Арбитражный суд

 Западно-Сибирского округа

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тюмень                                                                                                   Дело № А67-2011/2022

 

Резолютивная часть постановления объявлена  03 августа 2023 года

Постановление изготовлено в полном объеме  08 августа 2023 года

 

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего                                  Сириной В.В.

судей                                                                  Зиновьевой Т.А.

Щанкиной А.В.

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств видеоконференц-связи помощником судьи Рыбкиной Н.Г., рассмотрел кассационную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО1 на решение от 11.01.2023 Арбитражного суда Томской области (судья Сулимская Ю.Н.) и постановление от 29.03.2023 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Кривошеина С.В., Бородулина И.И., Павлюк Т.В.) по делу № А67-2011/2022 по заявлению индивидуального предпринимателя ФИО1 (ОГРНИП 317703100084317, ИНН 

<

***>) к Департаменту архитектуры и градостроительства администрации города Томска (634050, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) о признании незаконными действий,

с привлечением к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: администрации г. Томска, муниципального бюджетного учреждения «Архитектурно-планировочное управление».

В судебном заседании приняли участие:

в помещении Арбитражного суда Западно-Сибирского округа представитель индивидуального предпринимателя ФИО1 – ФИО2 по доверенности от 18.02.2022;

в помещении Арбитражного суда Томской области - представитель индивидуального предпринимателя ФИО1 - ФИО3 по доверенности от 18.02.2022 (до отложения); представитель департамента архитектуры и градостроительства администрации города Томска - ФИО4 по доверенности от 04.04.2022.

Суд установил:

индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее – ИП ФИО1, предприниматель, заявитель) обратился в Арбитражный суд Томской области с заявлением к департаменту архитектуры и градостроительства администрации города Томска (далее – департамент архитектуры, департамент, заинтересованное лицо) о признании незаконными действия департамента по включению в градостроительный план от 01.02.2022 № RU70321000-0000000000008588 (далее также – ГПЗУ) земельного участка с кадастровым номером 70:21:0100041:68, расположенного по адресу: 

<

...>, общей площадью 2 394 кв. м, сведений об отнесении части земельного участка – ЗУ1 площадью 1 011 кв. м к земельным участкам, на которые не распространяется действие градостроительного регламента.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, судом привлечены: администрация г. Томска, муниципальное бюджетное учреждение «Архитектурно-планировочное управление».

Решением от 11.01.2023 Арбитражного суда Томской области, оставленным без изменения постановлением от 29.03.2023 Седьмого арбитражного апелляционного суда,  признаны незаконными действия департамента по включению в градостроительный план от 01.02.2022 № RU70321000-0000000000008588 земельного участка с кадастровым номером 70:21:0100041:68, расположенного по адресу: 

<

...>, общей площадью 2 394 кв. м сведений об отнесении части земельного участка – ЗУ1 площадью 1 011 кв. м к земельным участкам, на которые не распространяется действие градостроительного регламента.

Предприниматель обратился с кассационной жалобой, полагает, что постановление суда апелляционной инстанции подлежит отмене, а решение суда первой инстанции подлежит изменению в мотивировочной части ввиду: неправильного применения норм материального права, выраженного в признании возможности отнесения части земельного участка к земельным участкам, на которые не распространяется действие градостроительного регламента, на основании генерального плана при отсутствии проекта планировки соответствующей территории; неправильного истолкования закона, выраженного в необходимости внесения в ГПЗУ границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства на основании схемы транспортной инфраструктуры в составе генерального плана при отсутствии утвержденного проекта планировки территории. Заявитель полагает, что только с момента фиксации утвержденным проектом планировки территории координат характерных точек границ земельного участка, «определенного» для размещения линейного объекта, происходит его «предназначение» для размещения такового. На рассматриваемом земельном участке отсутствуют какие-либо существующие объекты общего пользования, улицы, автомобильные дороги. Из утвержденных документов территориального планирования, в том числе из Схемы транспортной инфраструктуры генерального плана не следует, что рассматриваемый земельный участок находится на территории планируемого размещения объекта местного значения – автомобильной дороги. Территория, на которой располагается земельный участок, была включена в общественно-жилую функциональную зону, а не в зону инженерно-транспортной инфраструктуры. При этом суд апелляционной инстанции пришел к противоречивым выводам, отметив, с одной стороны, что генеральный план не преследует цель детальной разработки границ, при этом в ГПЗУ должны вноситься границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства на основании Схемы транспортной инфраструктуры в составе генерального плана, которые не устанавливают точные координаты для определения границ. В генеральном плане, а также в являющейся его составной частью Схеме транспортной инфраструктуры, включающей карты планируемого размещения объектов с указанием или описанием зон размещения названных объектов, не предусмотрено перечисление конкретных земельных участков, попадающих в зоны размещения планируемых объектов.

На основании изложенного заявитель просит отменить постановление от 29.03.2023 Седьмого арбитражного апелляционного суда, принять новый судебный акт, которым изменить решение от 11.01.2023 Арбитражного суда Томской области, исключив из его мотивировочной части выводы о возможности отражения в ГПЗУ сведений об отнесении части земельного участка заявителя к земельным участкам, на которые не распространяется действие градостроительного регламента на основании Схемы транспортной инфраструктуры генерального плана в отсутствие проекта планировки соответствующей территории.

Определением от 29.06.2023 Арбитражного суда Западно-Сибирского округа судебное заседание было отложено на 27 июля 2023 года 14 часов 15 минут.

После отложения заявителем представлены письменные пояснения, из которых следует, что: суд первой инстанции помимо признания незаконными действий департамента должен был обязать департамент устранить нарушения прав предпринимателя путем внесения изменений в выданный ГПЗУ, что удовлетворит законный интерес заявителя в получении правильного ГПЗУ с действительными и достоверными сведениями; выдача заявителю второго ГПЗУ от 25.05.2022 не означает, что оспариваемый в настоящем деле ГПЗУ утратил силу, во втором ГПЗУ также воспроизведены неправильные и недействительные сведения о планируемом размещении автомобильной дороги; в случае необходимости суды могли и должны были в рамках настоящего дела оценить позднее выданный ГПЗУ от 25.05.2022; информация из геоинформационной системы не означает, что она внесена на основании Схемы транспортной инфраструктуры; выводы судов о расположении участка в границах планируемой дороги противоречат содержанию генерального плана о расположении функциональных зон и содержанию Правил землепользования и застройки о расположении территориальных зон; спорный земельный участок полностью располагается в границах функциональной зоны – общественно-жилая зон (ОЖ) и не входит в территориальную зону Т-4 (зона инженерной и транспортной инфраструктуры); заявителю не требуется оспаривать положения генерального плана как не нарушающие его права.

