015 № 330 и от 29.07.2015 № 339 проинформировало Фонд и Министерство о том, что общество «Лотос» оказывает медицинскую помощь в системе ОМС и в АИС «Веб-мониторинг здравоохранения» выложены объемы оказания медицинской помощи на 2016 г.

ООО МЦ «Лотос» в адрес Фонда направлено уведомление об осуществлении деятельности в сфере ОМС от 31.08.2015 № 418, которым общество просило включить его в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере ОМС на территории Челябинской области,  на 2016 г.

Названные обращения ООО МЦ «Лотос» рассмотрены на заседании Комиссии, принято решение не распределять объемы предоставления медицинской помощи ООО МЦ «Лотос» на 2016 г., в обоснование принятого решения указано, что обществом на официальном сайте размещено публичное заявление о прекращении деятельности в сфере ОМС с 01.01.2016, заключенные между страховыми организациями и обществом «Лотос» договоры на 2016 г. считаются не пролонгированными и прекращенными с 31.12.2015.

Вместе с тем, письмами от 28.10.2015 № 523 и от 15.12.2015 № 619 ООО МЦ «Лотос» уведомило Фонд и Министерство об отказе с 2016 г. от участия в реализации Территориальной программы только в части оказания услуг скорой медицинской помощи и амбулаторно-поликлинической помощи прикрепленному населению Центрального района города Челябинска.

ООО МЦ «Лотос» разместило информацию на официальном сайте в сети «Интернет» о прекращении оказания услуг только «амбулаторной и скорой медицинской помощи по тарифам ОМС». Доказательств, свидетельствующих о том, что ООО МЦ «Лотос» прекращает оказание всех видов медицинской деятельности в рамках ОМС, а также намерено выйти из числа медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере ОМС, не имеется. 

Обращаясь в Фонд, ООО МЦ «Лотос» указывало, что в 2016 году, в рамках ОМС было намерено оказывать медицинскую помощь в условиях дневного стационара (акушерство и гинекология, онкология), круглосуточного стационара (акушерство и гинекология, колопроктология, нейрохирургия, оториноларингология, сердечно-сосудистая хирургия, урология, хирургия), а также параклинические услуги.

Как верно указано судом первой инстанции, действующее законодательство не содержит оснований для отказа в предоставлении объемов медицинской помощи для медицинских организаций, в случае отказа последней в оказании отдельных видов медицинской помощи в рамках ОМС, размещения информации на сайте такой организации об отказе от осуществления деятельности в сфере ОМС, наличия (отсутствия) договора со страховыми медицинскими организациями. Следовательно, невыделение ООО МЦ «Лотос» объемов оказания медицинской помощи на 2016 г. привело к невозможности осуществления данной медицинской организацией деятельности в системе ОМС.

Правительство, указывая в апелляционной жалобе на неисследованность судом первой инстанции факта наличия заключенных (расторгнутых) договоров между ООО МЦ «Лотос» и страховыми медицинскими организациями, не учитывает, что в материалах антимонопольного дела, представленных в суд первой инстанции, имеются заключенные между ООО МЦ «Лотос» и страховыми организациями: ООО «СК «Ингосстрах-М» от 11.01.2013 (т. 2, л.д. 66-76), ООО СМК «Астра-Металл» от 14.01.2013 (т.2, л.д. 77-89), ООО «СМК РЕСО-Мед» от 11.01.2013 (т.2, л.д. 90-104), ОАО «СК «СОГАЗ-Мед» от 01.01.2013 (т.2, л.д. 104 оборот – 114), ООО «Альфа-Страхование – ОМС» от 01.01.2014 (т.2, л.д. 115-119), ЗАО СМК «АСК-Мед» от 01.01.2013 (т.2, л.д. 120-130), доказательств расторжения указанных договоров не имеется.

Согласно разделу «Формирование территориальной программы обязательного медицинского страхования» письма Министерства здравоохранения Российской Федерации от 21.12.2015 № 11-9/10/2-7796 «О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год» объемы предоставления медицинской помощи, установленные территориальной программой ОМС, распределяются решением Комиссии между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями.

