Шестой арбитражный апелляционный суд 

улица Пушкина, дом 45, город Хабаровск, 680000, 

официальный сайт:  http://6aas.arbitr.ru

e-mail: info@6aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

№ 06АП-2845/2017

20 июня 2017 года

г. Хабаровск

Резолютивная часть постановления объявлена 14 июня 2017 года.       Полный текст  постановления изготовлен 20 июня 2017 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд  в составе:

председательствующего Швец Е.А.

судей  Балинской И.И., Харьковской Е.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1

при участии  в заседании:

от Министерства финансов Амурской области: не явились;

от Управления Федерального казначейства по Амурской области: не явились;

от третьего лица: Правительства Амурской области:  не явились;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу  Управления Федерального казначейства по Амурской области

на решение от  07.04.2017

по делу № А04-2702/2016

Арбитражного суда Амурской области

принятое судьей Курмачевым Д.В.

по  заявлению Министерство финансов Амурской области

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области

о  признании недействительными акта,  представления 

третье лицо Правительство Амурской области  

УСТАНОВИЛ:

Министерство финансов Амурской области (далее – заявитель, министерство) обратилось в Арбитражный суд Амурской области с заявлением Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области (далее – ответчик, ТУ Росфиннадзора в Амурской области) о признании недействительным акта   от 12.02.2016 в части слов (на странице 155 акта): «В ходе проверки установлено, что Правительством Амурской области в нарушение пункта 1 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации:

- не исполнена обязанность, предусмотренная пунктом 1 Соглашения от 07.09.2015 № 05-344/С, по обеспечению финансирования расходных обязательств на реализацию мероприятий по переселению граждан из жилых помещений, расположенных в зоне БАМа, признанных непригодными для проживания, и (или) жилых помещений с высоким уровнем износа (более 70 процентов) федеральной целевой программы «Жилище» на 2015-2020 годы, за счет средств областного бюджета на сумму 49 350, 000 тыс.руб., что привело к завышению уровня софинансирования названного мероприятия за счет средств федерального бюджета на сумму 75 000,000 тыс.руб.;

- не соблюдены условия предоставления субсидий в части обеспечения финансирования расходных обязательств по реализации мероприятий подпрограммы «Развитие инфраструктуры физической культуры, массового спорта и поддержки спорта высших достижений» по объекту «Спортивный корпус с плавательным бассейном 25x11 и детской ванной 10x6 в кв. 367 города Свободного» за счет средств областного бюджета в размере 57 600,000 тыс. рублей, предусмотренного подпунктом «а» пункта 4 Правил к Программе от 11.01.2006 № 7, пунктом 1, подпунктом 2.1. пункта 2 Соглашения от 07.05.2015 № 379, что привело к завышению уровня софинансирования названного мероприятия за счет средств федерального бюджета на сумму 89 076,000 тыс.руб.»;

а также, о признании недействительным представления ТУ Росфиннадзора в Амурской области от 04.03.2016 № 23-04-17/503.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора,  привлечено Правительство Амурской области.

Определением от 06.04.2016 судом по ходатайству заявителя приняты обеспечительные меры в виде приостановления действия акта выездной проверки от 12.02.2016 в обжалуемой части и представления от 04.03.2016 № 23-04-17/503, вынесенных ТУ Росфиннадзора в Амурской области до вступления в законную силу судебного акта, которым заканчивается рассмотрение настоящего дела по существу.

 Определением от 23.05.2016 производство по настоящему делу судом первой инстанции приостанавливалось до вступления в законную силу судебного акта по делу № А04-10586/2015.

 Решением Арбитражного суда Амурской области от 29.04.2016 по делу № А04-10586/2015, оставленным без изменения постановлениями апелляционной и кассационной инстанций, Министерству финансов Амурской области и Правительству области отказано в удовлетворении требований о признании недействительным уведомления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области от 16.03.2015 № 23-04-16/537.  

 Определением Верховного Суда Российской Федерации от 24.01.2017   в передаче кассационной жалобы Министерства финансов Амурской области для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации отказано.

 Суд первой инстанции удовлетворил ходатайство министерства финансов Амурской области о замене ненадлежащего ответчика – Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области на его правопреемника - Управление Федерального казначейства по Амурской области.

