Пятый арбитражный апелляционный суд

ул. Светланская, 115, г. Владивосток, 690001

тел.: (423) 221-09-01, факс (423) 221-09-98

http://5aas.arbitr.ru/

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело

№ А51-28384/2017

г. Владивосток

12 сентября 2018 года

Резолютивная часть постановления объявлена 05 сентября 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 12 сентября 2018 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Т.А. Солохиной,

судей А.В. Пятковой, Е.Л. Сидорович,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Д.Т. Васильевой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Департамента государственных программ и внутреннего государственного финансового контроля Приморского края

апелляционное производство № 05АП-6043/2018

на решение от 29.06.2018 

судьи Е.И. Андросовой

по делу № А51-28384/2017 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению Управления образования Администрации Надеждинского муниципального района Приморского края (ИНН 2521002272, ОГРН 1022501060713, дата регистрации в качестве юридического лица 23.09.2002) к Департаменту государственных программ и внутреннего государственного финансового контроля Приморского края (ИНН 2540201724, ОГРН 1142540003858, дата регистрации в качестве юридического лица 16.05.2014) о признании недействительным представления №9/15-ВП/2017 от 09.11.2017,

при участии:

от Департамента государственных программ и внутреннего государственного финансового контроля Приморского края: ФИО2, доверенность от 10.01.2018 сроком до 31.12.2018, паспорт,

от Управления образования администрации Надеждинского муниципального района Приморского края: ФИО3, доверенность от 05.07.2017 сроком на 3 года, паспорт

УСТАНОВИЛ:

Управление образования администрации Надеждинского муниципального района Приморского края (далее по тексту - заявитель, Управление) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным представления Департамента государственных программ и внутреннего государственного финансового контроля Приморского края (далее по тексту - Департамент) №9/15-ВП/2017 от 09.11.2017.

         Решением от 29.06.2018 суд признал недействительным представление Департамента от 09.11.2017 №9/15-ВП/2017  в части нецелевого использования Управлением средств краевого бюджета  на оплату труда работников (заместитель по организации безопасности образовательного процесса, заместитель по безопасности, бухгалтер, библиотекарь, техник, лаборант, документовед, делопроизводитель, специалист по охране труда, дворник, уборщик служебных помещений, заведующий хозяйством), как не соответствующее Федеральному закону от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»,  Закону Приморского края от 19.12.2013 №327-КЗ «О субвенциях на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края». В удовлетворении остальной части заявления отказано.

         Департамент, не согласившись с принятым решением, подал апелляционную жалобу и просит судебный акт отменить полностью, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В доводах жалобы указывает на то, что заявителем не представлены доказательства, подтверждающие, что спорные должности принадлежат работникам, осуществляющим реализацию основных общеобразовательных программ. В силу положений пункта 21 статьи 2 Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон №273-ФЗ), работниками, осуществляющими образовательную деятельность, являются педагогические работники, которые состоят в трудовых, служебных отношениях с организацией, осуществляющей  образовательную деятельность, и выполняют обязанности по обучению, воспитанию обучающихся и (или) организации образовательной деятельности. Иные работники, осуществляющие образовательную деятельность, в указанном Законе не названы. Следовательно, спорные должности не относятся к названной категории.

         Расчет норматива на реализацию образовательной программы имеет четкое разграничение между расходами, которые связаны с реализацией образовательной программы и расходами, которые невозможно отнести к нормативным затратам, связанным с реализацией образовательной программы, в том числе, оплата труда вспомогательного персонала, не принимающего непосредственного участия в оказании государственной (муниципальной) услуги. 

         Однако судом первой инстанции не учтено данное разделение, и спорные должности неправомерно отнесены к работникам, осуществляющим реализацию образовательных программ.

         Департамент считает, что судом допущено несоответствие выводов, изложенных в решении, фактическим обстоятельствам дела. Так, в решении указано на то, что во исполнение рассматриваемого представления ежемесячно производится перечисление денежных средств согласно графику. Данные выводы не соответствуют фактическим обстоятельствам, т.к. в представлении отсутствует требование о возврате средств краевого бюджета.