Учитывается фактическое (за предыдущий период) и расчетное потребление медицинской помощи застрахованными лицами по полу и возрасту. Объемы медицинской помощи устанавливаются страховым медицинским организациям решением Комиссии на год с поквартальной разбивкой, с последующей корректировкой при необходимости и обоснованности. Распределение утвержденных территориальной программой обязательного медицинского страхования объемов медицинской помощи медицинским организациям, оказывающим медицинскую помощь в амбулаторных условиях и имеющим прикрепленных лиц, получивших полис обязательного медицинского страхования в субъекте Российской Федерации, осуществляется исходя из их численности и половозрастной структуры, нормативов объема медицинской помощи на 1 застрахованное лицо в год, установленных территориальной программой обязательного медицинского страхования, с учетом климатогеографических условий региона, транспортной доступности медицинских организаций и расселения прикрепленного населения.

Таким образом, распределение объемов предоставления медицинской помощи между медицинскими организациями осуществляется комиссией в соответствии с законодательно закрепленными критериями, а, значит, решение о выделении каждому медицинскому учреждению конкретного объема медицинской помощи должно быть мотивировано как принципами сбалансированности распределения медицинской помощи между медицинскими учреждениями региона в пределах установленных территориальной программой объемов предоставления медицинской помощи, так и показателями, применимыми к данному лечебному учреждению.

Поскольку  обоснованного расчета, соответствующего установленным критериям, для целей обоснования нераспределения ООО МЦ «Лотос» объемов медицинской помощи на 2016 год решение Комиссии, оформленное протоколом от 28.12.2015 № 11, не содержит, то антимонопольным органом сделан обоснованный вывод о том, что невыделение ООО МЦ «Лотос» объемов оказания медицинской помощи на 2016 год привело к невозможности осуществления данной медицинской организацией деятельности в системе ОМС, что является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Вопреки доводам апелляционной жалобы об отсутствии в решении антимонопольного органа указаний на конкретные действия, осуществленные Правительством в нарушение антимонопольного законодательства, решение Челябинского УФАС России от 18.04.2018 по делу № 20-07/16 в резолютивной части содержится вывод о конкретных действиях Правительства, выразившихся в том, что Правительство как орган,  утвердивший состав Комиссии, которая, в свою очередь, отказала своим решением в распределении объемов медицинской помощи на 2016 год ООО МЦ Лотос» по основаниям, не предусмотренным действующим законодательством, без учета критериев распределения медицинской помощи, чем созданы необоснованные препятствия в осуществлении деятельности общества и дискриминационные условия ООО МЦ «Лотос» по сравнению с иными медицинскими организациями. 

Так, персональный состав комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования на основании пункт 10 Положения о комиссии утверждается нормативным правовым актом высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Председателем комиссии является представитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 11 Положения о комиссии).

Постановлением Правительства Челябинской области от 15.02.2012 № 40-п создана Комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования в Челябинской области и утвержден ее состав.

Следовательно, комиссия по разработке территориальной программы является субъектом ответственности по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку учреждена в силу прямого указания Федерального закона органом государственной власти субъекта Российской Федерации и наделена таким федеральным законом и принятыми в его исполнение подзаконными нормативными правовыми актами функциями органов власти, в частности,  по принятию решений, обязательных к исполнению хозяйствующими субъектами, в том числе путем распределения объемов предоставления медицинской помощи между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями.

Следовательно, Правительство, как орган, утвердивший состав Комиссии по разработке территориальной программы, несет ответственность за принимаемые решения, в том числе по вопросам распределения и перераспределения объемов предоставления медицинской помощи между медицинскими организациями в сфере ОМС.

Поскольку Комиссия по разработке территориальной программы самостоятельным юридическим лицом не является, ответственность за ее действия несет Правительство, чьим постановлением утвержден персональный состав такой комиссии.

Таким образом, антимонопольный орган пришел к верному выводу, что Правительство нарушило антимонопольное законодательство непосредственно через создание Комиссии, действия которой привели к нарушению Закона о конкуренции.

Податель жалобы полагает нарушение процессуальных норм как при рассмотрении дела антимонопольным органом, так и при рассмотрении дела судом первой инстанции, которые выразились в:

- создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства №20-07/16, в которую входят два председателя, в то время как указанный закон не содержит норм права, предусматривающих взаимозаменяемость членов комиссии без принятия мотивированного решения о замене члена комиссии;

- подписании оспариваемого решения членом комиссии ФИО5, в то время, как указанный член комиссии является ФИО6;

- невынесении определения о возобновлении дела о нарушении антимонопольного законодательства, что повлекло нарушение 9-месячного срока на вынесение решения антимонопольным органом. По мнению подателя жалобы, определение должно было быть вынесено 17.01.2017, а не 10.10.2017

- отказе в удовлетворении ходатайства об отводе судьи Наконечной О.Г., рассматривавшей ранее дела №№А76-19515/2016, А76-9248/2018

- непривлечении в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, членов Комиссии по разработке обязательного медицинского страхования в Челябинской области (т.1, л.д.43-45);

Довод о создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства №20-07/16, в которую входят два председателя подлежит отклонению в силу следующего.

