АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА

Кремль, корпус 4, Нижний Новгород, 603082

 http://fasvvo.arbitr.ru/ E-mail: info@fasvvo.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции 

Нижний Новгород

Дело № А82-18563/2018

23 января 2020 года

(дата изготовления постановления в полном объеме)

Резолютивная часть постановления объявлена 22.01.2020.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Александровой О.В.,

судей Забурдаевой И.Л., Чигракова А.И.,

в отсутствие представителей сторон

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу 

Департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 21.05.2019 и

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 26.09.2019

по делу № А82-18563/2018 

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «МЕГАСТРОЙ»

(ОГРН: 

<

***>, ИНН: 

<

***>)

к администрации Угличского муниципального района Ярославской области, 

Управлению градостроительства администрации Угличского 

муниципального района Ярославской области

о признании  недействительным ненормативного акта,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, – 

Департамент охраны объектов культурного наследия Ярославской области, Департамент строительства Ярославской области,

и  у с т а н о в и л :

общество с ограниченной ответственностью «МЕГАСТРОЙ» (далее – Общество) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным пункта 1.4 постановления администрации Угличского района Ярославской области (далее – Администрация) от 19.06.2017 № 772 об отмене разрешения на строительство от 29.09.2016 № RU76516000-188-2016, выданного Обществу на строительство многоквартирного дома по адресу: 

<

...> (корпус 1) (далее – Объект строительства), об обязании Управления градостроительства администрации Угличского муниципального района Ярославской области (далее – Управление градостроительства) возобновить действие указанного разрешения на строительство на срок, в течение которого оно могло действовать, если бы не было отменено. 

Управление градостроительства привлечено к участию в деле в качестве соответчика.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент охраны объектов культурного наследия Ярославской области (далее – Департамент охраны) и Департамент строительства Ярославской области (далее – Департамент строительства).

Арбитражный суд Ярославской области решением от 21.05.2019, оставленным без изменения постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 26.09.2019,  удовлетворил уточненные требования Общества в полном объеме.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Департамент охраны обратился в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их в связи с несоответствием выводов, сделанных судами, фактическим обстоятельствам дела и неправильным применением норм материального права.

По мнению заявителя, разрешения на строительство от 29.09.2016 № RU76516000-188-2016 выдано Обществу незаконно, поскольку участок строительства находится в охранной зоне памятников архитектуры И-1; положенные в основу обжалуемых судебных актов заключения экспертов недостаточно аргументированы и содержат ряд противоречий. Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе.

Общество в отзыве отклонило доводы Департамента охраны, указало, что спорный Объект строительства построен, 30.09.2019 введен в эксплуатацию, на жилые помещения зарегистрировано право собственности, соответственно, оспаривание разрешения на строительство возможно только в порядке искового производства.

Законность принятых судебных актов проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Общество с 17.08.2016 является собственником земельного участка с кадастровым номером 76:22:010116:29, площадью 1166 квадратных метров, из земель населенных пунктов, разрешенное использование: многоквартирные жилые дома в 2 – 3 этажа, расположенного по адресу: 

<

...>.

Согласно градостроительному плану земельного участка от 09.11.2015                                  № RU76516000-310-2015, утвержденному постановлением администрации от 13.11.2015  № 1753, данный земельный участок расположен в территориальной зоне застройки малоэтажными жилыми домами (зона Ж-2), а также частично в охранной зоне памятников архитектуры (И-1) и частично в зоне регулирования застройки, допускающей новое строительство в один – два этажа (И-3). В пункте 2.2.2 ГПЗУ определено предельное количество этажей – 2, или предельная высота зданий, строений, сооружений – 11 метров.

В 2016 году Общество получило разрешения на строительство объектов капитального строительства на указанном земельном участке: разрешение на строительство от 29.09.2016 № 76516000-188-2016 (многоквартирный жилой дом с инженерными сетями (количество этажей – 2, плюс мансардный этаж, высота 10,9 метра, площадь застройки 177 квадратных  метров, корпус 1); разрешение на строительство от 22.11.2016 № 76516000-207-2016 (многоквартирный жилой дом с инженерными сетями (количество этажей –  3 (3-й этаж мансардный), высота 11 метров, площадь застройки 304,2 квадратного метра, корпус 2).