Определением от 24.07.2023 Арбитражного суда Западно-Сибирского округа на основании пункта 2 части 3 статьи 18 АПК РФ произведена замена судьи Демидовой Е.Ю. на судью Щанкину А.В.

Определением от 29.06.2023 Арбитражного суда Западно-Сибирского округа судебное заседание отложено на  27 июля 2023 года на 14 часов 15 минут.

Определением от 27.07.2023 Арбитражного суда Западно-Сибирского округа судебное заседание отложено на 03 августа 2023 года на 10 часов 45 минут.

После отложения судебного заседания заявителем и департаментом представлены дополнительные письменные пояснения.

В судебном заседании представитель предпринимателя и представитель департамента поддержали свои позиции.

Проверив в порядке статей 274, 284, 286 АПК РФ правильность применения судами норм материального и процессуального права в пределах доводов, которые изложены заявителем в кассационной жалобе (определение Верховного Суда Российской Федерации от 05.12.2016 № 302-ЭС15-17338), суд округа пришел к следующим выводам.

Согласно материалам дела, ФИО1 зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя за ОГРНИП 317703100084317, ИНН 

<

***>, является собственником земельного участка, расположенного по адресу: 

<

...>, общей площадью 2 394 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: магазины, общественное питание.

Указанный земельный участок был приобретен предпринимателем в собственность для целей реализации коммерческого проекта по строительству объекта – магазина, на основании договора купли-продажи от 27.12.2019.

Ранее земельный участок принадлежал на праве собственности ООО «Центр регионального развития». По заявлению указанного лица за номером RU70321000-0000000000006430 14.12.2017 в отношении земельного участка по адресу: 

<

...>, общей площадью 2 394 кв. м. департаментом архитектуры и градостроительства администрации г. Томска был выдан градостроительный план земельного участка, согласно отраженной в котором информации земельный участок располагается в территориальной зоне ОЖ «Зоне общественно-жилого назначения», не относится к земельным участкам, на которые действие градостроительного регламента не распространяется.

Кроме этого, по заказу указанного лица ООО «Архстройпроект» было осуществлено проектирование объекта капитального строительства – магазина. Проектная документация получила положительное заключение экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий (заключение ООО «СтройЭксперБюро» от 25.06.2021).

Поскольку для целей последующей реализации строительного проекта (получения разрешения на строительство) требовалось получение нового ГПЗУ, перед приобретением земельного участка в адрес департамента было направлено заявление о предоставлении справки о документированных сведениях, зарегистрированных в ИСОГД в отношении земельного участка по адресу: 

<

...>, общей площадью 2 394 кв. м.

Согласно справке от 19.03.2020 № 56, земельный участок по адресу: 

<

...>, общей площадью 2 394 кв. м, располагается в территориальной зоне ОЖ «Зоне общественно-жилого назначения», не относится к земельным участкам, на которые действие градостроительного регламента не распространяется.

На основании заявления ФИО1 от 27.12.2021 в отношении земельного участка по адресу: 

<

...>, департаментом 01.02.2022 выдан новый ГПЗУ № RU70321000-0000000000008588, в соответствии с представленной в разделе 2 которого информацией, часть земельного участка, обозначенная на Чертеже ГПЗУ – ЗУ1 площадью 1 011 кв. м, относится к земельным участкам, на которые не распространяется действие градостроительного регламента.

ИП ФИО1, посчитав, что действия департамента по включению в ГПЗУ вышеуказанных сведений являются незаконными, нарушают его права и законные интересы, обратился в суд с заявлением по настоящему делу.

Рассматривая спор, суд первой инстанции пришел к выводу, что спорный земельный участок предназначен для размещения линейного объекта – магистральной дороги районного значения, в связи с чем на него не распространяется действие градостроительного регламента, что также нашло отражение в ГПЗУ. Вместе с тем, учитывая, что при подготовке обжалуемого ГПЗУ была допущена ошибка в отношении площади и конфигурации спорной части земельного участка, суд первой инстанции признал, что место планируемого размещения магистральных дорог общегородского и районного значения было внесено неверно, без учета данных Схемы транспортной инфраструктуры генерального плана МО «Город Томск», а также сведений, содержащихся в геоинформационной системе, в связи с чем действия департамента являются незаконными.

Вместе с тем суд не установил оснований для возложения на заинтересованное лицо обязанности по совершению каких-либо действий по устранению нарушения прав заявителя, поскольку установлено, что заявителю уже выдан новый ГПЗУ.

Суд апелляционной инстанции с указанными выводами суда первой инстанции согласился.

Спор по существу разрешен судами верно.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации». Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

Анализ указанных норм права позволяет сделать вывод о том, что признание ненормативного правового акта недействительным, а также незаконными решений и действий (бездействия) органов возможно при одновременном наличии двух обстоятельств: оспариваемые решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушают права и законные интересы заявителя.

Как указано в пункте 15 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (далее –  Постановление № 21), рассмотрение дел по правилам главы 24 АПК РФ осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (статьи 8, 9 и часть 1 статьи 189, часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. Если иное не предусмотрено законом, суд не связан правовой квалификацией спорных отношений и вправе признать оспоренное решение законным (незаконным) со ссылкой на нормы права, не указанные в данном решении.

Суд также не связан основаниями и доводами заявленных требований (часть 5 статьи 3 АПК РФ), то есть независимо от доводов административного иска (заявления) суд, в том числе по своей инициативе, выясняет следующие имеющие значение для дела обстоятельства:

1)  нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца (заявителя) или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее заявление;

2)  соблюдены ли сроки обращения в суд;

3)  соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а)  полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б)  порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в)  основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4)  соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (часть 4 статьи 198, часть 4 статьи 200 АПК РФ).