Приказом антимонопольного органа от 10.10.2016 № 176 создана Комиссия по рассмотрению дела № 20-07/16 о нарушении антимонопольного законодательства в следующем составе: 

председателя Комиссии ФИО7 – руководителя Челябинского УФАС России; в отсутствие ФИО7– ФИО8 – заместителя руководителя Челябинского УФАС России; 

членов Комиссии: ФИО6 – начальника отдела контроля торгов и органов власти Челябинского УФАС России; Пазуха З.В. – главного специалиста-эксперта отдела контроля торгов и органов власти Челябинского УФАС России; ФИО9 – специалиста-эксперта отдела контроля естественных монополий, ЖКХ и транспорта; ФИО10 – специалиста 1 разряда отдела контроля торгов и органов власти Челябинского УФАС России.

Суд апелляционной инстанции полагает, что Правительством в данном случае неверно истолкован Приказ антимонопольного органа от 10.10.2016 № 176. Так, данный приказ не предусматривает двух председателей комиссии, а одного, которым является ФИО7, оговорен только случай, когда отсутствует ФИО7, то ее функции выполняет ФИО8, поэтому выполнение и ФИО7 и ФИО8 одновременно функций председателя комиссии приказ от 10.10.2016 № 176 не предусматривает и не допускает.

Что касается, неуказания в приказе антимонопольного органа от 10.10.2016 № 176 «О создании Комиссии по рассмотрению дела № 20-07/16» члена комиссии ФИО5, суд апелляционной инстанции  отмечает, что ФИО5 – это указанная в данном приказе ФИО6 после изменения фамилии (то есть, одно и то же лицо), что не свидетельствует о замене члена комиссии и подтверждается приказом Челябинского УФАС России от 09.01.2017 № 1-к «Об изменении фамилии ФИО6» (т.1, л.д. 67).

Довод о невынесении определения о возобновлении дела о нарушении антимонопольного законодательства 17.01.2017, что повлекло нарушение срока рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, также подлежит отклонению. 

21.10.2016 Комиссией УФАС по Челябинской области вынесено определение о назначении дела № 20-07/16 о нарушении антимонопольного законодательства к рассмотрению, заседание комиссии УФАС по Челябинской области назначено на 15.11.2016. 

15.11.2016 с учетом ходатайства Министерством здравоохранения Челябинской области в УФАС по Челябинской области вынесено определение о приостановлении рассмотрения дела № 20-07/16 о нарушении антимонопольного законодательства. В данном определении в абзаце 2 на странице 2 указано следующее: «Рассмотрение судом дела № А76-7650/2016 имеет значение для рассмотрения дела № 20-07/16 о нарушении антимонопольного законодательства».

Определением УФАС по Челябинской области от 10.11.2017 рассмотрение дела № 20-07/16 о нарушении антимонопольного законодательства возобновлено (после исправления опечатки), при этом мотивировочная часть указанного определения содержит уже ссылку также и на иной номер арбитражного дела – А76-19515/2016.

Определением от 24.10.2017 УФАС по Челябинской области исправила опечатки, допущенные при изготовлении определения о приостановлении рассмотрения дела № 20-07/16 от 15.11.2016: «В установочной части на странице 2 определения о приостановлении рассмотрения дела № 20-07/16 абзац 2 читать в следующей редакции: «Рассмотрение судом дела № А76-7650/2016 имеет значение для рассмотрения дела № 20-07/16 о нарушении антимонопольного законодательства. Кроме того, в производстве Арбитражного суда Челябинской области находится дело № А76-19515/2016, возбужденное по заявлению Правительства Челябинской области к Челябинскому УФАС России о признании незаконным предупреждения от 05.05.2016 № 20-07/16, которое также имеет значение для рассмотрения настоящего дела.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 28.06.2018 по делу № А76-2674/2018 определение Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области от 24.10.2017 об исправлении описки, опечатки или арифметической ошибки признано недействительным.

