Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 50/52

http://www.spb.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А56-10969/2019

04 июля 2019 года

г.Санкт-Петербург

Резолютивная часть решения объявлена  02 июля 2019 года.

Полный текст решения изготовлен  04 июля 2019 года.

Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области в составе судьи Мильгевской Н.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарь Жданова А.А.

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Администрации Волховского муниципального района Ленинградской области (187403, Ленинградская обл., р-н. Волховский, г. Волхов, пр-кт. Кировский, д. 32, ОГРН: 

<

***>, ИНН: 

<

***>)

к Контрольно-счетному органу Волховского муниципального района Ленинградской области (187403, Ленинградская обл., р-н. Волховский, г. Волхов, пр-кт. Кировский, д. 32 каб. 419, ОГРН: 

<

***>, ИНН: 

<

***>)

о признании недействительным заключение Контрольно-счетного органа Волховского муниципального района Ленинградской области на проект решения «О районном бюджете Волховского муниципального района Ленинградской области на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 года» в части пункта 9 Выводов,

в заседании суда приняли участие:

от заявителя: ФИО1 по доверенности от 10.01.2019 № 10. ФИО2 по доверенности от 25.02.2019,

от заинтересованного лица: ФИО3 по доверенности от 06.08.2018,

установил:

Администрация Волховского муниципального района Ленинградской области (далее – Администрация) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением признании недействительным заключения Контрольно-счетного органа Волховского муниципального района Ленинградской области (далее – КСО) от 28.11.2018 на проект решения «О районном бюджете Волховского муниципального района Ленинградской области на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 года» в части пункта 9 Выводов, согласно которому годовой фонд оплаты труда главы администрации (обеспечение деятельности главы администрации) сформирован в нарушение части 10 Положения об оплате труда.

Определением суда от 08.02.2019 заявление принято к производству, назначено предварительное судебное заседание с возможностью перехода в основное судебное заседание в отсутствие возражений сторон.

Возражений о переходе к судебному разбирательству от сторон не поступило.

Суд, завершив предварительное судебное заседание, открыл судебное заседание в первой инстанции в порядке статей 136-137 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) перешел к рассмотрению спора по существу.

Представитель Администрации в судебном заседании заявленные требования поддержал, представитель КСО возражал.

Рассмотрев материалы дела, выслушав представителей сторон, суд установил следующее.

Как следует из материалов дела, согласно статье 29 Устава района Администрация является исполнительно-распорядительным органом Волховского муниципального района и муниципального образования город Волхов.

Администрация осуществляет полномочия в том числе по разработке проектов местного бюджета, проекты документов стратегического планирования, планов, программ, решений, представляемых главой администрации на рассмотрение Совета депутатов (абз.1 п.1 ст.30 Устава района), исполнению местного бюджета и представляет на утверждение Совета депутатов отчет о его исполнении (абз.З п.1 ст.30 Устава района), а также по исполнению решения Совета депутатов (абз.4 п.1 ст.30 Устава района).

Оспариваемое заключение КСО вынесено в отношении Решения Совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области от 30 ноября 2010 года №43 «Об утверждении Положения об оплате труда муниципальных служащих Волховского муниципального района Ленинградской области» (далее – Решение №43).

Решение № 43 ни кем не оспаривалось и его применение при формировании бюджета обязательно для Администрации.

КСО вынесено заключение от 28.11.2018 на проект решения «О районном бюджете Волховского муниципального района Ленинградской области на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 года» в части пункта 9 Выводов, согласно которому годовой фонд оплаты труда главы администрации (обеспечение деятельности главы администрации) сформирован в нарушение части 10 Положения об оплате труда.

Администрация оспорило пункт 9 выводов, содержащихся в заключении от 28.11.2019 в судебном порядке. 

Оценив представленные доказательства, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. 

Частью 4 статьи 200 АПК РФ предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля).

Полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета; контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета; контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом № 6-ФЗ (пункт 1 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Структура органов местного самоуправления включает, в том числе, и контрольно-счетный орган муниципального образования (часть 1 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ).

Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом № 6-ФЗ, Федеральным законом № 131-ФЗ, Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 38 Федеральным законом № 131-ФЗ).

Согласно статье 1 Федерального закона № 6-ФЗ цель данного закона - установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований.

В части 2 статьи 2 Федерального закона № 6-ФЗ предусмотрено, что правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федерального закона № 131-ФЗ, Бюджетным кодексом Российской Федерации, данным федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования. Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно (части 2, 4, 8 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ).

В части 2 статьи 9 Федерального закона № 6-ФЗ установлены основные полномочия контрольно-счетного органа муниципального образования.

На основании статьи 10 Федерального закона № 6-ФЗ внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий. При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет. При проведении экспертно-аналитического мероприятия контрольно-счетным органом составляются отчет или заключение.

В части 1 статьи 13 Федерального закона № 6-ФЗ установлено, что требования и запросы должностных лиц контрольно-счетных органов, связанные с осуществлением ими своих должностных полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, являются обязательными для исполнения органами государственной власти и государственными органами субъекта Российской Федерации, органами территориальных государственных внебюджетных фондов, органами местного самоуправления и муниципальными органами, организациями, в отношении которых осуществляется внешний государственный и муниципальный финансовый контроль (далее также - проверяемые органы и организации).

В силу части 1 статьи 16 Федерального закона № 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

В случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий контрольно-счетные органы направляют в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание (часть 4 статьи 16 Федерального закона № 6-ФЗ).

Предписание контрольно-счетного органа должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения предписания. Предписание контрольно-счетного органа подписывается председателем контрольно-счетного органа либо его заместителем (часть 5 статьи 16 Федерального закона № 6-ФЗ).