Как указано в пункте 17 Постановления № 21, осуществляя проверку решений, действий (бездействия), судам необходимо исходить из того, что при реализации государственных или иных публичных полномочий наделенные ими органы и лица связаны законом (принцип законности) (статья 9 и часть 9 статьи 226 КАС РФ, статья 6 и часть 4 статьи 200 АПК РФ).

Решения, действия (бездействие), затрагивающие права, свободы и законные интересы гражданина, организации, являются законными, если они приняты, совершены (допущено) на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов, во исполнение установленных законодательством предписаний (законной цели) и с соблюдением установленных нормативными правовыми актами пределов полномочий, в том числе если нормативным правовым актом органу (лицу) предоставлено право или возможность осуществления полномочий тем или иным образом (усмотрение).

При этом судам следует иметь в виду, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм.

Из принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, недопустимости злоупотребления правами (части 1 и 3 статьи 17 и статья 18 Конституции Российской Федерации) следует, что органам публичной власти, их должностным лицам запрещается обременять физических или юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение, действие может быть принято, совершено без их соблюдения, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

В связи с этим судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности) (часть 4 статьи 200 АПК РФ).

В частности, проверяя законность решения, действия (бездействия) по основанию, связанному с несоблюдением требования пропорциональности (соразмерности) и обусловленным этим нарушением прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, судам с учетом всех значимых обстоятельств дела надлежит выяснять, являются ли оспариваемые меры обоснованными, разумными и необходимыми для достижения законной цели, не приводит ли их применение к чрезмерному обременению граждан и организаций.

Отсутствие вины органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, в нарушении прав, свобод и законных интересов административного истца (заявителя) не является основанием для отказа в удовлетворении административного иска (заявления).

Пунктом 18 Постановления № 21 предусмотрено, что в случаях, когда в соответствии с законодательством органу или лицу, наделенным публичными полномочиями, предоставляется усмотрение при реализации полномочий, суд в соответствии со статьей 6 АПК РФ осуществляет проверку правомерности (обоснованности) реализации усмотрения в отношении граждан, организаций. Осуществление усмотрения, включая выбор возможного варианта поведения, вопреки предусмотренным законом целям либо в нарушение требований соразмерности является основанием для вывода о нарушении пределов усмотрения и для признания оспариваемых решений, действий (бездействия) незаконными (часть 4 статьи 200 АПК РФ).

Согласно части 1 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) градостроительный план земельного участка (далее также – ГПЗУ) выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка.

Источниками информации для подготовки градостроительного плана земельного участка являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории, сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, а также технические условия подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (часть 2 статьи 57.3 ГрК РФ (в редакции, действовавшей в спорный период).

Состав информации, содержащейся в градостроительном плане земельного участка, закреплен в части 3 статьи 57.3 ГрК РФ. В нем, в частности, должна содержаться информация о границах зоны планируемого размещения объекта капитального строительства в соответствии с утвержденным проектом планировки территории (при его наличии); о минимальных отступах от границ земельного участка, в пределах которых разрешается строительство объектов капитального строительства; о предельных параметрах разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства, установленных градостроительным регламентом для территориальной зоны, в которой расположен земельный участок; а также об ограничениях использования земельного участка, в том числе если земельный участок полностью или частично расположен в границах зон с особыми условиями использования территорий.

Исходя из системного толкования вышеприведенных нормативных положений судами сделан обоснованный вывод о том, что градостроительный план относится к градостроительной документации и является документом, в котором зафиксирована информация, позволяющая ее идентифицировать. Градостроительный план земельного участка как документ не устанавливает каких-либо прав и ограничений, а определяет информацию как сведения и, тем самым, обеспечивает ее сохранение и накопление, возможность передачи другому лицу, многократное использование, возвращение к информации во времени.

Сведения, содержащиеся в градостроительном плане, прежде всего, позволяют идентифицировать земельный участок (форма плана содержит обязательное условие об указании кадастрового номера земельного участка), а также позволяют определить его месторасположение по отношению к другим земельным участкам, объектам капитального строительства, объектам недвижимости, линейным объектам и другим объектам и зонам. Такие сведения необходимы для подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику земельного участка.

Фактически градостроительный план является информационным документом, который содержит данные и сведения, необходимые для проектирования и строительства объекта капитального строительства на конкретном земельном участке, а не разрешительным документом, поскольку не устанавливает и не изменяет существующего публичного порядка, представляя собой выписку из существующих правил землепользования и застройки.

Данный вывод соответствует правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.07.2013 № 1633/13, определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.11.2013 № ВАС-15255/13.

Так, в частности данный документ необходим для осуществления архитектурно-строительного проектирования (статья 48 ГрК РФ), для обращения за разрешением на строительство (статья 51 ГрК РФ).

Форма градостроительного плана и порядок ее заполнения утверждены приказом Минстроя России от 25.04.2017 № 741/пр (далее – Приказ № 741/пр).

В составе формы ГПЗУ Приказом № 741/пр предусмотрено, что в ГПЗУ указывается информация о границах зоны планируемого размещения объекта капитального строительства в соответствии с утвержденным проектом планировки территории (при наличии) (раздел 1); информация о градостроительном регламенте либо требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на земельном участке, на который действие градостроительного регламента не распространяется или для которого градостроительный регламент не устанавливается (раздел 2), включая   реквизиты  акта  органа  государственной  власти  субъекта Российской Федерации,  органа  местного  самоуправления, содержащего градостроительный регламент  либо  реквизиты акта федерального органа государственной власти, органа   государственной   власти  субъекта  Российской  Федерации,  органа местного  самоуправления, иной организации,  определяющего в соответствии с федеральными законами порядок использования земельного участка,  на который действие градостроительного регламента не распространяется или для которого градостроительный регламент не устанавливается (раздел 2.1); требования к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на земельном участке, на который действие градостроительного регламента не распространяется или для которого градостроительный регламент не устанавливается (за исключением случая, предусмотренного пунктом 7.1 части 3 статьи 57.3 ГрК РФ (раздел 2.4).