В соответствии с пунктами 1.4, 1.5 постановления Администрации от 19.06.2017                   № 772 названные разрешения отменены, в частности пунктом 1.4 отменено разрешение на строительство корпуса 1.

На основании задания № 60-вк на проведение мероприятий по контролю за состоянием объекта культурного наследия 13.03.2017 сотрудником Департамента охраны проведено внеплановое мероприятие по контролю за состоянием земельного участка с кадастровым номером 76:22:010116:29, на котором расположены объекты капитального строительства, в пределах зон охраны памятников истории и культуры в соответствии с Проектом зон охраны памятников Углича, утвержденного решением Ярооблисполкома от 25.12.1987 № 714.

В ходе контрольных мероприятий установлено, что Общество при строительстве корпуса 1 нарушило требования градостроительных регламентов охранной зоны, а именно превысило допустимую этажность здания; Администрация нарушила требования градостроительных регламентов охранной зоны (в части выдачи разрешения от 29.09.2016 № 76516000-188-2016 на строительство третьего (мансардного) этажа корпуса 1) и зоны регулирования застройки (в части выдачи разрешения от 22.11.2016 № 7651600-207-2016 на строительство третьего (мансардного) этажа корпуса 2). Результаты осмотра оформлены актом осмотра объекта культурного наследия от 13.03.2017.

На основании указанного акта осмотра Департамент охраны направил Обществу предписание от 21.03.2017 № их. 43-0754/17 об устранении нарушений особого режима использования земель в границах охраны объекта культурного наследия, в котором указал на необходимость в срок до 01.06.2017 произвести демонтаж третьего (мансардного) этажа Объекта строительства (корпус 1).

Указанное предписание Департамента оспорено Обществом в судебном порядке в рамках дела № А82-6932/2017. Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Ярославской области от 21.11.2017 предписание Департамента охраны от 21.03.2017 №  43-0754/17 признано незаконным.

Предписаниями от 17.03.2017 №№ 43-0716/17 и 43-0717/17 Департамент охраны указал Администрации на необходимость отменить выданные Обществу разрешения на строительство корпусов 1 и 2.

Департаментом строительства также проведена проверка деятельности Администрации в части соблюдения требований градостроительного законодательства, результаты которой оформлены актом от 20.03.2017 № 6. По итогам проведенной проверки Администрации выдано предписание от 20.03.2017 с указанием об отмене разрешения на строительство корпуса 1.

Постановлением от 19.06.2017 № 772 Администрация отменила выданные Обществу разрешения на строительство;  пунктом 1.4 постановления отменено разрешение от 29.09.2016 № 76516000-188-2016 на строительство корпуса 1.

Общество, посчитав, что постановление Администрации в части пункта 1.4 является незаконным и нарушает его права и законные интересы, обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Руководствуясь статьями 64, 65, 71, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 263 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 40, 41 Земельного кодекса Российской Федерации, статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон № 73-ФЗ) и Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 № 972

(далее – Положение № 972), Арбитражный суд Ярославской области пришел к выводу, что в рассматриваемом случае имелась предусмотренная статьями 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации совокупность условий, необходимых для признания незаконным оспариваемого пункта постановления от 19.06.2017 и возложения на уполномоченный орган обязанности по восстановлению прав Общества, и удовлетворил заявленные требования.

Апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции и оставил решение без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

По смыслу статей 198 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц являются несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия ненормативного правового акта требованиям законодательства лежит на соответствующем органе. Вместе с тем в соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений, бремя доказывания наличия факта нарушения оспариваемым приказом прав и законных интересов заявителя лежит на последнем.

Собственник (иной титульный владелец) земельного участка вправе возводить на нем здания (строения, сооружения) в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов (статьи 40, 41 Земельного кодекса Российской Федерации).

Из материалов дела следует, что спорный земельный участок расположен в территориальной зоне застройки малоэтажными жилыми домами (зона Ж-2), а также частично в охранной зоне памятников архитектуры (И-1) и частично в зоне регулирования застройки, допускающей новое строительство в один – два этажа (И-3).