         В этой связи Департамент полагает о том, что оспариваемое представление вынесено в соответствии с законом и не нарушает права и законные интересы Управления, что в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее – АПК РФ) влечет отказ в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

         Представитель Департамента в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержала.

         Представитель Управления на доводы жалобы возразила по основаниям, изложенным в письменном отзыве, просит в жалобе отказать, решение суда оставить без изменения.

         Исследовав материалы дела, выслушав доводы лиц, участвующих в деле, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, проверив в порядке статей 266, 268, 270 АПК РФ, правильность применения норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции считает, что решение отмене либо изменению не подлежит в связи со следующим. 

         Из материалов дела следует, что Департаментом на основании приказа от 11.09.2017 № 59/45пр была проведена внеплановая камеральная проверка деятельности управления образования за период с 01.01.2016 по 30.06.2017 в части расходования субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края, о чем составлен акт проверки от 16.10.2017.

         В ходе проверки установлено, что Управление образования является функциональным органом администрации Надеждинского муниципального района, осуществляющим функции в сфере начального общего, основного общего, среднего общего образования, дошкольного образования и дополнительного образования детей на территории Надеждинского муниципального района.

         На территории Надеждинского муниципального района в 2016 году осуществляли деятельность 13 общеобразовательных организаций с количеством учащихся 3969 человек и количеством классов - 204. На 01.07.2017 года осуществляют деятельность 12 общеобразовательных организаций с количеством учащихся 4077 человек и количеством классов - 213.

         На обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Надеждинского муниципального района на 2016 год предоставлены субвенции в объёме 251 691 тыс. рублей, в том числе:

          - 232 175,10 тыс. рублей  на оплату труда; 

          -  19 515,90 тыс. рублей - на учебные расходы.

         На 1 полугодие 2017 год предоставлены субвенции в объёме 255 318 тыс. рублей, в том числе: 4 205,99 тыс. рублей - на учебные расходы.         Согласно предоставленным первичным документам штатная численность действующих общеобразовательных учреждений в 2016 году составляет 617,24 единиц, из них 303,50 - должности педагогического персонала, 69,25 - должности административно-управленческого персонала, 36,75 - должности учебно-вспомогательного персонала, 207,74 - иные работники.

         В ходе проверки было установлено, что в нарушение статей 38, 158, 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 6 Порядка расходования субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края, утвержденного Постановлением администрации Приморского края от 14.01.2014 № 4-па, являющегося правовым основанием предоставления указанных средств, Управлением допущено нецелевое использование средств краевого бюджета в общей сумме 65 796 620  рублей (2016 год - 41 570,30 тыс. рублей; 2017 год - 24 226,32 тыс. рублей), направленных на оплату труда работников,  не осуществляющих реализацию основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными образовательными стандартами.

         Департаментом вынесено представление от 09.11.2017 №8/16-ВП/2017, из которого следует, что Управлением не обеспечен надлежащий внутренний финансовый контроль за целевым использованием субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края;  допущено нецелевое использование средств краевого бюджета в общей сумме 65 796 620  рублей,  направленных на оплату труда работников (заместитель по организации безопасности образовательного процесса, заместитель по безопасности, бухгалтер, библиотекарь, техник, лаборант, документовед, делопроизводитель, специалист по охране труда, дворник, уборщик служебных помещений, водитель, заведующий хозяйством, повар, кладовщик, сторож, машинист котельной), не осуществляющих реализацию основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными образовательными стандартами.                                                             

         Согласно данному представлению Управлению необходимо принять меры к недопущению впредь выявленных нарушений законодательства Российской Федерации, усилить контроль за целевым использованием субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края.

         Управление, полагая, что представление от 09.11.2017 №9/15-ВП/2017 не отвечает требованиям закона и нарушает его права, обратилось в суд с заявлением.

         Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 №6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

         В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9, 65 АПК РФ судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений, и представить соответствующие доказательства.

При этом на заявителя по делу возлагается обязанность обосновать и доказать факт нарушения оспариваемым актом его прав и законных интересов в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, а на государственный орган - доказать законность своих действий. 

         В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 Закона №273-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования отнесено, в том числе обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

         В силу пунктов 1 и 2 части 1 статьи 9 Закона № 273-ФЗ, пункта 11 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими изменениями) к полномочиям местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам, в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами) организация дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение, которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации).