При этом, в соответствии с пунктом 17 Порядка, утвержденного Приказом № 741/пр, в строке «Информация о границах зоны планируемого размещения объекта капитального строительства в соответствии с утвержденным проектом планировки территории (при наличии)» указывается перечень координат характерных точек в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости, и в соответствии с пунктом 18 – если земельный участок расположен в границах территории в отношении которой проект планировки территории не утвержден, в строке пишется «Проект планировки территории не утвержден». В графах таблицы ставятся прочерки. В строке «Реквизиты проекта планировки территории и (или) проекта межевания территории в случае, если земельный участок расположен в границах территории, в отношении которой утверждены проект планировки территории и (или) проект межевания территории» указывается: а) дата и номер документа, утвердившего проект планировки территории и (или) проект межевания территории; б) наименование органа, утвердившего проект планировки территории и (или) проект межевания территории.

Пунктом 26 того же Порядка предусмотрено, что на чертеже или чертежах градостроительного плана отображаются границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории (при наличии).

Пунктом 27 Порядка, утвержденного Приказом № 741/пр, определены условные обозначения к чертежу ГПЗУ, в частности, границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории (при наличии) наносятся сплошной линией толщиной 0,3 мм, площадь зоны заштриховывается чередующимися штрихпунктирными и сплошными линиями толщиной 0,3 мм каждая, через 6 мм между ними, под углом 45° (рисунок 5).

В силу пунктов 31 и 32 указанного Порядка, в разделе 2 «Информация о градостроительном регламенте либо требованиях к параметрам и размещению объекта капитального строительства, расположенного на земельном участке, на который действие градостроительного регламента не распространяется или для которого градостроительный регламент не устанавливается» указывается информация об установлении градостроительного регламента. Если в отношении земельного участка установлен градостроительный регламент, в строке пишется «Земельный участок расположен в территориальной зоне «N». Установлен градостроительный регламент». В случае, если в отношении земельного участка не устанавливается градостроительный регламент или на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента, в строке вносится запись «Градостроительный регламент не устанавливается» или «Действие градостроительного регламента не распространяется». В подразделе 2.1 «Реквизиты акта органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, содержащего градостроительный регламент либо реквизиты акта федерального органа государственной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, иной организации, определяющего, в соответствии с федеральными законами, порядок использования земельного участка, на который действие градостроительного регламента не распространяется или для которого градостроительный регламент не устанавливается» указываются наименование представительного органа местного самоуправления, утвердившего правила землепользования и застройки, вид и наименование нормативного правового акта об утверждении правил землепользования и застройки, дата и номер его утверждения.

В обжалуемом заявителем ГПЗУ в разделе 2 указано в том числе на то, что на часть земельного участка ЗУ1 площадью 1 011 кв. м действие градостроительного регламента не распространяется; в разделе 2.1 – для части ЗУ1 площадью 1 011 кв. м утверждена схема транспортной инфраструктуры Генерального плана г. Томска (решением Думы г. Томска № 1049 от 01.07.2014 «О корректировке Генерального плана и об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования город Томск»). На чертеже с использованием предусмотренных условных обозначений отображена граница зоны планируемого размещения объекта.

В разделе 2.4 ГПЗУ для части ЗУ1 указаны следующие сведения: магистральная дорога районного значения; использование земельного участка – в соответствии со статьей 36 ГрК РФ, постановлением администрации г. Томска от 15.05.2013 № 463 «Об утверждении порядка установления и использования полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования «Город Томск»; требования к использованию – использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Нормы о составе сведений ГПЗУ, согласно утвержденной форме и порядку заполнения, должны применяться совместно, исходя из назначения ГПЗУ, и в обязательном порядке их применение необходимо соотносить с нормами ГрК РФ (используемые в Приказе № 741/пр термины содержатся в ГрК РФ, и именно термины и их определения, а также относящиеся к ним нормы из ГрК РФ являются источником для понимания содержания Приказа № 741/пр).

Действительно, в форме ГПЗУ указано следующее: «Информация о границах зоны планируемого размещения объекта капитального строительства в соответствии с утвержденным проектом планировки территории (при наличии)».

Вместе с тем, если в отношении земельного участка не устанавливается градостроительный регламент или на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента, в строке (в форме ГПЗУ это строка 2 – « Информация о градостроительном регламенте либо требованиях к назначению, параметрам  и  размещению  объекта  капитального строительства на земельном участке,    на    который   действие   градостроительного   регламента   не распространяется   или   для   которого   градостроительный   регламент  не устанавливается») вносится запись «Градостроительный регламент не устанавливается» или «Действие градостроительного регламента не распространяется», в подразделе 2.1 формы ГПЗУ в ГПЗУ должны указываться реквизиты акта органа местного самоуправления, определяющего порядок использования земельного участка, на который действие градостроительного регламента не распространяется.

Таким образом, в Приказе № 741/пр закреплено требование об обязательности указания в ГПЗУ информации о том, что на земельный участок действие градостроительного регламента не распространяется.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу.

Как следует из пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9, статьи 23 ГрК РФ территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 этого же Кодекса).

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности которые, как указывал в решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа. На указанных картах соответственно отображаются планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, в том числе автомобильные дороги местного значения (части 3, 5 статьи 23 ГрК РФ).

В соответствии с положениями Генерального плана муниципального образования «Город Томск» (https://admin.tomsk.ru/pgs/2ro) в нем выполнена одна из главных задач –  функциональное зонирование городских территорий с выделением жилых, производственных, общественных, рекреационных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктуры, территорий для развития многих других функций городского комплекса исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов. Планировочные решения Генерального плана являются основой для разработки проектной документации следующих уровней – проектов планировок отдельных районов и зон города, целевых программ и др.