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регламентированы Законом № 73-ФЗ, согласно части 1 статьи 34 которого, в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия. В целях одновременного обеспечения сохранности нескольких объектов культурного наследия в их исторической среде допускается установление для данных объектов культурного наследия единой охранной зоны, единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности и единой зоны охраняемого природного ландшафта. Состав объединенной зоны охраны объектов культурного наследия определяется проектом объединенной зоны охраны объектов культурного наследия.

Под охранной зоной понимается территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия; зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности – территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений (часть 2 статьи 34 Закона № 73-ФЗ).

В соответствии с пунктом 4 Положения № 972 состав зон охраны объектов культурного наследия определяется проектом зон охраны объектов культурного наследия, разрабатываемым исходя из материалов историко-культурных исследований, в которых обосновывается необходимость разработки проекта зон охраны в отношении одного объекта культурного наследия либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия.

В случае распространения на одну и ту же территорию в границах зон охраны объекта культурного наследия разных режимов использования земель и градостроительных регламентов на указанной территории действуют более строгие режимы использования земель и градостроительные регламенты вне зависимости от уровня и даты принятия акта органа государственной власти, утвердившего указанные режимы использования земель, требования к градостроительным регламентам и категории историко-культурного значения объекта культурного наследия (пункт 24 Положения                    № 972).

Суды установили, что решением исполнительного комитета Ярославского областного совета народных депутатов от 25.12.1987 № 714 был утвержден Проект зон охраны памятников истории и культуры Углича, установивший охранные зоны для памятников архитектуры, состоящих на государственной охране, для зданий, подготовленных к взятию под охрану (включенных в свод) с учетом вновь выявленной ценной исторической застройки. В связи с высокой плотностью расположения объектов, подлежащих охране, в Проекте определена групповая охранная зона, внутри которой имеются участки, свободные от застройки, на которых возможно новое строительство в два этажа. Проектом определены два режима зон регулирования застройки, ограничение высоты нового строительства в 1-2 этажа и ограничение застройки в 3-4 этажа; границы этих зон выявлены на базе фотовизуального анализа видимости памятников, проверки высот допустимого нового строительства графическим методом, а также с учета масштаба существующей исторической застройки.

В силу пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 05.04.2016 № 95-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и статью 15 Федерального закона                          «О государственном кадастре недвижимости» решения об утверждении зон охраны объектов культурного наследия, принятые в соответствии с законодательством РСФСР и Российской Федерации до дня вступления в силу этого закона, признаются действующими.

Из материалов дела следует, что спорный объект (корпус 1) расположен на земельном участке в границах охранной зоны памятников архитектуры (И-1), которые отражены на чертеже градостроительного плана земельного участка от 09.11.2015                            № RU76516000-310-2015.

Согласно пункту 40 Правил землепользования и застройки городского поселения Углич, утвержденных решением муниципального совета города Углич от 18.11.2009 № 53 (в редакции от 31.07.2013), зона И-1 – охранная зона памятников архитектуры, зона И-3 – зона регулирования застройки, допускающая новое строительство в один – два этажа. На территории охранных зон памятников (И-1) запрещается новое строительство, однако внутри групповой охранной зоны имеются участки, свободные от застройки, на которых возможно новое строительства в два этажа.

Согласно содержанию градостроительного регламента для зоны регулирования застройки, допускающей новое строительство в один – два этажа (И-3), в указанной зоне действует ограничение высоты застройки: предельная высота зданий до свеса кровли не более 8 метров и не более 11 метров до конька кровли.

Таким образом, внутри зоны И-1 имеются участки, свободные от застройки, на которых возможно новое строительство в два этажа, при этом для таких зон не установлены градостроительные параметры строительства.

В связи с изложенным суды пришли к обоснованному выводу о применении к зоне И-1 по аналогии параметров ограничения высоты застройки, установленных для зоны И-3.

Суды правомерно указали, что необходимость установления предельной высоты здания, а не его этажности, в первую очередь позволяет обеспечить панораму ценной исторической застройки в зрительном восприятии пространственной композиции города в пределах охранной зоны памятников архитектуры (И-1), что является целью ее установления. Установление параметров строительства только по признаку этажности может привести к возможности нарушения высотности зданий при возведении объектов в зоне И-1.