Между тем, вынесение определения о возобновлении рассмотрения дела только 10.10.2017 не влечет нарушение 9-месяячного срока рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, поскольку в силу части 4 статьи 47 Закона течение срока рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства прерывается при приостановлении рассмотрения дела и продолжается с момента возобновления рассмотрения дела, рассмотрение дела продолжается с момента, с которого оно было приостановлено. 

Доводы апелляционной жалобы, касающиеся неправомерности отказа в удовлетворении заявления об отводе судьи, несостоятельны.

03.12.2018 Правительством подано заявление об отводе судьи Наконечной О.Г. (т.4, л.д. 13-14). В обоснование заявление Правительством указано на наличие обстоятельств, которые могут вызвать сомнения в его беспристрастности (пункт 5 части 1 статьи 21 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), а именно: рассмотрение судьей ранее дел №№ А76-19515/2016, А76-9248/2018, которые имеют преюдициальное значение для рассмотрения настоящего дела.

Исчерпывающий перечень обстоятельств, исключающих участие судьи в рассмотрении дела, приведен в статьях 21 и 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В силу пункта 5 части 1 статьи 21 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судья не может участвовать в рассмотрении дела и подлежит отводу, если он лично, прямо или косвенно заинтересован в исходе дела, либо имеются иные обстоятельства, которые могут вызвать сомнение в его беспристрастности.

Из материалов дела следует, что заявление Правительства об отводе судьи рассмотрено председателем судебного состава Арбитражного суда Челябинской области по правилам статьи 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с учетом предусмотренных законом оснований для отвода, при всестороннем, полном, объективном исследовании доводов заявителя; определением от 03.12.2018 заявление об отводе отклонено в связи с отсутствием оснований, предусмотренных статьей 21 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Обстоятельства, вызывающие сомнения в объективности и беспристрастности судьи, его личной заинтересованности в исходе настоящего дела, не установлены, а субъективное мнение заявителя о рассмотрении судьей ранее дел №№ А76-19515/2016, А76-9248/2018 не может подтверждать отсутствие беспристрастности суда. 

Довод о непривлечении в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, членов Комиссии по разработке обязательного медицинского страхования в Челябинской области подлежит отклонению в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, могут вступить в дело на стороне истца или ответчика до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела в первой инстанции арбитражного суда, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Они могут быть привлечены к участию в деле также по ходатайству стороны или по инициативе суда.

Исходя из смысла и содержания части 1 статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для вступления в процесс третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, является правовая ситуация, при которой судебный акт по рассматриваемому делу может повлиять на его права или обязанности по отношению к одной из сторон. Иными словами, у данного лица имеются материально-правовые отношения со стороной по делу, на которые может повлиять судебный акт по рассматриваемому делу в будущем.

О вступлении в дело третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, либо о привлечении третьего лица к участию в деле или об отказе в этом арбитражным судом выносится определение (часть 3 статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно системному толкованию изложенных норм права суд удовлетворяет либо не удовлетворяет ходатайство, исходя из представленных в материалы дела доказательств и фактических обстоятельств, основываясь на внутреннем убеждении.

Правительством в заявлении о привлечении в качестве третьих лиц членов комиссии (т.1, л.д.43-45) не указано каким образом оспариваемый судебный акт может повлиять на права и законные интересы членов комиссии (некоммерческое партнерство «Медицинская палата Челябинской области», НО «Межрегиональный союз медицинских страховщиков», Челябинская областная организация Профсоюза работников здравоохранения Российской Федерации, ГУЗ «ОКБ № 3», ООО страховая медицинская компания «Астра-Металл», ГБУЗ «Челябинский областной клинический онкологический диспансер»).

Судом апелляционной инстанции не принимается ссылка подателя апелляционной жалобы на привлечение членов комиссии при рассмотрении дела № А76-19515/2016, так как суд первой инстанции при вынесении определения о привлечении к участию в деле третьих лиц в рамках указанного дела исходил из полномочий, предоставленных ему статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и фактических обстоятельствах дела, поскольку по результатам рассмотрения предупреждения антимонопольного органа Правительство и Комиссия должны были принять соответствующие меры по устранению нарушения Закона о конкуренции.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба – без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 10.12.2018 по делу № А76-24274/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья      Е.В. Бояршинова

Судьи      Н.А. Иванова

      А.П. Скобелкин