         Законом Приморского края от 19.12.2013 №327-КЗ «О субвенциях на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края» (далее - Закон № 327-КЗ) установлены нормативы расходов для определения размера субвенций местным бюджетам из краевого бюджета, а также методика расчета нормативов и методика распределения субвенции между муниципальными образованиями Приморского края.

         Согласно части 2 статьи 3 Закона №327-КЗ норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги включает расходы на оплату труда работников муниципальных общеобразовательных организаций в части оплаты труда руководителей, педагогических и иных работников, предусмотренных статьей 52 Закона №273-ФЗ, осуществляющих реализацию основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами (далее - иные работники), начисления на выплаты по оплате труда в размерах, установленных действующим законодательством, а также расходы на обеспечение дополнительного профессионального образования.

         Частью 1 статьи 52 Закона №273-ФЗ предусмотрено, что в образовательных организациях наряду с должностями педагогических работников, научных работников предусматриваются должности инженерно-технических, административно - хозяйственных, производственных, учебно-вспомогательных, медицинских и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции.

         К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования относятся: обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 3 части 1 статьи 8 Закона № 273-ФЗ).

         В соответствии с пунктами 1, 3, 5 части 1 статьи 9 Закона №273-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования отнесены: организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий.

         По смыслу изложенного, органы государственной власти субъектов РФ наделены полномочиями обеспечивать реализацию гарантированных государством образовательных программ посредством предоставления субвенций местным бюджетам, тогда как органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов ответственны за организацию предоставления общедоступного и бесплатного образования основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий.

         Федеральные стандарты дошкольного образования, начального общего образования, основного общего образования, среднего общего образования, утвержденные приказами Министерства образования и науки Российской Федерации от 17.10.2013 № 1155, от 06.10.2009 № 373, от 17.12.2010 № 1897, от 17.05.2012 № 413 соответственно, содержат требования к условиям реализации основной образовательной программы, которые состоят из требований к психолого-педагогическим, кадровым, материально-техническим, финансовым и иным условиям (III раздел федерального стандарта дошкольного образования и IV раздел федеральных стандартов остальных уровней образования).

         Указанные федеральные стандарты предусматривают обязательность укомплектования организаций наряду с педагогическими работниками иными работниками (пункт 3.4.1 Федерального стандарта дошкольного образования, пункт 23 Федерального стандарта начального общего образования, пункт 22 Федерального стандарта основного общего образования, пункт 22 Федерального стандарта среднего общего образования), а также соблюдение санитарно-гигиенических норм образовательной деятельности, санитарно-бытовых условий, требований охраны здоровья. 

         Таким образом, указанные федеральные стандарты предусматривают также материально-технические условия реализации основной образовательной программы, к числу которых относятся требования, определяемые в соответствии с санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами, соблюдение санитарно-гигиенических норм образовательной деятельности, требований к санитарно-бытовым условиям.

         В результате анализа вышеназванных правовых норм, коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что при определении размера субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края должны учитываться расходы на оплату труда тех работников обслуживающего персонала, которые осуществляют реализацию образовательной программы. Расходы иных работников обслуживающего персонала учету не подлежат.

         Из материалов дела судом установлено, что в 13 общеобразовательных организациях Надеждинского района,  на оплату труда работников, занимающих должности заместителя по организации безопасности образовательного процесса, заместителя по безопасности, бухгалтера, библиотекаря, техника, лаборанта, документоведа, делопроизводителя, специалиста по охране труда, дворника, уборщицы служебных помещений, водителя, заведующего хозяйством, повара, кладовщика, сторожа, машиниста котельной, управлением образования были направлены средства, выделенные из краевого бюджета в сумме 41 570,30  тыс.руб.  в 2016 году 24 226,32 тыс. руб. в 1 полугодии 2017 года.

         Изучив имеющиеся в материалах дела должностные инструкции заместителя по организации безопасности образовательного процесса, заместителя по безопасности, бухгалтера, библиотекаря, техника, лаборанта, документоведа, делопроизводителя, специалиста по охране труда, дворника, уборщицы служебных помещений, заведующего хозяйством, коллегия приходит к выводу о том, что указанные должности относятся к категории иных работников, осуществляющих вспомогательные функции. При этом данные вспомогательные функции непосредственно связаны с реализацией образовательных программ, а также участвуют в образовательном процессе. 