Решением от 07.04.2017 суд частично удовлетворил заявленные Министерством требования, признал недействительным, как не соответствующим нормам Бюджетного кодекса РФ, представление ТУ Росфиннадзора в Амурской области. В части оспаривания акта проверки, суд производство по делу  прекратил на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

 Не согласившись с решением суда, Управление Федерального казначейства по Амурской области заявило апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение суда первой инстанции ввиду неправильного применения судом норм материального права, несоответствия выводов суда, обстоятельствам дела, принять по делу новый судебный акт, которым отказать заявителю в признании представления недействительным.

Министерство финансов Амурской области, в представленном отзыве отклонило доводы апелляционной жалобы, просило решение суда первой инстанции оставить без изменения, как законное и обоснованное, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Лица,  участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела, не принимали участие в судебном заседании апелляционной инстанции.

         Поскольку в порядке апелляционного производства Управлением Федерального казначейства по Амурской области обжалована только часть решения, а лица, участвующие в деле, не заявили соответствующих возражений, руководствуясь частью 5 статьи 268 АПК РФ и правовой позицией, изложенной в пункте 25 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 № 36, апелляционный суд проверяет законность и обоснованность судебного акта только в обжалуемой части - в части признания представления недействительным.

 Исследовав представленные материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции в связи со следующим. 

 Как следует из материалов дела, ТУ Росфиннадзора в Амурской области на основании приказа от 11.01.2016 № 2  в Министерстве финансов Амурской области проведена выездная проверка правомерности использования средств федерального бюджета, поступивших в область в виде межбюджетных трансфертов, в том числе на реализацию государственных программ и инвестиций в 2015 году.

По результатам указанной проверки, составлен Акт выездной проверки от 12.02.2016, в котором зафиксированы установленные ТУ Росфиннадзора в Амурской области нарушения бюджетного законодательства, выразившиеся в нарушении условий софинансирования, установленных Соглашением от 07.05.2015 № 379 о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование строительства объектов капитального строительства, находящихся в государственной собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности) и Соглашения от 07.09.2015 № 05-344/С о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету Амурской области на софинансирование расходных обязательств субъекта Российской Федерации по реализации мероприятий по переселению граждан из жилых помещений, расположенных в зоне БАМа, признанных непригодными для проживания, и (или) жилых помещений с высоким уровнем износа (более 70 процентов) федеральной целевой программы «Жилище» на 2015-2020 годы.

Указанными соглашениями предусмотрен порядок софинансирования, в соответствии с которым часть расходов финансируется за счет средств федерального бюджета, часть за счет средств Амурской области.

 04.03.2016 ТУ Росфиннадзора в Амурской области в адрес Министерства финансов Амурской области вынесло представление № 23-04-17/503, с требованием устранить выявленные нарушения.

 Не согласившись с указанным представлением, актом проверки, Министерство финансов Амурской области обратилось с заявлением в суд.  

 Из положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ следует, что основанием для принятия решения суда о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц являются одновременно два условия, несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. 

Суд первой инстанции,  частично удовлетворяя заявленные требования, пришел к выводу о наличии совокупности указанных условий. При этом обоснованно суд исходил из следующего.

Пунктом 24 Постановления Правительства РФ от 30.09.2014 № 999 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» (вместе с «Правилами формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации») предусмотрено, что контроль за соблюдением субъектами Российской Федерации условий предоставления субсидий осуществляется главными распорядителями средств федерального бюджета и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора. Данное постановление вступило в силу с 01.01.2015 г.

Как следует из материалов дела, предметом проверки Министерства являлась правомерность использования средств федерального бюджета, поступивших в область в виде межбюджетных трансфертов, в том числе на реализацию государственных программ и инвестиций по видам и целям в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 01.12.2014 № 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов».

Таким образом, проверка проведена в период действия вышеуказанного постановления Правительства РФ от 30.09.2014 № 999 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации», а, следовательно, у ответчика имелись полномочия по проведению проверки, в том числе и условий предоставления субсидий, в том числе определенных условиями Соглашений.