Рассматриваемое здание представляет собой новый двухэтажный жилой дом с мансардным этажом (корпус 1), размещенным в чердачном пространстве четырехскатной крыши, имеет высоту около 9,5 метров не превышающую установленные предельные параметры строительства по Правилам землепользования и застройки городского поселения Углич (не более 11 метров до конька кровли). Указанные обстоятельства зафиксированы Департаментом охраны в акте осмотра от 13.03.2017.

Согласно заключению судебной историко-градостроительной экспертизы, составленному экспертом ФИО1, объемно-планировочное решение выстроенного дома, корпус 1, № 2/28 по улице Свободы в городе Угличе и его градостроительная роль в квартале направлены на регенерацию исторической среды объекта культурного наследия регионального значения «Церковь Флора и Лавра, 1762 г.».

Аналогичный вывод содержится в заключении государственного эксперта ФИО2, о застройке спорного земельного участка, которым сделан вывод о том, что строительство спорного жилого дома (корпус 1), частично расположенного в охранной зоне памятников архитектуры И-1, направлено на сохранение и регенерацию историко-градостроительной и природной среды снесенного жилого дома и объектов культурного наследия.

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства, приняв во внимание заключение судебной экспертизы и государственного эксперта, суды пришли к выводу о том, что разрешение на строительство от 29.09.2016 выдано Администрацией в целях регенерации историко-градостроительной среды города Углича и объекта культурного наследия регионального значения «Церковь Флора и Лавра, 1762 г.»; доказательства того, что строительство спорного многоквартирного дома при указанных параметрах оказывает негативное влияние на силуэт и ценные элементы ландшафтно-композиционной структуры города, на условия восприятия основных городских ансамблей, панорам и визуальных связей, а также на обеспечение сохранности исторической городской среды или не позволяет обеспечить панораму ценной исторической застройки в зрительном восприятии пространственной композиции города в пределах охранной зоны памятников архитектуры (И-1, И-3), в материалах дела отсутствуют.

При изложенных обстоятельствах суды  обоснованно посчитали, что у Администрации отсутствовали законные основания для отмены выданного Обществу  разрешения на строительство от 29.09.2016, и правомерно признали пункт 1.4 постановления от 19.06.2017 № 772 незаконным, обязав Управление градостроительства возобновить действие указанного разрешения на строительство на срок, в течение которого оно могло действовать, если бы не было отменено. 

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам, установленным по делу, и имеющимся в деле доказательствам.

Иное толкование заявителем положений гражданского законодательства и другая оценка обстоятельств настоящего дела не являются основанием для отмены принятого судебного акта в суде кассационной инстанции.

Ссылка Департамента охраны на недостаточную обоснованность заключения эксперта и наличие в нем противоречий отклонена судом округа, поскольку суды первой и апелляционной инстанций, исследовав данное заключение, установили, что оно является полным, не содержит неясностей и противоречий, включает обоснованные выводы по поставленным вопросам и соответствует требованиям статьи 86 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в связи с чем, обоснованно посчитали это заключение достоверным доказательством по делу.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, являлись предметом рассмотрения в судах первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка, основания для непринятия которой у суда кассационной инстанции отсутствуют. Данные доводы не свидетельствуют о нарушении или неправильном применении судами норм материального права; направлены на переоценку установленных судами фактических обстоятельств дела и принятых ими доказательств, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Арбитражный суд Ярославской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права, не допустили нарушений норм процессуального права, перечисленных в части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов.

При таких обстоятельствах оснований для отмены обжалованных судебных актов с учетом доводов, приведенных в кассационной жалобе, у суда кассационной инстанции не имеется.

Вопрос о взыскании государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы судом не рассматривался ввиду того, что Департамент охраны освобожден от ее уплаты на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа 

П О С Т А Н О В И Л :

решение Арбитражного суда Ярославской области от 21.05.2019 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 26.09.2019 по делу № А82-18563/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу Департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области – без удовлетворения.

           Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. 

           Председательствующий

 

О.В. Александрова

 Судьи

И.Л. Забурдаева

А.И. Чиграков