В разделе 2 Генерального плана как на проблемную градостроительную ситуацию указано на недостаточный уровень развития транспортной инфраструктуры незавершенность формирования кольцевых и обходных магистралей, отсутствие дублирующих связей, необходимых путепроводов, мостов и транспортных развязок; прохождение грузового и частично транзитного транспорта через центральную зону города; неудовлетворительное транспортное обслуживание новых районов, чрезмерное развитие коммерческих перевозок маловместительным подвижным составом; нерациональное использование ценных городских земель под многочисленные площадки боксовых гаражей. Приоритетным развитием является улучшение транспортной инфраструктуры – развитие дублирующих и кольцевых направлений улично-дорожной сети с целью обеспечения надежности функционирования транспортного комплекса, а также развитие инфраструктуры железнодорожного, автомобильного и водного транспорта

В соответствии с разделом 3.3 Генерального плана предусмотрено развитие трех базовых компонентов планировочной структуры городского пространства: историко-культурный каркас; урбанизированный каркас и природный каркас, который включает в себя взаимосвязанную систему городских озелененных пространств – парков, скверов, бульваров, особо охраняемых природных территорий, гидрологических объектов, лесных и лесопарковых массивов, рекреационных зон. Урбанизированный каркас Томска образуют следующие главные структурные элементы: система основных транспортных магистралей – главные планировочные оси города; общегородской центр; главные градостроительные узлы – площади и общественные центры во всех районах города.

В разделе 5 Генерального плана «Развитие транспортной инфраструктуры» решение проблем развития транспортной инфраструктуры города Томска названо одной из приоритетных задач, определяющих возможность активизации экономических, культурных связей города и улучшение качества жизни, приведено обоснование приоритетности указанной задачи. Принципиальные подходы, положенные в основу решений Генерального плана по развитию транспортного комплекса, представлены в схеме транспортной инфраструктуры, в соответствии с которыми предусмотрена, в том числе реконструкция существующих и создание новых дублирующих меридиональных и широтных радиальных магистралей для разгрузки наиболее напряженных движением направлений и обеспечения надежных связей с вновь осваиваемыми территориями городской застройки, а также реконструкция сети радиальных автодорог на подходах к городу.

При этом, к первоочередным мероприятиям по развитию транспортной инфраструктуры относится реконструкция в том числе улицы Говорова (земельный участок заявителя расположен по адресу: ул. Говорова, 13).

Таким образом, материалы Генерального плана содержат обоснование с точки зрения публичных интересов и интересов развития территории необходимости развития транспортной инфраструктуры города Томска, составной частью такого развития является реконструкцию ул. Говорова.

В целях определения назначения территорий исходя из планов их развития в составе Генерального плана муниципального образования «Город Томск» содержится схема транспортной инфраструктуры, которая, по сути, является одним из видов карты планируемого размещения объектов местного значения, на которой, в том числе отображены планируемые для строительства дороги.

В соответствии с частью 1 статьи 23 ГрК РФ подготовка генерального плана поселения, генерального плана муниципального округа, генерального плана городского округа (далее также – генеральный план) осуществляется применительно ко всей территории такого поселения, такого муниципального округа или такого городского округа.

Частью 3 статьи 23 ГрК РФ предусмотрено, что генеральный план содержит:

1) положение о территориальном планировании;

2) карту планируемого размещения объектов местного значения;

3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов);

4) карту функциональных зон.

Частью 5 статьи 23 ГрК РФ установлено, что на указанных в пунктах 2 – 4 части 3 настоящей статьи картах соответственно отображаются в том числе:

1)  планируемые для размещения объекты местного значения, относящиеся к следующим областям:

а)  электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение;

б)  автомобильные дороги местного значения;

в)  физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана муниципального округа или генерального плана городского округа;

г)  иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, муниципального округа, городского округа.

Пункт 3 части 4 статьи 36 ГрК РФ предусматривает, что действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами.

Таким образом, данной нормой закона прямо предусмотрены случаи, когда градостроительные регламенты не действуют – эти случаи распространяются на земельные участки, предназначенные для размещения линейных объектов.

Судебная коллегия учитывает, что цитируемый пункт 3 части 4 статьи 36 ГрК РФ изложен в редакции Федерального закона от 20.03.2011 № 41-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования» (далее – Закон № 41-ФЗ), который, согласно пояснительной записке к данному закону (https://sozd.duma.gov.ru/bill/369212-5) должен был позволить в значительной степени облегчить подготовку и согласование проектов документов территориального планирования с целью обеспечения их утверждения к 2012 году. Законопроект направлен на упрощение требований к документам территориального планирования, в том числе исключения излишних сведений, включаемых в утверждаемую часть и в материалы по обоснованию проектов документов территориального планирования.

Законом № 41-ФЗ внесены изменения в редакцию нормы, которая ранее предусматривала, что «действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, занятые линейными объектами». То есть Закон № 41-ФЗ дополнил норму указанием на земельные участки «предназначенные для размещения линейных объектов» и союзы «и/или».

Изложенное позволяет прийти к выводу, что законодатель намеренно расширил перечень земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется, дополнив его указанием на земельные участки, предназначенные для размещения линейных объектов.

При этом формального определения понятия «предназначенные для размещения линейных объектов» в ГрК РФ не имеется.

Действующий ГрК РФ, в который были внесены изменения Законом № 41-ФЗ предусматривает именно «определение планируемого размещения объектов» (пункт 2 статьи 1, часть 6 статьи 10, часть 5 статьи 14, часть 3 статьи 19, часть 5 статьи 23 ГрК РФ).

Частью 13 статьи 9 ГрК РФ установлено, что требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства. Данная норма 20.03.2011 также была введена Законом № 41-ФЗ.

Изначально, в соответствии с частью 13 статьи 9 ГрК РФ Требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения были утверждены приказом Минрегиона РФ от 30.01.2012 № 19.

В настоящее время данные требования утверждены приказом Минэкономразвития России от 09.01.2018 № 10 «Об утверждении Требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и о признании утратившим силу приказа Минэкономразвития России от 7 декабря 2016 года № 793» (далее – Приказ № 10).

Следовательно, законодателем установлены требования к отображению (индивидуализации, конкретизации) планируемого размещения в том числе линейных объектов, в связи с чем не имеется препятствий считать, что земельными участками, предназначенными для размещения линейных объектов, являются те земельные участки, в отношении которых имеется отображение планируемого размещения линейных объектов согласно схеме территориального планирования и в соответствии с установленными требованиями.