В соответствии с Приказом о назначении выездной проверки от 11.01.2016 в перечень вопросов, подлежащих изучению, включены проверка полноты зачисления средств, поступивших из федерального бюджета в виде межбюджетных трансфертов, в том числе на реализацию государственных программ и инвестиций на лицевые счета главных распорядителей (распорядителей, получателей) бюджетных средств, а также проверка полноты отражения средств, поступивших из федерального бюджета в виде межбюджетных трансфертов на вышеуказанные цели (пункты 2.3.4,2.3.5).

Пункт 1 Правил от 28.11.2013 № 1092, пункт 10 Административного регламента № 18н предусматривает, что должностные лица обязаны проводить контрольные мероприятия в соответствии с приказом (распоряжением) руководителя (заместителя руководителя) Службы (территориального органа).

В силу положений статей 164, 166.2 Бюджетного кодекса РФ (здесь и далее – в редакции закона, действовавшей в период проведения проверки в отношении министерства) Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является участником бюджетного процесса на федеральном уровне, имеющим полномочия, установленные Бюджетным Кодексом и Правительством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 265 Бюджетного кодекса РФ внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций.

Органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Такой контроль осуществляется также в отношении главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты.

На основании вышеизложенного, ТУ Росфиннадзора по Амурской области являлось уполномоченным лицом на проверку условий предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с действующим законодательством.

Основанием вменяемых нарушений по соглашениям явилось недостаточное софинасирование, а также завышение уровня софинансирование государственных программ с учетом предоставления федерацией субсидий бюджетам субъектов РФ.

Так,  из оспариваемого заявителем представления от 04.03.2016 № 23-04-17/503, установлены следующие нарушения:

1) Не исполнена обязанность, предусмотренная пунктом 1 Соглашения о предоставлении в 2015 году субсидии из федерального бюджета бюджету Амурской области на софинансирование расходных обязательств субъекта Российской Федерации по реализации мероприятий по переселению граждан из жилых помещений, расположенных в зоне БАМа, признанных непригодными для проживания, и (или) жилых помещений с высоким уровнем износа (более 70 процентов) федеральной целевой программы «Жилище» на 2015-2020 годы» от 07.09.2015 № 05-344/с, заключенного между Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации и Правительством Амурской области, в части обеспечения финансирования расходных обязательств на реализацию мероприятий по переселению граждан из жилых помещений, расположенных в зоне БАМа, признанных непригодными для проживания, и (или) жилых помещений с высоким уровнем износа (более 70 процентов) федеральной целевой программы «Жилище» на 2015-2020 годы.

Объем бюджетных ассигнований по данному соглашению за счет средств бюджета области составляет 49 350 000,0 рублей. Законом Амурской области от 10.12.2014 № 458-03 «Об областном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов» (с дополнениями и изменениями) бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств области на реализацию мероприятий по переселению граждан из жилых помещений, расположенных в зоне БАМа, признанных непригодными для проживания, и (или) жилых помещений с высоким уровнем износа (более 70 процентов) федеральной целевой программы «Жилище» на 2015-2020 годы на 2015 год не утверждались.

В денежном выражении данное нарушение определено в сумме 49 350 000,0 рублей.

2) Завышен уровень софинансирования расходных обязательств Амурской области по реализации мероприятий государственной программы Амурской области «Обеспечение доступным и качественным жильем населения Амурской области на 2014 - 2020 годы» по переселению граждан из жилых помещений, расположенных в зоне БАМа, признанных непригодными для проживания, и (или) жилых помещений с высоким уровнем износа (более 70 процентов) федеральной целевой программы «Жилище» на 2015-2020 годы за счет средств федерального бюджета, в связи с не исполнением обязанности, предусмотренной пунктом 1 Соглашения от 07.09.2015 № 05-344/с в части обеспечения финансирования указанных расходных обязательств за счет бюджета Амурской области в объеме 49 350 000,0 рублей (предусмотрено соглашение 49 350 000,0 рублей, фактическое исполнение - 0).

В денежном выражении нарушение определено в сумме 75 000 000,0 рублей.

3) Не соблюдены в 2015 году условия предоставления субсидии в части наличия в Законе Амурской области от 10.12.2014 № 458-ОЗ бюджетных ассигнований по финансированию строительства объекта: «Спортивный корпус с плавательным бассейном 25x11 и детской ванной 10x6 в кв. 367 города Свободного» в рамках реализации мероприятий подпрограммы «Развитие инфраструктуры физической культуры, массового спорта и поддержки спорта высших достижений» и обеспечения финансирования указанных расходных обязательств за счет средств бюджета Амурской области в размере 57 600 000,0 рублей (предусмотрено соглашением за счет средств бюджета области - 77 600 000,0 рублей, утверждено законом о бюджете - 20 000 000,0 рублей, кассовое исполнение - 20 000 000,0 рублей).