         Данный вывод суда соответствует позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в апелляционном определении от 16.03.2017 по делу № 74- АПГ17-1.

         Более того, системный анализ положений Закона об образовании, названных федеральных стандартов наряду с нормами СанПиН 2.4.1.3049-13 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций», СанПиН 2.4.2.2821-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 29.12. 2010 г. № 189, СанПиН 2.4.4.3172-14 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы образовательных организаций дополнительного образования детей», утвержденных постановлением Главного санитарного врача Российской Федерации от 04.07.2014 г. № 41, свидетельствует о том, что уборщик служебных помещений, дворник осуществляют вспомогательные функции при реализации образовательных программ, поскольку выполнение указанными работниками своих трудовых функций связано с созданием благоприятных условий для учебного процесса, что является неотъемлемым условием сохранения здоровья обучающихся.

         При таких обстоятельствах, вывод суда первой инстанции о том, что субвенция, выделенная на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края правомерно направлена Управлением на оплату труда таких должностей как заместителя по организации безопасности образовательного процесса, заместителя по безопасности, бухгалтера, библиотекаря, техника, лаборанта, документоведа, делопроизводителя, специалиста по охране труда, дворника, уборщицы служебных помещений, заведующего хозяйством коллегия признает правомерным.

         Установив, что спорные должности участвуют в образовательном процессе, т.е. связаны с реализацией образовательных программ и  относятся к обеспечению организации образовательного процесса,  коллегия приходит к выводу о том, что в силу пункта 6 части 1 статьи 8 Закона №273-ФЗ их финансирование должно производиться за счет средств бюджета субъектов РФ. Доводы жалобы Департамента об обратном основаны на неверном толковании норм материального права, в связи с чем, во внимание не принимаются.

         Вместе с тем, является правомерным вывод Департамента о том, что оплата труда повара, а также водителя (школьных автобусов)  не должна производиться за счёт субвенций субъекта РФ.

         Так, в соответствии с пунктами 1, 2 статьи 40 Закона №273-ФЗ транспортное обеспечение обучающихся включает в себя организацию их бесплатной перевозки до образовательных организаций и обратно в случаях, установленных частью 2 настоящей статьи, а также предоставление в соответствии с законодательством Российской Федерации мер социальной поддержки при проезде на общественном транспорте.

         Организация бесплатной перевозки обучающихся в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, между поселениями осуществляется учредителями соответствующих образовательных организаций, то есть органов местного самоуправления.

         Как верно указал суд первой инстанции, несмотря на то, что организация питания обучающихся также включается в охрану их здоровья, оплата труда работников столовой муниципальных образовательных учреждений не может быть обеспечена за счет субвенций субъекта Российской Федерации, поскольку в силу прямого предписания, содержащегося в статье 37 Закона об образовании №273-ФЗ, организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность, обеспечение питанием обучающихся за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется в случаях и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации, обучающихся за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов - органами местного самоуправления (части 1 и 4). 

         В силу части 2 статьи 8 Закона №273-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право на дополнительное финансовое обеспечение мероприятий по организации питания обучающихся в муниципальных образовательных организациях, но это не является их обязанностью.          При таких обстоятельствах, следует признать обоснованным вывод Департамента о том, что транспортное обеспечение обучающихся  и организация  их питания, несмотря на то, что они являются составной частью охраны здоровья, возлагается на органы местного самоуправления в силу указанных выше норм закона. 

         В отношении использования бюджетных средств краевых субвенций на оплату труда кладовщика, сторожа и машиниста котельной, коллегия руководствуется следующим.

         Согласно части 1 статьи 52 Закона № 273-ФЗ в образовательных организациях наряду с должностями педагогических работников, научных работников предусматриваются должности инженерно-технических, административно-хозяйственных, производственных, учебно-вспомогательных, медицинских и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции.