В пункте 1 Приказа № 10 установлено, что требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (далее – Требования) разработаны в целях структурирования и унификации информации об объектах федерального значения, объектах регионального значения и объектов местного значения (далее – объекты), необходимых для подготовки документов территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В пункте 2 Требований указано, что Основные понятия в целях Требований приведены в соответствии с ГОСТом 28441-99 «Картография цифровая. Термины и определения». При этом под системой координат понимаются установленные правила соотнесения цифровых значений координат и точек пространства; цифровая карта – цифровая (картографическая) модель, содержание которой соответствует содержанию карты определенного вида и масштаба; объект цифровой карты – структурная единица цифровой карты, характеризующая конкретный объект карты или местности и его признаки; линейный объект (цифровой карты) – объект цифровой карты, метрическое описание которого представлено последовательностью координат его точек.

Согласно пункту 3 Требования определяют правила цифрового описания и отображения объектов на картах, входящих в состав документов территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Изложенное позволяет прийти к выводу о том, что определение планируемого размещения объектов осуществляется на картах в соответствии с установленными Требованиями. В связи с этим определение земельных участков, предназначенных для размещения линейных объектов, возможно именно с использованием такой информации.

Других требований – отображать планируемые для размещения линейные объекты в соответствии системой координат для ведения ЕГРН (пункт 4 статьи 6 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости») – не содержится.

Судебная коллегия учитывает, что вопрос о том, соответствует ли Генеральный план г. Томска в части отображения планируемого размещения объектов местного значения нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу, был предметом рассмотрения Томского областного суда.

В соответствии с решением Томского областного суда от 09.06.2022 по делу № 3а-67/2022 отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими Генерального плана муниципального образования «Город Томск» и Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск», утв. решением Думы г. Томска от 27.11.2007 № 687.

Из материалов настоящего дела следует, что на часть земельного участка заявителя ЗУ1 площадью 1 011 кв. м действие градостроительного регламента не распространяется, что следует из схемы транспортной инфраструктуры Генерального плана г. Томска, утвержденной решением Думы г. Томска № 1049 от 01.07.2014 «О корректировке Генерального плана и об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования город Томск».

В решении Томского областного суда от 09.06.2022 по делу № 3а-67/2022 в части отображения в Генеральном плане г. Томска планируемого размещения на схеме транспортной инфраструктуры магистральной дороги районного значения указано следующее: «Вопросы подготовки и утверждения градостроительной документации как на дату принятия решения от 27 ноября 2007 года № 687, так и на момент принятия решения от № 1049 от 01.07.2014 регламентировались кроме Градостроительного кодекса Российской Федерации также Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 29 октября 2002 № 150 (далее – Инструкция), которая утратила силу с 23 июля 2018 года.

Согласно пункту 8 раздела 3.1.5 Инструкции графические материалы Генерального плана включают схему транспортной инфраструктуры. На схеме транспортной инфраструктуры показываются существующие и проектируемые: территории и сооружения внешнего транспорта – железнодорожные пути и станции, аэропорты, морские и речные порты, причалы, пристани, мосты, путепроводы, тоннели, трубопроводы и др.; классификация улично-дорожной сети; линии наземного и подземного общественного пассажирского транспорта; размещение сооружений и устройств для хранения и обслуживания транспортных средств, иные сооружения транспортной инфраструктуры (пункта 12 раздела 3.1.5 Инструкции).

Ни нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации, ни Инструкцией не было предусмотрено отображение границ в виде координат либо красных линий застройки на схеме транспортной инфраструктуры генерального плана городского округа.

Таким образом, схема транспортной инфраструктуры, входящая в состав Генерального плана, содержит ориентировочное изображение планируемой автомобильной дороги и задает рамочные условия развития муниципального образования и последующей деятельности исполнительного органа при ее реализации. При этом линейные объекты представлены в виде линий разного цвета и толщины в зависимости от классификации и категории дорог, наименование и условные обозначения которых содержатся в названной схеме транспортной инфраструктуры. Сама схема транспортной инфраструктуры исполнена на картографической основе с использованием системы координат. В этой связи является ошибочной ссылка административного истца и его представителя на нарушение пункта 16 Требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, утвержденных приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30.01.2012 № 19, и пункта 12 Требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, утвержденных приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 9 января 2018 года № 10.

В соответствии с пунктом 2 Требований от 30 января 2012 года № 19 данный документ определяет требования к цифровому описанию и отображению объектов на картах, входящих в состав документов территориального планирования муниципальных образований.

Согласно пункту 3 Требований от 9 января 2018 года № 10 указанные Требования определяют правила цифрового описания и отображения объектов на картах, входящих в состав документов территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В частности, требование о том, что линейные объекты должны содержать метрическое описание в виде последовательности координат точек осевой линии объекта (пункт 16 Требований от 30 января 2012 года № 19 и пункт 12 Требований от 9 января 2018 года № 10), установлено применительно к правилам цифрового описания указанных объектов (раздел III Требований от 30 января 2012 года № 19; раздел II Требований от 9 января 2018 года № 10). Результаты цифрового описания содержатся в цифровой карте как цифровой (картографической) модели (представление в цифровой форме пространственных объектов и отношений между ними), содержание которой соответствует содержанию карты определенного вида и масштаба.

Кроме того, в соответствии с положениями пунктов 4 Требований от 30 января 2012 года № 19 и пункта 5 Требований от 9 января 2018 года № 10 указанные правовые акты содержат требования к описанию и отображению пространственных данных, входящих в состав информации, указанной в части 2 статьи 57.1 ГрК РФ.

Частями 1, 2, 5 статьи 57.1 ГрК РФ предусмотрено, что доступ, в том числе, к документам территориального планирования, цифровым топографическим картам, не содержащим сведений, отнесенных к государственной тайне, обеспечивается посредством федеральной государственной информационной системы территориального планирования (информационно-аналитическая система, обеспечивающая доступ к сведениям, содержащимся в государственных информационных ресурсах, государственных и муниципальных информационных системах, в том числе в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности). Правила ведения информационной системы территориального планирования устанавливает Правительство Российской Федерации.