Согласно пункта 1 статье 19 Устава Волховского муниципального района Ленинградской области (далее - Устав района) структуру органов местного самоуправления муниципального района составляют: Совет депутатов, глава муниципального района, администрация.

Контрольно-счётный орган, обладающий собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии с п. 9.2. раздела 9 Положения о КСО, утвержденного решением Совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области 15 ноября 2017 года  № 86 (далее – Положение о КСО) контрольно-счётный орган наделяется контрольными, экспертно-аналитическими и информационными полномочиями.

Подпунктом 1 пункта 9.2.2. Положения о КСО установлено, что при реализации экспертно-аналитических полномочий Контрольно-счётный орган осуществляет проведение экспертизы и опенки проектов муниципальных правовых актов Совета депутатов о бюджете муниципального района на очередной финансовый год (и плановый период), обоснованности доходных и расходных с гатей проекта бюджета муниципального района.

Председатель Контрольно-счётного органа является должностным лицом, замещает муниципальную должность, обладает правами и обязанностями, установленными законодательством о муниципальной службе и Положением о Контрольно-счётном органе (п.9 статьи 33 Устава района).

Согласно подпункта 6 раздела 15 Положения о КСО председатель Контрольно-счетного органа является руководителем контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, утверждает и подписывает отчёты и заключения по итогам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также представления, предписания и иные документы Контрольно-счётного органа.

Разделом 13 Положения о КСО установлено, что содержание направлений деятельности Контрольно-счётного органа, порядок ведения дел, подготовки и проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и иные вопросы внутренней деятельности Контрольно-счётного органа определяются Регламентом Контрольно-счётного органа и разрабатываемыми на его основе инструкциями, положениями.

Заключения, отчеты и информации Контрольно-счетного органа по результатам экспертно-аналитических и контрольных мероприятий, оформляются за подписью председателя КСО (п.5 регламента КСО).

В соответствии с п. 13 регламента КСО по результатам экспертно-аналитического мероприятия оформляется заключение, которые могут включать в себя:

-необходимые исходные данные о мероприятии (основание для проведения мероприятия, предмет, цель, объекты мероприятия, исследуемый период, сроки проведения мероприятия);

-информацию о результатах мероприятия, в которой отражается содержание проведенного исследования в соответствии с предметом мероприятия, даются конкретные ответы по каждой цели мероприятия, указываются выявленные проблемы, причины их существования и последствия;

-выводы, в которых в обобщенной форме отражаются итоговые оценки проблем и вопросов, рассмотренных при проведении экспертно-аналитического мероприятия;

-предложения и рекомендации, основанные на выводах и направленные на решение исследованных проблем и вопросов.

В случае необходимости заключение может содержать приложения. Заключение является документом КСО, подписывается председателем КСО и направляется в Совет депутатов, глине муниципального образования.

Указанные положения нормативно-правовых актов КСО (положение, регламент) соответствуют нормам федерального законодательства, в частности Закону № 6-ФЗ.

В рамках данного дела предметом спора является не предписание, обладающее властно-распорядительными функциями, а пункт 9 выводов заключения КСО от 28.11.2018 на проект решения «О районном бюджете Волховского муниципального района Ленинградской области на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 года», согласно которому годовой фонд оплаты труда главы администрации (обеспечение деятельности главы администрации) сформирован в нарушение части 10 Положения об оплате труда.

Оспариваемое Заключение (пункт 9) содержит предложение Комиссии по бюджету, налогам и экономическим вопросам при подготовке обобщенного заключения по проекту решения о районном бюджете учесть нарушения, недостатки и замечания, изложенные по тексту Решения.

Указанное предложение обращено не к Администрации, а к постоянно действующей комиссии Совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области. Никаких обязательных для исполнения Администрацией предписании, указании, требований оспариваемый пункт 9 заключения не содержит.

Доказательств того, что заключение является обязательным для комиссии суду Администрацией не представлено.

Доказательств нарушения оспариваемым заключением прав и законных интересов Администрации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности заявитель суду не представил, также как и не представил доказательства наступления в результате принятия КСО оспариваемого заключения каких-либо последствии.

Суд соглашается с доводами КСО о том, что Заключение КСО на проект решения о бюджете Волховского муниципального района Ленинградской области не является ненормативным правовым актом, или иным актом, который может создавать для заявителя правовые последствия.

Заключение КСО не создало для Администрации никаких правовых последствий в связи с чем не может нарушать и не нарушает права и законные интересы какого-либо лица, в частности Администрации, не возлагает на Администрацию каких-либо обязанностей и не создает никаких препятствий для деятельности Администрации.

Из пояснений представителей заявителя следует, что уменьшение фонда отплаты труда произошло в момент принятия бюджета, а не на основании оспариваемого пункта заключения. Кроме того, представители заявителя также пояснили, что бюджет может быть утвержден и без учета данного заключения, который не является обязательным к применению при утверждении бюджета. 

Таким образом, пункт 9 заключения не обладает признаками ненормативного правового акта, подлежащего обжалованию в соответствии со статьями 29 и 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку указанные пункт заключения не содержит выводов о применении мер принуждения, властно-распорядительных предписаний, влекущих для заявителя юридические последствия, не устанавливают, не изменяют и не отменяют какие-либо права и обязанности заявителя, в том числе обязанности, за неисполнение которых предусмотрена ответственность или иные негативные последствия, а носят информационно-рекомендательный (заключение) и рекомендательный (предложение) характер и сами по себе не нарушают законные права и интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 3 ст. 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования

Руководствуясь статьями 110, 167-170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области 

решил:

В удовлетворении заявленных требований отказать. 

Решение может быть обжаловано в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия.

Судья                                              Н.А. Мильгевская