         Таким образом, в нормативы затрат на реализацию образовательных программ по каждому уровню образования в муниципальных общеобразовательных организациях включается, в том числе оплата труда инженерно-технических административно-хозяйственных, производственных, учебно-вспомогательных, медицинских и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции, за исключением персонала, непосредственно связанного с обслуживанием зданий и оборудования, в том числе работников, обеспечивающих функционирование систем отопления, доставку и хранение необходимых средств обучения, продуктов питания (истопники, кочегары, операторы бойлерных, водители, грузчики, кладовщики, подсобные рабочие, слесари-сантехники и пр.).

         Учитывая, что должности кладовщика, сторожа и машиниста котельной не участвуют в образовательном процессе, т. е. не связаны с реализацией образовательных программ,  что в силу ч.1 ст.9 Закона №273-ФЗ отнесено к полномочиям и финансированию средствами местного бюджета,   следует признать обоснованным вывод Департамента о том, что труд указанных работников подлежит оплате из средств муниципального бюджета.

         Поскольку субвенция, выделенная на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края неправомерно направлена Управлением на оплату труда рассматриваемых должностей (кладовщика, сторожа,  машиниста котельной, водителя,  повара), вывод Департамента в указанной части соответствует закону.

         Поскольку оспариваемое представление в части нецелевого использования Управлением средств краевого бюджета  на оплату труда работников (заместитель по организации безопасности образовательного процесса, заместитель по безопасности, бухгалтер, библиотекарь, техник, лаборант, документовед, делопроизводитель, специалист по охране труда, дворник, уборщик служебных помещений, заведующий хозяйством) не соответствует требованиям бюджетного законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя, суд первой инстанции правомерно в соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ признал представление в указанной части незаконным. 

         Довод жалобы о том, что представление не нарушает права Управления, поскольку не возлагает на него каких-либо обязанностей в том числе по возврату денежных средств в краевой бюджет, является несостоятельным.

          Под представлением в целях Бюджетного кодекса РФ понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан (часть 2 статьи 270.2 БК РФ).

         Согласно пункту 2.1.4. постановления администрации Приморского края от 07.05.2014 №174-па «Об утверждении Положения о департаменте государственных программ и внутреннего государственного финансового контроля Приморского края» Департамент в пределах своих полномочий направляет объектам государственного финансового контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

         Представление считается законным, если оно вынесено с соблюдением установленного порядка и содержит указания, позволяющие для определенной организации однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения, предусмотренного законодательством или нормативными документами и являющегося обязательным, и возможные действия по устранению выявленного нарушения.

         В противном случае представление возлагает на лицо, которому оно адресовано, обязанности, не согласующиеся с требованиями закона и создающие для него необоснованные препятствия в осуществлении своей деятельности. Несоблюдение вышеупомянутых требований влечет неисполнимость вынесенного ненормативного правового акта, и, соответственно, его недействительность.

         Из оспариваемого представления усматривается, что Департаментом финансов Приморского края было направлено письмо-уведомление от 10.01.2018 №28-02-12-03 о направлении графика погашения задолженности по средствам краевого бюджета в связи с использованием субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных и общеобразовательных организациях Приморского края по нецелевому назначению сроком погашения до 25.12.2018 всего на сумму 65 796 620 руб.  

         В ходе судебного разбирательства Департамент не отрицал, что во исполнение выданного представления ежемесячно производятся перечисление денежных средств согласно указанному графику в размере 5, 5 млн.руб.

         Таким образом, предписание в части признанной судом незаконной не только не соответствует закону, но и нарушает  права Управления, поскольку возлагает на него не предусмотренные законом обязанности осуществлять за счёт бюджета муниципального образования расходы по финансированию образовательных программ в виде оплаты труда работников муниципальных общеобразовательных организаций, должности которых перечислены в оспариваемом представлении.

         Поскольку выводы суда первой инстанции сделаны на основе полного и всестороннего исследования доказательств по делу, при правильном применении норм материального и процессуального права, у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для отмены либо изменения решения. В этой связи в удовлетворении апелляционной жалобы надлежит отказать в силу вышеизложенных обстоятельств.

         Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 29.06.2018  по делу №А51-28384/2017  оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

         Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Т.А. Солохина

Судьи

А.В. Пяткова

Е.Л. Сидорович