Согласно пунктам 6, 8 Правил ведения федеральной государственной информационной системы территориального планирования, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2012 года № 289, информацию, указанную в пунктах 1 – 3.1, 5.1 и 5.2 части 2 статьи 57.1 ГрК РФ, обладатели информации размещают в федеральной информационной системе.

Информацию, указанную в пунктах 5, 6 и 7 части 2 статьи 57.1 ГрК РФ, обладатели информации размещают по своему выбору в федеральной информационной системе либо в создаваемых ими государственных и муниципальных информационных системах с обязательным размещением в федеральной информационной системе данных, описывающих контекст, содержание, структуру информации и обеспечивающих управление ею (метаданные), и с обязательным предоставлением доступа к метаданным посредством портала федеральной информационной системы.

Обладатели информации обеспечивают достоверность, полноту и актуальность информации, доступ к которой обеспечивается посредством портала федеральной информационной системы, а также ее соответствие требованиям к структуре и форматам информации, утверждаемым оператором федеральной информационной системы.

В соответствии с пунктом 8 Требований к структуре и форматам информации, составляющей информационный ресурс федеральной государственной информационной системы территориального планирования, утвержденных приказом Минрегиона России от 2 апреля 2013 года № 127, требованиям разделов II – XII (в том числе пункта 16) Требований от 30 января 2012 года № 19 должны были соответствовать перечень слоев, структура атрибутивных данных, состав справочников, правила цифрового описания объектов карт, представленных с использованием электронных сервисов обмена данными в сети Интернет или для загрузки на программно-аппаратные средства оператора ФГИС ТП в векторной модели пространственных данных в составе проектов и документов территориального планирования.

Таким образом, предписание пункта 16 Требований от 30 января 2012 года № 19, равно как и пункта 12 Требований от 09 января 2018 года № 10 было установлено применительно к правилам цифрового описания объектов, которое необходимо для создания и ведения федеральной государственной информационной системы территориального планирования, государственных информационных ресурсов, государственных и муниципальных информационных систем, необходимых для обеспечения деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в области территориального планирования; организации информационного взаимодействия информационных систем с целью решения вопросов, связанных с развитием территорий на государственном и муниципальном уровне, что предусмотрено пунктом 3 Требований от 9 января 2018 года № 10.

При этом в пункте 1 Требований от 9 января 2018 года № 10 основные понятия в целях названных Требований приведены в соответствии с ГОСТом 28441-99 «Картография цифровая. Термины и определения», введенным в действие постановлением Госстандарта России от 23 ноября 1999 года № 423-ст.

Согласно подпунктам 2, 3, 6 пункта 3.1 «Общие положения» раздела 3 «Термины и определения» ГОСТа 28441-99 «Картография цифровая. Термины и определения» цифровое картографирование – это комплекс мероприятий, направленных на создание цифровой картографической продукции. В свою очередь, цифровая картографическая продукция представляет собой продукцию, получаемую с использованием цифровой картографической информации. Картографическая информация – информация, представленная в цифровой форме.

Цифровая карта представляет собой цифровую картографическую модель (логикоматематическое представление в цифровой форме объектов картографирования и отношений между ними), содержание которой соответствует содержанию карты определенного вида и масштаба (подпункты 7, 16).

Одновременно с этим, в соответствии с пунктом 10 ГОСТа 21667-76 «Картография. Термины и определения» карта представляет собой построенное в картографической проекции, уменьшенное, обобщенное изображение поверхности Земли, иного небесного тела или внеземного пространства, показывающее расположенные на них объектов в определенной системе условных знаков.

Согласно пункту 9 раздела II «Правила цифрового описания объектов» Требований 2018 года (в состав которого входит и пункт 12) метрика объекта описывается координатами точек в заданной системе координат, определяющими его местоположение и плановые очертания с точностью, соответствующей ГОСТ Р 51605-2000 «Карты цифровые топографические. Общие требования».

В соответствии с разделом 5 «Требования к процессу создания и обновления цифровых топографических карт» ГОСТа Р 51605-2000 «Карты цифровые топографические. Общие требования» цифровые топографические карты (ЦТК) формируют в виде массивов цифровой картографической информации. ЦТК предназначены для использования в геоинформационных системах и автоматизированных информационных системах создания и ведения кадастров различного назначения.

Учитывая, что приведенные требования касаются цифровой информации, то эта информация не может отражаться на бумажном носителе, в том числе на схеме транспортной инфраструктуры Генерального плана, на котором объекты транспортной инфраструктуры отображаются посредством использования условных обозначений».

При изложенных данных, Томский областной суд в решении от 09.06.2022 по делу № 3а-67/2022 пришел к выводу, что утверждение схемы транспортной инфраструктуры Генерального плана с использованием условных обозначений не нарушает положений ГрК РФ и принятых в его исполнение подзаконных актов, в том числе пункта 16 Требований от 30 января 2012 года № 19 и пункта 12 Требований от 9 января 2018 года № 10, на которые ссылался административный истец.

Помимо этого, как было указано выше, под системой координат, согласно пункту 2 Приказа № 10, понимаются установленные правила соотнесения цифровых значений координат и точек пространства.

В случае необходимости соотнесения того, как отображено в Схеме транспортной инфраструктуры в составе генерального плана планируемое размещение линейного объекта, со сведениями о земельном участке из ЕГРН, по делу может быть назначена судебная экспертиза, однако, вопреки позиции кассатора, не может быть сделан вывод о том, что при отсутствии в указанной схеме координат характерных точек в системе координат, используемой для ведения ЕГРН, в схеме в принципе отсутствует отображение планируемого размещения линейного объекта.

Необходимо принимать во внимание и то, что подготовка генерального плана городского округа осуществляется применительно ко всей территории городского округа (часть 1 статьи 23 ГрК РФ). То есть предметом генерального плана являются территории, не конкретные земельные участки.