В денежном выражении указанное нарушение определено в сумме 57 600 000,0 рублей.

4) Завышен уровень софинансирования расходных обязательств Амурской области по реализации мероприятий подпрограммы «Развитие инфраструктуры физической культуры, массового спорта и поддержки спорта высших достижений» по строительству объекта: «Спортивный корпус с плавательным бассейном 25x11 и детской ванной 10x6 в кв. 367 города Свободного» за счет средств федерального бюджета, в связи с не соблюдением условий предоставления субсидии в части наличия в Законе Амурской области от 10.12.2014 № 458-ОЗ бюджетных ассигнований на исполнение расходного обязательства области по финансированию строительства названного объекта в объеме 57 600 000,0 рублей, или 74,23 процента (предусмотрено соглашением 77 600 000,0 рублей, фактическое исполнение 20 000 000,0 рублей).

Размер субсидии, предусмотренный бюджету Амурской области из федерального бюджета, подлежал сокращению на 74,23 процента, или на 89 076 000,0 рублей (120 000 000,0 руб. х 74,23 проц. : 100).

В денежном выражении нарушение определено в сумме 89 076 000,0 руб.

В соответствии с пунктом 1 статьи 130 Бюджетного кодекса РФ межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Статьей 28 Бюджетного кодекса РФ установлен перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации, к которым, в том числе, относится принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (статья 38), означающий, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям (получателям) бюджетных средств распределяет (доводит до сведения) распорядитель бюджетных средств, при этом должны быть определены цели расходования бюджетных средств.

Как установлено судом и следует из представленных Соглашений, они заключены между Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (Минстрой России) и Правительством Амурской области, причем последнее является получателем бюджетных средств.

В силу условий Соглашений, получатель обязуется представить в Минстрой России, помимо иных сведений, отчет об исполнении условий предоставления Субсидий, сведения об исполнении Субсидий из федерального бюджета на реализацию мероприятий Программы, финансируемых с участием средств федерального бюджета.

Законом Амурской области от 16.12.2013 № 298-ОЗ «Об областном бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» в статьей 8 утверждено распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств областного бюджета, целевым статьям (государственным программам и непрограммным направлениям деятельности) и группам видов расходов в ведомственной структуре расходов областного бюджета на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов согласно приложению № 9 к настоящему Закону.

Как следует из приложения № 9 к закону Амурской области от 16.12.2013 № 298-ОЗ, министерство финансов не является получателем субсидий. Факт неисполнения соглашения подтверждается на стадии принятия Закона Амурской области от 16.12.2013 № 298-ОЗ «Об областном бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов».

Принятие закона Амурской области не находится в полномочиях министерства финансов Амурской области.

Таким образом, как верно указал суд первой инстанции, выдавая оспариваемое предписание Министерству финансов Амурской области об устранении нарушений, ТУ Росфиннадзора в Амурской области не учтено, что министерство финансов Амурской области не является получателем бюджетных средств в соответствии с Соглашениями, не является органом исполнительной власти, уполномоченным на принятие закона Амурской области, а, следовательно, не имеет возможности устранения допущенных получателем бюджетных средств нарушений.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции, что оспариваемое предписание выдано ненадлежащему лицу, что противоречит требованиям бюджетного законодательства. В связи с чем суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные требования в указанной части.

Принимая во внимание положения норм материального и процессуального права, а также учитывая конкретные обстоятельства по делу, арбитражный апелляционный суд считает, что доводы заявителя апелляционной жалобы не содержат фактов, которые бы повлияли на обоснованность и законность решения суда, либо опровергли выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

 При таких обстоятельствах арбитражный суд апелляционной инстанции находит доводы апелляционной жалобы несостоятельными, а обжалуемое решение суда законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства

          Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение   Арбитражного суда Амурской области от  07.04.2017 по делу № А04-2702/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу баз удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

       Е.А. Швец

Судьи

    И.И. Балинская

Е.Г. Харьковская