Довод жалобы о недоказанности факта нахождения принадлежащего заявителю земельного участка в зоне планируемого строительства автомобильной дороги в связи с тем, что генеральный план не содержат координат, по которым можно было бы сопоставить местоположение земельного участка и место размещения объекта транспортной инфраструктуры, подлежит отклонению в силу изложенного.

Кроме того, заявитель не учитывает, что территориальное планирование осуществляется и реализуется поэтапно и начинается с генерального плана.

Как уже было указано, согласно пункту 2 части 3, подпункту «б» пункта 1, пункту 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ генеральный план должен содержать, в частности, карту планируемого размещения объектов местного значения городского округа, на которой отображаются автомобильные дороги местного значения.

Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ). При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункт 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ).

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 ГрК РФ).

В данном случае, как правильно установлено судами, часть земельного участка заявителя, согласно Схеме транспортной инфраструктуры Генерального плана г. Томска, утвержденной решением Думы г. Томска № 1049 от 01.07.2014 «О корректировке Генерального плана и об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования город Томск», относится к территории планируемого размещения магистральной дороги районного значения.

Неотражение в правилах землепользования и застройки территориальной зоны городского наземного транспорта, в границы которой вошел спорный земельный участок, означало бы несоответствие нормативного правового акта генеральному плану города и противоречило бы требованиям ГрК РФ.

Соответствующий правовой подход изложен в пункте 6 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018.

Судебная коллегия также принимает во внимание правовую позицию, изложенную в  пункте 27 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.02.2017, согласно которой для отказа в предоставлении земельного участка в собственность по основанию, предусмотренному пунктом 17 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации, достаточно установить, что в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории испрашиваемый участок предназначен для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения.

Из позиции Верховного Суда Российской Федерации следует отнесение карт планируемого размещения объектов в составе генерального плана к документам территориального планирования.

Заявитель ссылается на то, что согласно указанной позиции, в данных документах не предусмотрено перечисление конкретных земельных участков, попадающих в зоны размещения планируемых объектов, что, по его мнению, свидетельствует о том, что земельный участок не может быть определен как планируемый для размещения объекта.

Однако такое понимание, вопреки позиции заявителя, не означает отсутствие отображения планируемого размещения объектов в документах территориального планирования.

Верховным Судом Российской Федерации в пункте 27 Обзора от 16.02.2017 отмечено, что в соответствии с приведенными нормами ГрК РФ схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации, генеральные планы городского округа включают карты планируемого размещения объектов с указанием или описанием зон размещения названных объектов, при этом в данных документах не предусмотрено перечисление конкретных земельных участков, попадающих в зоны размещения планируемых объектов.

Такое указание лишь означает необходимость исследовать вопрос о том, входит ли спорный участок в границы зон планируемого размещения указанных объектов, но не саму невозможность соотнести сведения о земельном участке и сведения из схемы.

Аналогичная правовая позиция изложена в пункте 19 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15.11.2017.

Тот факт, что согласно части 10 статьи 9 ГрК РФ схемы территориального планирования Российской Федерации, схемы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, схемы территориального планирования муниципальных районов, предусматривающие размещение линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения, утверждаются на срок не менее чем двадцать лет, и при этом не подготовлен проект планировки территории, не может рассматриваться как исключающий действие другой нормы ГрК РФ – пункта 3 части 4 статьи 36 ГрК РФ, которая предусматривает, что действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами.

Довод о недостоверности сведений, представленных департаментом, подлежит отклонению. Сведения подготовлены с использованием государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности.

Частью 1 статьи 56 ГрК РФ установлено, что государственные информационные системы обеспечения градостроительной деятельности – это создаваемые и эксплуатируемые в соответствии с требованиями настоящего Кодекса информационные системы, содержащие сведения, документы, материалы о развитии территорий, об их застройке, о существующих и планируемых к размещению объектах капитального строительства и иные необходимые для осуществления градостроительной деятельности сведения.

Источниками информации для подготовки градостроительного плана земельного участка являются в том числе сведения, содержащиеся государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности (часть 2 статьи 57.3 ГрК РФ).

Ведение государственных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности в части, касающейся осуществления градостроительной деятельности на территориях муниципальных округов, городских округов, и предоставление сведений, документов и материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, относится к полномочиям органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности (пункт 6 части 3 статьи 8 ГрК РФ). В рассматриваемом случае сведения представлены уполномоченным органом и оснований не доверять им не имеется.

Тот факт, что на момент подачи заявления о выдаче ГПЗУ спорный земельный участок входит полностью в территориальную зону общественно-жилого назначения (ОЖ), а также в соответствии с генеральным планом полностью расположен в функциональной общественно-жилой зоне, не исключает включение данного участка в зону планируемого размещения объекта транспортной инфраструктуры.

Поскольку при подготовке обжалуемого ГПЗУ была допущена ошибка в отношении площади и конфигурации спорной части земельного участка, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что место планируемого размещения магистральных дорог общегородского и районного значения было внесено неверно, без учета данных Схемы транспортной инфраструктуры генерального плана МО «Город Томск», а также сведений, содержащихся в геоинформационной системе, в связи с чем правомерно признал действия департамента незаконными только по данному основанию, и, установив, что заявителю уже выдан новый ГПЗУ, также законно не установил оснований для возложения на заинтересованное лицо обязанности по совершению каких-либо действий по устранению нарушения прав заявителя.

В целом доводы кассационной жалобы являлись предметом рассмотрения судов, им дана надлежащая правовая оценка, основания для ее непринятия у суда кассационной инстанции отсутствуют. Указанные доводы направлены на переоценку установленных судами фактических обстоятельств дела и принятых доказательств, что недопустимо в силу требований, предусмотренных статьей 286 АПК РФ.

Нарушений норм материального и процессуального права, которые в соответствии со статьей 288 АПК РФ являются основанием к отмене или изменению обжалуемого судебного акта, судом округа не установлено.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отмене не подлежат. Основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины по кассационной жалобе относятся на ее заявителя.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 11.01.2023 Арбитражного суда Томской области и постановление от 29.03.2023 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А67-2011/2022 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий                                                                В.В. Сирина

 

Судьи                                                                                              Т.А. Зиновьева

 

А.В. Щанкина